最後的無人領土：誰在悄悄宣示主權

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約13分鐘

埃及與蘇丹之間有一塊梯形沙漠，面積2,060平方公里，世上沒有任何國家宣稱擁有它。這裡叫比爾泰維勒（Bir Tawil）。沒有常住居民，沒有基礎設施，也沒有海岸線——凡是政府覺得值得爭取的東西，這裡一樣也沒有。Ababda與Bishari的游牧民會途經此地，無人管制的淘金客在這裡搭起營地。2014年，美國維吉尼亞州一名叫Jeremiah Heaton的男子在沙地上插了一面旗子，好讓年幼的女兒Emily能自稱真正的公主。沒有任何政府承認這項主張。

東京以南1,700公里，兩塊岩石勉強探出太平洋的海面。漲潮時，較大的那塊只比水面高出幾公分。日本用鋼製防波堤和混凝土把兩塊岩石團團包住，又在較小的那塊上覆蓋一層鈦網。

日本還在潟湖裡架起一座三層樓的高腳觀測平台，裝上雷達監看往來船隻；如今施工人員組成船隊前來，興建一座預計要到2030年代才會完工的港口。到2016年，日本已經花了約6億美元，只為讓兩小點珊瑚礁留在水面之上；光是港口工程，目前的總預算就達2,220億日圓。

比爾泰維勒的鄰國連白送的沙漠都不肯要，另一個國家卻為兩塊正被海洋一點一點磨蝕的岩石一擲千金。前者地處內陸；後者位在海中，而海中的一點陸地，可以宣稱擁有周圍的海域。

沒人要的領土

比爾泰維勒之所以存在，源於相隔三年劃下的兩條線。1899年，英國沿北緯22度線，劃出埃及與英埃共管的蘇丹之間的政治邊界。這是一條穿過空曠沙漠的筆直線條，正是殖民強權偏愛的那種，因為劃這種線完全不需要了解當地地理。1902年又劃了另一條行政邊界，用以反映一個現實：北緯22度線以北的某些部落與喀土穆的關係比與開羅更密切，而線以南的Ababda人則傾向埃及。行政線在兩處偏離了政治線。它把哈拉伊卜三角區（Halaib Triangle）劃歸蘇丹管轄，這片紅海沿岸地帶約20,580平方公里，有港口小鎮哈拉伊卜和定居人口；又把比爾泰維勒這一小條內陸沙漠劃歸埃及管轄。

1956年蘇丹獨立時，兩國都選了能讓自己拿到哈拉伊卜的那條邊界。埃及主張1899年的政治線：哈拉伊卜屬於埃及，比爾泰維勒屬於蘇丹。蘇丹主張1902年的行政線：哈拉伊卜屬於蘇丹，比爾泰維勒屬於埃及。1990年代中期以來，埃及以軍事力量控制哈拉伊卜，並將它納入紅海省管轄。蘇丹雖然抗議，卻沒有足夠的籌碼扭轉這種占領。

兩國都不主張擁有比爾泰維勒，因為主張擁有它，就等於承認那條把哈拉伊卜交給對方的邊界。哈拉伊卜三角區有紅海海岸線、人口、港口、錳礦，周邊海域大多尚未探勘，可能蘊藏離岸資源。這些比爾泰維勒一樣都沒有。

這樣的結果在現代地緣政治中獨一無二：一塊可以居住的領土，被兩個鄰國同時拋進主權真空。少數幾個「宣稱」擁有它的人，在法律上無足輕重。國際法並沒有任何機制，能讓一介平民取得無主地（terra nullius）的主權。Heaton當作生日禮物送給女兒、不久後成為網路爆紅新聞的那面旗子，不具任何法律效力。

比爾泰維勒真正的缺陷是沒有海岸線，而在21世紀，正是海岸線讓空無一人的領土值得爭取。

海水如何變得比陸地更值錢

其中的機制，是1982年通過的《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）。依照公約規定，任何擁有海岸線的國家，都有權享有200海里的專屬經濟海域（EEZ），也就是對水體中和海床上一切生物與非生物資源的主權權利。一座小島只要符合資格，就能產生約43萬平方公里的專屬經濟海域——比德國加上比利時還大，而投射出這片海域的，可能是一個比足球場還小的地物。

專屬經濟海域賦予國家對其中魚群、海床礦產，以及水中或海床下任何能源資源的專屬權利。對一個建立在點點珊瑚礁上的國家來說，海洋的價值可能超過陸上的一切：在吉里巴斯，2015至2022年間的每一年，漁業收入都占政府總收入的60%至82%。

但第121條第3款劃下了一條界線：「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架。」岩礁只能擁有12海里的領海，外加領海之外一個供海關和治安用途的鄰接區——與大獎相比只是零頭。

《海洋法公約》從未定義何謂「人類居住」或「其本身的經濟生活」。起草者刻意讓兩者保持模糊，作為外交妥協。各國便利用這種模糊，堅稱自家的岩礁是島嶼；除非鄰國把它們告上法院或提交仲裁，沒有人能推翻這種說法。

劃清這條界線最具野心的一次嘗試，出現在2016年。菲律賓向常設仲裁法院提起對中國的仲裁案，挑戰中國在南海的主張；同年7月，仲裁庭作出裁決。仲裁庭認定，南沙群島中沒有任何高潮地物符合能產生專屬經濟海域的島嶼資格，就連其中最大的太平島也不例外，而太平島上有淡水、植被，還有台灣駐軍。仲裁庭的推理相當嚴格。關鍵在於地物在自然狀態下維持穩定人類社群的能力，而這種能力的最佳證據是歷史，不是理論。仰賴進口糧食和外部派駐人員的居住不算數。經濟活動必須由地物本身產生，而不是來自國家對基礎設施的投資。

中國拒絕接受裁決，也沒有任何執行機制能強制它遵守。不過，凡是自家島礁主張處於灰色地帶的國家，都還是注意到了這項裁決，因為仲裁庭的邏輯若套用到全球，許多這類地物都將失去它們的海域。

2016年仲裁庭對第121條第3款的推理

南海仲裁案裁決的對象是南沙群島，但它的框架適用於世界各地處於灰色地帶的主張。一個地物是否具有島嶼地位，取決於它在自然狀態下能否維持人類居住或其本身的經濟生活，而這種能力是任何基礎設施都製造不出來的；一個從未維持過自身社群的地物，就推定為缺乏這種能力，除非是戰爭或其他外力把人趕走。純粹由官方派駐、靠外界補給的人口，不構成第121條所說的「人類居住」。經濟活動必須屬於地物本身，例如由居民經營的漁業，或靠島上土壤維持的農業，而不是國家出資的建設，也不是只為攫取資源而來的船隻。日本的沖之鳥礁（日本稱「沖之鳥島」）從未有過不靠外界供應的人類居住。它的「經濟活動」是國家出資的研究，以及外來船隻的捕魚。按照仲裁庭的邏輯，它很可能會被認定為岩礁。日本從未將這個問題交付司法裁決。

混凝土島嶼

為了站在第121條有利的那一邊，國家能做到什麼地步，日本就是示範。沖之鳥礁（日本稱「沖之鳥島」）由東小島和北小島兩個地物組成，位於東京以南1,740公里的菲律賓海，是日本最南端的領土。

日本的加固工程始於1987年。那一年，這座礁被劃為海岸保全區域，第一批鋼製防波堤在中央政府的工程計畫中建成；1999年，中央政府開始直接負責這段海岸的維護與管理。多年下來，工程陸續增加了混凝土包覆、分散波浪的鈦網，最後還有一座高腳平台。這些結構並非供人使用，存在的目的是讓兩個地物在漲潮時仍露出水面，因為依照《海洋法公約》，它們必須如此才算陸地。如果沖之鳥礁依第121條符合島嶼資格，日本就能取得約40萬平方公里的專屬經濟海域，比日本全部的陸地面積還大。日本把配備雷達的觀測站、興建中的港口，以及定期的研究與捕魚航次，定位為海床資源調查、漁業和科學研究的據點；這些也讓日本得以主張，這兩個地物能維持其本身的經濟生活。沒有人住在那裡；訪客之所以前來，是因為法律獎勵看得見的存在。

中國、南韓和台灣都對這項主張提出異議。它們的論點直截了當：沖之鳥礁是第121條第3款所指的岩礁，周圍灌再多混凝土，也無法讓它變成島嶼。中國在2009年向聯合國表示，「所謂的『沖之鳥島』實際上是……岩礁」。日本的立場是，混凝土是在保存一個天然地物，而不是創造一個。這項區分決定了日本擁有的是40萬平方公里的專屬經濟海域，還是一圈12海里的領海，而它從未在法庭上受過檢驗。同樣靠加固工程撐起主張的國家，沒有一個想立下這個先例。

往東1.2萬公里，在太平洋彼岸，法國對一處同樣偏遠的領土採取了完全相反的做法。

克利珀頓島（Clipperton Island）是法國的一座環礁，面積8.9平方公里，位於阿卡普科西南方1,280公里處，距離墨西哥比距離任何法國領土都近。法國與墨西哥的爭端可以追溯到19世紀，1931年法國透過國際仲裁贏得主權。這座環礁產生約43.5萬平方公里的專屬經濟海域，相當於法國本土面積的五分之四。法國在當地沒有常駐人員。沒有人住在那裡，法國海軍也很少前來巡邏。

2009年，一位漁業科學家檢視相關證據後，形容法國海軍的監視「零星甚至根本不存在」，並判斷克利珀頓海域的捕撈很大一部分可能是無照作業。從這片專屬經濟海域捕撈的漁獲，估計每年達5萬公噸，環礁附近還有潛水捕捉龍蝦和割取鯊魚鰭的跡象。更廣大的東太平洋也有其他船隻往來，只是遠在法國海域之外：2024年，法國當局在環礁以南約1,250英里處，查獲一艘載運古柯鹼的半潛艇。如果這些漁獲全都按照韓國漁船在法屬玻里尼西亞支付的費率付費，法國每年可以收到約2,100萬歐元的入漁費。實際上，法國只從有執照的韓國漁船收到約120萬歐元。

日本耗資數億美元，在沒有人能居住的岩石上維持存在；法國則在一座幾乎不去的島嶼周圍，主張一片它無力巡守的海洋。海洋法讓兩者都站得住腳，因為它獎勵的是法律上的權利，不論國家能否以實際存在作為後盾。

占領遊戲

沖之鳥礁和克利珀頓島是一種常見做法的極端案例。數十個國家出於同樣的理由，在無人島上維持象徵性的存在，差別只在規模大小。

這套做法的法律基礎，比《海洋法公約》早了半個世紀。有效占領原則源自殖民時代的國際法，在1928年的帕爾馬斯島仲裁案中由Max Huber闡述得最清楚：領土主權的依據，是持續且和平地展示國家權力。需要展示到什麼程度，要看地點而定：Huber承認，在偏遠的無人土地上，這種展示可以是間歇的；1931年的克利珀頓島仲裁裁決也認為，法國並不會僅僅因為沒有在當地行使權力，就失去這座環礁。不過，一旦有對手爭奪主權，看得見的權力行為，就是國家能拿出來的證據。

對無人島來說，這就演變成一場主權劇場。各國設立氣象站，輪調軍事或科學研究人員駐守，為沒有郵政服務的領土發行郵票，維護無人燈塔，並對岩石和海域作出各種行政劃設。每一項行動都微不足道；累積起來，卻讓國家握有一份行使權力的紀錄，可以攤在任何質疑其主權的對手或法庭面前。

澳洲的赫德島和麥克唐納群島位於伯斯西南方約4,000公里處，是亞南極地區的無人火山島，只能經過數天航程、穿越地球上數一數二洶湧的海域才能抵達。它們產生約41.7萬平方公里的專屬經濟海域。沒有人住在那裡；澳洲偶爾派出科學考察隊，2025至2026年度的航次是20多年來的頭一次。澳洲也經營一個管制嚴格的商業漁場：延繩釣漁船捕撈小鱗犬牙南極魚，拖網漁船捕撈裘氏鱷頭冰魚，整個漁場同時作業的拖網船不得超過3艘，每艘船都必須搭載澳洲漁業管理局的觀察員和衛星追蹤器。漁獲銷往澳洲、日本、美國、中國和東歐，而這個漁場小到連產值都屬於商業機密。行政管理加上偶爾的存在，讓主權主張得以延續；主權主張撐起專屬經濟海域，專屬經濟海域則帶來捕魚的權利。

美國則嘗試過最名副其實的「存在」。貝克島、豪蘭島和賈維斯島都無人居住，位於太平洋中部。1935年，美國商務部讓年輕的夏威夷男子移居這三座島，目的就是建立主權主張，對抗日本的擴張。整個行動祕密進行。在計畫實施的7年間，共有130多名男子擔任拓殖者，大多是從卡美哈梅哈學校和檀香山其他學校招募來的年輕夏威夷原住民。他們在荒涼的環礁上過著極度孤絕的生活，以小組輪替，通常一組4人，一待就是幾個月，負責觀測天氣，並在這些島嶼上維持看得見的美國存在；華府也看中這些島嶼，想用來開闢未來加州與澳洲之間的空中航線。1941年12月8日，日本轟炸機空襲豪蘭島，炸死拓殖者Joseph Keliʻihananui和Richard Whaley。三座島上的倖存者在1942年初撤離。

美國從此沒有再讓人移居這些島嶼，而是改以行政劃設來維持掌控：先是19世紀依《鳥糞島法》提出的主張，接著是國家野生動物保護區，最後是2009年設立、2014年擴大的海洋國家紀念區（2025年1月更名為「太平洋島嶼遺產海洋國家紀念區」）。光是豪蘭—貝克專屬經濟海域，就涵蓋約43.5萬平方公里，將近美國整個專屬經濟海域的4%。

羅科爾（Rockall）是一截花崗岩殘柱，位於蘇格蘭聖基爾達群島以西約300公里，高出北大西洋海面17公尺。它說明了一個國家在這一點上讓步之後會發生什麼事。1955年，英國皇家海軍維達爾號（HMS Vidal）派出一支登陸小隊，以直升機送上岩頂，升起英國國旗，並在岩石上用水泥固定一塊牌匾。國會透過1972年《羅科爾島法》（Island of Rockall Act 1972），將它併入印威內斯郡。但英國在1997年批准《海洋法公約》時，承認羅科爾是第121條第3款所指的岩礁，不能產生專屬經濟海域，隨後改以聖基爾達為起算點，重劃漁業界限。這項讓步並未讓事情落幕。英國、愛爾蘭、透過法羅群島提出主張的丹麥，以及冰島，至今仍在爭奪周邊的大陸礁層。聯合國大陸礁層界限委員會可以評估大陸礁層在哪裡終止，但若沒有每個相關國家的同意，它不會審查有爭議的區域；要在各國之間劃分海床，得靠協議或司法裁決。

專屬經濟海域的權利，值多少真金白銀

最能說明其中經濟利害的，是小國出售自家海域捕撈權的例子。《諾魯協定》締約國（PNA）的8個太平洋國家，靠著各自專屬經濟海域的總和，共同掌控全球最大的正鰹漁場。它們的「作業天數制度」（Vessel Day Scheme）按天向外國船隊出售捕魚權，基準價格在2014年達到每船每天6,000美元。PNA國家的收入在3年內增至原來的4倍，從2010年的約6,000萬美元，增加到2013年的約2.5億美元，此後仍持續成長。在更廣大的中西太平洋，圍網鮪魚漁獲（其中四分之三是正鰹）光是2013年的價值，估計就達39億美元。

當岩石沉入海中

上述的海洋主張，都建立在一個《海洋法公約》從未質疑的假設上：產生這些主張的岩礁和環礁會一直存在。有些可能不會。

《海洋法公約》擬定於1982年，它測量海域的框架以沿岸的低潮線作為基線，前提是海平面穩定不變。如今海平面正在上升。

按照傳統解讀，一個沉入水中的地物，在公約下就不再是陸地，而不復存在的陸地不會產生任何海域。建立在岩礁、環礁和僅比潮線略高的零星珊瑚礁上的主張，也將隨之縮小或消失。

對吐瓦魯、吉里巴斯和馬紹爾群島這些地勢低窪的太平洋環礁國家而言，這個問題的答案攸關國家財政，甚至可能攸關國家地位。它們的專屬經濟海域由僅略高於海平面的環礁產生，透過漁業執照為政府帶來很大一部分收入：吉里巴斯的政府收入大半來自於此，吐瓦魯在好的年份也約占一半。吉里巴斯的陸地平均海拔不到2公尺，吐瓦魯的最高自然點海拔4.6公尺。上升的海水可能讓這些國家無法居住；直到不久前，一般的假設還是專屬經濟海域會隨陸地一起消失，連帶奪走漁業收入、海床權利，乃至國家地位本身的基礎。

法律已經開始回應，但只回應了一部分。2024年5月，國際海洋法法庭應「小島嶼國家氣候變遷與國際法委員會」的請求，發表了一份諮詢意見。但海洋法法庭處理的是《海洋法公約》下的環境義務，而不是海洋基線的問題。更棘手的問題送到了國際法院，國際法院在2025年7月就國家在氣候變遷方面的義務發表諮詢意見。法院認定，海域的基線和外部界限一旦依照公約妥善確立，各國依《海洋法公約》就沒有義務更新標示這些基線與界限的海圖或地理座標表。法院並補充，國家一旦成立，即使其構成要素之一消失，也未必導致喪失國家地位。2026年5月，聯合國大會正式認可這份諮詢意見，為基線凍結增添了政治分量。

實際上，在地物仍露出水面時妥善劃定的基線，不必隨著地物遭侵蝕而重劃。這份意見措辭多有保留，留下不小的空白，但方向很清楚：國家可以現在就劃好界線並一直保留，至少在具有訴訟資格的一方提出挑戰之前是如此。

但這份意見只是諮詢性質，不約束任何人。它的凍結效果，也只保護一開始就「依照公約妥善確立」的海域，而中國、南韓和台灣都否認沖之鳥礁的海域曾經如此確立。如果沖之鳥礁的兩塊岩石在混凝土的保護下仍然消失，日本還能保有那40萬平方公里的海洋嗎？國際法院和其他任何人都沒有回答過這個問題。日本的這筆支出是一場賭注，賭這個問題永遠不會被提出——或者等到有人提出時，基線的法律凍結已經固化為習慣國際法，水面下的實際情況也就無關緊要了。

混凝土崩解之後很久，比爾泰維勒仍會在那裡。它坐落在基岩上，海拔數百公尺，威脅著珊瑚環礁和菲律賓海那兩塊混凝土包覆岩石的潮水，到不了這裡。

只要埃及和蘇丹各自堅守對立的邊界線，它也會一直無人認領。在如今主宰全球海洋的體系裡，無人陸地的主權值多少，要看這片陸地能向海上延伸出多少，而比爾泰維勒這片清單上最恆久的領土，什麼也延伸不出去。

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主要資料來源與參考文獻

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