從未需要革命的國家，靠什麼守住穩定

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約17分鐘

1848年4月10日。倫敦南區的肯寧頓公地（Kennington Common）聚集了一大群人，規模至今仍爭論不休，認真得近乎滑稽：政府清點的人數不超過1.5萬，憲章運動領袖聲稱有數十萬，當時的報紙則落在2萬到5萬之間。無論真實數字是多少，政府都把這場集會當成可能爆發的暴動來應對。威靈頓公爵已經部署好部隊。數以萬計的特別警察宣誓就任，主要來自中產階級，也就是店主、法律系學生和辦事員這些人，他們明白對財產有利的事，對自己也有利；據估計，特別警察的人數從8萬到遠超過10萬不等。

入夜時，倫敦已恢復平靜。請願書送達了，不久就會遭到駁回；國會頗為冷淡地指出，許多簽名看來是捏造的，其中有幾個署的還是女王的名字。危機就此煙消雲散。

英吉利海峽對岸，法國正經歷60年來的第三次革命。奧地利帝國從維也納、布拉格到布達佩斯全面叛亂，王朝手忙腳亂，想遏止一場它自己也推了一把的連鎖動盪。德意志、義大利和匈牙利也接連爆發革命。1848年，舊歐洲秩序幾乎在每一處接縫都裂開了。唯獨這裡例外：在這座灰濛濛的城市，發生過最危險的事，不過是一群人拿著一份訴求清單，其中大多數訴求當時毫無下文，最後卻還是實現了。

其他地方的革命不難理解。需要解釋的是英國為什麼不需要革命：為什麼在歐陸各地拆解政權的壓力，到了這裡卻消散成國會辯論和遲來的讓步，而沒有化為暴力與斷裂。

答案遠遠超出1848年，延伸到一群原本令人費解的國家：它們的政治體制天差地別，發展程度也相去甚遠，卻在本該將它們擊垮的條件下，維持了制度的延續。

定義的陷阱

在解釋這種穩定之前，我們得先講清楚，我們說這些國家避開的究竟是什麼。

「革命」一詞向來用得太浮濫，不加修正就無法直接借用。1688年的光榮革命是一場有控制的菁英權力移轉，一場披著憲政語言外衣的政變。1795年的巴達維亞共和國，是跟在法國軍隊後頭來到荷蘭的。1868年的明治維新常被稱為「由上而下的革命」。這些都不是本文要談的現象。

嚴格來說，這個詞指的是由下而上的體制斷裂：既有制度秩序的正當性遭到全盤否定，並由制度框架之外的力量以武力取而代之的那一刻。1789年的法國、1917年的俄國、1949年的中國和1979年的伊朗都符合這個定義；在每個案例中，體制都是崩斷，而不是調適。

英國自1640年代以來就不曾經歷這樣的事。當時內戰導致查理一世被處決，國會也立法廢除君主制；這場斷裂，英國花了接下來40年才一步步收拾。拿破崙戰爭後的兩個世紀裡，丹麥、瑞典和荷蘭也不曾經歷；新加坡和阿拉伯聯合大公國自獨立以來同樣沒有。這些國家都經歷過轉型，也吸收了制度變革。問題在於，這些轉型為什麼會採取那樣的形式：有控制、經協商、漸進，在既有制度之內推動，而不是與之對抗。

通往這個結果的結構性路徑有三條：菁英在革命壓力達到臨界點之前，做出可信的讓步；政治階層有直接的經濟理由希望制度穩定，因為動盪會立刻讓他們付出代價；以及威權政府為關鍵群體提供足夠的好處，讓這些群體對斷裂毫無興趣。三條路徑都靠同一套底層機制運轉。

穩定不是這樣來的

最直觀的解釋是財富、民主和武力，而每一種都以相當具體、因而頗有啟發的方式失靈。

先說財富。1789年革命中的法國並不是歐洲最窮的國家；它是舉足輕重的商業與農業強國。革命前的俄國已有相當規模的工業發展。委內瑞拉在政治崩潰之前坐擁龐大的石油收入。古巴貧窮，卻很穩定。以區域標準而言石油豐富的赤道幾內亞，40多年來的「穩定」只有一個意思：自1979年一場政變以來，始終由同一個人統治。石油財富留在他的家族手裡，穩定來自鎮壓，而非繁榮。所得與民主存續之間的關係確實存在：人均所得一旦超過某個水準，民主幾乎不會崩潰。但這是專屬於民主穩定的發現。人民行動黨在1960年代初期鞏固權力時，新加坡還是貧窮的開發中國家，如今則是全球最富裕的國家之一。財富是跟著穩定而來的，並沒有創造穩定。因果機制是經由制度發揮作用的：財富能幫上忙，僅在於它供養了法院、官僚體系，以及讓民怨維持在可控範圍的福利機制。

再說民主。瑞士維持穩定的民主已超過一個世紀。新加坡從來不是任何實質意義上的民主國家，卻同樣穩定。如果民主能預測穩定，這種情況就不可能出現。史蒂文·李維茲基（Steven Levitsky）和丹尼爾·齊布拉特（Daniel Ziblatt）主張，民主的穩定除了正式結構，還需要非正式規範：政治對手之間的「相互容忍」，以及行使程序權力時的「制度性自制」。這些規範本身就是一種管道維護：體制之所以撐得住，是因為身在其中的人把規則當真。

最後是強制。蘇聯是20世紀最具強制性的國家之一，在1929年到1953年間讓約1,800萬人進過古拉格勞改營，最後還是解體了。緬甸數十年來處於軍方控制之下，至今仍長期動盪。強制把容器封死、壓住症狀，壓力卻在裡面持續累積；本文談到的國家，建造的則是洩壓閥。

所得門檻：數據怎麼說

財富與民主存續之間的關聯常被引用，也常被誤讀。它並不代表發展會帶來民主；經濟成長並不能可靠地觸發從威權統治走向民主的轉型。它的意思是，民主一旦存在，財富會讓它遠比原本難以扼殺。在1950年至1990年間觀察到的民主國家中，凡是人均所得高於約6,000美元（以1985年美元計，按購買力平價調整）者，沒有一個曾經退回威權統治。低於這個門檻，民主國家則相當規律地垮台。作為政治穩定的一般解釋，這個門檻並不成立，阿聯和新加坡就是例證。它是一項具體的發現，說的是民主體制中經濟資源與制度韌性的關係；其中的機制在於財富供養了什麼，而不在財富本身。

改革這道洩壓閥

英國之謎正是從1832年的《改革法》開始有了解答，而這項法案背後的動機是算術，不是民主信念。

1831年3月2日，湯瑪斯·巴賓頓·麥考萊（Thomas Babington Macaulay）在下議院為《改革法案》辯護，把其中的邏輯說得毫不煽情。「無論我們轉向何方，向內看也好，環顧四周也好，」他對全院說，「重大事件的聲音都在向我們宣告：改革，才能保全。」輝格派貴族是在宣布一項盤算。隨後通過的《改革法》擴大了選舉權、廢除腐敗選區、重整國會代表制，因為地主階級相信，而且相信得沒錯，另一條路的代價更高。

1848年的憲章運動請願當下一無所獲。但它有一條管道：一套國會程序，最終在70年間兌現了它最初訴求的大部分內容。男性普選權和30歲以上女性的投票權在1918年到來；女性的平等選舉權則在1928年跟進。這條管道走得很慢，掌控它的人也無意讓它走得比非走不可時更快。但它終究是真的，而正因為它是真的，摧毀體制的代價就比利用體制更高。

英國沒有崩斷，是因為英國菁英中沒有任何一個派系強大到足以壟斷國家。國會、教會、地主士紳和新興的工業資本，都在制度框架裡有自己的一份。既然有好幾個派系都握有這份利害，誰也沒有足夠的理由把它付之一炬。戴倫·艾塞默魯（Daron Acemoglu）和詹姆斯·羅賓森（James Robinson）把這套邏輯形式化：面對可信的革命威脅，只要讓步的成本低於鎮壓的成本，菁英就會選擇讓步而非鎮壓。英國菁英一再做出這樣的盤算，而且都趕在壓力失控之前。

這項結構特徵，也就是菁英彼此競爭、各自分立，使任何單一派系都無法壟斷國家，才是真正的引擎，而它並不仰賴開明的領袖。

斯堪地那維亞的案例，則在不同的條件下延伸了這套邏輯。巴林頓·摩爾（Barrington Moore）那條著名的法則「沒有資產階級，就沒有民主」，是以大國為基礎歸納出來的，小型民主國家則被他擱在一旁。後來Francis Castles和Timothy Tilton拿瑞典來檢驗，這條法則就站不住了。他們指出，瑞典走向民主，既沒有經歷革命性的斷裂，也沒有摩爾模型所要求的強勢資產階級。決定性的要素是一個自由的自耕農階層：他們幾個世紀以來在瑞典國會（Riksdag）中自成一個等級，握有足夠的籌碼，菁英只能與他們討價還價，無法鎮壓了事。變革循序漸進：1866年國會改為兩院制，接著1907至1909年的改革廢除了下議院選舉的所得與財產資格，最後是男女普遍、平等的選舉權，於1918年議定，1921年選舉時首度實施。回頭看，這一個世紀經協商而逐步擴大的政治參與，就像一場精心控制的洩壓。

丹麥的步伐更快，也更戲劇化。1848年3月，巴黎正陷入革命，奧地利帝國一片動盪，哥本哈根的自由派召開群眾大會，並遊行前往克里斯蒂安堡宮。新國王腓特烈七世在群眾演變成暴民之前便放棄了專制統治，將群眾的領袖延攬入閣，並在1849年6月5日簽署憲法，讓這次退讓成為定局。這次讓步同樣是一番盤算：眼看鄰近每個政治體都在發生那些事，硬撐下去才是代價更高的選項，時機的選擇絕非巧合。結果是一套憲政安排，讓各派系都在體制的延續中握有足夠利害，誰都不覺得另一條路值得一試。

在英國和斯堪地那維亞，沒有任何派系強大到能將體制封閉起來、把所有對手擋在外面。結果是制度層面的討價還價，而不是制度層面的集中鞏固。討價還價又產生了管道，民怨得以經由這些管道緩慢而不完美地流動，而掌控管道的人，對使用它們毫無熱情。

菁英派系彼此之間缺乏足夠的信任，無法結成一個密不透風、對抗其他所有人的集團；正是這種互不信任，讓體制始終保有討價還價的空間。

日本：機制在此變形

日本出現在穩定君主立憲國的標準敘事裡，但它的穩定其實分成兩段，中間隔著一次斷裂。

1868年的明治維新之所以打著「王政復古」的名號，是出於政治考量：恢復天皇的形式權威，為這場轉型提供了正當性的框架；但實際上，它是一場由上而下的制度大翻修。德川的封建體制被拆除。武士階級原本可能組織起對新秩序的持續抵抗，卻在1876年失去了俸祿。1877年，最憤懣的一群人在西南戰爭中起事，但大多數前武士置身事外，因為許多人早已被重新安置到新國家之中：進入它的官僚體系、學校、銀行和企業。最有能力組織抵抗的階級，就這樣大半被納入新秩序，成為其中的一部分，他們的特權地位也從封建時代的世襲權利，轉換成制度裡的職位。

這顯然是同一套邏輯的某種版本，但管道只通到頂層。菁英被吸納了；農民和工人則要到很久以後才獲得有意義的政治參與，男性普選權直到1925年才實現。菁英層級的制度轉型與民眾被排除在過程之外，兩者之間的落差造就了一個撐得住、卻沒有扎下根的結構。

大正民主，也就是政黨內閣的時代，是真實的，卻沒有根基。它始於1918年的原敬內閣，斷斷續續延續到1932年，卻始終沒有累積起英國和斯堪地那維亞經由一個世紀的角力與討價還價所建立的制度信任。接踵而來的是軍方主導、帝國擴張、慘烈的戰敗，以及1947年由美國占領當局強加的民主制度。日本戰後民主的持久，與明治時期的穩定是不同的現象：它所依靠的制度從外部移入，再經過數十年，才真正在本土生根。把這兩個時期包裝成同一個穩定的故事，會掩蓋兩者之間的斷裂。

日本的案例顯示，由菁英主導的轉型可以帶來數十年的穩定，卻不會因此帶來民主的持久。管道終究必須往下延伸，觸及那些一旦不滿就足以威脅秩序的民眾，否則它就會淪為壓力容器，而不是洩壓閥。在本文的案例中，日本是最早一個因為包容不足、而非兌現不足，讓機制走到極限的國家。

當動盪代價高昂

在英國和斯堪地那維亞，改革這道閥門是在壓力下打開的。在荷蘭，菁英自己就有商業上的理由讓它保持開啟。

荷蘭自17世紀起就是一個商業共和國。它的菁英是商人階級，而對商人階級來說，政治動盪直接威脅收入。要讓貨物通過各方爭奪的水道，就需要穩定的法律框架和可靠的契約。革命政治會打亂這一切，損失立刻落在每個人自己身上。政治階層就是商業階層，他們很清楚失序的代價。

由此產生的制度形態，正是李帕特（Arend Lijphart）在1968年所描述、並在一年後命名為「協和式民主」的體制。新教、天主教、社會主義和自由派這幾根「支柱」，各自維持自己的學校、報紙、工會和政黨，彼此激烈競爭。但在頂層，各支柱的菁英彼此討價還價，而不是爭奪全面控制。結果就是1917年的「大和解」，一舉化解了兩項一觸即發的憲政衝突：一是國家對宗教學校的資助，這場爭議已延續數十年；二是勞工運動所要求的男性普選權。兩者在同一筆憲政交易中一併解決，並以比例代表制鞏固，讓任何一根支柱都不會被擋在國會門外。每個主要派系都分到足夠的好處，誰也沒有動機推翻體制。

瑞士則是同一論點中較不明顯的案例。一個內陸的高山國家，看似不太可能靠貿易撐起制度穩定，但瑞士的地理條件，讓它從中世紀起就仰賴過境交通。

聖哥達路線約在1200年開通，當時舍倫嫩峽谷（Schöllenen）終於變得可以通行；這條路線讓瑞士中部的山谷能快速通往倫巴底的市場，把牛隻和乳酪往南賣，換回穀物和葡萄酒，它也和邦聯的建國故事密不可分。按照經典的說法（較新的研究已將其淡化），最初的幾個州有充分的商業理由讓這條走廊保持暢通，而要保持暢通，就必須讓原本有種種理由各自分裂的對手彼此合作。到了17世紀，瑞士城市已是歐洲商業與金融體系中的重要節點。到了19世紀，侏羅山區的製錶業與東北部的紡織業，已讓人口不多的瑞士高度依賴貿易。

1847年11月，自由派各州與天主教保守派各州之間爆發了短暫的分離主義聯盟戰爭（Sonderbund）。戰後瑞士發展出聯邦制、直接民主和州自治的制度形態，反映出它特有的多元難題。德語、法語、義大利語和羅曼什語社群，天主教徒與新教徒，無論放在哪一種中央權威之下強行統一，都會引發分裂，而分裂在經濟上將是毀滅性的。聯邦結構確保沒有任何群體需要奪取中央才能保護自身利益。輸掉一場全國投票並不攸關存亡；州自治保障了足夠的自主治理，讓任何一場全國性競逐的得失始終有個限度。

和英國及斯堪地那維亞的案例一樣，這些管道讓利用體制比推翻體制更划算。小型貿易依賴國的不同之處在於，制度的設計者從一開始就有直接的經濟私利，要把這些管道建好。

恩庇國家：穩定的代價

新加坡和阿拉伯聯合大公國常被譽為有效治理的典範。這種說法沒有錯，只是沒說完整。

自1965年新加坡獨立以來，人民行動黨贏得了每一次大選。光靠民眾的熱情，解釋不了這樣的紀錄：行動黨花了60年，打造出一個在結構上極難讓它落敗的政治環境。

手段毫不含蓄。惹耶勒南（J.B. Jeyaretnam）是新加坡20年間最知名的反對黨政治人物，他在國會的最後幾年都在應付誹謗官司。1997年大選後，李光耀（Lee Kuan Yew）、總理吳作棟（Goh Chok Tong）和其他行動黨高層領袖，為了他在一場群眾大會上的一句話對他提告；單是吳作棟一人就獲判10萬新加坡元賠償。接著在2001年1月，他因為漏繳另一筆誹謗賠償的分期款而被宣告破產，那筆賠償的對象是1995年淡米爾語文週的主辦人，其中一人後來成為行動黨國會議員。由於破產尚未解除，他失去了非選區議員的席位，破產期間也不得參選。曾派員旁聽審判的國際特赦組織，稱這些訴訟出於政治動機。新加坡民主黨領袖徐順全（Chee Soon Juan）同樣因吳作棟和李光耀提起的誹謗訴訟而破產，從2006年起失去參選資格，直到2012年破產問題解決為止。

在芳林公園的演說者角落，公民無須許可證就能集會，但那是用圍欄圈起來的唯一一處場地。除此之外，公開示威都必須取得警方許可，政治性示威則很少獲准。

然而，行動黨確實交出了成果。新加坡在一個世代之內，從獨立時的貧窮開發中國家，躋身全球最富裕的國家之列。住宅、醫療和教育，在每一項可測量的指標上都有改善。穩定同時建立在兩者之上：物質上的兌現，以及有系統的政治封閉。忽略其中任何一面，都無法解釋新加坡的持久。行動黨的「正當管道」，是一條通往經濟提升的管道，而它運作的框架，讓挑戰行動黨權威的政治行動在法律上和財務上都代價極高。

阿聯靠的是另一種本錢，運作的卻是同一套邏輯。這是食利國家的邏輯：把石油租金分配給公民，換取政治上的順從。阿聯公民只占居民的大約八分之一。官方統計並未公布國籍別的分布，但一項人口估計顯示，2022年公民約占13%，而總人口到2024年已達約1,130萬。其餘都是外籍居民，以南亞人為主，沒有任何政治權利，並在擔保制度下工作；這套制度在2021年後雖經部分改革，仍讓雇主握有相當大的控制權。除了阿聯男性的外籍妻子，以及2021年開放、由政府提名、僅限特定投資人與專業人士的小眾管道，他們幾乎沒有取得公民身分的途徑。當我們說阿聯「穩定」，意思是它對阿聯公民而言穩定。外籍多數除了經濟上的需要，在體制的政治延續中沒有任何利害。

2011年的巴林：當比例失靈

在波斯灣食利國家的穩定問題上，巴林提供了現有最清楚的自然實驗。所有結構特徵一應俱全：世襲君主制、石油收入、波斯灣的地理位置、成熟的恩庇網絡。缺少的是一套能跨越教派鴻溝的恩庇體系。巴林的什葉派社群據估計占公民的55%到60%，卻沒有可信的管道：沒有一條他們能夠使用、又真能產生實際結果的途徑，讓民怨得到補救。政府並未公布教派別的分布，什葉派政治人物則指控政府讓招募來的遜尼派人士快速歸化，藉此改變人口比例。2011年君主政體提出的改革方案沒有人相信，因為過去的承諾從未兌現。3月14日，約1,000名沙烏地軍人和500名阿聯警察，以波斯灣合作理事會「半島之盾部隊」的名義進入巴林。君主政體保住了，機制卻沒有；巴林在2011年的穩定，是外國軍事力量的擔保，而不是制度上的成就。

在新加坡和阿聯，穩定都建立在同一件事上：讓這套安排對關鍵群體具有足夠價值，使這些群體對斷裂毫無興趣。在兩國，「關鍵群體」的定義都刻意劃得很窄。新加坡的政治體制排除了有效的反對勢力。阿聯的社會契約則排除了本國大多數居民。

關鍵變數

君主立憲、協和式的討價還價、石油租金和法律騷擾，表面上沒什麼共通點，而財富、民主和強制也都已經無法解釋它們。

英國的《改革法》、荷蘭的柱化體制、新加坡的物質兌現和阿聯的石油分配，真正的共通點是一個比例：民怨與補救之間的一種特定關係。

容納的民怨多於壓制的民怨，即使容納得不完全、也不迅速，這樣的體制在結構上就能抵禦革命壓力；只壓制而不容納的體制，只是把壓力往後推。

Ted Gurr描述了燃料是什麼：推動政治暴力的並非貧窮本身，而是相對剝奪，也就是人們的期待與體制實際兌現之間的落差。本文談到的國家把這道落差控制在可處理的範圍內，方法是提供可信的途徑，讓不平等得以減少，卻從未把落差完全填平。

一條管道是可信的還是徒具門面，取決於兩個門檻條件。第一，它必須觸及那些一旦不滿就會威脅穩定的群體，而不只是已經身在體制內的人。只有擁有財產的菁英才能使用的請願程序，對沒有土地的勞工來說根本不是管道；只開放給公民的住宅計畫，對近九成不具公民身分的居民來說也不是管道。第二，它必須能產生實際結果，而不只是吸收抱怨。結果無法改變權力分配的選舉，算不上真正的管道。巴林2011年提出的改革，就卡在第二道門檻。改變的承諾，以前就許過了。

杭亭頓（Samuel Huntington）主張，政治穩定的關鍵變數是制度化，而非民主化。這裡的證據更為具體：真正重要的制度化，是維繫不滿與補救之間的可信關係，並經過校準，觸及那些一旦不滿就構成危險的人群。正是這種校準，區分了英國與戰前的日本、荷蘭與巴林、新加坡與蘇聯。

在菁英這一端，這裡的穩定國家所建立的制度結構，能讓人及早看清讓步與鎮壓各要付出多少代價，因此讓步總是走在危機之前，而不是危機爆發後才被硬逼出來。

巴林沒能通過考驗。其他條件一應俱全：君主體制、石油收入、波斯灣的地理位置、區域菁英網絡。缺少的是一套機制，能觸及那些一旦不滿就構成危險的人群。沙烏地軍隊從外部填補了這個缺口。

這套機制預測，那些富裕到足以收買關鍵群體、同時把其他所有人擋在體制之外的國家，終究會失敗，因為它們的穩定只能維持在財富還在、排除也還撐得住的時候。阿聯的穩定取決於有限的石油收入。新加坡的穩定取決於持續的經濟兌現，因為行動黨的默示契約，是以繁榮來補償政治封閉。一旦成長放緩，這份契約的條件就會以目前看不到的方式浮上檯面。

1848年4月，憲章運動者一無所獲。請願書被駁回，群眾平靜散去，那一刻就這樣過去了，沒有發生斷裂。

在接下來的70年裡，英國政治體制兌現了請願書大部分的訴求。它做得很慢，也不是因為國會被說服、轉而支持這項主張。

這需要工會持續不斷的組織工作、選舉運動、新聞報導，以及一次又一次施加壓力，才讓繼續拒絕的代價高過部分讓步。變革仍然是經由管道而來：國會辯論、選舉改革，以及政治代價的緩慢累積。

1848年的英國跨過了門檻。1789年的法國沒有；舊制度把現有的途徑封得如此徹底，若不摧毀這個制度，就不存在任何從民怨通往補救的路。

阿聯為它的公民跨過了門檻，而公民大約只占居民的八分之一；對那近九成不具公民身分的人來說，既沒有管道，也沒有人假裝有。一個國家可以用這種方式防止革命，卻完全不必建立任何近似民主的東西，因為防止革命與民主的持久是兩項不同的工程，由不同的價值所驅動。

由此留下的問題，關乎那些管道明顯正在關閉的國家：法院正遭到把持，反對派被入罪，用的是名義上合法的程序，制度框架從內部被掏空，外表卻仍像是在治理。「穩定」與「脆弱」之間的距離有多遠？在體制崩斷之前，又該如何衡量？

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圖片與媒體來源

《華盛頓橫渡德拉瓦河》，Emanuel Leutze繪，MMA-NYC，1851年

主要資料來源與參考文獻

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