當民主國家用選票選擇了獨裁

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約16分鐘

衝鋒隊（SA）隊員沿著克羅爾歌劇院的牆邊一字排開。國會大廈在2月27日遭大火焚毀。共產黨的81名議員全數缺席，他們的議員資格已被註銷，許多人已遭逮捕或躲藏起來。另有26名社會民主黨（SPD）議員不在場：多數已被拘押或出逃，一人遭衝鋒隊與親衛隊（SS）毆打後住院。中央黨議員經過相當長的內部討論，決定投下贊成票。表決結果為444票贊成、94票反對，反對票全數來自社會民主黨，那是唯一守住底線的政黨。《授權法》正式名稱為《解除人民與國家痛苦法》，以法定的三分之二特別多數通過，把立法權移交給希特勒（Hitler）的內閣，為期4年。

從書面上看，這次表決跨過了每一道門檻：威瑪憲法規定的三分之二多數已經達到。然而，除了共產黨議席空無一人，國會在會議一開始還修改了自己的議事規則，讓無故缺席的議員視同出席。這一手繞過了憲法對法定出席人數的規定，原本可能因杯葛而湊不足的出席人數，就此有了保障。《授權法》保留了程序正當性的一切外在形式，也是一個仍在運作的國會所通過的最後一部重要法律。

撇開對法西斯主義的道德評判，仍有一個程序上的謎題：一個國會依循自身程序的外在形式投票，交出了自己的立法權。人們很容易把那個下午歸檔為某個獨特時刻的怪現象。此後幾十年的經驗卻顯示，那是一種模式最濃縮的一次展現。這種模式後來被放慢、攤開到好幾年之間，變得稀鬆平常，直到幾乎看不出是同一回事：政府利用規則拆除規則，同時維持遵守規則的表象。

錯誤的心智模型

人們想像民主崩潰時，腦中浮現的往往是某種特定的事件：戰車開上街頭，將軍出現在電視上，宣布戒嚴。這個時刻清晰可辨、充滿戲劇性，有之前也有之後，兩者之間的分界一清二楚。

用這幅圖像描述20世紀威權化的主要模式，還算貼切。冷戰期間，全球將近四分之三的民主崩潰由政變造成。政變式的斷裂是常態機制，診斷方式也很簡單：沒有軍事干預，民主就沒有終結。

問題在於，這套衡量標準已經追蹤不到它原本要測量的東西。大約從1990年起，主要模式已經改變。2025年，有44個國家正在威權化之中，20年前只有12個。典型的模式是政治學者所說的「行政擴權」（executive aggrandizement）：民選領導人動用職權，拆解原本用來約束他們的制度，而言論自由與媒體是最常見的目標。

在這種版本的民主崩潰中，選舉照常舉行，而這正是部分用意所在。在匈牙利、土耳其和委內瑞拉，選舉在制度侵蝕最嚴重的時期持續舉行，投票率也一直不低。

在匈牙利，歐洲安全暨合作組織（OSCE）的選舉觀察員在2014年報告，執政黨享有不當優勢。但不當優勢不是政變。任何套用政變模型的人都會得出結論，民主從未在哪個時刻失敗，只是始終有一種揮之不去的疑慮，覺得有什麼事正在發生，卻套不進這個範疇。

政變模型尋找的是斷裂，而這些案例的設計正是為了避開斷裂。沒有決定性的時刻，也沒有清楚的前後之分。每一步單獨來看都說得過去，等到整體情況無可否認時，往往已經難以逆轉。

這個模型讓觀察者問錯了問題。「選舉還在舉行嗎？」答案幾乎總是肯定的。真正重要的問題是：當環繞選舉的制度已被改造，選舉還代表什麼。

競爭性威權主義

政治學者史蒂文·李維茲基（Steven Levitsky）與Lucan Way在2002年提出「競爭性威權主義」的概念，用來描述那些舉行選舉、卻有系統地讓競爭向自己傾斜的政權。這個概念與民主倒退相關，但並不相同。競爭性威權政權往往一開始就處在已經傾斜的競爭中，競技場從來不曾公平；本文探討的案例，則是領導人拆解了他們自己繼承而來的民主制度。兩種情況的終點相似：選舉記錄了民意，卻是透過一套政府為自身優勢打造的體制。

一步接一步

這套劇本並非祕密，也不需要保密，因為每一步本身都站得住腳。實際上，這些步驟會彼此重疊，政府則依時機允許的順序推進。

第一步：以足夠的差距勝選。具體來說，要贏到不需要聯合執政夥伴就能執政，以免夥伴牽制後續步驟；最好還能贏到足以單方面修憲。在匈牙利2010年4月的國會選舉中，青年民主黨（Fidesz）與基督教民主人民黨（KDNP）的聯盟拿下52.7%的政黨名單票，獲得386席中的263席，達到三分之二的特別多數，不需任何其他政黨配合即可修改憲法，不久之後更另立新憲。席次比例遠高於得票比例，這種扭曲原本就內建在當時的選舉規則中，青年民主黨日後更將它放大。

第二步：掌控司法。法院是最有能力阻止其他步驟的機構，因此很早就成為目標。在匈牙利，新的憲政秩序自2012年1月起把法官強制退休年齡從70歲降到62歲，一年內迫使約274名法官離開法官席，其中包括最高法院約四分之一的法官，以及5位上訴法院院長中的4位。在委內瑞拉，一部2004年的法律把最高法院從20名法官擴增為32名；同年12月，執政聯盟在一天之內把新增席位和5個空缺全部安插給盟友。人權觀察組織（Human Rights Watch）的結論是，被塞滿親信的法院大致上放棄了制衡行政權的角色：它偶爾會在個別案件中維護權利，但在最受矚目、政治上最敏感的案件中，始終未能挺身對抗政府。正是那些零星的判決，維持了司法獨立的表象。

第三步：掌控媒體。先從監管下手，因為這比直接沒收更容易找到正當理由。新政府最早推出的重大立法之一，是2010年的一套法案，以媒體委員會為核心重建媒體監管體系；委員全數由青年民主黨提名，任期9年，有權開出高額罰款。接著，與政府交好的商人買下各家媒體，包括所有地區性日報。2018年11月，這些媒體的業主把476家媒體無償捐給一個新成立的單一機構「中歐新聞與媒體基金會」，政府則宣布這項合併「具有國家戰略重要性」，讓它免於競爭審查。若把公共媒體計算在內，早在捐贈之前的2017年，親政府媒體估計已拿下匈牙利新聞與時事市場78%的營收。在土耳其，伊斯坦堡一家法院在2016年3月下令接管當時全國發行量最大的日報《時代報》（Zaman），交由政府託管。

第四步：利用已有保障的國會多數修改選舉規則，讓下一次選舉更難輸掉。匈牙利在2011年12月通過新選舉法，把國會席次從386席削減為199席，並引進「勝選者補償」機制：單一選區中勝選候選人的多餘選票，會轉作全國名單票，進一步放大最大黨的優勢。2014年，青年民主黨拿下44.9%的全國名單票和199席中的133席：以不到一半的選票拿到國會三分之二席次。光是勝選者補償一項，就在2014年為青年民主黨多帶來6席，恰好是127席與三分之二多數之間的差距。

第五步：再次贏得下一次選舉，而且即使得票減少也要保住特別多數。在傾斜的競技場上，加上被掌控的司法與重塑過的媒體環境，下一次選舉為執政授權續約：2014年，青年民主黨的名單得票率從52.7%降到44.9%，卻仍保住三分之二多數，並在2018年和2022年再度拿下三分之二。這個多數讓第一到第四步得到追溯性的正當化。每一次新的授權，都被當成人民認可既成事實的證據；如果只計算票數、不檢視投票時的條件，從技術意義上說，確實如此。這套機制封住的問題是：考量到人們投票時的資訊環境與選舉架構，那一票究竟代表什麼。

匈牙利的勝選者補償制度

匈牙利採混合選舉制度，結合以相對多數決產生的單一選區席次與全國政黨名單。根據2011年的選舉法，單一選區勝選候選人的多餘選票，也就是超出勝選所需的選票，會以部分折算的方式計入全國政黨名單票。這種機制稱為勝選者補償，會放大贏得最多選區席次的政黨在選舉上的優勢。2014年，青年民主黨贏得106個選區席次中的96席，補償票又在名單層級多帶來6席。兩者加總，造成了44.9%名單得票率與三分之二席次之間的落差。這套制度經由一般的國會表決通過，過程倉促、幾乎沒有公眾諮詢，但在每一個形式層面上，都能以程序正當為由自我辯護。

合法性陷阱

法院注意到了，訴訟也提起了，但這套機制仍持續運轉，而且不需要任何陰謀。李維茲基與丹尼爾·齊布拉特（Daniel Ziblatt）區分了民主體制的成文規則，以及支撐這些規則的不成文規範：他們稱之為「相互容忍」，即接受政治對手是民主生活中的正當參與者；以及「制度性自制」，即政治人物克制自己，不把法律技術上允許的事情做盡。

憲法不會自動執行。它仰賴政治人物選擇不動用手中全部的法律權力。當一方不再自我克制，而其他各方仍持續克制，成文規則無法矯正這種情況，因為它們的設計前提就是人人都會自制。

規範失靈之外，還有時機的問題。針對任何單一步驟的法律挑戰，都要等到該步驟已經產生制度效果之後才會到來。匈牙利憲法法院在2012年7月推翻了法官退休年齡的修改，那時大多數受影響的法官早已被送回家。這項判決沒有讓任何人重返法官席：憲法法院自己就表示，被解職的法官不能僅憑這項判決復職。直到歐盟法院也在2012年11月判定這項措施違法後，一部2013年的法律才讓他們在復職與領取補償之間選擇，而那時他們原本的領導職位都已有人接任。

這些步驟跑得比法院快，而且同時並進。等到憲法法院對法官案作出判決時，匈牙利的媒體法案已經施行一年半，新選舉法也已完成立法。

「憲政硬球」（constitutional hardball），也就是動用手中全部的法律權力，只是問題的一部分。民主制度的權威來自程序正當性，來自它們是遵循正確程序、經由正當管道作出決定的機構。一個權威建立在遵循程序之上的機構，很容易受制於任何願意把程序當成工具、而不當成界限的人。

匈牙利、土耳其和委內瑞拉的反對黨，針對每一步都提出了正確的憲法論據。這些論據言之成理，卻還是輸了，因為等到它們獲得裁決時，原本應該據此捍衛憲法的機構，已經不是原來那個機構。在憲法法院正被塞滿自己人的時候說「這違憲」，說得沒錯，卻擋不住塞人的過程。

人民這一關

為什麼政治上的反對也和法律上的反對一樣失敗，是個更難回答的問題。欺騙確實起了作用：許多人直到為時已晚，才明白發生了什麼事。更完整的解釋，要檢視那些讓集體反對在每個階段都難以成形的條件，而這些條件有一部分正是政府自己的措施造成的。

第一個因素是資訊。等到整體情況無可否認時，媒體環境早已被重塑，讓這幅全貌難以流傳。2018年，一名依賴國內電視或地方報紙的匈牙利選民，身處的資訊環境是：以2017年的數字計算，親政府媒體（包括公共媒體）拿下了新聞媒體約78%的營收。

掌控資訊正是第三步，是在物質條件仍然好到讓制度問題顯得遙遠時就完成的。資訊環境在資訊最關鍵的時刻到來之前，就已經遭到破壞。

第二個因素是物質條件：一開始，情況是好的。奧班（Orbán）治下的匈牙利，在2010年代大部分時間裡GDP持續成長。查維斯（Chávez）治下的委內瑞拉，家戶貧窮率在2003年到2008年間大約減半，因為飆升的石油收入支撐了不斷擴大的社會計畫。貧窮率的下降後來急遽逆轉，但要等到制度改造已經大幅推進之後。在這樣的條件下，民眾權衡的一邊是具體而立即的好處（社會支出、就業、看得見的經濟成長），另一邊是抽象、遙遠、在制度上又很複雜的價值：獨立的法院、編輯自由、未來選舉的程序完整性。這樣的取捨，不需要什麼公民失靈的理論來解釋，尤其是當資訊環境已被扭轉、把對制度的憂慮塑造成反對派的宣傳之後。

第三個因素是意識形態。阿根廷政治學者Guillermo O’Donnell在1994年把它界定為「委任式民主」：一種統治邏輯，認為勝選者已獲得授權，可以不受制度約束地治理，用他自己的說法，是「只受既有權力關係的現實，以及憲法規定的任期所約束」。已經內化了委任前提的人民，在獨裁者動手之前，就已經接受了他的核心論點。在這個框架下，勝選就是動用現有權力的授權，而會約束這種權力的制度，則成了阻撓。這一切都不需要假設人民格外容易受騙。

委任式民主這個概念的侷限

O'Donnell提出委任式民主的概念，背景是1980年代末到1990年代初拉丁美洲的後威權轉型：這些社會從先前的獨裁政權繼承了結構上薄弱的水平課責制度。這個概念能否直接套用在制度遺產較為穩固的匈牙利或土耳其，仍有爭議：這套框架可能需要先前的制度薄弱作為前提，也可能只要領導人刻意培養「授權就是不受約束之權力的許可證」這種觀念，委任前提就能在任何地方運作。

同一套步驟的變奏

匈牙利把這套步驟執行得最精準。2010年到2014年，奧班政府幾乎完全在繼承而來的憲政規則內運作，利用舊憲法的三分之二修憲條款寫出一部新憲法。政府向司法體系出手；憲法法院雖推翻了退休年齡的修改，但法官席上早已換了人。媒體整併延續到2014年之後，在2018年完成，靠的是收購、一次大規模捐贈和一道政府命令。選舉改革則由國會當時擁有的三分之二多數表決通過。沒有任何一個步驟在任何時刻脫離過法律爭辯的範圍。

土耳其的版本比較慢，部分原因是艾爾段（Erdoğan）的正義與發展黨（AKP）要對付兩股獨立的制約力量，也就是軍方與凱末爾主義的司法體系，花了大約15年精心安排先後次序，才把它們消磨殆盡。2010年的修憲公投，為填塞法院打開了大門。2016年7月15日政變未遂後，這個過程急遽壓縮，因為政變讓政府取得了緊急命令權：政變隔天，2,745名法官和檢察官遭到停職，最終有4,000多人被緊急命令解職。2017年在緊急狀態下舉行、以51.4%得票通過的公投，接著廢除了總理一職，以強勢的行政總統制取代議會內閣制，艾爾段在2018年7月就任這個職位。土耳其的手法比匈牙利更露骨，尤其在2016年之後，緊急權力讓這種壓縮一覽無遺，但授予這些權力的憲政機制在形式上依然完好。

委內瑞拉則顯示，這套機制少了最重要的特徵會是什麼模樣。查維斯遵循同樣的邏輯，但在程序上遠沒有那麼講究。1999年的制憲會議繞過國會，而不是經由國會運作；新憲法更與舊秩序徹底決裂，捨棄了「每一步在技術上都合法」這道約束，而正是這道約束，讓這套機制在較精緻的形式下如此難以反對。在匈牙利和土耳其，這種紀律換來的是推諉的空間。它讓政府能在法律爭議不斷的環境中，躲在民主門面後面運作，讓每一個步驟都難以反對；它也製造出第五步所需要、看似正當的授權。

威瑪是極端的例子。奧班花了4年完成的核心步驟，在這裡被壓縮進一場國會會議，因為先前的制度崩潰（經濟災難、街頭暴力、被常態化的政治恐怖，以及中央黨盤算可以在聯合政府內部駕馭希特勒）已經完成了通常需要多年逐步掌控才能做到的事。3月23日的表決遵守了形式，但衝鋒隊與親衛隊擠滿會場，其他政黨的同意又是靠欺騙、自欺與要脅換來的，那並不是一場自由的表決。

這些案例共享同一套邏輯，差別在於速度和起始條件。起步時制度較弱的政府，例如委內瑞拉，推進得更快，也更不謹慎。起步時制度較強的政府，例如匈牙利後共產時代的憲政結構，或土耳其的凱末爾主義建制，就必須更加審慎，而它建立起來的東西也更持久。

1923年的《Acerbo法》

第四步，也就是修改選舉規則以鞏固領先政黨，在現代歐洲最早的明確案例，是墨索里尼（Mussolini）1923年的選舉改革。這部法律以提案的議員命名，在墨索里尼掌權一年後通過，而他上台時議會中只有35名法西斯黨議員。《Acerbo法》規定，得票最多的政黨只要得票率超過25%，就能獲得三分之二的議席。在1924年4月的大選中，法西斯主導的名單在嚴重的恐嚇與政治暴力中競選，拿下64.9%的選票。這部法律只用過一次：1925年政權將它取代，1928年的新法更徹底廢除了競爭性選舉，選民只能對法西斯大委員會選定的單一名單表示贊成或反對。義大利的案例是剝到只剩核心的機制：上台執政，修改選舉規則，在下一次選舉中大勝，然後拋開那套用來保留推諉空間的裝置。從第四步走到選舉劇場，花了5年。

還剩下什麼

一旦民主遭到全面掌控，司法、媒體、選舉和資訊環境都已大幅重塑，這套體制就是為了抵擋選舉翻盤而打造的：競技場一旦傾斜到一定程度，反對派勝選的可能性就會降低；即使勝選，新政府需要的那些機構，仍由前朝政府的親信把持。

匈牙利如今已經檢驗了這個論點的前半段。2026年4月12日，執政16年後，奧班的青年民主黨落敗：馬格雅（Péter Magyar）領導的尊重與自由黨（Tisza）在創紀錄的投票率下，拿下約53%的名單票和三分之二多數，奧班隨即承認敗選。

青年民主黨打造的多數決機器，也就是單一選區席次與勝選者補償，如今放大對手的壓倒性勝利，和當年放大青年民主黨的優勢一樣忠實。傾斜的競技場可以被選民翻轉，但需要一波大到足以淹沒傾斜的浪潮。

波蘭檢驗的是後半段。圖斯克（Donald Tusk）領導的聯盟在2023年10月大勝，結束了法律正義黨8年的執政；在那段期間，波蘭的法院、檢察體系和公共媒體都遭到掌控。新政府承諾修復制度，V-Dem研究所如今也把波蘭列為正在扭轉威權化的國家之一。但以合法手段修復，碰上的正是當初讓破壞得以發生的同一種時間不對稱：有些逆轉需要果斷的行政行動，看起來就像非自由主義劇本本身；另一些則需要政府手中沒有的多數，而自2025年起，一位與法律正義黨立場一致的總統已否決了關鍵的司法改革。將近三年過去，改革仍然局部且充滿爭議：政府輪替本身並不能恢復民主制度。匈牙利新的特別多數，如今也面對類似的落差。

但這套機制含有一種設計者並未放進去的脆弱性。即使在傾斜的競技場上，必須持續贏得選舉的要求，也讓政府得對民眾交出施政成績，這是封閉式獨裁政權不必面對的。要演出選舉正當性，就得多少為那些被爭取選票的人民帶來一些實質的東西。一旦石油收入枯竭或經濟成長停滯，兌現不了，這套機制就會遇到超出其設計範圍的壓力。查維斯之後的委內瑞拉，同時顯示了這股壓力及其極限：石油收入崩跌時，反對派在2015年贏得國民議會的控制權，而被塞滿親信的最高法院，幾乎推翻了議會通過的每一部法律。失去選票，並不等於失去權力。即使2026年1月美國的軍事行動拉下了馬杜洛（Nicolás Maduro），也沒有終結這套體制：他的副總統羅德里格斯（Delcy Rodríguez）接任代理總統，2026年9月，聯合國調查人員報告指出，國家的鎮壓機器依然完好無缺。

委任式民主的觀眾可以停止喝采。這是否足以逆轉制度上的傷害，還是只能在一個永久受損的制度結構中更換人事，正是波蘭與如今的匈牙利正在即時回答的問題。波蘭的經驗顯示，逆轉傷害才是比較困難的任務：這套機制之所以持久，在於贏得一次選舉，與修復前朝政府花了多年有計畫拆除的東西，兩者之間存在著一道落差。

克羅爾歌劇院的那場表決，發生在這套步驟的最後。先前的制度退化、憲政硬球的常態化、各政黨對可行替代方案的盤算，這一切都發生在3月23日之前。那天下午發生的事，是一個大致已經完成的過程的終點，因此那裡並不是尋找警訊的地方。

在匈牙利找出對應的終點，它看起來並不像終點。它看起來像一次媒體監管重組、一項在國會辯論的修憲案，或是一條日後將由憲法法院審查的法官退休規定。在土耳其，終點看起來像一場公投或一道緊急命令，每一項都有自己的法律依據，每一項就其自身的形式條件而言都合乎程序。

這44個正在威權化的國家，住著全球創紀錄的41%人口。其中少數國家，例如布吉納法索和尼日，是經由軍事政變走到這一步。其他許多國家，則是民選政府以不同的速度，執行同一套步驟的不同版本。

事先知道這套步驟，並不能決定該如何應對。大多數時候，每一個步驟仍然是單獨受到挑戰，在法院裡，在選民面前，而這些法院和選民早已被先前的步驟重塑過了。

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圖片與媒體來源

Beyazıt Meydanı önünde üniversite öğrencilerinin başlattığı prostestolar. – Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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