Il s’agit d’un article traduit par une machine. La version originale est disponible en anglais.
Les candangos venaient de l’intérieur du pays : du Nordeste craquelé par la sécheresse, des broussailles du Goiás, de l’arrière-pays du Minas Gerais. Les entreprises de construction de Kubitschek proposaient du travail sur une nouvelle capitale qui sortait de la terre rouge. Ils sont arrivés par dizaines de milliers entre 1957 et 1960. Lors du recensement expérimental de mai 1959, quelque 64 000 personnes vivaient dans le futur District fédéral, à raison de 192 hommes pour 100 femmes. Les campements de chantier avaient été organisés autour de cette main-d’œuvre masculine, et les familles venues malgré tout campaient en bordure de la zone des travaux. La Novacap, l’autorité chargée d’aménager la ville, a réglé le problème en le soustrayant aux regards. Taguatinga a été officiellement fondée en 1958, deux ans avant l’inauguration de la capitale, précisément pour reloger ces gens loin du périmètre du Plan pilote, ce qui les tenait à l’écart de l’image que la nouvelle ville se faisait d’elle-même.
La cérémonie d’inauguration a eu lieu le 21 avril 1960. Le 13 mai, vingt-deux jours après le jour de l’inauguration, Sobradinho était officiellement fondée. Gama a suivi le 12 octobre : six mois après l’heure de gloire de la capitale, une troisième ville satellite accueillait une nouvelle vague de gens auxquels le plan n’avait fait aucune place.
Oscar Niemeyer et Lúcio Costa ont dessiné l’une des villes les plus intégralement conçues qui aient jamais été bâties de zéro, sur une page blanche, avec le plein appui de l’État, une volonté politique sans limites et l’assurance intellectuelle de toute une époque. Quelques semaines après l’inauguration, elle avait commencé à engendrer la ville informelle qu’elle avait été conçue pour remplacer.
La plupart des ouvriers qui ont construit la capitale n’y ont jamais habité, et la ville de l’ombre a grandi pendant les mêmes mois que la plus grande réussite du plan. Brasília est le cas le plus net d’un schéma qui se répète partout où le XXe siècle a tenté de dessiner des villes d’un seul tenant.
Le Plan pilote et son ombre
Brasília a été inscrite sur la Liste du patrimoine mondial de l’UNESCO en 1987, comme exemple unique d’un plan de ville moderniste mené à son terme au XXe siècle. La distinction était méritée sur le plan architectural et urbanistique. L’Axe monumental de Lúcio Costa, les tours jumelles du Congrès national de Niemeyer, la cathédrale, le palais de l’Aurore : voilà une architecture qui réussit ce que l’architecture parvient rarement à faire, rendre une idée visible au lieu de simplement abriter les gens de la pluie. Cette idée, c’est la clarté fonctionnelle, spatiale et idéologique, et les bâtiments l’expriment avec une autorité indiscutable.
La logique du Plan pilote était cohérente en elle-même. Le gouvernement sur l’axe, le commerce dans des secteurs commerciaux désignés, l’habitat dans des superquadras standardisées, la culture et l’éducation dans des zones réservées. Chaque fonction avait son espace attitré, et les zones étaient reliées par des routes conçues pour l’automobile, parce que l’automobile était le médium de la ville moderne. Le modèle de la superquadra poussait cette logique jusqu’à sa conclusion résidentielle : des immeubles d’habitation regroupés en superîlots, le commerce cantonné à une bande de commerces de proximité entre chaque paire de blocs. Les boutiques existaient bel et bien, à distance de marche (les superquadras étaient conçues pour être traversées à pied, sous des immeubles posés sur pilotis), mais elles restaient à l’écart des logements : pas d’épicerie de quartier à l’intérieur du bloc, pas de café au rez-de-chaussée, pas de vendeur ambulant. Ce qui n’avait aucune catégorie physique dans le plan, c’était le mélange lui-même : les petits services et le commerce informel tissés entre les logements, la couturière installée dans la pièce sur rue, l’atelier de réparation sans licence. Pas un mètre carré ne lui était attribué. Cette omission découlait de la théorie du plan sur la manière d’organiser la vie urbaine moderne : des logements fonctionnellement purs, le commerce maintenu dans ses bandes et ses secteurs, la culture là-bas, dans sa zone réservée, et les trajets plus longs entre les uns et les autres faits en voiture.
Il en est sorti un chef-d’œuvre où les gens n’avaient pas spécialement envie de vivre. Les premiers habitants étaient des fonctionnaires bénéficiant d’aides au logement, dont la présence était obligatoire ; ils venaient parce que leur ministère avait été transféré. Le plan n’a jamais dit ce que les Brésiliens ordinaires étaient censés faire, économiquement, à Brasília, comment ils trouveraient du travail, feraient vivre de petites activités informelles ou bâtiraient une vie commerçante de quartier, parce qu’il traitait la ville comme un objet à concevoir plutôt que comme une économie à habiter.
Les villes satellites étaient des décisions administratives de la Novacap, prises selon le même calendrier que la capitale elle-même. Leur but affiché était d’accueillir les familles que la zone planifiée ne pouvait absorber et les habitants expulsés des implantations illégales situées à l’intérieur du périmètre du Plan pilote. La Novacap les a relogés, a rempli les formulaires, et l’image du plan est restée intacte.
Aujourd’hui, le District fédéral compte environ 3 millions d’habitants. Seuls quelque 210 000 d’entre eux vivent dans le Plan pilote. Les 34 autres régions administratives, pour la plupart des villes satellites disséminées sur le plateau, abritent environ 93 % de la population du district.
Et ce qui distingue les villes satellites du Plan pilote, c’est ce que celui-ci excluait : le chevauchement informel du commerce et de l’habitat qui donne à la vie urbaine sa vitalité économique. Il s’est accumulé là-bas parce que les villes satellites échappaient aux règles du Plan pilote. Elles aussi avaient été planifiées. Les architectes de la Novacap en ont tracé les îlots et réservé des terrains pour des écoles, des églises et des commerces, mais à une échelle bien plus modeste : de petites maisons sur des parcelles individuelles que les habitants construisaient, agrandissaient et louaient eux-mêmes, des pièces sur rue devenues boutiques et salons de beauté.
Le problème du prestige
L'inscription par l'UNESCO en 1987 est arrivée au beau milieu de la critique sociale, et non avant elle. Depuis les années 1960, des chercheurs brésiliens documentaient ce que la logique formelle du Plan pilote coûtait à ses habitants, et le livre de James Holston paru en 1989, The Modernist City, allait bientôt en faire la synthèse. Le Comité du patrimoine mondial a inscrit le chef-d'œuvre malgré tout, pour des raisons architecturales et urbanistiques, en jugeant la forme et en laissant de côté ses conséquences sociales.
Cette distinction consacre la forme physique du Plan pilote comme bien patrimonial, si bien que toute modification importante des superquadras, par exemple l'autorisation des commerces en rez-de-chaussée que le projet exclut, doit passer par les règles de conservation du patrimoine. Le plan qui a produit l'échec est désormais protégé par la loi dans la forme même qui l'a produit. La vue d'en haut a été inscrite dans le droit patrimonial brésilien, par un décret du District fédéral de 1987 et un classement fédéral en 1990, et entérinée par l'UNESCO. La ville vue de la rue a obtenu bien moins : en 1988, le District fédéral a classé la Vila Planalto, un ensemble de campements de chantier proche de la place des Trois-Pouvoirs dont les habitants avaient fait échec à leur expulsion.Le schéma se confirme
L’histoire de Brasília offre une échappatoire évidente. Le Brésil de la guerre froide, un État aux penchants autoritaires, un président qui bâtit un projet à sa propre gloire dans un pays en développement aux droits de propriété fragiles, habitué à déplacer les gens gênants pour préserver des images gênantes. C’est une histoire sur le Brésil, pas sur l’urbanisme en général. Les candangos ont été chassés parce que c’est ainsi que les choses se passaient là-bas, et l’histoire n’a rien à nous apprendre sur Minneapolis ou Manchester.
Ce qui s’est passé ailleurs referme cette échappatoire. Robert Moses a bâti au sein d’une démocratie qui fonctionnait. Le New York des années 1950 avait des tribunaux, un droit de propriété, une opposition de quartier organisée et une presse libre. Rien de tout cela ne l’a arrêté. Quand Moses a fait passer la Cross Bronx Expressway à travers East Tremont, un autre tracé, à environ deux pâtés de maisons plus au sud, en lisière de Crotona Park, aurait exigé la démolition de six petits immeubles au lieu de 159. Moses a tout de même choisi l’itinéraire le plus destructeur. Le verdict de Robert Caro est sans appel : le coût, l’urbanisme et la simple humanité n’ont compté pour rien ; « La seule considération qui comptait était la volonté de Robert Moses. » Tribunaux, comités de quartier et éditoriaux de presse ont tous essayé, et aucun n’a pu arrêter un homme qui avait accumulé autant de leviers bureaucratiques au sein des institutions démocratiques.
Avant l’autoroute, East Tremont était un quartier ouvrier aux loyers abordables et aux institutions stables, doté d’une vie collective qui tenait depuis des décennies ; à la fin des années 1940, il était majoritairement juif, avec une population noire et portoricaine en croissance. Quelque 1 530 familles ont été déplacées sur ce seul mile, dans un quartier d’environ 60 000 habitants.
Les valeurs immobilières se sont effondrées et la communauté s’est dispersée. Une pauvreté concentrée s’est installée dans un quartier qui n’avait encore jamais été pauvre de cette manière. Soixante-dix ans plus tard, rien de tout cela n’a été défait.
Une deuxième explication tient au manque de moyens : peut-être la planification globale, dans des contextes en développement ou mal dotés, travaille-t-elle avec des outils grossiers et un suivi défaillant. Les États-Unis du milieu des années 1950 étaient le pays le plus riche du monde, au sommet de leur prospérité industrielle d’après-guerre, même si les plafonds fédéraux de coûts imposaient des budgets serrés à chaque projet de logements. Minoru Yamasaki, futur architecte du World Trade Center, a dessiné à Saint-Louis trente-trois tours de onze étages pour l’ensemble de logements Pruitt-Igoe, qui a accueilli ses premiers locataires en 1954. Au milieu des années 1960 : vacance élevée, vandalisme chronique, une criminalité concentrée dans les couloirs verticaux et les cages d’escalier du complexe, d’une manière que les architectes n’avaient pas prévue et que la gestion n’avait aucun moyen de traiter.
En mars 1972, la première tour a été abattue par implosion, et les images télévisées des immeubles qui s’effondraient sont devenues la nécrologie la plus célèbre qu’ait jamais reçue le logement moderniste. En 1976, les trente-trois tours avaient toutes disparu.
La question Pruitt-Igoe
Le documentaire de Chad Freidrichs, The Pruitt-Igoe Myth, avance un argument sérieux qui mérite une réponse sérieuse : Pruitt-Igoe aurait échoué avant tout parce que Saint-Louis s'est effondrée autour de lui — l'exode des Blancs, la crise budgétaire, une ville qui a perdu plus du quart de sa population entre 1950 et 1970, des limites fédérales de coûts qui ont supprimé des équipements et poussé le mélange initial de bâtiments de différentes hauteurs proposé par les architectes vers des tours uniformes, et un office du logement contraint de financer l'entretien avec des loyers qui baissaient en même temps que le taux d'occupation. Selon cette lecture, l'architecture comptait moins que la ville qui l'entourait.
Une bonne part de cette analyse est juste, et elle ne sauve pas pour autant complètement le modèle, pour deux raisons. D'abord : à Pruitt-Igoe, la conception, le financement, la gestion et la démographie ont failli ensemble, et un projet qui laisse si peu de marge quand l'argent et les locataires viennent à manquer fait partie de cet échec. Ensuite : Amsterdam aussi perdait des familles au profit de ses banlieues, plus d'un cinquième de sa population entre 1959 et 1985, mais le Bijlmermeer avait derrière lui l'un des États-providence les plus riches et les mieux gouvernés du monde, et il a échoué malgré tout selon le même schéma.
L'autre ironie est architecturale : le World Trade Center de Minoru Yamasaki a été inauguré en avril 1973, un an après la démolition des premières tours de Pruitt-Igoe.Une troisième explication invoque le dysfonctionnement des villes américaines. Les pathologies spécifiques liées à la question raciale, aux inégalités et au désinvestissement municipal, qui ont façonné les villes américaines dans les décennies d’après-guerre, pourraient expliquer Pruitt-Igoe sans mettre le modèle en accusation. Les Pays-Bas ne sont pas Saint-Louis. La social-démocratie néerlandaise possède une tradition d’urbanisme, un État-providence et des institutions civiques que les urbanistes américains citent couramment comme le modèle de ce que peut être une gouvernance publique réfléchie. En 1966, Amsterdam a commencé à construire le Bijlmermeer : quelque 13 000 logements dans des barres en nid d’abeilles conçues selon les principes des CIAM — tours de grande hauteur, stricte séparation des fonctions, voitures hissées sur des voies surélevées, piétons et cyclistes laissés au sol, en contrebas. En moins de dix ans, c’était devenu la cité la plus stigmatisée des Pays-Bas, associée à la vacance, à la criminalité et à la drogue. La moitié des logements a fini par être démolie, au fil d’une rénovation étalée sur plus de vingt ans.
Amsterdam n’était pas non plus un cas isolé. La France et la Grande-Bretagne ont construit de tels ensembles dans le cadre de programmes nationaux.
Les grands ensembles français, cités périphériques conçues sur le modèle de la Ville radieuse qui encerclent Paris, Lyon et Marseille, se sont dégradés en des dizaines d’endroits au cours des années 1970 et 1980. Le programme britannique de tours de logements municipaux s’est étendu à toutes les grandes villes. Son échec le plus spectaculaire fut d’ordre technique : la tour Ronan Point, à Newham, s’est partiellement effondrée après une explosion de gaz en mai 1968. Les échecs sociaux ont été plus lents et plus répandus, et ils ont entraîné des démolitions des années 1980 aux années 2000.
Les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, les Pays-Bas et le Brésil partagent une même approche de l’urbanisme, et à peu près rien d’autre. Ils diffèrent par leurs régimes politiques, leurs États-providence, leur histoire, leur rapport à la terre et à la propriété, leur niveau de développement économique, leur composition raciale et les pathologies sociales particulières auxquelles chacun est exposé. Un schéma d’échec qui se répète à travers tant de différences désigne ce qu’ils ont en commun.
Rendre la ville lisible
Cet échec récurrent a un mécanisme. James C. Scott l’a nommé, dans l’une des analyses les plus éclairantes de ce qui pousse les États ambitieux à détruire avec une telle constance ce qu’ils entendent améliorer.
Le concept central de Scott est la lisibilité : la capacité des appareils d’État à surveiller, classer, taxer et administrer les populations et les usages du sol. Un État ne peut gouverner que ce qu’il perçoit clairement, et percevoir clairement exige de simplifier — de réduire des arrangements complexes, divers et enchevêtrés à des catégories uniformes que l’on peut cartographier, compter, zoner et gérer. La simplification seule n’est pas le désastre. Chez Scott, le mal survient quand elle s’allie à une foi haut-moderniste dans la conception rationnelle, à un État qui a le pouvoir de l’imposer et à une société civile trop faible pour résister ; alors la simplification qui rend un système lisible pour un appareil administratif devient le processus qui détruit tout ce qui n’entrait pas dans les catégories.
La planification urbaine globale impose aux villes ce type de lisibilité. Elle sépare les usages par zones, assigne à chaque activité un espace désigné, classe les habitants par type de logement et élimine le chevauchement informel que le plan n’avait pas prévu et que la carte ne sait pas représenter. Le résultat est une ville aussi gérable que possible pour l’appareil qui la gouverne — et hostile à la complexité informelle qui fait fonctionner la vie urbaine.
Ce que la « lisibilité » ne veut pas dire
Le terme de Scott est couramment compris de travers, comme s'il renvoyait à l'ordre visuel : une ville bien rangée serait lisible, une ville chaotique ne le serait pas. La lisibilité est un concept administratif : la capacité des appareils d'État à pénétrer, classer et contrôler. Une ville peut être visuellement chaotique et administrativement lisible. Beaucoup de favelas consolidées sont cartographiées, recensées et raccordées aux réseaux, ce qui les rend visibles pour l'État malgré leur désordre physique. Une ville peut paraître parfaitement ordonnée et rester administrativement opaque : une grande partie du tissu urbain médiéval européen était extraordinairement difficile à pénétrer pour les États du début de l'époque moderne, ce qui explique en partie pourquoi les campagnes de modernisation du XIXe siècle l'ont pris pour cible. Les deux propriétés ne vont pas de pair. Ce qu'accomplit la planification globale, c'est la lisibilité administrative : tout est classable, chaque chose dans sa catégorie. Qu'elle produise ou non un ordre visuel est accessoire au regard des dégâts qu'elle cause.La première chose effacée est l’économie informelle, porte d’entrée des habitants qui n’ont ni capital ni diplômes : le vendeur de rue, l’atelier de réparation sans licence installé dans un appartement de rez-de-chaussée reconverti, la petite affaire tenue dans la pièce sur rue qui apporte un revenu au foyer sans figurer dans aucun registre du commerce. Elle existe dans l’interstice entre les catégories formelles ; le zonage supprime l’interstice, et l’économie avec lui. Les vieux bâtiments aux surfaces bon marché entretiennent cette écologie : l’atelier de réparation qui peut s’offrir un vieux rez-de-chaussée mais pas un neuf, l’association de quartier qui a besoin d’une salle bon marché plutôt que d’une vitrine. Rasez le parc ancien, construisez du neuf, et ces usages ne trouvent pas à se loger ailleurs ; ils disparaissent.
La texture sociale de la rue disparaît elle aussi, et elle est plus difficile à mesurer. Elle tient au commerçant qui sait quel voisin n’a pas été vu depuis trois jours, et à ce nœud informel d’informations de quartier (qui déménage, qui cherche un plombier, quel immeuble a des problèmes de gestion) qui prospère dans une rue dense et mixte et dépérit dans un superîlot résidentiel. Elle naît de la densité, de la variété et du chevauchement informel des fonctions. On ne peut pas l’inscrire dans un projet, parce qu’elle émerge de l’improvisation quotidienne de gens qui partagent un espace dans la durée.
Rien de tout cela ne figure dans un plan ni ne possède sa zone, et rien de tout cela ne peut être produit simplement en le prescrivant. La planification peut lui faire une place, avec des boutiques, des chemins et des rez-de-chaussée ouverts, mais dès qu’on prescrit les relations elles-mêmes, elles deviennent autre chose, un équipement géré, un espace communautaire désigné, un « projet à usage mixte », et perdent ce qui les faisait fonctionner.
La lisibilité sert les intérêts administratifs de l’État : compter, taxer, maintenir l’ordre, planifier les interventions futures. Une ville optimisée pour la lisibilité administrative est bâtie pour être gouvernée, et la tradition urbanistique dominante du XXe siècle a supposé qu’une ville facile à gouverner serait aussi facile à vivre.
Vu à travers Scott, le modèle de la superquadra était un triomphe de la lisibilité, chaque fonction rangée dans sa zone. La vie dans les superquadras n’a rien de vide : le kiosque à journaux sert de lieu de rencontre, des marchés itinérants vendent nourriture et artisanat, et le soir des camions-restaurants s’installent sur les places de stationnement vides. Mais ce commerce va et vient, et ce que le plan a tenu à l’écart, c’est le mélange permanent de l’habitat et du commerce qui fait fonctionner économiquement les quartiers. Cette activité s’est accumulée dans les villes satellites parce qu’elles se trouvaient hors des catégories du Plan pilote et hors de sa portée, dans des lieux que l’administration avait du mal à gérer et que les habitants ont su faire fonctionner.
Les quatre conditions de la vie de rue
Le cadre de Scott explique le mécanisme de la destruction. Jane Jacobs explique ce qui était détruit, pourquoi cela fonctionnait et pourquoi on ne peut pas le reconstruire avec les outils mêmes qui l’ont éliminé.
Déclin et survie des grandes villes américaines a paru en 1961 : Jacobs écrivait donc en témoin oculaire. Depuis son appartement de Hudson Street, à Greenwich Village, elle regardait l’orthodoxie urbanistique refaçonner les villes américaines en temps réel. Le passage sur le « ballet complexe » décrit la vie du trottoir comme une coordination organique entre inconnus, qui produit sécurité, information sociale et activité économique sans que personne l’ait conçue. C’est un compte rendu de sa propre rue, écrit par quelqu’un qui y prenait part.
Le ballet fonctionnait parce que Hudson Street était occupée à des moments différents par des gens différents qui faisaient des choses différentes : le trajet de l’école le matin, les livraisons du milieu de matinée, la foule du déjeuner, l’animation des bars le soir. Rien de tout cela n’était coordonné. Cela naissait du chevauchement des usages résidentiels, commerciaux, de services et de transport qui mettait des gens différents dans la rue à toute heure. Une rue qui n’est jamais vide est sûre, et une rue sûre attire davantage de monde, ce qui la rend plus sûre encore.
Jacobs a dégagé quatre conditions qui produisent ce genre de vie de rue. Un quartier doit remplir plus d’une fonction principale, afin d’attirer des passants à différents moments de la journée. Les îlots doivent être courts, ce qui multiplie les itinéraires et les carrefours qui donnent leur texture aux rues denses. Le quartier doit contenir des bâtiments d’âges différents — et plus précisément de vieux bâtiments, aux surfaces bon marché, qui permettent des usages incapables de payer les loyers du neuf : l’atelier de réparation, la cuisine communautaire, l’atelier d’artiste. Quatrième condition : une densité de population suffisante, y compris de gens qui habitent sur place, pour entretenir le passage en dehors des heures de trajet domicile-travail.
Ces quatre conditions sont interdépendantes. Qu’on en abîme une, et les autres s’affaiblissent. Le zonage euclidien à usage unique frappe directement la première, et le régime urbanistique plus large qui l’accompagnait, en rasant le bâti ancien et en plafonnant la densité, s’en est pris aux autres.
Les zones résidentielles n’attirent des passants qu’aux heures où les habitants partent et rentrent. Les quartiers commerciaux sont les plus animés aux heures d’activité. Repoussez les deux usages dans des quartiers distincts suffisamment éloignés, et une grande partie des usages croisés disparaît : l’habitant qui pourrait s’arrêter au café en rentrant chez lui, l’employé de bureau qui pourrait flâner dans la librairie. Dans la plupart des collectivités américaines bâties sur le zonage euclidien, une boutique surmontée d’appartements ne peut pas être construite dans un quartier résidentiel sans dérogation ou modification du zonage, ce qui transforme la rue vivante de Jacobs en un problème local de permis.
L’expression « zonage euclidien » vient d’Euclid, dans l’Ohio, théâtre de l’affaire jugée en 1926 par la Cour suprême, Village of Euclid v. Ambler Realty Co., qui a établi le cadre juridique de la séparation des usages dans tous les États-Unis. L’opinion majoritaire empruntait le raisonnement du droit des nuisances : un usage acceptable à un endroit pouvait être exclu d’un autre, et exclure les commerces, l’industrie et les immeubles d’appartements des quartiers résidentiels relevait de l’exercice légitime du pouvoir de police, sans les déclarer nuisances en soi. Ce qu’elle permettait aux villes d’exclure était l’activité mixte dans laquelle Jacobs verrait, trente-cinq ans plus tard, la source de la vitalité urbaine. Les municipalités du pays tout entier ont passé le reste du siècle à inscrire la séparation des usages dans leurs règlements locaux.
Le fondement juridique de 1926
Dans Village of Euclid v. Ambler Realty Co., l'opinion majoritaire du juge Sutherland puisait une analogie dans la cour de ferme pour expliquer en quoi les exclusions de zonage étaient rationnelles : « Une nuisance peut n'être qu'une bonne chose au mauvais endroit, comme un cochon au salon au lieu de la basse-cour. » Les commerces et les immeubles d'appartements dans les quartiers résidentiels étaient le cochon au salon. La zone résidentielle devait en être protégée.
Conséquence pratique : dans les quartiers résidentiels de la plupart des collectivités américaines d'après-guerre, la mixité des usages est devenue, pour les constructions neuves, une infraction au zonage. C'était la forme qui sous-tendait presque toutes les villes américaines et européennes d'avant-guerre qui fonctionnaient, et presque toutes les villes de l'histoire humaine avant le XXe siècle. Pour construire un immeuble avec une boutique au rez-de-chaussée et des appartements au-dessus, la forme la plus élémentaire de l'architecture urbaine depuis des milliers d'années, il faut une dérogation ou un classement en zone spéciale sur la majeure partie des terrains zonés résidentiels des villes américaines. Cette interdiction légale de la plus ancienne forme urbaine explique en partie pourquoi les villes américaines ont l'allure qu'elles ont.La dépendance à l’automobile s’ensuit. Quand les usages sont séparés par des distances à l’échelle de la voiture, l’épicerie la plus proche à deux miles de la maison la plus proche, le long d’une route sans trottoir, aller de l’une à l’autre exige une voiture. Le zonage a produit l’environnement, et la voiture a été l’adaptation à cet environnement. C’est ce que soutient Chuck Marohn : les formes d’urbanisation américaines d’après-guerre reflétaient ce que le cadre réglementaire rendait viable, et non ce que les gens auraient librement choisi dans un éventail d’options plus large.
Les campagnes de Jacobs ont contribué à faire échouer deux projets de Moses, d’abord sa route à travers Washington Square, puis sa Lower Manhattan Expressway. Ce qu’elle défendait, c’était un écosystème. Le Village fonctionnait parce qu’il était ancien : de vieux bâtiments aux surfaces bon marché, un vieux tracé de rues aux îlots courts et aux itinéraires multiples, des décennies de mixité accumulée qu’aucune mise en ordre n’avait jamais fait disparaître. On ne peut pas inscrire ces conditions dans le cahier des charges d’une construction neuve. Le cadre réglementaire doit leur permettre de croître avec le temps.
Quand la planification d’en haut fonctionne
Si la planification globale est défaillante de la manière décrite, il faut expliquer le Paris d’Haussmann et Singapour, imposés d’en haut l’un comme l’autre, et réussis l’un comme l’autre.
Préfet de la Seine sous Napoléon III, le baron Haussmann a transformé, d’une manière ou d’une autre, environ 60 % des logements parisiens entre 1853 et 1870, selon certaines estimations. Il a démoli des quartiers médiévaux, percé de grands boulevards à travers le tissu urbain existant, uniformisé hauteurs et façades sur d’immenses pans de la ville, ajouté des parcs, un réseau d’égouts moderne et une adduction d’eau potable. Les déplacements de population ont atteint une ampleur à côté de laquelle Moses paraît retenu : à mesure que les loyers montaient et que les vieux quartiers étaient rasés, les pauvres du centre médiéval ont été repoussés en masse vers les marges de la ville. C’était la planification globale venue d’en haut à son intensité maximale, adossée à l’autorité impériale et mise en œuvre sans aucun contrôle démocratique.
Des millions de gens choisissent de vivre à Paris, et la vie de rue dans laquelle Jacobs voyait la marque de la vitalité urbaine est présente dans tout le tissu haussmannien comme le caractère ordinaire du quotidien : dense, économiquement mixte, animée à toute heure, génératrice de cette coordination informelle qu’elle appelait le ballet.
Haussmann a redessiné la ville à l’échelle de la rue sans remplacer ce qui faisait fonctionner la vie de rue. Ses immeubles de boulevard respectaient une ligne de corniche uniforme, à l’échelle humaine, avec des locaux commerciaux en rez-de-chaussée dans pratiquement chaque îlot. L’immeuble haussmannien est une forme dense et mixte : commerces et services au niveau de la rue, appartements au-dessus, ce chevauchement des fonctions qui attire des passants à plusieurs heures du jour. Il a imposé à la ville la lisibilité administrative sans détruire son écologie urbaine. Le parcellaire a survécu dans la plupart des secteurs à l’écart des grands axes. Les usages sont restés mixtes et la densité a tenu, si bien que la rue a continué de fonctionner.
Ce que le récit de cette réussite tend à passer sous silence, c’est la politique. Walter Benjamin soutenait que le véritable but des travaux d’Haussmann était de prémunir la ville contre la guerre civile — des boulevards trop larges pour être barricadés, bâtis par un régime qui se souvenait de 1848. Le plan servait en toute transparence les intérêts de l’État en matière de lisibilité, et le déplacement massif des Parisiens des classes populaires du centre vers les marges fut le prix payé par des gens qui n’avaient pas voix au chapitre.
La longue ombre d'Haussmann
Les habitants des classes populaires chassés du centre de Paris par la hausse des loyers dans les années 1860 se sont installés dans les arrondissements périphériques annexés en 1860 et, de plus en plus, dans les banlieues industrielles au-delà — la couronne qui allait définir la géographie sociale de la capitale française pendant le siècle et demi suivant.
C'est dans cette géographie périphérique que la France du XXe siècle a construit ses grands ensembles, cités de banlieue sur le modèle de la Ville radieuse édifiées à partir de la fin des années 1950 : la Cité des 4000 à La Courneuve, bâtie par l'office public de logement de la Ville de Paris elle-même pour reloger des Parisiens au-delà des limites de la commune, la cité de la Reynerie à Toulouse, les vastes cités autour de Paris qui ont brûlé lors des émeutes de 2005. Ces ensembles ont été construits en partie sur le terrain social qu'Haussmann avait créé : une périphérie ouvrière, séparée dans l'espace des centres économiques, privée de commerces de rue, d'épaisseur institutionnelle et du tissu mixte qui permet à la vie urbaine de se suffire économiquement.
La réussite célébrée d'Haussmann a contribué à créer la géographie urbaine dans laquelle ses successeurs ont bâti l'un des programmes de logement les plus problématiques de l'Europe d'après-guerre. La chronologie s'étend sur un siècle : déplacements dans les années 1860, projets d'urbanisme modernistes dans les années 1920, théorie de la Ville radieuse dans les années 1930, construction des tours dans les années 1960, émeutes en 2005.Le Housing & Development Board de Singapour, créé en 1960, loge aujourd’hui environ 77 % des ménages résidents du pays — un taux de logement public sans équivalent dans aucun pays démocratique. Le HDB a construit plus de 21 000 logements au cours de ses trois premières années, résolvant une crise aiguë du logement que la promotion privée n’avait pas la capacité de traiter à cette vitesse ni à cette échelle.
Les conditions qui l’ont rendu possible ne sont pas transposables. Singapour est une cité-État sans arrière-pays rural où se replier. Le Land Acquisition Act de 1966 permettait à l’État de prendre des terres par une déclaration qui faisait foi de manière définitive en droit : les propriétaires pouvaient contester l’indemnisation, tandis que l’expropriation elle-même ne pouvait être contestée que pour des motifs limités, comme la mauvaise foi, et jusqu’en 2007 l’indemnité était calculée à des dates d’évaluation fixes et passées plutôt qu’à la valeur actuelle du marché. Le Parti d’action populaire a gouverné pendant des décennies sans opposition électorale sérieuse sur les décisions en matière de logement.
Les ensembles du HDB diffèrent aussi des tours de la Ville radieuse. Ils comprennent des hawker centres (centres de restauration populaire), des marchés de produits frais, des espaces collectifs et des void decks — des rez-de-chaussée laissés ouverts sous les immeubles d’habitation, délibérément réservés à un usage collectif : funérailles, réceptions de mariage, rassemblements informels. Les hawker centres étaient eux-mêmes un projet de lisibilité : en 1968 et 1969, le gouvernement a enregistré les vendeurs de rue et leur a délivré des licences, et à partir de 1971, il a commencé à les déplacer de la chaussée vers des centres construits à cet effet. Mais ces centres ont maintenu la nourriture bon marché et les petits commerçants à distance de marche des immeubles, et les rez-de-chaussée sont restés ouverts au commerce et aux rassemblements.
Vu sous cet angle, le logement public de Singapour a réussi en partie parce qu’il s’écartait du modèle qui avait échoué ailleurs : les conditions autoritaires ont rendu possible l’intervention à grande échelle, et le maintien au rez-de-chaussée du commerce quotidien et des rassemblements, tout encadrés qu’ils étaient, l’a rendue vivable.
Là où la planification d’en haut a réussi, elle l’a fait en préservant une forme de la complexité urbaine que la tradition urbanistique dominante détruisait ailleurs.
Ce que la planification peut faire, et ce qu’elle ne peut pas faire
Jacobs s’opposait à des outils de planification précis : le régime de zonage global qui séparait les usages, rasait le bâti ancien, étouffait la densité, puis s’étonnait de voir les rues mortes. Son argument positif portait sur les conditions : créer le cadre réglementaire dans lequel la complexité urbaine peut s’accumuler, puis la protéger des simplifications que la logique administrative veut lui imposer, et pour le reste la laisser tranquille.
Il existe deux modes d’intervention urbanistique. Le premier, la conception, consiste à imposer une forme à un site à partir d’une idée de ce que la ville devrait être, puis à bâtir cette idée jusqu’à ce qu’elle existe, comme à Brasília, à Pruitt-Igoe et sur la Cross Bronx Expressway. Le second, la culture, consiste à repérer et à protéger les conditions dans lesquelles la complexité urbaine peut se développer — autoriser la mixité des usages, exiger des commerces au rez-de-chaussée des immeubles résidentiels, protéger le bâti ancien de la démolition, imposer la densité plutôt que la limiter. La culture peut se montrer tout aussi énergique, mais elle fixe les conditions et laisse la forme aux gens qui bâtissent dessus.
La correction est visible, par fragments. Le mouvement du « missing middle », qui défend les formes de logement intermédiaires, et les règlements de zonage fondés sur la forme tentent de reconstruire ce que le XXe siècle a démantelé. Ils travaillent à l’échelle des rues et des îlots, la seule à laquelle la complexité urbaine peut être cultivée plutôt que conçue.
Les grandes infrastructures (réseaux de transport, assainissement, protection contre les crues, réseaux électriques, adaptation au climat) exigent une coordination d’en haut et de l’investissement public, et aucun urbanisme incrémental, si poussé soit-il, ne construira un métro. Reste un argument plus étroit : les États devraient cesser de bâtir des lieux de vie, parce que ceux-ci exigent la complexité informelle, stratifiée, accumulée dans le temps, qui ne naît que d’une multitude de décisions non coordonnées sur de longues périodes.
Brasília illustre les deux moitiés de cet argument. Les infrastructures étaient spectaculaires : l’approvisionnement en eau fonctionnait, les routes remplissaient leur fonction, l’axe civique livrait exactement la déclaration architecturale pour laquelle il avait été conçu. Le lieu de vie, l’endroit où les gens étaient censés mener leur vie économique et sociale, élever leurs enfants, trouver du travail et bâtir des quartiers, a surtout grandi en dehors, dans des villes satellites modestement planifiées que les gens dont le Plan pilote avait oublié de tenir compte ont en grande partie construites eux-mêmes.
Ceilândia a été fondée le 27 mars 1971 par la Campanha de Erradicação de Invasões, la Campagne d’éradication des invasions, un programme gouvernemental destiné à raser les implantations informelles accumulées en bordure du Plan pilote et à reloger leurs habitants plus loin. Le nom est un composé bureaucratique : CEI, le sigle portugais de la campagne, plus -lândia, « terre ».
Ceilândia compte aujourd’hui environ 290 000 habitants : c’est la région la plus peuplée du district, plus grande que tout le Plan pilote, même depuis que son excroissance tentaculaire, Sol Nascente, est devenue une région à part entière. On y trouve le tissu mêlant commerce et habitat, l’activité économique au niveau de la rue, la densité et la variété que le Plan pilote avait été conçu pour tenir à l’écart. Elle a acquis tout cela parce que son plan était modeste. Ney Gabriel, l’architecte de la Novacap qui l’a dessinée, a tracé des unités de voisinage faites de parcelles individuelles autour de bandes centrales réservées aux écoles, aux églises et aux commerces, et les parcelles d’angle sont allées aux familles qui faisaient du commerce dans l’ancienne implantation. Puis les habitants ont passé un demi-siècle à construire par-dessus : maisons de fond de parcelle à louer, étages supplémentaires, pièces sur rue transformées en boutiques et en salons de beauté, mêlant l’habitat et le commerce que le Plan pilote avait séparés.
Le programme conçu pour éradiquer la ville informelle a tracé une autre ville, et ses habitants l’ont fait fonctionner à leur manière.
Avertissement relatif à l’IA générative
Certains contenus de cette page ont été générés et/ou édités avec l’aide d’une IA générative.
Médias
Principales sources et références
Robert A. Caro, The Power Broker: Robert Moses and the Fall of New York, Alfred A. Knopf, 1974 (chapter 37, « One Mile »). Primary source for the East Tremont narrative, the alternative Crotona Park alignment and displacement figures.
TriplePundit, « Bronx Highway May Get Capped: Here’s Why It Matters, » 2021. Quotes Caro on Moses’s route choice; six buildings and 19 families on the alternative alignment against 159 buildings on Moses’s line; some 1,530 families displaced. https://triplepundit.com/2021/bronx-highway-capped/
James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, Yale University Press, 1998. Primary source for the legibility framework and its application to urban planning and high-modernist design. https://yalebooks.yale.edu/book/9780300078152/seeing-like-a-state/
Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, Random House, 1961. Primary source for the « intricate ballet » passage and the four conditions required for living streets.
The Guardian, « Jane Jacobs » (obituary), April 28, 2006. Source for Jacobs’s campaigns against Moses’s Washington Square road and the Lower Manhattan Expressway. https://www.theguardian.com/society/2006/apr/28/communities.guardianobituaries
James Holston, The Modernist City: An Anthropological Critique of Brasília, University of Chicago Press, 1989. Source for the structural social critique of the Pilot Plan.
UNESCO World Heritage Centre, « Brasília, » inscribed 1987. Source for the inscription, its criteria, and the Brazilian legal protection of the Pilot Plan. https://whc.unesco.org/en/list/445
Agência Brasil / EBC, « Censo populacional de 1959 revela quem eram os candangos que construíram Brasília, » April 21, 2010. Source for the May 1959 experimental census figure of approximately 64,000 people in the future Federal District and its sex ratio (192 men per 100 women). https://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2010-04-21/censo-populacional-de-1959-revela-quem-eram-os-candangos-que-construiram-brasilia
Instituto de Pesquisa e Estatística do Distrito Federal (IPEDF), Atlas do Distrito Federal, « Territorial division. » Source for the formation of the satellite towns and the Federal District’s administrative regions. https://atlas.ipe.df.gov.br/en/?p=1129
Correio Braziliense, November 1, 2022, p. A17. Source for Lúcio Costa’s local-commerce strip in each entrequadra. https://edicao.correiobraziliense.com.br/correiobraziliense/2022/11/01/1405ef/pdf/A17-CID-0111-DIG.pdf
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), Superintendência do Distrito Federal, Superquadra de Brasília: preservando um lugar de viver, Brasília, 2015. Source for the entrequadras (local commerce, recreation, shared facilities) between the superquadras and the free pedestrian movement under the pilotis. Archived copy of IPHAN’s own PDF (the original portal link now redirects to the IPHAN home page): https://web.archive.org/web/20260517082231/http://portal.iphan.gov.br/uploads/ckfinder/arquivos/cartilha_unidade_vizinhanc%CC%A7a_iphan_df.pdf
Frederico de Holanda, « Inclusão e exclusão em Brasília, » urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana 12, 2020. Source for everyday social life and itinerant commerce in the superquadras (newsstands, rotating fairs, food trucks). https://www.scielo.br/j/urbe/a/RDfYDGxcZnQypMgGkTJ8t9n/?lang=pt
Governo do Distrito Federal, Decreto nº 11.079, April 21, 1988. Source for the heritage listing of Vila Planalto. https://www.sinj.df.gov.br/sinj/Norma/16017/Decreto_11079_21_04_1988.html
Jornal de Brasília, « Uma vila para o Planalto. » Source for Vila Planalto’s origin in the construction companies’ camps near the Praça dos Três Poderes. https://jornaldebrasilia.com.br/60anos/uma-vila-para-o-planalto/
Instituto de Pesquisa e Estatística do Distrito Federal (IPEDF), Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios Ampliada (PDAD-A) 2024, released 2025; reported in Jornal de Brasília, March 21, 2025, and Metrópoles, February 24, 2025. Source for the Federal District, Pilot Plan and Ceilândia population figures. https://jornaldebrasilia.com.br/brasilia/ceilandia-continua-sendo-a-cidade-com-maior-numero-de-moradores-segundo-nova-pdad-ampliada/ · https://www.metropoles.com/distrito-federal/casa-propria-cachorro-e-streaming-veja-perfil-de-quem-mora-no-df
Jornal de Brasília, « Ceilândia comemora 45 anos, » 2016. Source for Ceilândia’s founding by the Campanha de Erradicação de Invasões and the more than 17,000 lots surveyed for it. https://jornaldebrasilia.com.br/brasilia/ceilandia-comemora-45-anos/
Elane Peixoto, Adriana Mara Vaz de Oliveira and Alana Silva Waldvogel, « As casas de Ceilândia, » Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais 23, 2021 (DOI 10.22296/2317-1529.rbeur.202104pt). Source for Ney Gabriel’s plan for Ceilândia (neighbourhood units with institutional strips for schools, churches and shops), the corner lots allocated to former traders, and residents’ later extensions, rentals and shopfronts. https://www.scielo.br/j/rbeur/a/GK3bXXxKKCspyM8SSpdbkxJ/
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), « Favelas e Comunidades Urbanas, » territorial typologies, 2022 Census. Source for favelas as census-mapped territories defined by insecure tenure. https://www.ibge.gov.br/geociencias/organizacao-do-territorio/tipologias-do-territorio/15788
University of Missouri–St. Louis, « Pruitt-Igoe and the End of Modernity. » Source for Pruitt-Igoe’s opening (1954), completion (1956), first demolition (March 1972) and final clearance (1976). https://www.umsl.edu/%7Ekeelr/010/pruitt-igoe.htm
U.S. Census Bureau, « Population of the 100 Largest Cities and Other Urban Places in the United States: 1790 to 1990 » (Working Paper 27), 1998. Source for St. Louis’s 1950–1970 population figures. https://www.census.gov/library/working-papers/1998/demo/POP-twps0027.html
9/11 Memorial & Museum, « Today Marks 42nd Anniversary of WTC Dedication. » Source for the April 1973 dedication of the World Trade Center. https://www.911memorial.org/taxonomy/term/6251
The Pruitt-Igoe Myth, documentary film, directed by Chad Freidrichs, First Run Features, 2011. Source for the revisionist fiscal-demographic argument regarding Pruitt-Igoe’s failure, including the dependence of maintenance on tenant rents.
Katharine G. Bristol, « The Pruitt-Igoe Myth, » Journal of Architectural Education 44, no. 3 (1991): 163–171. Source for the federal cost limits on Pruitt-Igoe, the eliminated amenities, the architects’ original mixed-height proposal, and the dependence of maintenance on tenant rents. https://doi.org/10.1080/10464883.1991.11102687
99% Invisible, « Bijlmer (City of the Future, Part 1). » Source for the Bijlmermeer’s layout, with raised roads for cars and the ground level for pedestrians and cyclists. https://99percentinvisible.org/episode/bijlmer-city-future-part-1/
Aquilué, I. and Roca, E., « Bijlmermeer: change and hybridization in the city of the future, » ZARCH, 2019 (DOI 10.26754/ojs_zarch/zarch.2019123388). Source for the Bijlmermeer’s scale, stigma and partial demolition. https://papiro.unizar.es/ojs/index.php/zarch/article/view/3388
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), « 1966 Uittocht uit de grootste steden, » 2025. Source for Amsterdam’s population fall from about 872,000 in 1959 to about 676,000 in 1985 as families left for the suburbs. https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/diversen/2025/tijdlijn-woningvoorraad/1966-uittocht-uit-de-grootste-steden
BBC On This Day, « 16 May 1968: Three killed as tower block collapses. » Source for the Ronan Point collapse. http://news.bbc.co.uk/onthisday/hi/dates/stories/may/16/newsid_2514000/2514277.stm
Village of Euclid v. Ambler Realty Co., 272 U.S. 365 (1926). United States Supreme Court. Primary legal source establishing use-separation zoning as a constitutional exercise of police power, and source of the « pig in the parlor » quotation. https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/272/365
Chuck Marohn, Strong Towns: A Bottom-Up Revolution to Rebuild American Prosperity, Wiley, 2019. Source for the structural argument that car-dependence is produced by single-use zoning rather than consumer preference. https://www.wiley.com/en-us/Strong+Towns%3A+A+Bottom-Up+Revolution+to+Rebuild+American+Prosperity-p-9781119564812
David H. Pinkney, Napoleon III and the Rebuilding of Paris, Princeton University Press, 1958. Foundational historical scholarship on the Haussmann renovation.
Andrew Boyd, « Georges-Eugene Haussmann, » The Engines of Our Ingenuity, Episode 2523, University of Houston. Source for the estimate that Haussmann transformed, by some estimates, about 60 percent of Parisian dwellings and the displacement of the poor to the city’s edges. https://engines.egr.uh.edu/episode/2523
Walter Benjamin, The Arcades Project, trans. Howard Eiland and Kevin McLaughlin, Harvard University Press, 1999. Source for Benjamin’s reading of Haussmann’s boulevards as a defence against barricades and civil war.
Housing & Development Board (HDB), Singapore, « Our History. » Source for HDB’s establishment in 1960 and the more than 21,000 flats built in its first three years. https://www.hdb.gov.sg/about-us/our-story/our-history
Singapore Department of Statistics, « Resident Households — Latest Data. » Source for the share of resident households living in HDB flats (77.2 percent in 2025). https://www.singstat.gov.sg/find-data/explore-data-themes/households/resident-households/latest-news-data
Singapore, Land Acquisition Act, 1966. Legislation enabling compulsory purchase of land for public housing development; section 5 declarations are conclusive evidence that land is needed, and appeals lie against compensation awards. https://sso.agc.gov.sg/Act/LAA1966
Ministry of Law, Singapore, Appeals Board (Land Acquisition), « Decision by the Board. » Source for compensation appeals and the market-value basis for acquisitions from February 12, 2007. https://ab.mlaw.gov.sg/appeals-process/decision-by-the-board/
Teng Fuh Holdings Pte Ltd v Collector of Land Revenue, [2006] SGHC 93. High Court of Singapore. Source for the limited judicial review of land acquisitions, including for bad faith, despite the conclusive-evidence provision of section 5(3). https://www.elitigation.sg/gd/s/2006_SGHC_93
Ryan Kueh, « Hawker Matters: A History of Hawking in Singapore, » Roots (National Heritage Board), 2025. Source for the 1973 hawker licensing drive and the building of hawker centres through the 1970s. https://www.roots.gov.sg/MUSE/articles/Hawker-Matters-A-History-of-Hawking-in-Singapore
National Heritage Board, « The History and Evolution of Singapore’s Hawker Culture, » Roots. Source for the islandwide registration and temporary licensing of street hawkers in 1968 and 1969, and their relocation into markets and hawker centres from 1971. https://www.roots.gov.sg/stories-landing/stories/Serving-Up-a-Legacy
