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A Suíça, o país europeu que não vai lutar na sua guerra, mantém mais cidadãos nos registros militares por habitante do que a maioria dos países que vão, e seus soldados levam o fuzil de serviço para casa.
Seu exército de milícia conta com cerca de 147.000 integrantes designados, em sua maioria civis entre um período de serviço e outro. O país tem na Constituição o compromisso de não tomar partido, e seus eleitores rejeitaram em setembro de 2026, por 70 a 30, uma proposta que prenderia esse compromisso a uma fórmula constitucional rígida. Em 1940, o país traçou planos militares para abandonar as próprias cidades das planícies e continuar lutando a partir de fortalezas nas montanhas em vez de capitular.
O documento de 1815
A neutralidade suíça é séculos mais antiga que sua garantia jurídica: a Confederação parou de se expandir depois da derrota em Marignano, em 1515, e sua Dieta emitiu a primeira declaração formal de neutralidade em 1674. O que transformou esse hábito em direito internacional foi um contrato e, como a maioria dos contratos, ele servia aos interesses das potências que o garantiam pelo menos tanto quanto aos do país que protegia.
Em 20 de março de 1815, no Congresso de Viena, as oito potências signatárias do Tratado de Paris emitiram uma Declaração em que prometiam reconhecer e garantir a “neutralidade perpétua” da Suíça. A Dieta suíça, reunida em Zurique, aceitou-a em 27 de maio. O ato formal de reconhecimento veio em Paris, em 20 de novembro de 1815, assinado no mesmo dia que o Segundo Tratado de Paris por seis das oito potências, sem a Espanha e a Suécia.
O texto era curto e foi redigido em grande parte por um diplomata genebrino, Charles Pictet de Rochemont. Não listava obrigações suíças. Declarava que a neutralidade suíça, a inviolabilidade do território suíço e a independência da Suíça “de toda influência estrangeira” correspondiam aos verdadeiros interesses da Europa inteira, e as Potências garantiam a integridade e a inviolabilidade do território suíço dentro de suas novas fronteiras. Os deveres detalhados de um neutro, como não permitir passagem de tropas nem recrutamento para beligerantes, só foram codificados por inteiro em 1907. Regimentos suíços continuaram servindo a coroas estrangeiras até 1859, quando o Estado federal proibiu o serviço em unidades estrangeiras não nacionais sem sua autorização; uma proibição geral do serviço mercenário só veio com o Código Penal Militar de 1927.
Quanto à neutralidade em si, as grandes potências a adotaram e a inscreveram no direito europeu porque a neutralidade suíça servia a seus propósitos. A França e a Áustria saíam de vinte anos de guerras que haviam redesenhado o continente. A última coisa de que qualquer uma das duas precisava era ver a outra absorver um território alpino estrategicamente situado entre elas, e uma Suíça permanentemente neutra era um tampão que nenhuma das duas poderia transformar em arma.
As Convenções da Haia de 1907, junto com o direito consuetudinário da neutralidade que as cerca, definiram o que a neutralidade exige de um Estado durante um conflito em curso: Estados neutros não podem fornecer armas a beligerantes a partir dos estoques do próprio Estado nem conceder-lhes créditos estatais para fins de guerra, não devem permitir que se formem corpos de combatentes ou se abram escritórios de recrutamento em seu território e devem internar quaisquer tropas de qualquer dos lados que cruzem suas fronteiras. Pelo Artigo 9 da Convenção V da Haia, qualquer restrição que um Estado neutro imponha às exportações privadas de armas deve valer igualmente para todos os beligerantes, ou ela própria se torna uma violação da neutralidade.
Convenção V da Haia (1907): principais obrigações dos Estados neutros
Os Artigos 1 a 19 contêm as normas substantivas sobre potências e pessoas neutras na guerra terrestre; os demais são cláusulas finais. As regras centrais: um Estado neutro não pode deixar que beligerantes desloquem tropas ou suprimentos através de seu território, não pode deixar que o usem para infraestrutura de comunicações militares e deve internar quaisquer tropas beligerantes que nele entrem. O Artigo 9 estabelece a exigência de imparcialidade: qualquer restrição que um neutro imponha a exportações de armas ou a comunicações deve valer igualmente para todos os beligerantes, e não de forma seletiva. O outro lado da moeda é o Artigo 10: um Estado neutro que resiste a tentativas de violar sua neutralidade, mesmo pela força, não comete um ato hostil, regra em que se apoia a postura militar da Suíça.A Constituição Federal suíça nunca define o que significa neutralidade. Os Artigos 173 e 185 atribuem à Assembleia Federal e ao Conselho Federal o dever de “salvaguardá-la” e param por aí. Essa ambiguidade dá à Suíça uma margem de interpretação que o país já usou repetidas vezes e que os eleitores decidiram manter em setembro de 2026, ao rejeitar uma iniciativa constitucional que a teria eliminado.
O arranjo de 1815 fixou os termos sob os quais a Suíça vive desde então: a garantia durava apenas enquanto os garantidores achassem a neutralidade suíça útil, de modo que a Suíça nunca podia confiar apenas no documento. Precisava manter as condições em que Estados poderosos julgassem que valia a pena respeitar sua neutralidade.
O preço de ser levado a sério
Desde 1815, os planejadores militares suíços trabalham com a premissa de que uma neutralidade que ninguém defende é uma neutralidade que qualquer beligerante pode ignorar, e essa premissa explica por que o país que não toma partido mantém tantos de seus cidadãos treinados para combater.
A Suíça paga por essa credibilidade com um exército de milícia e serviço obrigatório para todos os cidadãos do sexo masculino. Cerca de 70% dos jovens avaliados no recrutamento são considerados aptos para o serviço militar, e o treinamento básico dura 18 semanas, ou 23 nas forças especiais.
Os gastos com defesa subiram de cerca de US$ 6,5 bilhões em 2024 para US$ 7,6 bilhões em 2025, cerca de 9% a mais em termos reais, e o restante do salto reflete um franco mais forte. Isso equivale a aproximadamente 0,76% do PIB, modesto pelos padrões da OTAN, mas em dezembro de 2024 o parlamento aprovou elevá-lo a 1% até 2032.
Os civis, por sua vez, possuem cerca de 28 armas de fogo para cada 100 habitantes, uma das taxas mais altas da Europa. A guarda dos fuzis de serviço em casa decorre da lógica do modelo de milícia: se a mobilização precisa ser rápida, não dá para esperar que os soldados busquem suas armas em depósitos centrais. Os soldados ainda hoje levam o fuzil de serviço para casa. O que mudou em 2007 foi a munição: o parlamento determinou que as latas lacradas de “munição de bolso”, que os soldados guardavam ao lado do fuzil, fossem devolvidas aos depósitos centrais, e desde 2010 os soldados também podem deixar o próprio fuzil num depósito do exército sem custo. O princípio, porém, não mudou: uma população civil treinada e com armas em casa continua contando como parte da defesa do país.
Invadir um Estado neutro precisa custar caro o bastante para que nenhum beligerante veja sua tomada como estrategicamente barata. A geografia da Suíça elevou esse custo, já que as montanhas estão entre os multiplicadores de força mais antigos da guerra, e uma população treinada e pronta para usá-las o elevou ainda mais. Em 1939, esse custo ainda dependia mais do terreno e da disposição do que do equipamento: o exército não tinha planos operacionais, tinha pouca artilharia pesada e quase nenhum tanque ou avião, e havia combinado secretamente com a França que lutariam juntos se a Wehrmacht atacasse.
O Réduit national (Reduto Nacional)
No verão de 1940, com a França derrotada e as potências do Eixo cercando a Suíça, o general Henri Guisan deu suas ordens de defesa no prado do Rütli, local escolhido pelo simbolismo de berço da Confederação Suíça. O plano conhecido como Réduit national previa recuar o grosso do exército da fronteira e das planícies povoadas e concentrá-lo em posições alpinas fortificadas. As cidades, inclusive Berna e Zurique, ficariam entregues ao destino que os alemães escolhessem. O objetivo era tornar a ocupação proibitivamente cara: mesmo que a Wehrmacht tomasse as cidades, enfrentaria um interior alpino fortificado que prenderia mais divisões do que a Suíça valia. O plano nunca foi posto à prova, e os historiadores ainda debatem o quanto ele dissuadiu Berlim: a Comissão Bergier concluiu que a verdadeira estratégia de segurança da Suíça depois de 1940 combinava o Réduit com a cooperação econômica com o Eixo.O exército também protegia algo além do território: uma Suíça que pudesse ser tomada de forma rápida e barata teria deixado de funcionar como terreno neutro, e como terreno neutro ela valia muito para partes dos dois lados das duas guerras mundiais.
O cofre no centro da Europa
A dissuasão militar explica por que a Suíça era difícil de tomar. Seus bancos ajudam a explicar por que a Alemanha, acima de tudo, achava mais útil deixá-la em paz.
Muitos países com exército não saíram intactos das duas guerras mundiais; a Suíça tinha, além disso, algo que os beligerantes podiam usar, e seu sistema bancário era uma grande parte disso.
A privacidade bancária suíça tem raízes em 1713, quando Genebra criou normas que protegiam as informações dos correntistas. Mas o marco jurídico decisivo é a Lei Federal dos Bancos de 1934, que tornou crime os bancos revelarem informações de correntistas. A explicação corrente, a de que a lei foi feita para proteger depositantes judeus da perseguição nazista, é falsa.
O artigo sobre o sigilo já estava no primeiro anteprojeto da lei apresentado pelo Conselho Federal em fevereiro de 1933, semanas depois de Hitler chegar ao poder, e passou sem alterações para a Lei de 1934. As motivações reais foram as preocupações da época da Depressão com a estabilidade bancária, já que a crise havia atingido duramente os bancos suíços, e a pressão francesa que se seguiu a uma batida, em outubro de 1932, no escritório parisiense do Basler Handelsbank (Banco Comercial da Basileia), que expôs mais de 1.000 clientes franceses, entre eles políticos, religiosos e empresários, que escondiam dinheiro do fisco. A narrativa da proteção aos judeus foi fabricada pelos bancos suíços nos anos 1960 e oficialmente endossada pelo Conselho Federal suíço em 1970. É uma história mais simpática do que a verdadeira, que é, em linhas gerais, a de que a lei suíça facilitou esconder dinheiro de governos que faziam perguntas inconvenientes.
O sistema bancário de fato atendeu depositantes judeus, como atendia a todos que tinham dinheiro a proteger. Mas a lei do sigilo foi escrita para abrigar dinheiro estrangeiro que fugia de cobradores de impostos e de economias instáveis, e seu papel na proteção de bens judeus durante o período nazista foi acidental.
Durante a Primeira Guerra Mundial, os bancos suíços se tornaram o refúgio monetário preferido do capital europeu. Os Estados vizinhos estavam em guerra; seus sistemas financeiros estavam mobilizados para o esforço de guerra, sujeitos a controles de capital ou eram pouco confiáveis. Os bancos da Suíça não eram nada disso, e o capital dos Estados em guerra fluiu para eles.
Na Segunda Guerra Mundial, o quadro é mais sombrio. Os bancos suíços fizeram amplos negócios com o Eixo. Guardaram ouro alemão, compensaram transações para o Reich e mantiveram relações comerciais que as regras da Haia em grande parte permitiam, já que essas regras restringiam a atividade militar, e não a atividade comercial privada. O Estado suíço, porém, foi além: concedeu à Alemanha e à Itália créditos estatais para compras de material bélico e exportou armas de fábricas federais, violando o direito da neutralidade de formas que favoreciam um lado mais do que o outro. A Comissão Bergier acabou sendo criada para examinar esse histórico, por votação unânime do parlamento suíço, mas só depois de uma pressão internacional que levou décadas para se tornar incontornável.
A Comissão Bergier
A comissão, oficialmente Comissão Independente de Especialistas Suíça – Segunda Guerra Mundial e batizada com o nome de seu presidente, o historiador Jean-François Bergier, foi criada por decreto federal em dezembro de 1996, após uma pressão internacional persistente sobre a conduta suíça durante a guerra. Apresentou seu relatório final em março de 2002, junto com 25 volumes de estudos detalhados. Suas principais conclusões: a Suíça aceitou ouro saqueado da Alemanha nazista; a diretoria do Banco Nacional Suíço sabia, ou deveria saber, que o ouro comprado do Reichsbank havia sido saqueado de territórios ocupados; e os bancos suíços se esconderam atrás do sigilo bancário para rejeitar sobreviventes e herdeiros, exigindo, por exemplo, certidões de óbito de pessoas assassinadas em Auschwitz, para quem essas certidões não existiam. Em maio de 1995, mais de um ano e meio antes da criação da Comissão, o presidente Kaspar Villiger já havia pedido desculpas perante o parlamento pela política suíça em relação aos refugiados durante a guerra.
Várias respostas independentes correram em paralelo ao trabalho da Comissão. O Fundo Suíço para Vítimas Necessitadas do Holocausto/Shoah, criado em 1997, concedeu perto de CHF 300 milhões a sobreviventes antes de ser encerrado em 2002. Uma ideia bem maior, uma Fundação Suíça de Solidariedade, destinava-se a vítimas da pobreza e da violência no mundo inteiro, entre elas sobreviventes do Holocausto. Pensada para ser financiada com o ouro excedente do banco central suíço, 500 toneladas segundo o plano do governo de 2000, ela acabaria recebendo um terço dos rendimentos desse excedente, dividindo-os com o fundo público de previdência e os cantões. Morreu em setembro de 2002, quando os eleitores rejeitaram a contraproposta do ouro por 51,8% a 48,2%.
Paralelamente, o Comitê Volcker, chefiado pelo ex-presidente do Federal Reserve dos EUA Paul Volcker, auditou contas inativas em bancos suíços; em dezembro de 1999, identificou 53.886 contas com relação provável ou possível com vítimas da perseguição nazista.
Em agosto de 1998, antes da conclusão da auditoria Volcker, o UBS e o Credit Suisse aceitaram pagar US$ 1,25 bilhão para encerrar ações coletivas movidas em Nova York em nome de vítimas do Holocausto, uma campanha liderada pelo Congresso Judaico Mundial.Para a Alemanha, esses negócios importavam. O franco suíço era a única moeda livremente conversível que restava ao Reich e a seus parceiros, e o Reichsbank considerava vitais para a guerra suas operações com ouro e divisas na Suíça, já que algumas matérias-primas escassas só podiam ser compradas com moeda forte. Em novembro de 1940, um economista do Banco de Compensações Internacionais relatou que o vice-presidente do Reichsbank, Emil Puhl, via a conversibilidade do franco como motivo para deixar a Suíça livre, e o Banco Nacional encaminhou a carta ao Conselho Federal. Os Aliados viam os mesmos serviços como um problema. Congelaram os ativos suíços nos Estados Unidos a partir de junho de 1941, puseram em listas negras empresas suíças que continuavam abastecendo o Eixo e, em 1946, fizeram a Suíça pagar para encerrar reivindicações sobre o ouro saqueado pela Alemanha. As finanças suíças podem muito bem ter comprado alguma segurança junto a Berlim, ao lado do exército, das rotas de trânsito alpinas e do comércio de mercadorias, mas foram um motivo entre vários, e os diretores do Banco Nacional que afirmaram depois da guerra que elas haviam mantido a Wehrmacht do lado de fora estavam defendendo a própria causa.
Ficar fora da guerra manteve a Suíça aberta para os negócios, e estar aberta para os negócios deu a seu vizinho mais perigoso um motivo para deixá-la de pé. O sistema bancário daí resultante servia ao dinheiro de todos e não fazia perguntas políticas.
O teste de pressão moderno
Em 28 de fevereiro de 2022, quatro dias depois de a Rússia invadir a Ucrânia, a Suíça anunciou que adotaria todo o pacote de sanções da UE contra a Rússia.
A Suíça já havia restringido relações com um membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, como quando suspendeu as exportações de armas para a China após a repressão da Praça da Paz Celestial, em 1989, mas nunca havia adotado um regime completo de sanções econômicas contra um deles sem mandato da ONU. Esse mandato era impossível, já que o veto russo descartava sanções do Conselho de Segurança contra a Rússia. A justificativa jurídica suíça se apoiava em outras bases: a Lei de Embargos de 2002, que autoriza a Suíça a se alinhar a sanções não militares de seus principais parceiros comerciais, e a distinção, no direito da neutralidade, entre a participação militar, que as Convenções da Haia de 1907 proíbem, e as medidas econômicas ou políticas, que elas não proíbem. O decreto de aplicação se baseia no Artigo 184(3) da Constituição, que permite ao Conselho Federal editar decretos por tempo limitado para salvaguardar os interesses do país, junto com o Artigo 2 da Lei de Embargos.
O contraste com 2014 mostra o que mudou. Quando a Rússia anexou a Crimeia, a Suíça se recusou a adotar as sanções da UE e se limitou a medidas que impediam que elas fossem contornadas através do território suíço, além de restrições a importações, exportações e investimentos relativos à Crimeia e a Sebastopol. Essa postura atraiu críticas de membros da UE na época, mas se encaixava no longo hábito suíço de tratar as sanções econômicas como discricionárias, de um modo que a neutralidade militar não era. 2022 foi diferente em grau e em custo político. O presidente Ignazio Cassis chamou a invasão de “ataque à soberania, à liberdade, à democracia”, acrescentou que “fazer o jogo de um agressor não é neutro”, e o governo cruzou uma linha que havia evitado explicitamente durante oito anos.
Adotar sanções, no entanto, não resolvia a questão de saber se elas se sustentariam, e é nesse ponto que a história moderna mais se parece com a dos tempos de guerra.
Public Eye, uma organização investigativa suíça, rastreou como as tradings de commodities de Genebra, havia muito integradas aos mercados russos de petróleo e gás, criaram subsidiárias “juridicamente independentes” em Dubai, que não impõe sanções à Rússia, e continuaram operando por meio delas. A posição jurídica era explícita e oficial: a SECO, a Secretaria de Estado para Assuntos Econômicos, declarou que as “subsidiárias juridicamente independentes de empresas suíças no exterior” em geral “não estão vinculadas às disposições suíças sobre sanções”, uma consequência do princípio da territorialidade. Uma entidade registrada em Dubai, com um cidadão suíço como diretor e uma empresa-mãe em Genebra, podia, no papel, operar como pessoa jurídica separada e continuar negociando petróleo russo.
A Suíça aplicou os sucessivos pacotes de sanções da UE e adotou a maior parte do 14º em outubro de 2024, mas se recusou a copiar a nova regra da UE que obriga as empresas a envidar seus “melhores esforços” para que suas subsidiárias em países terceiros respeitem as sanções. As razões alegadas foram jurídicas, e não de neutralidade: um dever extraterritorial desse tipo colide com o princípio da territorialidade, e a lei vigente já permite que promotores processem empresas que comandem a evasão a partir do solo suíço. A SECO começou a investigar empresas específicas. O Ministério Público da Confederação abriu investigações preliminares. Esses casos dependem do que foi comandado a partir da Suíça; canalizar o comércio por meio de uma subsidiária estrangeira não é, por si só, uma violação da lei suíça de sanções.
O Conselho Federal, enquanto isso, travava outra batalha em casa. Em novembro de 2024, recomendou formalmente que o povo e os cantões rejeitassem a Iniciativa da Neutralidade, uma iniciativa popular apoiada pelo Partido Popular Suíço que buscava inscrever na Constituição uma neutralidade “permanente e armada”. A iniciativa teria impedido a Suíça de aderir a qualquer aliança militar ou de defesa, e de cooperar com uma delas, a menos que o país fosse atacado ou que um ataque estivesse sendo preparado. Também teria proibido sanções contra Estados em guerra, exceto as decididas pelas Nações Unidas e as medidas para impedir que sanções fossem contornadas através da Suíça. No caso de uma guerra travada por um membro permanente do Conselho de Segurança, isso teria descartado sanções como as que a Suíça adotou contra a Rússia. O Conselho Nacional a rejeitou por 128 votos a 60 em março de 2026, mas, como iniciativa popular que havia superado o mínimo de assinaturas, ela foi a voto popular mesmo assim. Em 27 de setembro de 2026, os eleitores a rejeitaram por 70,2% a 29,8%, e nem um único cantão disse sim.
Se tivesse sido aprovada, teria fixado na Constituição a política de neutralidade do governo e eliminado a margem de manobra que o Conselho Federal usou em 2022 para adotar as sanções contra a Rússia, e que a Suíça usou em todas as viradas geopolíticas importantes desde 1815.
E há ainda a UE. O pacote “Bilaterais III”, um conjunto de acordos entre a Suíça e a UE que abrange livre circulação de pessoas, transportes, eletricidade, segurança alimentar e saúde, foi concluído em substância em dezembro de 2024 e assinado formalmente em março de 2026. A Suíça não é membro da UE, e o pacote não muda isso. A via bilateral aplica a mesma arquitetura à economia: comprar acesso ao mercado único sem adesão, ao preço de assumir as regras da UE nos setores abrangidos, por meio dos próprios procedimentos suíços de aprovação e com exceções negociadas. A Suíça paga uma “contribuição suíça” para reduzir as disparidades econômicas e sociais na UE: CHF 350 milhões por ano de 2030 a 2036, pelo novo pacote, assim que ele entrar em vigor, aplicados diretamente em programas acordados em conjunto nos Estados parceiros, em vez de depositados no orçamento da UE. A contribuição faz parte do que a Suíça paga pelo acesso sem adesão, a contrapartida econômica do arranjo de 1815.
A Suíça administra sua neutralidade caso a caso, decidindo quanto lhe custa continuar útil às potências que importam, e em 2026 o governo lutou por sua própria margem de manobra e a manteve. Essa margem nunca pertenceu só à Suíça: sua garantia jurídica foi concedida por grandes potências que a garantiram por razões próprias, e um país útil a todos acaba servindo a alguns dos piores regimes de seu tempo.
Os piores episódios do sistema se apoiaram, cada um, numa regra jurídica suíça. O sigilo bancário permitiu que bancos suíços rejeitassem os herdeiros de sobreviventes; o princípio da territorialidade permite que a subsidiária em Dubai de uma trading de Genebra continue vendendo petróleo russo.
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Principais fontes e referências
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Swiss authorities investigate firms dodging Russia sanctions — SWI swissinfo.ch, October 2024. https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-authorities-investigate-firms-dodging-russia-sanctions/87753203
Swiss government rejects neutrality initiative — SWI swissinfo.ch, November 27, 2024. https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/swiss-government-rejects-neutrality-initiative/88352809
House of Representatives rejects neutrality initiative (128–60) — SWI swissinfo.ch, March 5, 2026. https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/swiss-parliament-rejects-neutrality-initiative/91044053
How the neutrality initiative could affect Swiss policy — SWI swissinfo.ch, 2026. https://www.swissinfo.ch/eng/neutrality/how-the-neutrality-initiative-could-affect-swiss-policy/90344837
Neutrality initiative (vote of 27 September 2026) — FDFA. https://www.eda.admin.ch/en/neutrality-initiative-2026
Swiss papers: neutrality vote a “total defeat” for People’s Party — SWI swissinfo.ch, September 28, 2026. https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-democracy/swiss-papers-neutrality-vote-a-total-defeat-for-peoples-party/92130615
Package Switzerland-EU (Bilaterals III) — FDFA Europe Division. https://www.europa.eda.admin.ch/en/package-switzerland-eu
Content of the Switzerland-EU package — FDFA Europe Division. https://www.europa.eda.admin.ch/en/content-package-switzerland-eu
Factsheet: Swiss contribution — FDFA Europe Division. https://www.europa.eda.admin.ch/dam/en/sd-web/ct-spg6N7nu4/Schweizer%20Beitrag_EN.pdf
