Este artigo foi traduzido automaticamente. A versão original está disponível em inglês.
Em 17 de maio de 2026, o diretor-geral da Organização Mundial da Saúde declarou o surto de ebola Bundibugyo na República Democrática do Congo e em Uganda uma Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional, o segundo alarme mais alto de seu regulamento, um degrau abaixo da emergência pandêmica. Depois, convocou o Comitê de Emergência — o órgão de especialistas cujo parecer o Regulamento Sanitário Internacional manda que ele leve em conta ao tomar essa decisão e que, até aquele fim de semana, sempre tinha sido ouvido primeiro.
Ele inverteu a ordem, pela primeira vez na história da OMS. Dois dias depois, o comitê se reuniu, examinou as evidências e concordou que o surto atingia o patamar de uma emergência global. As recomendações temporárias saíram em 22 de maio.
Vista de fora, a sequência inteira parece um atalho de procedimento sem importância, já que os especialistas concordaram de qualquer jeito. Mas é justamente essa concordância que mostra de onde vinha o atraso. O gargalo nunca foi a falta de conhecimento ou de dados, nem uma divergência real sobre se um vírus Ebola raramente visto, espalhando-se além das fronteiras sem vacina nem tratamento aprovados, constituía uma emergência global. O gargalo era a arquitetura: um processo de deliberação a portas fechadas, que convoca comitês e busca consenso e que, pela própria lógica de seus procedimentos, consome dias que um surto não tem.
Tedros Adhanom Ghebreyesus fez bem em passar por cima do próprio comitê. O que precisa de explicação é um sistema que obriga seu principal executivo a contornar o próprio procedimento criado para produzir o resultado de que ele precisava e que depois valida o desvio retroativamente, sem mudar o procedimento. Esse sistema se apoia no Regulamento Sanitário Internacional, um tratado redigido em outra época para resolver um problema diferente daquele que continua matando gente.
A máquina
Para quem ouve a expressão pela primeira vez, uma ESPII soa como o equivalente internacional de acionar o alarme de incêndio: o alarme sanitário mais estridente do mundo, abaixo apenas de uma pandemia declarada. É fácil supor que ela obrigue a uma resposta, com dinheiro fluindo, fronteiras coordenadas e governos agindo.
O sistema nunca foi construído para obrigar a nada disso. O Regulamento Sanitário Internacional, adotado em 2005, é um tratado vinculante para 196 Estados Partes.
Suas obrigações apontam em várias direções, mas não na que importa quando há gente morrendo. Os Estados devem notificar a OMS em até 24 horas depois de avaliar eventos que possam constituir uma ESPII. Também devem desenvolver e manter capacidades básicas de vigilância e resposta em saúde pública, embora o cumprimento tenha sido fraco desde o início e as prorrogações de prazo tenham sido concedidas com tanta rotina que, na prática, a exigência virou mera aspiração. O artigo 44 pede que os Estados colaborem entre si na detecção, na resposta, na cooperação técnica e na mobilização de recursos financeiros, mas apenas “na medida do possível”, um limite que cada Estado avalia por conta própria.
Quando o diretor-geral declara uma ESPII com base no artigo 12, as recomendações temporárias emitidas segundo o artigo 15 são, na definição do próprio tratado, “parecer não vinculante”, e é isso que uma emergência sanitária global entrega a Estados soberanos.
O que o RSI de fato vincula, e com força, é a falha oposta: fazer demais. O artigo 43 exige que todo Estado que imponha restrições comerciais ou de viagem além das recomendações da OMS apresente justificativa científica e comunique essas medidas em até 48 horas.
Toda a arquitetura jurídica foi erguida para evitar a reação exagerada: governos fechando fronteiras, cortando rotas comerciais, punindo economicamente os países afetados por pânico ou por teatro político. O RSI restringe aquilo que os Estados costumam fazer em excesso, que é restringir o comércio, e não exige praticamente nada daquilo que eles sistematicamente fazem de menos, que é responder à emergência no país afetado.
A assimetria foi deliberada. O RSI foi negociado no início dos anos 2000, depois da SARS, quando o medo que dominava os Estados-membros era o dano econômico causado por quarentenas excessivas. A economia da China tinha sido castigada por alertas de viagem, e o setor de turismo de Toronto tinha desabado. A energia política por trás da revisão do RSI foi gasta em evitar esse tipo de reação exagerada, e não em obrigar países com pouco dinheiro e poucos recursos a montar respostas de emergência que não podiam pagar.
As emendas adotadas em junho de 2024 não resolveram isso. Elas criaram um “Mecanismo Financeiro de Coordenação” baseado inteiramente em contribuições voluntárias, sem nenhum compromisso de financiamento vinculante por parte dos Estados ricos. Onze Estados Partes rejeitaram até essas mudanças modestas antes que entrassem em vigor: Estados Unidos, Alemanha, Canadá, Brasil, Itália, Argentina, Áustria, República Tcheca, Israel, Países Baixos e Filipinas. Sete deles alegaram procedimentos internos inconclusos, e não oposição declarada. Para a maioria dos demais Estados, as emendas entraram em vigor em setembro de 2025. A lista continuou a mudar desde então: a Alemanha retirou sua rejeição em fevereiro de 2026, enquanto Irã, Nova Zelândia e Eslováquia apresentaram rejeições próprias em março de 2026. Mas a arquitetura fundamental permaneceu intacta: a OMS continua podendo declarar emergências que não tem poder para resolver.
O descompasso entre o plano internacional e o nacional é profundo. Clare Wenham e Liam Stout mapearam a legislação de emergência de 48 Estados-membros da OMS, menos de um quarto do total e não uma amostra representativa. Só 16% tinham alguma menção a “ESPII” em sua legislação nacional, e menos de 40% sequer usavam o termo “pandemia”. Na maioria dos países examinados, a principal designação de alerta da OMS não existe em lei.
Se essa amostra servir de indicação, o sistema pode soar um alarme que boa parte de seu público não tem nenhuma obrigação legal interna de ouvir, e não dispõe de meio algum para exigir uma resposta de nenhum deles.
Todas as ESPII desde 2005
Nove ESPII foram declaradas sob o RSI, e o cumprimento de suas recomendações temporárias tem sido sistematicamente fraco. H1N1, 2009: cerca de um quarto dos governos restringiu importações de carne suína, em contradição direta com a orientação da OMS de que o vírus não era transmitido por alimentos. Poliomielite, 2014 e em curso: ainda em vigor mais de doze anos depois, com o poliovírus selvagem entrincheirado no Paquistão e no Afeganistão. Ebola na África Ocidental, 2014: cerca de um quarto dos Estados impôs restrições de viagem contra o conselho da OMS. Zika, 2016: a OMS desaconselhou qualquer restrição de viagem ou de comércio, o que deixou aos governos pouca coisa a desafiar. Ebola em Kivu, 2019: medidas comerciais e de viagem impostas além das recomendações. Covid-19, 2020: a OMS recomendou explicitamente, em 30 de janeiro, que não se restringissem viagens; no fim de março, praticamente todos os 196 Estados Partes tinham imposto controles de fronteira, e pelo menos dois terços deixaram de comunicá-los como exige o artigo 43. Mpox, 2022: o Comitê de Emergência dividiu-se em 9 a 6 contra a declaração; Tedros declarou mesmo assim, chamando a si mesmo de “voto de desempate”. Mpox clado I, 2024: a segunda declaração para a mesma doença em dois anos, com o acesso das nações africanas às vacinas meses atrás do dos países ricos. Ebola Bundibugyo, 2026: a emergência foi declarada antes mesmo de o comitê se reunir.Bundibugyo
O que a arquitetura do sistema de ESPII significa na prática depende de cada emergência. O surto de Bundibugyo de 2026 expõe, por acaso, todas as limitações de uma vez: nenhuma contramedida médica, conflito armado em curso, disseminação internacional confirmada e um vácuo de financiamento que nenhum mecanismo do RSI consegue preencher.
O ebolavírus Bundibugyo é uma das seis espécies conhecidas do gênero. As duas vacinas contra o ebola que chegaram ao mercado, a Ervebo, da Merck, e a Zabdeno/Mvabea, de duas doses, da Johnson & Johnson, foram desenvolvidas contra a espécie Zaire, e nenhuma delas é licenciada para o Bundibugyo. A Janssen abriu mão da autorização da Zabdeno/Mvabea na UE por razões comerciais em maio de 2026. Os especialistas da OMS consideram limitadas e inconclusivas as evidências de que a Ervebo ofereça proteção cruzada e querem que ela seja usada apenas dentro de estudos de pesquisa. Os tratamentos com anticorpos aprovados pela FDA, Ebanga e Inmazeb, mostraram seu valor contra a espécie Zaire no ensaio PALM de 2018–2019, na RDC. Contra o Bundibugyo, o arsenal da última década oferece pistas, não curas: a OMS priorizou para testes em ensaios clínicos um componente do Inmazeb (o maftivimabe), o coquetel experimental de anticorpos MBP134 e o antiviral remdesivir, e nenhum deles tem eficácia comprovada.
A CEPI está acelerando três candidatas a vacina em fase de investigação: a rVSV-BDBV-GP, da IAVI; a ChAdOx1-BDBV, da Universidade de Oxford e do Serum Institute of India; e uma candidata de mRNA da Moderna. Uma consulta de especialistas da OMS, em 28 de maio, avaliou que a candidata de Oxford poderia estar pronta para avaliação em ensaio clínico em dois a três meses, desde que surgissem dados adicionais em animais. A candidata da IAVI precisa de sete a nove meses, segundo as estimativas, antes de estar pronta para um ensaio clínico. O cronograma da Moderna ainda não tinha sido definido. Mesmo o mais rápido desses caminhos leva a um ensaio clínico, não a uma vacina pronta para uso. Depois do ensaio vêm a análise regulatória, a fabricação e a distribuição numa zona de conflito onde as cadeias de suprimento são saqueadas ou destruídas com frequência. No fim de maio, a distância entre o ponto em que a ciência estava e um profissional de saúde na província de Ituri com uma vacina comprovada contra o Bundibugyo nas mãos se media em anos, não em meses.
O surto avança sobre um terreno onde a contenção clássica de saúde pública é, na prática, impossível. Em 3 de junho, a OMS informou 344 casos confirmados, incluindo 60 mortes, na RDC, espalhados pelas províncias de Ituri, Kivu do Norte e Kivu do Sul, com unidades de tratamento já abertas tão ao sul quanto Goma e Bukavu.
Quinze casos confirmados tinham sido identificados em Uganda, inclusive em Campala, uma cidade de vários milhões de habitantes com ligações aéreas internacionais diretas para Nairóbi, Dubai, Adis Abeba e além. O rastreamento de contatos alcançava cerca de 45% dos contatos identificados; para se antecipar a um surto de ebola, é preciso passar de 90%. A resposta corria atrás do vírus com metade do alcance necessário.
As ferramentas disponíveis são isolamento precoce, rastreamento de contatos, prevenção de infecções e enterros seguros, e todas dependem, para funcionar, da confiança da comunidade e de acesso físico. Em boa parte do leste da RDC há pouca da primeira, e o conflito armado torna o segundo perigoso.
A província de Ituri é disputada pelas ADF, um grupo armado afiliado ao Estado Islâmico responsável por alguns dos ataques mais mortíferos contra civis na região, e por milícias étnicas, enquanto o M23, apoiado por Ruanda, controla Goma e Bukavu, além de grandes partes de Kivu do Norte e Kivu do Sul, desde o início de 2025. As unidades de saúde estão destruídas ou funcionam sob ameaça.
As equipes de engajamento comunitário, que batem de porta em porta, rastreiam contatos e explicam por que o enterro seguro importa, não conseguem trabalhar com segurança em áreas sob controle ativo de grupos armados. Quase dez milhões de pessoas em Ituri, Kivu do Norte, Kivu do Sul e na vizinha Tanganica enfrentam fome aguda, o que significa populações em movimento, desnutridas, mais difíceis de encontrar e, em grande parte, fora do alcance dos sistemas de saúde e das mensagens.
“Não podemos construir a confiança da comunidade nem isolar os doentes enquanto caem bombas”, escreveu Tedros em 27 de maio — dias antes de viajar a Ituri para ver o epicentro com os próprios olhos.
A ESPII, enquanto isso, gerou recomendações temporárias: pareceres não vinculantes dirigidos a 196 Estados soberanos. O que o surto exige é uma vacina que não existe, um cessar-fogo que nenhuma autoridade sanitária pode impor e um plano de resposta financiado que nenhum mecanismo do Regulamento Sanitário Internacional pode obrigar alguém a pagar. Uma gestão melhor não fecharia a distância entre o que a declaração produz e o que a emergência exige, porque a limitação está embutida no próprio instrumento.
O vírus Bundibugyo
Identificado pela primeira vez em 2007 no distrito de Bundibugyo, em Uganda, o ebolavírus Bundibugyo só tinha causado surtos pequenos e geograficamente isolados antes de 2026, e é por isso que não existia vacina contra ele. As taxas históricas de letalidade são menores que os 50–90% da espécie Zaire: cerca de um terço dos pacientes confirmados morreu nos dois surtos anteriores, em Uganda em 2007 e no Congo em 2012, embora a OMS situe a letalidade de 2012 perto de 50% quando se contam os casos prováveis. Mas o vírus foi pouco estudado, porque os surtos nunca duraram o bastante nem se espalharam o suficiente para atrair investimento contínuo em pesquisa. O problema da especificidade de espécie no desenvolvimento de vacinas contra os ebolavírus é fundamental: a proteção contra uma das seis espécies conhecidas não pode ser presumida contra outra, e as evidências de que a vacina contra a espécie Zaire protege contra o Bundibugyo são limitadas e inconclusivas. As três candidatas em que a CEPI aposta vêm da IAVI, de Oxford com o Serum Institute of India e da Moderna.A última vez
Em emergências anteriores, o atraso correu no sentido inverso: foi a própria organização que segurou o alarme, durante meses.
A epidemia de ebola de 2014 na África Ocidental seguiu uma estrutura que a esta altura já deveria ser reconhecível. Os primeiros casos apareceram na Guiné em dezembro de 2013, e a OMS foi notificada em março de 2014. Em junho, Médicos Sem Fronteiras já tinha declarado publicamente que o surto estava “fora de controle”, um juízo que a OMS não compartilhava, pelo menos não em público.
A OMS só declarou uma ESPII em 8 de agosto de 2014, 138 dias depois da notificação, quando já tinham sido registrados mais de 1.700 casos e mais de 960 pessoas tinham morrido.
O atraso foi um cálculo, e revela quão profundamente a assimetria de concepção do RSI tinha sido absorvida pela instituição que, em tese, operava acima dele. A cúpula da OMS temia que uma declaração de ESPII desencadeasse justamente a reação exagerada que o RSI foi criado para evitar: restrições comerciais e de viagem que devastariam três dos países mais pobres do mundo. Funcionários da OMS consideraram a provável restrição saudita à participação de muçulmanos da África Ocidental no Hajj, o que teria consequências econômicas e políticas graves para Guiné, Libéria e Serra Leoa. As companhias aéreas já estavam reduzindo voos. Investidores estrangeiros estavam indo embora. Uma ESPII formal, calculou a cúpula da OMS, aceleraria o colapso econômico que ela deveria ajudar a evitar.
A doutora Sylvie Briand, então à frente do Departamento de Doenças Pandêmicas e Epidêmicas da OMS, escreveu internamente em junho de 2014 que não achava que declarar uma ESPII fosse “ajudar a combater a epidemia nesta fase”, porque “é preciso fazer recomendações, e elas correm o risco de prejudicar o país sem ajudar a saúde pública”. Ela descreveu o acionamento do RSI como “um último recurso”.
As consequências econômicas catastróficas chegaram de qualquer forma. O Banco Mundial estimou a produção perdida dos três países em cerca de US$ 2,2 bilhões até 2015. O medo respondeu pela maior parte disso, na forma do “comportamento de aversão” que esvaziou mercados, minas e voos; as restrições de viagem que outros Estados impuseram contra o conselho da OMS aprofundaram o estrago. Cerca de um quarto dos governos do mundo restringiu viagens vindas dos países afetados. O sistema criado para impedir a punição econômica não conseguiu impedi-la.
E, ao adiar a declaração para minimizar esse risco, a OMS deixou o surto atingir uma escala que multiplicou todos os custos. Ele terminou com cerca de 28.600 casos e 11.300 mortes.
Seguiram-se as avaliações do que tinha dado errado. O Painel Independente Harvard-LSHTM, em relatório de novembro de 2015, propôs dez reformas estruturais. Entre elas estavam um Comitê de Emergência permanente, transparente e protegido de pressões políticas, com poder para declarar emergências por maioria de votos, no lugar do sistema ad hoc; uma Comissão de Prestação de Contas independente para avaliar o sistema como um todo; e um conjunto de normas e regras para o compartilhamento de dados de pesquisa e de seus benefícios.
O Painel de Avaliação Provisória do Ebola, em relatório de julho de 2015, recomendou o que se tornaria a correção mais citada em todas as avaliações posteriores a 2014: um nível de alerta intermediário, abaixo da ESPII, que permitisse um engajamento precoce e gradual antes que uma crise atingisse o patamar pleno de emergência. Quase todos os órgãos de especialistas que examinaram o fracasso de 2014 chegaram à mesma conclusão: o sistema precisava de um jeito de responder antes que o alarme chegasse ao volume máximo.
A maioria dessas propostas morreu entre a recomendação e a implementação. Não foram esquecidas: a OMS as cita em relatórios anuais e documentos de reforma como prova de aprendizado institucional. Morreram porque implementá-las exigia o consentimento dos mesmos Estados-membros cujo comportamento elas pretendiam restringir.
O Programa de Emergências de Saúde da OMS foi criado em julho de 2016, um acréscimo estrutural real e a reforma mais citada como prova de que o sistema reagiu a 2014. Mas ele foi montado como um programa para todos os tipos de risco, voltado a surtos e crises humanitárias, e em 2020 seu próprio Comitê Independente de Supervisão e Assessoramento advertiu que o investimento em preparação tinha sido insuficiente e constatou que a maioria dos países estava mal preparada para uma pandemia da escala da covid-19. O Fundo de Contingência para Emergências foi estruturado em torno de uma meta de US$ 100 milhões, proposta pela primeira vez pelo Comitê de Revisão do RSI que examinou a resposta ao H1N1. Em 2025, o fundo recebeu US$ 10,6 milhões em contribuições e liberou quase US$ 30 milhões, quase três vezes o que arrecadou.
Havia ainda o Mecanismo de Financiamento de Emergência Pandêmica, a tentativa emblemática do Banco Mundial de securitizar o risco de pandemia, cujos títulos pandêmicos foram vendidos em 2017 com considerável alarde. O mecanismo levantou US$ 425 milhões com títulos pandêmicos e swaps de seguro e pagou aos investidores aproximadamente US$ 100 milhões em cupons ao longo da vida dos instrumentos. Seus critérios de acionamento eram tão restritivos que, quando a covid-19 enfim se qualificou para um pagamento, a pandemia já matava milhares de pessoas por dia em vários continentes. O pagamento, de cerca de US$ 196 milhões, foi acionado em meados de abril de 2020, distribuído entre 64 países dez dias depois e só integralmente transferido no fim de setembro. Chegou quando a pandemia já durava meses, e os investidores já tinham embolsado em juros cerca de metade dessa soma. Lawrence Summers, ex-economista-chefe do Banco Mundial, chamou a empreitada inteira de “um erro constrangedor” e de sintoma de “trapalhada financeira”. O Banco Mundial não renovou os títulos quando eles venceram, em julho de 2020.
Assim, o novo programa tinha pessoal insuficiente, o caixa de emergência vivia cronicamente subfinanciado, e o instrumento financeiro pagou generosamente aos investidores e pagou tarde demais para fazer diferença.
E o nível de alerta intermediário, a reforma que quase todos os painéis de especialistas apontaram como a mais importante para evitar respostas tardias, foi debatido durante boa parte de uma década e nunca adotado. As emendas de 2024 ao RSI criaram, em vez disso, um patamar de “emergência pandêmica” acima da ESPII, acrescentando capacidade de escalada quando o problema diagnosticado era a incapacidade do sistema de agir mais cedo.
Em junho de 2026, ainda não existe um mecanismo gradual de resposta precoce, nenhuma forma de a OMS agir a não ser no volume máximo. O sistema tirou as lições certas depois de 2014 e identificou as correções estruturais adequadas, mas não conseguiu implementá-las.
O padrão por baixo do padrão
Seria reconfortante tratar 2014 como um caso singularmente ruim: o líder errado no momento errado, um sistema apanhado desprevenido pela primeira vez. Mas a mesma dinâmica se repetiu com variáveis diferentes e um resultado idêntico, o que aponta para uma explicação estrutural.
O surto de ebola de 2018–2020 em Kivu, na RDC, foi declarado em agosto de 2018 e acabaria matando mais de 2.200 pessoas, o segundo surto de ebola mais letal da história até então. O Comitê de Emergência se reuniu e se recusou a recomendar uma ESPII três vezes seguidas entre outubro de 2018 e junho de 2019. A argumentação mudava de uma reunião para outra, mas sempre voltava à mesma conclusão: uma declaração acrescentaria pouco à resposta e poderia custar caro à RDC. Na terceira recusa, o vírus já tinha chegado a Uganda, matando um menino de cinco anos e sua avó no distrito de Kasese. O comitê ainda assim disse não, com o argumento declarado de que o risco de disseminação internacional era baixo e de que uma ESPII poderia prejudicar a economia da RDC. Era a mesma lógica, quase palavra por palavra, que tinha atrasado a declaração de 2014 em 138 dias.
A ESPII foi declarada em 17 de julho de 2019, quase um ano inteiro depois do início do surto, e só depois que apareceu um caso em Goma, uma cidade de dois milhões de habitantes com aeroporto internacional, colada à fronteira com Ruanda.
Goma provocou o que as evidências epidemiológicas não tinham conseguido provocar: relevância política. Com outro diretor-geral e em outra geografia, a mesma arquitetura tinha produzido o mesmo atraso.
O histórico de cumprimento não é melhor. Durante a covid-19, a OMS recomendou explicitamente, em 30 de janeiro de 2020, que não se impusessem restrições de viagem, e no fim de março praticamente todos os Estados Partes as tinham imposto.
As declarações sobre a mpox confirmaram o padrão em mais um registro. Em julho de 2022, o Comitê de Emergência votou 9 a 6 contra uma ESPII; Tedros declarou uma mesmo assim, chamando a si mesmo de “voto de desempate” e esticando as normas de procedimento mais do que jamais tinham sido esticadas. Quanto à declaração em si, a recomendação da OMS de acesso equitativo virou, como de costume, um parecer não vinculante ao qual ninguém estava obrigado. Em agosto de 2024 veio uma segunda ESPII de mpox, pelo clado I disseminado pela África: uma variante mais perigosa, concentrada na RDC e nos países vizinhos, com o acesso das nações africanas às vacinas meses atrás do das nações ricas. O mesmo continente voltou a carregar o fardo enquanto o sistema processava os próprios procedimentos.
A constatação mais incisiva atinge o próprio mecanismo. Catherine Worsnop e colegas analisaram a resposta à covid-19 e verificaram que a declaração de emergência e o anúncio de pandemia da OMS, que desaconselhavam restrições de fronteira, estiveram associados a um aumento no número de Estados que as impuseram. Uma explicação se encaixa no padrão: quando a OMS declara o alerta mais alto possível e, ao mesmo tempo, aconselha os governos a não fechar fronteiras, os governos ouvem o alerta e ignoram o conselho. A declaração funciona como um sinal de gravidade, e os governos reagem à gravidade, e não à recomendação grampeada a ela.
Governos nacionalistas, constatou Worsnop num estudo posterior, eram especialmente propensos a impor restrições e a fazê-lo mais depressa, atraídos por políticas que associam a doença aos estrangeiros.
Se essa explicação se sustentar, o mecanismo da ESPII amplifica a reação exagerada que deveria conter, e o tratado não tem como responder a não ser com mais pareceres não vinculantes.
Por dentro do Comitê de Emergência
Os Comitês de Emergência não são órgãos permanentes. Cada um é convocado ad hoc pelo diretor-geral a partir da Lista de Especialistas do RSI, delibera a portas fechadas e busca o consenso. A OMS descreve o processo como um exercício tecnocrático e politicamente neutro. Barbara Frossard Pagotto e Mark Eccleston-Turner, com base nos relatos de pessoas envolvidas em decisões sobre ESPII, descrevem um processo altamente politizado, em que as decisões são movidas por fatores que vão além dos critérios do RSI e moldadas pela composição de cada comitê, pelas pressões que pesam sobre seus membros e pela dinâmica de negociação na sala.A arquitetura da impotência
Tedros passou por cima do comitê em 2026 e o surto continuou ardendo; uma declaração mais rápida, portanto, não bastou. Depois de 2014, o sistema diagnosticou corretamente os próprios modos de falha e desenhou as reformas certas, e essas reformas foram orçadas, debatidas e, em sua maioria, engavetadas.
O padrão persistiu ao longo de diferentes diretores-gerais, patógenos e décadas, o que afasta a explicação de qualquer líder individual e a aproxima da fonte da autoridade da OMS.
Essa autoridade é, como argumentou o cientista político Colin McInnes, “emprestada” pelos Estados-membros. As entidades que o RSI tenta governar são as mesmas que governam o RSI. Essa circularidade gera três disfunções interligadas que nenhuma reforma isolada consegue alcançar, porque são propriedades da própria estrutura.
A primeira é o paradoxo entre consentimento e autoridade. Depois da SARS, em 2003, a diretora-geral Gro Harlem Brundtland agiu com firmeza: criticou publicamente a China por ocultar o surto e emitiu o alerta de viagem mais rigoroso dos 55 anos de história da OMS, sem esperar o consentimento dos Estados-membros. Funcionou, e a SARS foi contida. Mas a recompensa por esse sucesso foi uma reação política: os Estados-membros acusaram a OMS de extrapolar seu mandato, de agir sem autorização. A instituição absorveu a lição de que agir com decisão significava pôr em risco a cooperação dos Estados cujo consentimento sustenta a autoridade da organização. Depois do H1N1, em 2009, propostas de um papel mais operacional da OMS em crises foram rejeitadas pelos mesmos governos que, cinco anos depois, culpariam a organização pela passividade durante o ebola.
O ciclo é mecânico: os Estados recusam a autoridade que permitiria uma resposta eficaz e depois condenam a instituição por não tê-la. E a própria condenação passa a justificar que se negue ainda mais autoridade.
A segunda disfunção é o vácuo de fiscalização. Os Estados violam as obrigações do RSI sem consequências, e sabem disso. Quando dois terços dos Estados deixaram de comunicar suas medidas de fronteira durante a covid-19, como exige o artigo 43, nada aconteceu: não houve investigação, nem sanção, nem prestação de contas pública. O monitoramento do cumprimento se resume ao Relatório Anual de Autoavaliação dos Estados Partes, conhecido como SPAR, um questionário de autoavaliação sem nenhuma verificação independente, em que os países dão nota à própria preparação e ao próprio cumprimento. A OMS não tem corpo de inspetores, nem poder de sanção, nem braço fiscalizador de espécie alguma. As emendas de 2024 trataram dessa lacuna criando um Comitê dos Estados Partes cujo mandato é explicitamente “de natureza exclusivamente facilitadora e consultiva” e “não adversarial, não punitivo”, uma redação que exclui justamente as funções adversariais e punitivas que tornariam o cumprimento exigível.
A terceira disfunção é a mais corrosiva, porque é um incentivo perverso embutido na lógica central do sistema. Os Estados que notificam surtos com honestidade e transparência são punidos por outros Estados, que impõem justamente as restrições comerciais e de viagem que o RSI deveria evitar. Guiné, Libéria e Serra Leoa perderam uma produção estimada em US$ 2,2 bilhões durante a epidemia de 2014–2015, e as proibições de viagem e suspensões de voos impostas por outros países aprofundaram o estrago. Isso cria um incentivo racional para atrasar, minimizar ou esconder, porque a transparência atrai uma punição econômica que o tratado não consegue impedir.
E a própria OMS internalizou esse incentivo em 2014, quando adiou a ESPII do ebola em parte para proteger os países afetados das consequências de serem declarados uma emergência global.
O RSI tem dentes processuais numa única direção. Exige justificativa dos Estados que reagem em excesso e nada dos Estados que simplesmente não agem. Nada nele obriga um país rico a financiar uma resposta num país pobre, pune a inação ou converte uma declaração em recursos, pessoal ou contramedidas médicas.
Corrigir essa assimetria exigiria que os Estados-membros dessem à OMS uma autoridade real de fiscalização: o poder de exigir financiamento, determinar o envio de recursos e punir o descumprimento de obrigações de resposta, assim como o artigo 43 restringe, ao menos no papel, as restrições comerciais. Essa autoridade teria de vir dos mesmos Estados cujo comportamento ela restringiria. E o modelo de governança baseado no consentimento não consegue gerar o consentimento para se sobrepor a si mesmo. Os atores que precisariam mudar o sistema são os atores que se beneficiam, ou acreditam se beneficiar, de seu desenho atual.
Os Estados ricos que poderiam ser obrigados a financiar respostas em países pobres não têm interesse em criar essa obrigação. Os países pobres que poderiam ganhar com ela não têm o peso político para exigi-la.
O surto de Bundibugyo não está esperando que a arquitetura resolva suas contradições. No início de junho, os casos confirmados subiam numa zona de conflito sem vacina aprovada, sem tratamento específico e com o rastreamento alcançando menos da metade dos contatos identificados. A candidata a vacina mais adiantada estava a meses de um ensaio clínico, que dirá de seu uso em campo. As recomendações temporárias da ESPII expiram em três meses, a menos que sejam renovadas. E nenhum mecanismo do Regulamento Sanitário Internacional converte essas recomendações em nada do que a situação exige: resposta financiada, contramedidas médicas, acesso operacional numa zona de guerra. A declaração produziu o que os arquitetos do tratado, duas décadas atrás, decidiram que bastava, e isso fica muito aquém do que o surto precisa.
Atualização, outubro de 2026: a emergência não caducou. O Comitê de Emergência voltou a se reunir em 18 de agosto e manteve a ESPII, e em 27 de setembro a RDC tinha registrado 8.116 casos confirmados e 3.924 mortes confirmadas, o que faz desta a segunda maior epidemia de ebola já registrada. O surto em Uganda, com 20 casos confirmados e duas mortes, foi declarado encerrado em 27 de agosto. As vacinas avançaram mais depressa do que a previsão de junho feita acima: sob um protocolo de pesquisa, cerca de 2.000 profissionais de saúde e da linha de frente tinham recebido a Ervebo até o início de setembro, inclusive em Ituri, e em outubro as candidatas contra o Bundibugyo da Moderna e de Oxford/Serum Institute estavam ambas em ensaios de fase 1, enquanto a CEPI preparava o Tumaini, um ensaio de fase 2/3 para testá-las ao lado da Ervebo. Ainda não há vacina aprovada contra o Bundibugyo.
Cinco meses depois de o diretor-geral declará-la, a emergência continuava em vigor. O Comitê de Emergência tinha se reunido duas vezes e mantido a ESPII, enquanto os casos confirmados na RDC se multiplicavam por mais de vinte e as primeiras doses de vacina chegavam aos profissionais de saúde apenas sob um protocolo de pesquisa.
Cada recomendação ligada à emergência ainda assume a forma que o tratado deu às de 22 de maio: pareceres não vinculantes, dirigidos a Estados soberanos cujo consentimento é a única fonte da autoridade exercida sobre eles.
Aviso sobre IA generativa
Parte do conteúdo desta página foi gerada e/ou editada com a ajuda de uma IA generativa.
Mídia
Sede da Organização Mundial da Saúde, Genebra, fachadas norte e oeste. – Wikipedia
Principais fontes e referências
WHO, “Epidemic of Ebola Disease caused by Bundibugyo virus in the Democratic Republic of the Congo and Uganda determined a public health emergency of international concern,” May 17, 2026. https://www.who.int/news/item/17-05-2026-epidemic-of-ebola-disease-in-the-democratic-republic-of-the-congo-and-uganda-determined-a-public-health-emergency-of-international-concern
“WHO declares Ebola outbreak in DRC and Uganda a global health emergency,” STAT, May 17, 2026. https://www.statnews.com/2026/05/17/who-ebola-drc-uganda-bundibugyo-pheic-public-health-emergency/
WHO, “First meeting of the IHR Emergency Committee regarding the epidemic of Ebola Bundibugyo virus disease in the Democratic Republic of the Congo and Uganda 2026 — Temporary recommendations,” May 22, 2026. https://www.who.int/news/item/22-05-2026-first-meeting-of-the-ihr-emergency-committee-regarding-the-epidemic-of-ebola-bundibugyo-virus-disease-in-the-democratic-republic-of-the-congo-and-uganda-2026-temporary-recommendations
WHO, International Health Regulations (2005), Third Edition, 2016. https://www.who.int/publications/i/item/9789241580496
WHO, “Amended International Health Regulations enter into force,” September 19, 2025. https://www.who.int/news/item/19-09-2025-amended-international-health-regulations-enter-into-force
WHO, “Amendments to the International Health Regulations (2005),” Seventy-seventh World Health Assembly, A77/A/CONF./14, 2024. https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA77/A77_ACONF14-en.pdf
WHO, Circular Letter C.L.18.2026, “Amendments to the International Health Regulations (2005),” May 1, 2026 (copy held in the Estonian public document register). https://adr-docs.karlerss.com/eXHjLUvPojfHCeuv1hVbS0PiHBgFKj18/C.L.18.2026%20IHR%20amendments%20(English).pdf
Gian Luca Burci, “The Entry into Force of the Amendments to WHO’s International Health Regulations,” EJIL: Talk!, October 2025. https://www.ejiltalk.org/the-entry-into-force-of-the-amendments-to-whos-international-health-regulations/
Clare Wenham and Liam Stout, “A legal mapping of 48 WHO member states’ inclusion of public health emergency of international concern, pandemic, and health emergency terminology within national emergency legislation in responding to health emergencies,” The Lancet, Vol. 403, No. 10435, 2024, pp. 1504–1512. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(24)00156-9 · https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0140673624001569 · https://researchonline.lse.ac.uk/id/eprint/121602/
WHO, “Experts convened by WHO advise on candidate treatments and vaccines for Ebola disease caused by Bundibugyo virus,” May 28, 2026. https://www.who.int/news/item/28-05-2026-experts-convened-by-who-advise-on-candidate-treatments-and-vaccines-for-ebola-disease-caused-by-bundibugyo-virus
CEPI, “CEPI fast-tracks three Bundibugyo ebolavirus vaccine candidates,” 2026. https://cepi.net/cepi-fast-tracks-three-bundibugyo-ebolavirus-vaccine-candidates
CEPI, “Final preparations underway for pivotal Phase 2/3 Bundibugyo vaccine trial,” October 2026. https://cepi.net/final-preparations-underway-pivotal-phase-23-bundibugyo-vaccine-trial
European Medicines Agency, “Zabdeno: Withdrawn” (marketing authorisation withdrawn May 1, 2026; Mvabea likewise). https://www.ema.europa.eu/en/medicines/human/EPAR/zabdeno
Joseph F. Wamala et al., “Ebola Hemorrhagic Fever Associated with Novel Virus Strain, Uganda, 2007–2008,” Emerging Infectious Diseases, Vol. 16, No. 7, 2010. https://doi.org/10.3201/eid1607.091525
European Society for Clinical Virology, “Case of the month: Molecular analysis of the 2012 Bundibugyo virus disease outbreak in Uganda and Congo.” https://escv.eu/case-of-the-month-molecular-analysis-of-the-2012-bundibugyo-virus-disease-outbreak-in-uganda-and-congo/
U.S. Food and Drug Administration, “FDA approves treatment for Ebola virus,” December 2020. https://www.fda.gov/drugs/news-events-human-drugs/fda-approves-treatment-ebola-virus
Council on Foreign Relations, “Violence in the Democratic Republic of Congo,” Global Conflict Tracker. https://www.cfr.org/global-conflict-tracker/conflict/violence-democratic-republic-congo
Integrated Food Security Phase Classification, “Democratic Republic of the Congo: Acute Food Insecurity Projection Update, January–June 2026.” https://www.foodsecurityportal.org/sites/default/files/2026-05/IPC_DRC_Acute_Food_Insecurity_Projection_Update_Jan_Jun2026_Snapshot_English.pdf
WHO Director-General, message posted on X (formerly Twitter), May 27, 2026, reported by Al Jazeera, “DRC facing ‘catastrophic collision’ of Ebola and war, WHO chief warns,” May 27, 2026. https://www.aljazeera.com/news/2026/5/27/drc-facing-catastrophic-collision-of-ebola-and-war-who-chief-warns
WHO, “Director-General’s opening remarks at the media briefing on the Bundibugyo Ebola outbreak,” June 3, 2026. https://www.who.int/news-room/speeches/item/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing—3-june-2026
WHO Disease Outbreak News, “Ebola disease caused by Bundibugyo virus — Democratic Republic of the Congo and Uganda,” 2026-DON605. https://www.who.int/emergencies/disease-outbreak-news/item/2026-DON605
WHO Disease Outbreak News, “Ebola disease caused by Bundibugyo virus — Democratic Republic of the Congo,” 2026-DON617, September 10, 2026. https://www.who.int/emergencies/disease-outbreak-news/item/2026-DON617
UK Health Security Agency, “Outbreaks under monitoring in 2026: week 39 (week ending 27 September 2026),” GOV.UK. https://www.gov.uk/government/publications/outbreaks-under-monitoring-in-2026/outbreaks-under-monitoring-week-39-week-ending-27-september-2026
WHO, “Statement of the Forty-fifth Meeting of the Polio IHR Emergency Committee,” August 25, 2026. https://www.who.int/news/item/25-08-2026-statement-of-the-forty-fifth-meeting-of-the-polio-ihr-emergency-committee
WHO, “WHO statement on the first meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee on Zika virus and observed increase in neurological disorders and neonatal malformations,” February 1, 2016. https://www.who.int/news/item/01-02-2016-who-statement-on-the-first-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-(ihr-2005)-emergency-committee-on-zika-virus-and-observed-increase-in-neurological-disorders-and-neonatal-malformations
Chulwoo Park, “Lessons learned from the World Health Organization’s late initial response to the 2014–2016 Ebola outbreak in West Africa,” Journal of Public Health in Africa, Vol. 13, No. 1, 2022. https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC9202458/
Mark Honigsbaum, “Between Securitisation and Neglect: Managing Ebola at the Borders of Global Health,” Medical History, Vol. 61, No. 2, 2017. https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC5426310/
Harvard-LSHTM Independent Panel on the Global Response to Ebola, “Will Ebola change the game? Ten essential reforms before the next pandemic,” The Lancet, Vol. 386, November 2015. https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(15)00946-0/fulltext · https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC7137174/
WHO, Contingency Fund for Emergencies: 2025 Annual Report, 2026. https://www.who.int/publications/i/item/9789240122987
“World Bank pandemic facility ‘an embarrassing mistake,’ says former chief economist,” Devex, 2019. https://www.devex.com/news/world-bank-pandemic-facility-an-embarrassing-mistake-says-former-chief-economist-94697
“World Bank abandons pandemic bond instrument after disastrous Covid-19 response,” Bretton Woods Project, October 2020. https://www.brettonwoodsproject.org/2020/10/world-bank-abandons-pandemic-bond-instrument-after-disastrous-covid-19-response/
World Bank, “Fact sheet: Pandemic Emergency Financing Facility.” https://www.worldbank.org/en/topic/pandemics/brief/fact-sheet-pandemic-emergency-financing-facility · https://www.worldbank.org/en/topic/pandemics/brief/pandemic-emergency-financing-facility
UK Government Actuary’s Department, “Pandemic bonds: what are they and how do they work?,” March 2021. https://actuaries.blog.gov.uk/2021/03/02/pandemic-bonds-what-are-they-and-how-do-they-work/
Colin McInnes, “WHO’s next? Changing authority in global health governance after Ebola,” International Affairs, Vol. 91, No. 6, 2015. https://academic.oup.com/ia/article/91/6/1299/2326948
WHO, “SARS: Chronology of a serial killer,” Update 95, July 4, 2003. https://www.who.int/emergencies/disease-outbreak-news/item/2003_07_04-en
Barbara Frossard Pagotto and Mark Eccleston-Turner, “The Politics of Public Health Emergencies of International Concern,” Global Studies Quarterly, Vol. 4, No. 4, 2024. https://doi.org/10.1093/isagsq/ksae083
Catherine Z. Worsnop, “International Border Restrictions During COVID-19 as Global Health Security Theatre,” British Journal of Political Science, Vol. 55, Cambridge University Press, 2025. https://www.cambridge.org/core/journals/british-journal-of-political-science/article/international-border-restrictions-during-covid19-as-global-health-security-theatre/959CADA7A8796FCA7634425D81E98750
Catherine Z. Worsnop, Karen A. Grépin, Kelley Lee and Summer Marion, “The Unintended Consequences of Information Provision: The World Health Organization and Border Restrictions during COVID-19,” International Studies Perspectives, Vol. 24, No. 1, 2023. https://doi.org/10.1093/isp/ekac010
WHO, “Ebola outbreak in the Democratic Republic of the Congo declared a Public Health Emergency of International Concern,” July 17, 2019. https://www.who.int/news/item/17-07-2019-ebola-outbreak-in-the-democratic-republic-of-the-congo-declared-a-public-health-emergency-of-international-concern
WHO, “Statement on the meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee for Ebola virus disease in the Democratic Republic of the Congo,” June 14, 2019. https://www.who.int/news/item/14-06-2019-statement-on-the-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-for-ebola-virus-disease-in-the-democratic-republic-of-the-congo
Bárbara Frossard Pagotto, “When should a public health emergency of international concern be declared? The case of the 2018–2020 Ebola outbreak in the Democratic Republic of the Congo,” Health Policy and Planning, Vol. 41, No. 8, 2026. https://doi.org/10.1093/heapol/czag094
WHO, “Statement on the 1st meeting of the IHR Emergency Committee on the 2014 Ebola outbreak in West Africa,” August 8, 2014. https://www.who.int/news/item/08-08-2014-statement-on-the-1st-meeting-of-the-ihr-emergency-committee-on-the-2014-ebola-outbreak-in-west-africa
WHO, “Ebola virus disease update – West Africa,” Disease Outbreak News, August 8, 2014. https://www.who.int/emergencies/disease-outbreak-news/item/2014_08_08_ebola-en
WHO, “Independent Oversight and Advisory Committee for the WHO Health Emergencies Programme: report to the Seventy-third World Health Assembly,” A73/10, 2020. https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA73/A73_10-en.pdf
World Bank, “The Economic Impact of the 2014 Ebola Epidemic: Short and Medium Term Estimates for West Africa,” 2014. https://www.worldbank.org/en/region/afr/publication/the-economic-impact-of-the-2014-ebola-epidemic-short-and-medium-term-estimates-for-west-africa
World Bank, “Update on the Economic Impact of the 2014–2015 Ebola Epidemic on Liberia, Sierra Leone, and Guinea,” 2015. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/36e651db-3aca-5cdb-9865-0df4e314aaec
