花錢買生育：各國催生補助真的有效嗎？

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約15分鐘

在南韓，2024年生下一個孩子，就會觸發一連串的津貼。父母在孩子出生時可領到價值200萬韓元的憑券，第二胎起則是300萬韓元；孩子出生後第一年每月領100萬韓元的「父母給付」，第二年減半；另有每月10萬韓元的兒童津貼，一路領到孩子滿8歲。依政府的估算，2024年出生的第一胎，在人生頭8年合計可帶來約2,960萬韓元（約22,100美元）的現金與憑券，這還不包括租稅優惠與家庭優惠房貸。這些錢並非全數存進銀行：生育憑券要透過福利卡消費，孩子若進入受補助的托育機構，父母給付有一部分會改以托育憑券發放，只有差額以現金給付。2026年起，兒童津貼開始延長到孩子滿9歲，這是預計在2030年前延長到13歲的第一步。仁川市更進一步，打出從懷孕到孩子18歲、每名孩子1億韓元的宣傳：7,250萬韓元來自既有的中央給付，再由市府自掏腰包加碼2,870萬韓元。

這一切背後，是申請期限、溯及適用條件、排富門檻、申請入口網站，以及總統直屬人口委員會（2026年9月更名為人口戰略委員會）、保健福祉部與地方政府之間的跨機關協調。國家打造了一整套機器，把生育這個決定轉化為一樁行政事件。它押的注是：只要生養孩子的成本壓得夠低，設計得當的給付時程，或許就能扭轉讓韓國年輕人越生越少的那套盤算。

2023年，南韓的總生育率（按當年的生育率計算，一名女性一生會生下的孩子數）為0.72，在當時是現代統計時代所記錄過最低的全國總生育率。2024年小幅回升到0.75，2025年再升到0.80，仍是經濟合作暨發展組織（OECD）國家中最低。這些給付近20年來越做越精細、規模越來越大，至今仍在持續。

一路走到這裡的邏輯

人口學家用一個數字來表達人口世代更替的算術：2.1。這是在計入死亡率與男嬰略多於女嬰的因素後，一個人口能夠世代自我更替的總生育率。日本的總生育率2024年為1.15，2025年為1.14，連創新低；日本國籍者的出生數在2024年首度跌破70萬，2025年降到約67.1萬，是1899年有紀錄以來最少。南韓在2023至2025年間的0.72到0.80，則是現代前所未見的情況：一個富裕國家的生育水準，只略高於替代水準的三分之一。

日漸縮小的工作年齡人口要供養日益增加的退休人口，年金制度與公共醫療因此承受壓力。扶養比同時從兩頭惡化：進入職場的年輕人變少，領取數十年累積權益的老年人變多。在日本，工作年齡人口自1990年代中期起下滑，總人口自2008年起減少，這股壓力已經在限制財政規劃。南韓的年金制度模型推估，若人口趨勢不變，制度將在數十年內破產。

在高所得、低生育率的國家，最受矚目的政策對策都匯聚到同一根槓桿上：錢。工具（生育獎金、津貼、補貼貸款、租稅優惠）因國家與政治傳統而異，背後的邏輯卻是共通的。

匈牙利的做法最全面，一手打造它的政府也宣傳得最賣力。自2015年起，CSOK（家庭住宅補助）向有子女的家庭，以及承諾多生的已婚夫妻，提供補助金與優惠貸款，金額隨已有或承諾生育的子女數遞增。2024年起，這項計畫擴大為CSOK Plusz，提供利率不超過3%的國家補貼貸款。夫妻若把已有的孩子和承諾要生的孩子加起來達到3個以上，最高可借5,000萬福林（約13.7萬歐元），而且每位申請人都必須承諾至少再生一胎。奧班（Viktor Orbán）政府估計，2021至2022年包括住宅補貼與租稅優惠在內的家庭支持總額占GDP的6.2%。若採OECD範圍較窄、可供跨國比較的指標，匈牙利2021年的家庭給付支出占GDP的2.9%，遠高於OECD平均的2.35%，但仍落後於波蘭、法國、德國與北歐各國等十幾個國家。奧班政府在2026年4月的選舉中下台，馬格雅（Péter Magyar）於5月宣誓就任總理，但舊政府的招牌住宅貸款當年仍在持續核發。

波蘭在2016年4月推出「家庭500+」（Family 500+）計畫：從第二胎起，每名孩子每月可領500茲羅提（當時約130美元），直到18歲；低收入家庭的第一胎也可領取。2019年7月，這項給付改為普及式；2024年1月調高到800茲羅提，並更名為「家庭800+」，成本約占GDP的1.75%。日本自2013年起大舉擴充受補助的托育，到2022年托育設施增加了63%。南韓則把現金移轉、貸款補貼、住宅優先權與父母給付層層疊加，交織成一套環環相扣的體系。依總統直屬委員會自己的統計，光是2006到2021年，南韓就在低生育對策上花了約280兆韓元，約合2,100億美元。

這些政府的作為並非不理性。它們面對真實的財政壓力、可靠的人口推估，以及始終要求有所作為的政治聲浪。比較不確定的是，這些政策背後的診斷——問題本質上出在錢，因此可以用錢解決——是否禁得起證據的檢驗。

歷史小註

以鼓勵生育為國家政策，比福利國家出現得更早。墨索里尼（Mussolini）在1927年宣告的「生育之戰」，結合了現金獎勵、對單身男性課稅與宣傳，但出生率仍一路下滑到1930年代中期，之後的小幅回升也只是曇花一現。蘇聯在1944年設立「英雄母親」稱號，頒給養育10個以上孩子的婦女，養育5到9個孩子者另有較低等級的勳章與獎章，同時發放多子女家庭津貼。這些措施的人口效果大多有限；最顯著的例外是東德在1976年完成的一套方案，在無息結婚貸款之外再加上一年帶薪的「嬰兒年」，讓東德的生育率在十多年間遠高於西德。這些計畫與當代自由民主國家的移轉支付之間有一個重要差別：現代的給付以兒童福祉和家庭支持為名，而非民族血統，並且建立在自願而非強制之上。但背後的機制相同，都是把價格理論套用在生育決定上。20世紀的鼓勵生育政策很少帶來持續的生育率提升，這並不足以否定規模與設計都大不相同的21世紀版本，但本世紀至今的證據，仍符合同樣的模式。

帳本

鼓勵生育的給付，短期內通常確實會帶來更多出生。經濟學家要問的是，它們能否讓每名女性一生生下更多孩子。專業上的區分在於「時機效應」與「數量效應」。時機效應是指生育在時間上提前：一對無論如何都會生兩個孩子的夫妻，受到給付誘因影響，在28歲和31歲生，而不是30歲和33歲。一生的總生育數並沒有改變。數量效應則是指給付讓一名女性或一對夫妻生下原本不會生的孩子，改變的是一生的總數，而不只是時程。

許多證據指向時機效應。就算給付確實多帶來了孩子，相對於投入的金額，效果也很小。波蘭的「家庭500+」立即帶動出生數回升：總生育率從2015年的1.29升到2016年的1.36。在家戶調查資料中，這筆現金移轉與整體年度生育機率上升1.5個百分點相關，增幅集中在31至40歲的女性。一種解讀是，年紀較大的女性是把原本計畫中的生育提前，而不是多生；只看年度出生的調查無法斷定。21至30歲的女性生育的可能性反而降低。總生育率在2017年再度攀升到1.45，接著從2018年轉而下滑；到了2025年，即使給付已調高到800茲羅提，仍跌到1.07的歷史新低。這項計畫大幅減少了兒童貧窮，就另一項標準而言是實實在在的成就，但無論它對生育率有什麼作用，都沒有在全國生育率上維持多久。

匈牙利呈現類似的模式。2015年CSOK上路後，生育率隨之上升，從當年的1.45升到2021年的1.61，但出生數幾乎沒動，每年維持在9萬左右。接著，跌勢猛然重啟：出生數在2024年減少9%，降到約7.75萬的歷史新低；2025年再減7%，降到約7.2萬，至少是1949年以來最少；總生育率則在2024年滑落到1.39，2025年為1.31。依匈牙利政府自己的計算，該國投入家庭的支出占GDP的比重，幾乎高於其他任何國家，然而在15年不斷加碼的移轉支付之後，出生率卻在急速下滑。

南韓的生育獎金，或許是研究得最透徹的。經濟學家Wookun Kim檢視南韓2000到2015年間的地方生育獎金，發現了真實的效果：若沒有這些獎金，2015年的總生育率會低約4.7%；多出來的出生是額外增加的孩子，而不是提前的生育；這些移轉甚至讓第三胎偏向男嬰的性別比稍微回歸正常。但多出來的出生也伴隨較低的平均出生體重與較短的孕期，而且Kim估算，在其他條件不變下，要讓生育率回到替代水準，給付規模得放大到約10至17倍。根據一項估計，南韓早期生育獎金計畫的支出有超過74%流向了即使沒有給付也會出生的孩子，這些出生由計畫買單，卻不是計畫促成的。儘管2006到2021年在低生育對策上投入鉅資，南韓的總生育率在同一期間仍從1.13降到0.81，到2023年更降到0.72。

最常被引用的反例是魁北克。1988年，該省推出「新生兒津貼」（Allowance for Newborn Children），到1992年，第三胎以後的孩子出生後可分期領取8,000加元。魁北克與加拿大其他地區的生育率差距，1987年是每名女性0.29個孩子，到1991年縮小為0.08。經濟學家Kevin Milligan記錄到，這項計畫讓魁北克的生育率出現可測量的提升：平均約12%，在符合全額給付資格的家庭中則達25%。

魁北克的案例並不像表面上那樣足以證明現金有效，因為當時的特定背景有好幾項格外有利的條件。魁北克民族主義者有明確的政治與文化動機，要在與英語加拿大的人口競爭中鼓勵法語人口生育，而這項計畫鑲嵌在更廣泛的認同政治之中，單靠現金無法複製。以1980年代末魁北克的所得水準來看，給付金額相當大。後來錢停了：魁北克在1997年取消這項津貼，同時推出平價公立托育，生育率從1996年的約1.61降到2000年的1.45；不過從Milligan的世代資料看來，計畫期間多生的孩子是額外增加的，而不只是提早出生。每多一個出生，公帑就花了超過1.5萬加元。在特定的結構條件下，現金能夠引發生育反應；但這不代表在文化與經濟背景不同的地方，大型現金計畫也會有同樣效果。

國際貨幣基金（IMF）的幕僚在2024年檢視日本的生育政策時，發現在34個OECD國家之間，現金移轉與生育率並無明顯相關，在他們的迴歸分析中，現金給付也沒有顯著效果。唯一能穩定提高生育率的政策，是讓孩子進入托育與學前教育，尤其是3歲以下的幼兒。這份IMF報告也引用一項估計：日本自2005年以來擴充托育設施，讓總生育率提高約0.1；另引用較早的研究指出，投入托育設施的支出對生育的影響是現金移轉的5倍。

波蘭的500+確實減少了兒童貧窮，匈牙利的CSOK在頭8年幫助約23.3萬個家庭購屋或建屋。南韓的給付減輕了為人父母當下的財務衝擊。這裡的爭論只針對生育率：現金移轉能讓一生的生育數持續增加，而不只是讓計畫中的生育提前，或在不影響生育決定的情況下減輕經濟困難——這方面的證據很薄弱。

方法上的難題

要單獨找出生育獎金對生育率的效果並不容易。政策推出時，經濟環境本身也在變動：在房價上漲、薪資停滯時期推出的給付，看起來會和在景氣復甦時推出的不一樣。社會對婚姻與成家的態度變化，時間尺度與政策實施期間相互重疊。而政府在宣布大型鼓勵生育方案時，往往也同時擴充托育、改革育嬰假，因此很難把結果歸功於任何單一工具。最好的研究會利用政策推行上的地區差異，或像巴西住宅貸款抽籤（見下文）這類抽籤機制來單獨找出效果。這類研究設計很少見，也受限於特定背景。更廣泛的跨國相關性，充其量只能算是一種提示。

錢到不了的地方

給付時程與貸款減免的設計，是為了解決一個財務問題。但結構性的證據顯示，富裕國家生育率下滑主要並非財務問題，至少不是現行設計的現金移轉能夠處理的問題。

真正起主要作用的是三種機制，而鼓勵生育的辯論一再低估了它們。

第一是住宅。在生育率跌得最深的地方，例如首爾、東京、倫敦和斯德哥爾摩，年輕人聚集在經濟機會集中的昂貴城市。在這些城市，適合一家人住的房子，是大多數二十多歲到三十出頭的人負擔不起的。巴西的住宅貸款抽籤是一種罕見的隨機化設計，能清楚地單獨找出住宅的效果：對20至25歲的人來說，隨機抽中住宅，讓生孩子的機率提高32%，孩子數增加33%。這個效果隨年齡增長而急遽減弱。

1萬或2萬美元的現金移轉，在首爾買不到一間適合一家人住的公寓；首爾公寓的中位價格如今約13億韓元，接近100萬美元。給付處理的是症狀，也就是生產帶來的財務衝擊，卻沒有觸及上游的條件：正是這個條件限制了生育，也讓成家從一開始就顯得負擔不起。

第二個結構因素，是女性的職涯懲罰。生下孩子後，母親與父親在勞動市場上的境遇會出現不斷擴大的落差（較低的錄用率、較慢的升遷、較少的終生所得），經濟學家稱之為「生育懲罰」（child penalty）。經濟學家Matthias Doepke和同事主張，這左右了生育決定：在兼顧職涯與母職很困難的富裕國家，生育率最低。生育獎金改變不了勞動市場結構、雇主的錄用做法，也改變不了構成這種懲罰根源的無酬家務分工。在2000年代讓生育率最接近替代水準的富裕國家（法國、挪威和瑞典，2010年前後都接近每名女性2個孩子），兼具普及平價的托育、父親真的會請的育嬰假，以及把職涯中斷視為正常、而非出局理由的勞動市場常規。即使是這些國家，此後也已滑落到1.4至1.6之間。日本的證據也指向同一方向：據估計，自2005年以來增加的托育名額讓日本的總生育率提高約0.1，而跨國比較中，現金給付並沒有顯著效果。

第三種機制是經濟上的不穩定，這既不同於住宅成本，也不同於貧窮。歐洲與東亞各地的年輕人，一再把財務不穩定列為不生孩子、或生得比理想中少的主要原因之一。他們所說的不穩定，不只是眼下收入不足（這是移轉支付可以處理的），還包括對未來的不確定：經濟能否持續提供穩定的工作，房市是否仍有辦法應付，往後18年以上的教育與醫療費用能不能負擔得起。在大多數歐洲國家，人們心目中的理想家庭規模約為2.0到2.3個孩子，數十年來一直高於他們實際達到的生育率。一筆只處理生產當下成本、卻沒有降低長期不確定性的移轉支付，對這項機制的效果有限。

人口下滑的代價

人口老化的經濟代價是真實的。一項以美國1980至2010年各州資料所做的估計發現，60歲以上人口比例每增加10%，人均GDP就減少5.5%，其中三分之二來自生產力成長放緩。日本的公共年金如今支出略多於收入，目前靠投資收益讓準備基金持續成長；南韓的國民年金基金即使經過2025年把費率從9%調高到13%的改革，預計仍會在2064年前後耗盡。工作年齡人口減少，意味著不是削減給付、就是加稅或舉債。

但這些代價並非固定不變，而許多鼓勵生育的主張錯誤地假設，多生孩子是降低代價的唯一途徑。

OECD國家的女性勞動參與率一直在上升，就業率的性別差距自1990年以來也大幅縮小；這是面對人口變化時最現成的勞動供給對策。IMF在2025年4月估計，高齡勞工的健康改善，將在2025到2050年間讓全球GDP成長率每年增加約0.4個百分點。移民是最立即可用的人口矯正手段，也是政治上最受限的一種。移民流入率高的國家，例如加拿大、澳洲，有時也包括德國，應對人口壓力的表現，比單看它們的生育率所預期的要好。

日本這個數據點

日本人口自2008年起減少，工作年齡人口則自1990年代中期起減少。如果人口下滑在短期內就會直接造成災難，日本現在應該已出現毫不含糊的經濟惡化。實際上，以名目GDP計算，日本仍是全球五大經濟體之一。過去20年，日本的人均GDP實質年成長率只有約0.7%，以美元計甚至低於2004年，原因部分在人口結構，部分在日圓疲弱，部分在生產力停滯。高齡勞工與女性的勞動參與率已經提高，部分抵銷了人口減少。日本人口結構的代價正在累積，忽視它的代價也很高，但還不到最尖銳的人口警報所暗示的災難程度，而且日本經濟到目前為止都調適了過來。

管理，而非逆轉

現有的證據支持結構性介入，而非發放現金。普及平價托育有最有力的跨國證據：要能不分收入或地點都消除障礙，而不是用補貼部分抵銷市場價格的托育費用。專為父親設計的育嬰假，搭配高所得替代率和在實務上真正有效的工作保障，能讓勞動市場的衝擊分配得更平均，從而減輕女性的職涯懲罰。讓兼職安排、職涯中斷後重返職場、家長彈性工作成為常態的勞動市場改革，處理的是懲罰的結構性根源，而不是事後補償。

這些介入措施有一個共同的政治經濟難題，說明了為什麼拿到經費的往往是現金移轉。它們昂貴、效益分散，對生育的效果要經過遠比選舉週期更長的時間才會顯現。每名嬰兒2,960萬韓元的方案可以一次宣布，功勞歸給宣布的政府。托育體系的全面改革，則要花10年實施，再花10年才看得到人口上的效果。

現金計畫在生育率以外的面向也帶來真實的福利改善：減少兒童貧窮、減輕育兒初期的財務壓力，也對母親的就業參與有一些幫助。本文所衡量的證據只關乎生育率，而不是這些移轉支付的整體社會價值。

更難的問題，也是鼓勵生育的政策機器很少正面面對的問題，在於扭轉人口下滑究竟是否可能。除了以色列，如今沒有任何OECD國家的生育率達到替代水準，而曾跌入極低生育率的國家，也沒有一個爬回來。結構性支持最全面的國家曾經最接近，卻守不住：瑞典結合了補貼托育、性別中立的育嬰假與勞動市場保障，生育率在1990年回升到2.13，2010年為1.98，但此後已滑落到約1.4。

既然至今沒有任何政策能讓一個國家長期回到替代水準，人口算術向富裕國家提出的問題，就是如何管理一個老化、最終減少的人口，同時避免災難性的財政或經濟動盪。移民、女性勞動參與、延長工作年限與生產力成長，合起來對這個問題提供的回應，比任何針對生育決定設計的給付時程都更可行。

南韓2024年的回升

2025年2月，韓國統計廳發布2024年的年度人口報告。總生育率從前一年的0.72升到0.75，是9年來首度上升。結婚數增加14.8%，是1970年有紀錄以來最大的單年增幅。出生數約23.8萬，增加3.6%。

光是2006到2021年就在低生育對策上花了約2,100億美元的南韓政府，很快就把這次回升和自己的政策連在一起。

韓國統計廳自己的說明，把結婚潮主要歸因於在COVID-19疫情期間延後婚禮的伴侶累積的需求、三十出頭女性人口暫時性的膨脹，以及對婚姻和家庭態度的些微轉變。這些都是人口上的波動；無論從邏輯還是時間點看，它們都發生在2024年上路的給付結構可能產生任何合理因果效應之前。一個政府若把總生育率回升0.03歸功於自己，而它自己的統計人員卻把回升主要歸因於疫情後的補償性反彈，就是在宣稱超出證據所能支持的成果；但同樣的證據也無法證明這些給付毫無貢獻。回升在2025年延續：總生育率達到0.80，出生數增加6.7%，達到約25.4萬，比政府自己樂觀的推估還快。然而統計主管機關再次首先指向結婚數；2025年結婚數又增加8.1%，而結婚會在1到2年後反映到出生數上。

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主要資料來源與參考文獻

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