瑞士憑什麼中立？撐起它的法律與軍事架構

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約13分鐘

瑞士這個不會替你打仗的歐洲國家，按人口比例計算，登記在軍籍名冊上的公民比大多數會參戰的國家還多，而且士兵會把配發的步槍帶回家。

瑞士的民兵部隊約有14.7萬名編制人員，大多是在兩段服役期之間過著平民生活的普通人。這個國家在憲法上承諾不選邊站；2026年9月，有人提案要把這份承諾鎖進一套僵硬的憲法公式，選民以70比30否決。1940年，瑞士擬定軍事計畫：寧可放棄自己的低地城市，退守山區要塞繼續作戰，也不投降。

1815年的那份文件

瑞士的中立比它的法律保障早了好幾個世紀：1515年在馬里尼亞諾戰敗後，瑞士邦聯就停止擴張，邦聯議會則在1674年發表第一份正式的中立宣言。把這種習慣變成國際法的，是一紙契約；而且就像大多數契約一樣，它照顧擔保國利益的程度，至少不下於它照顧受保護的那個國家。

1815年3月20日，在維也納會議上，簽署《巴黎條約》的八個強權發表一份宣言，承諾承認並保障瑞士的「永久中立」。在蘇黎世開會的瑞士邦聯議會於5月27日接受了這份宣言。正式的承認文件隨後於1815年11月20日在巴黎簽署，與《第二次巴黎條約》同日，簽字的是八國中的六國，西班牙和瑞典不在其中。

這份文件很短，主要由日內瓦外交官Charles Pictet de Rochemont起草。它沒有列出瑞士的義務，而是宣告瑞士的中立、瑞士領土不可侵犯，以及瑞士「不受任何外國影響」的獨立，符合全歐洲的真正利益；各強權則保障瑞士在新邊界內的領土完整與不可侵犯。中立國的具體義務，例如不准軍隊過境、不准替交戰國招募兵員，要到1907年才完整成文。瑞士兵團一直替外國王室效力到1859年，那一年聯邦禁止國民未經許可到外國的非國家部隊服役；全面禁止傭兵服役，則要等到1927年的《軍事刑法》。

至於中立本身，列強之所以接受它、把它寫進歐洲法，是因為瑞士中立合乎他們的盤算。法國和奧地利剛走出二十年改寫歐陸版圖的戰爭。兩國最不願看到的，就是對方吞下夾在雙方之間、位置關鍵的這片阿爾卑斯山區領土；永久中立的瑞士，是雙方都無法拿來當武器的緩衝區。

1907年的海牙公約，加上與之相關的中立習慣法，明定一國在戰事進行期間必須遵守哪些中立義務：中立國不得從國家庫存向交戰國提供武器，也不得為戰爭目的提供國家貸款；不得允許在其領土上組建作戰部隊或開設招募處；任何一方的部隊越境進入，都必須拘禁。根據《海牙第五公約》第9條，中立國對私人武器出口施加的任何限制，都必須同等適用於所有交戰國，否則這種限制本身就構成違反中立。

1907年《海牙第五公約》：中立國的主要義務

第1至19條是關於陸戰中中立國及其人民的實質規則，其餘為最後條款。核心規則是：中立國不得讓交戰國的部隊或補給穿越其領土，不得讓交戰國利用其領土架設軍事通訊設施，並且必須拘禁進入其境內的交戰國部隊。第9條訂下公正原則：中立國對武器出口或通訊施加的任何限制，都必須同等適用於所有交戰國，不能有所選擇。反過來看則是第10條：中立國即使動用武力抵抗他國侵犯其中立的企圖，也不構成敵對行為——瑞士的軍事姿態正是建立在這條規則上。

《瑞士聯邦憲法》從未定義中立的含義。第173條與第185條要求聯邦議會與聯邦委員會「維護」中立，此外便不再多說。這種模糊給了瑞士解釋上的迴旋餘地，瑞士一再用上；2026年9月，選民否決了一項原本會取消這份餘地的修憲提案，選擇把它留下。

1815年的安排，定下了瑞士此後一直依循的遊戲規則：這份保障只在擔保國覺得瑞士中立有用時才算數，所以瑞士永遠不能只靠這份文件。它必須維持某些條件，讓強國覺得中立值得尊重。

取信於人的代價

自1815年以來，瑞士的軍事規劃者一直抱持一個假設：沒有人捍衛的中立，任何交戰國都可以無視。這個假設說明了，為什麼這個不選邊站的國家，要讓這麼多公民接受作戰訓練。

瑞士為這份可信度付出的，是一支民兵部隊，以及所有男性公民的義務兵役。在徵兵評估中，約70%的年輕男性被判定適合服兵役；基本訓練為期18週，特種部隊則是23週。

國防支出從2024年的約65億美元增至2025年的76億美元，實質成長約9%，其餘的增幅來自瑞士法郎走強。這大約相當於GDP的0.76%，以北約標準來看並不高，但2024年12月，國會投票決定在2032年前把比例提高到1%。

至於民間，每100名居民約擁有28支槍械，比例在歐洲名列前茅。把軍用步槍存放在家，源自民兵制度的邏輯：如果動員必須迅速完成，就不能等士兵到中央軍械庫領取武器。今天，士兵仍會把配發的步槍帶回家。2007年改變的是彈藥：國會下令，士兵放在步槍旁的密封罐裝「隨身彈藥」必須繳回中央軍械庫；自2010年起，士兵也可以把步槍本身免費寄存在軍方倉庫。不過原則沒有變：家中有槍、受過訓練的平民，仍然被視為國防的一部分。

中立國的入侵成本必須夠高，讓任何交戰國都不會覺得占領它在戰略上很划算。瑞士的地理墊高了這個成本，因為山地是戰爭中最古老的戰力倍增器之一；受過訓練、隨時能利用山地作戰的人民，又讓成本更高。1939年，這個成本仍主要建立在地形和意志上，而不是裝備：軍隊沒有作戰計畫，重砲不足，戰車和飛機幾乎付之闕如，而且瑞士已祕密與法國約定，一旦德國國防軍來犯，雙方將並肩作戰。

「國家堡壘」（Réduit national）

1940年夏天，法國已經淪陷，軸心國將瑞士團團包圍，Henri Guisan將軍在呂特利草原（Rütli）發布防禦命令；選擇此地，是因為它象徵瑞士邦聯的誕生地。這項名為「國家堡壘」的計畫，要求把大部分軍隊從邊境和人口稠密的低地撤回，集中到阿爾卑斯山區的設防陣地。包括伯恩和蘇黎世在內的城市，將任由德國人處置。目的是讓占領的代價高到難以承受：即使德國國防軍拿下城市，也得面對設防的阿爾卑斯腹地，在那裡被牽制住的師級兵力，將多到瑞士根本不值這個代價。這項計畫從未經過實戰考驗，它對柏林究竟發揮了多少嚇阻作用，歷史學家至今仍有爭論：Bergier委員會的結論是，1940年後瑞士真正的安全戰略，是把國家堡壘與對軸心國的經濟合作結合在一起。

軍隊保護的也不只是領土：一個可以被迅速、廉價占領的瑞士，就不再能充當中立地帶；而作為中立地帶，瑞士對兩次世界大戰中雙方陣營的各方都價值不菲。

歐洲中心的金庫

軍事嚇阻說明了瑞士為什麼難以攻取。它的銀行則有助於解釋，為什麼特別是德國，覺得留著瑞士不動更有用。

有軍隊卻沒能完好度過兩次世界大戰的國家多得是；瑞士另外還擁有交戰國用得上的東西，而它的銀行體系是其中很大一部分。

瑞士銀行的保密傳統可追溯到1713年，當年日內瓦訂定規章，保護帳戶持有人的資訊。但真正關鍵的法律時刻，是1934年的《聯邦銀行法》，它把銀行洩露帳戶持有人資訊定為刑事犯罪。標準說法是，這項法律是為了保護猶太存戶免遭納粹迫害；這種說法是錯的。

保密條文早在1933年2月就出現在聯邦委員會的第一份法案草稿中，距離希特勒（Hitler）掌權只有幾個星期，後來原封不動進入1934年的法律。真正的動機，一是大蕭條時期對銀行穩定的憂慮，因為這場危機重創了瑞士的銀行；二是法國施加的壓力。1932年10月，巴塞爾商業銀行（Basler Handelsbank）的巴黎辦事處遭到搜查，揭露1,000多名法國客戶瞞著稅務機關藏錢，其中包括政治人物、神職人員和商人，法國的壓力隨之而來。保護猶太人的說法，是瑞士銀行在1960年代捏造的，瑞士聯邦委員會在1970年正式背書。這個故事比真實版本更能博得同情；真實版本大致是：瑞士法律讓人更容易把錢藏起來，躲開那些問了尷尬問題的政府。

銀行體系確實服務過猶太存戶，正如它服務所有想保護財產的人。但保密法是為了庇護躲避稅吏、逃離動盪經濟體的外國資金而寫的；它在納粹時期保護了猶太人的資產，只是附帶的結果。

第一次世界大戰期間，瑞士的銀行成為歐洲資本首選的貨幣避風港。周邊國家都在打仗，它們的金融體系不是被動員投入戰爭，就是受到資本管制，或者根本靠不住。瑞士的銀行三者皆非，交戰國的資本於是湧入。

到了第二次世界大戰，畫面更加陰暗。瑞士的銀行與軸心國往來頻繁。它們持有德國黃金，替第三帝國清算交易，並維持種種業務關係，而這些關係大多是海牙規則所允許的，因為那些規則限制的是軍事活動，而不是私人商業活動。瑞士官方卻走得更遠：它向德國和義大利提供國家貸款，供其購買戰爭物資，並從聯邦兵工廠出口武器，以偏袒一方多於另一方的方式違反了中立法。瑞士國會最終以全票通過，設立Bergier委員會檢視這段紀錄，但那是在國際壓力歷經數十年、終於無法迴避之後。

Bergier委員會

該委員會正式名稱為「瑞士與第二次世界大戰獨立專家委員會」，以主席、歷史學家Jean-François Bergier命名。1996年12月，在國際社會就瑞士戰時作為持續施壓之後，依聯邦決議成立。2002年3月，委員會提交最終報告，另附25卷詳細研究。主要結論包括：瑞士接受了納粹德國掠奪的黃金；瑞士國家銀行理事會知道、或理應知道從德意志帝國銀行買進的黃金是從占領區掠奪而來；瑞士的銀行躲在銀行保密制度背後，把倖存者和繼承人拒於門外，例如要求他們出示在奧斯威辛遇害者的死亡證明，而這些證明根本不存在。1995年5月，也就是委員會成立前一年半多，時任瑞士總統Kaspar Villiger已在國會就瑞士戰時的難民政策道歉。

與委員會的工作並行的，還有幾項各自獨立的回應措施。1997年成立的「瑞士大屠殺／浩劫貧困受害者基金」，在2002年結束運作前，向倖存者發放了近3億瑞士法郎。另一個規模大得多的構想是「瑞士團結基金會」，對象是全球貧困與暴力的受害者，大屠殺倖存者也包括在內。它原本預定以瑞士央行的剩餘黃金為財源，依政府2000年的計畫，將從中撥出500公噸；最後的方案改為只分得剩餘黃金收益的三分之一，與國家年金基金和各州共享。2002年9月，選民以51.8%對48.2%否決這項黃金反提案，基金會就此胎死腹中。

另外，由前美國聯準會主席伏克爾（Paul Volcker）領導的伏克爾委員會，稽查了瑞士各銀行的休眠帳戶；1999年12月，委員會找出53,886個很可能或可能與納粹迫害受害者有關的帳戶。

1998年8月，伏克爾稽查尚未結束，瑞銀與瑞士信貸就同意支付12.5億美元，和解在紐約代表大屠殺受害者提起的集體訴訟；這場行動由世界猶太人大會帶頭推動。

對德國來說，這些生意很重要。瑞士法郎是第三帝國及其夥伴手中僅剩的可自由兌換貨幣；德意志帝國銀行稱，它在瑞士的黃金與外匯交易對戰爭至關重要，因為有些稀缺原料只能用強勢貨幣購買。1940年11月，國際清算銀行一名經濟學家寫信報告，德意志帝國銀行副總裁Emil Puhl認為，法郎的可兌換性是讓瑞士保持自由的理由之一；瑞士國家銀行把這封信轉給了聯邦委員會。同盟國則把同樣的服務視為問題。它們從1941年6月起凍結瑞士在美國的資產，把持續供貨給軸心國的瑞士企業列入黑名單，並在1946年要瑞士付錢，了結德國掠奪黃金的相關索賠。瑞士金融或許確實替瑞士向柏林換來了一些安全，與軍隊、阿爾卑斯山的過境路線和商品貿易一同發揮作用，但它只是眾多原因之一；至於瑞士國家銀行的理事們戰後聲稱，是金融把德國國防軍擋在門外，那是在替自己辯護。

置身戰爭之外，讓瑞士得以照常營業；而照常營業，又給了它最危險的鄰國一個放它一馬的理由。由此形成的銀行體系，替所有人的錢服務，從不過問政治。

現代的壓力測試

2022年2月28日，俄羅斯入侵烏克蘭四天後，瑞士宣布全盤採行歐盟對俄羅斯的制裁方案。

瑞士以前也曾限制與聯合國安理會常任理事國的往來，例如1989年天安門鎮壓後停止對中國出口武器，但從未在沒有聯合國授權的情況下，對常任理事國實施全面經濟制裁。這次也不可能有授權，因為俄羅斯的否決權讓安理會無法制裁俄羅斯。瑞士的法律依據另有基礎：一是2002年的《禁運法》，授權瑞士跟進主要貿易夥伴的非軍事制裁；二是中立法上的區分：1907年的海牙公約禁止參與軍事行動，卻不禁止經濟或政治措施。施行命令的依據是憲法第184條第3項，這一條允許聯邦委員會為維護國家利益發布有時限的命令，再加上《禁運法》第2條。

與2014年對照，就能看出改變了什麼。俄羅斯吞併克里米亞時，瑞士拒絕採行歐盟制裁，只採取防止有人經由瑞士領土規避制裁的措施，另外對克里米亞和塞瓦斯托波爾實施進出口與投資限制。這個立場當時招致歐盟成員國批評，卻符合瑞士的長期習慣：把經濟制裁視為可以自行斟酌的事，軍事中立則不容如此。2022年的不同，在於程度，也在於政治代價。時任總統卡西斯（Ignazio Cassis）稱這場入侵是「對主權、自由、民主的攻擊」，又說「正中侵略者下懷，並不是中立」，政府跨越了一條八年來刻意迴避的界線。

然而，採行制裁，並不等於制裁就守得住；在這個問題上，現代的故事最像戰時的那一段。

瑞士調查組織Public Eye追查了日內瓦大宗商品貿易商的做法：這些長期深耕俄羅斯石油與天然氣市場的業者，在不制裁俄羅斯的杜拜設立「法律上獨立」的子公司，透過它們繼續交易。官方的法律立場說得很明白：瑞士聯邦經濟事務秘書處（SECO）表示，「瑞士公司在海外的法律上獨立子公司」「原則上不受瑞士制裁規定約束」，這是屬地原則的結果。一家在杜拜註冊、由瑞士公民擔任董事、母公司位於日內瓦的實體，在紙面上可以作為獨立法人運作，繼續買賣俄羅斯石油。

瑞士陸續實施了歐盟的各輪制裁方案，並在2024年10月採行第14輪的大部分內容，但拒絕照搬歐盟的一項新規定：要求企業盡「最大努力」，讓其第三國子公司遵守制裁。瑞士提出的理由是法律上的，而非出於中立：這種域外義務與屬地原則相衝突，而且現行法律已經允許檢察官追究在瑞士境內操控規避行為的企業。SECO開始調查特定企業。瑞士聯邦檢察總長展開了初步偵查。這些案件的關鍵，在於有哪些行為是從瑞士操控的；透過外國子公司轉手交易，本身並不違反瑞士制裁法。

與此同時，聯邦委員會在國內打著另一場仗。2024年11月，它正式建議人民和各州否決「中立動議」。這是一項由瑞士人民黨支持的公民創制案，要把「永久且武裝的」中立寫入憲法。依照該案，瑞士不得加入任何軍事或防禦同盟；除非本國遭到攻擊或攻擊正在籌備中，也不得與這類同盟合作。它還會禁止對交戰國實施制裁，聯合國決定的制裁，以及防止有人經由瑞士規避制裁的措施除外。面對聯合國安理會常任理事國發動的戰爭，這將排除瑞士對俄羅斯採取的那類制裁。國民院在2026年3月以128票對60票否決此案，但它是已跨過連署門檻的公民創制案，仍須交付人民表決。2026年9月27日，選民以70.2%對29.8%否決，沒有任何一州贊成。

此案若通過，就會把政府的中立政策固定在憲法中，奪走聯邦委員會在2022年用來採行對俄制裁的裁量權；自1815年以來，瑞士在每一個重大地緣政治轉折點都運用過這份裁量權。

接著還有歐盟。「雙邊協定III」（Bilaterals III）是瑞士與歐盟之間的一套協定，涵蓋人員自由流動、運輸、電力、食品安全與衛生，在2024年12月完成實質談判，2026年3月正式簽署。瑞士不是歐盟成員國，這套協定也不改變這一點。雙邊路線把同樣的架構套用在經濟上：不入盟而取得進入單一市場的門票，代價是在涵蓋的領域接受歐盟規則，但要經過瑞士自己的批准程序，並附帶談判得來的例外。瑞士支付一筆「瑞士捐款」，用來縮小歐盟內部的經濟與社會差距：新協定生效後，2030至2036年每年3.5億瑞士法郎，直接用於與夥伴國共同議定的計畫，而不是繳入歐盟預算。這筆捐款是瑞士以非成員身分取得市場准入的代價之一，是1815年那套安排的經濟版。

瑞士逐案經營它的中立，衡量要付出多少代價，才能繼續對舉足輕重的強權保持用處；2026年，政府為自己的迴旋空間而戰，也保住了它。這份空間從來不只屬於瑞士：它的法律保障，是列強出於自身理由授予並擔保的；而一個對所有人都有用的國家，最終也會替它那個時代一些最惡劣的政權效勞。

這套體系最不光彩的幾段歷史，各自都倚靠著一條瑞士法律規則。銀行保密讓瑞士的銀行得以把倖存者的繼承人拒於門外；屬地原則則讓一家日內瓦貿易商的杜拜子公司，得以繼續出售俄羅斯石油。

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主要資料來源與參考文獻

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Package Switzerland-EU (Bilaterals III) — FDFA Europe Division. https://www.europa.eda.admin.ch/en/package-switzerland-eu

Content of the Switzerland-EU package — FDFA Europe Division. https://www.europa.eda.admin.ch/en/content-package-switzerland-eu

Factsheet: Swiss contribution — FDFA Europe Division. https://www.europa.eda.admin.ch/dam/en/sd-web/ct-spg6N7nu4/Schweizer%20Beitrag_EN.pdf