熱帶疾病為何等不到疫苗：一場市場解決不了的市場失靈

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約22分鐘

2026年5月17日，世界衛生組織（WHO）宣布，剛果民主共和國與烏干達爆發的伊波拉疫情構成「國際關注公共衛生緊急事件」（PHEIC）。致病的是本迪布焦病毒：2007年首度在烏干達的一個區被發現，此後科學文獻有所記載、國際會議反覆討論，也名列多份優先病原體觀察名單，各方機構關注它已將近二十年。然而到了2026年，醫師救治病人時，既沒有獲准使用的疫苗，也沒有獲准使用的療法；這種病毒在前兩次疫情中，奪走了約30%至50%患者的性命。

科學家認識本迪布焦病毒已有多年，它的生物學也並非無從下手。美國食品藥物管理局（FDA）在2019年核准了Ervebo，這款針對薩伊伊波拉病毒的疫苗所用的rVSV載體平台，是可以改造沿用的技術，而要把它應用到本迪布焦病毒所需的生物學知識，也早已累積多時。世衛宣布緊急事件後，流行病預防創新聯盟（CEPI）迅速出手。2026年6月1日，CEPI加速推進三款試驗性候選疫苗，分別來自國際愛滋病疫苗倡議組織（IAVI）、莫德納（Moderna），以及牛津大學與印度血清研究所，承諾投入最多6,200萬美元，其中首筆320萬美元撥給IAVI，用於一款以rVSV為基礎的本迪布焦候選疫苗。

11週內，就有兩款候選疫苗進入第一期試驗。以任何歷史標準來看，這都算快，但人體試驗依然是從零開始：一種2007年就已知的病毒，直到宣布緊急事件幾個月後，才開始第一期試驗。

從發現病毒到這筆緊急經費，中間隔了18年。這段空白，源自製藥公司在啟動任何研發計畫之前都會做的一道計算。

那道計算

假設你是2009年的一家製藥公司，本迪布焦病毒首度被描述已是兩年前的事，會議桌上攤著疫情資料，擺在桌面上的問題是：「開發這款疫苗的預期報酬會是正的嗎？」疫苗究竟做不做得出來，是另一個問題；把兩者混為一談，正是這個問題常被誤讀成科學難題的原因。

疫苗研發的花費之高，足以讓多數公司卻步。據估計，一款疫苗從研發到上市平均要花8.868億美元，從啟動研究計畫到獲得核准，平均約需15年。每個試驗階段實際掏出的現金平均起來少得多，從第一期約650萬美元，到第三期約1.04億美元。8.868億美元是預期的資本化成本：它計入長達15年研發期間的資本成本，並針對每個階段的高失敗機率做了調整，因為多數候選疫苗根本走不到核准那一步。製藥公司決定要不要開始時，看的就是這個數字。

所以，一家公司做研發決策時，眼前是一張把失敗與資本成本都算進去之後、約10億美元的預期帳單，攤在15年裡，還得拿來和技術成功的機率、預估的市場規模與每劑價格、競爭對手、給付機制的變化，以及貨幣的時間價值互相權衡。這套計算在製藥金融裡有個名稱：預期淨現值（NPV）分析。NPV為正，代表研發在商業上合理；為負，就代表不合理。

預期NPV會對計畫的現金流套用折現率，也就是說，15年後賺到的一美元，今天的價值低於5年後賺到的一美元。一款疫苗得先投資15年，才可能見到任何營收；折現會讓那些要到最後才進帳的銷售額，現值大幅縮水，而早期花掉的錢，則會按資本成本一路複利累積到上市為止。接著再加上機率加權。預期NPV必須計入這項計畫本身失敗的可能，以及途中失敗的候選疫苗所沉沒的資金，於是，要讓NPV為正、足以支持投資決策所需的市場報酬，大到了這種地步：2009年，多數製藥業主管看到本迪布焦病毒的概況，根本不需要試算表就能得出結論。

史他汀類藥物、癌症療法和糖尿病藥物所治療的疾病，影響數億人，這些人所在的國家保險體系完善、付費意願高，對這些藥物來說，預期NPV穩定為正。市場大、價格高，法規審查的成功機率有歷史資料可以清楚掌握，報酬雖不確定，卻能在一定範圍內預測，足以讓風險值得一冒。

至於一種集中在中非、已知疫情規模從未超過約130例的出血熱病毒，這道計算裡的每一個變數都同時變了樣。

2009年時，本迪布焦病毒的資料顯示，這種疾病在唯一一次已知疫情中造成131例病例，其中56例經實驗室確診，地點是2007年烏干達的本迪布焦區。下一次疫情於2012年發生在剛果民主共和國的東方省，最後累計59例（38例確診、21例極可能病例），約3個月內即宣告結束。任何由此開發出來的疫苗，實際的市場——也就是會掏錢買疫苗的買家——只有剛果民主共和國與烏干達的衛生部。這兩國大多數疫苗都透過捐助者支持的採購管道，以低廉的每劑價格購得；兩國的人均年GDP只有幾百美元，或勉強超過1,000美元（2024年剛果民主共和國不到700美元，烏干達約1,080美元），衛生預算也撐不起大筆的預先採購承諾。國際緊急儲備與捐助者出資的疫情應變確實存在，但它們的設計是以人道價格採購，而不是以能回收數億美元研發成本的價格採購。營收遲遲才進帳的問題，又讓折現率的問題雪上加霜：一種每十年才爆發一次的流行病，它的疫苗無法像慢性病藥物那樣，長期穩定地帶來收入。

2009年，一位理性的投資人看完這一切，會得出預期報酬為負的結論，而算術也站在這位投資人那一邊。把原因歸咎於貪婪，聽起來會讓人好過些，也更容易打發。但在這裡，每一家公司跑同樣的數字，都會做出同樣的決定；這些決定加總起來，就是一種結構性的市場失靈，讓風險最高的人無疫苗可打。

替本迪布焦疫苗做個寬鬆的預估，或許可以算進剛果民主共和國與烏干達的1,000萬至1,500萬名高風險人口，在10年內以每劑3美元完成接種：每人一劑，10年總營收3,000萬至4,500萬美元。這筆營收大多在疫情爆發的年份入帳，在15年的研發期程中經過大幅折現，而另一頭是將近10億美元的預期研發帳單。公司於是把資本投向別處。同樣的模式在立百病毒、克里米亞－剛果出血熱和裂谷熱身上一再重演。凡是疫區人口付不起足以支撐研發的價格、政府也無法承諾代為支付的病原體，市場都會失靈，本迪布焦病毒只是其中之一。

三重不及格

在製藥業的投資計算裡，本迪布焦病毒同時在三個不同的面向上不及格，而且每一項不及格都會放大另外兩項。

第一項是購買力。2024年，剛果民主共和國的人均GDP不到700美元。低收入地區的全球疫苗採購體系由全球疫苗免疫聯盟（Gavi）與聯合國兒童基金會（UNICEF）運作，已把常規疫苗的價格壓到每劑約2至3美元，有時更低。這套定價是為了讓最需要疫苗的國家也能取得疫苗，卻也讓廠商實際上無從在這個市場回收8.868億美元的研發成本。以每劑2美元計，光是回收研發成本就得賣出約4.5億劑，這還沒算生產成本、配送，或任何投入資本的報酬。剛果民主共和國全國人口約1.1億。疫情用疫苗可以賣得貴一些：UNICEF向默沙東（Merck）採購Ervebo，每劑約付99美元，這個價格包含維持全球伊波拉疫苗儲備的費用。但這批儲備維持在50萬劑；即使以Ervebo的價格計算，要回收研發成本也得賣出約900萬劑。

最直接的反駁是：還有其他買家，例如富裕國家的疫情應變儲備、價格較高的緊急採購、人道捐助者的採購。這些買家確實存在，但規模不足以改變計算結果。世衛的疫情應變基金與捐助者的緊急儲備，採用的是人道價格，而非能回收研發成本的價格。而且它們大多是為事後採購而設計，買的是已經存在的東西，而不是出錢走完長達十年的流程、把還不存在的東西做出來。2016年，Gavi與默沙東達成協議，為一款仍在等待許可的伊波拉疫苗投入500萬美元，但那是在這款疫苗已於環狀接種試驗中保護過人之後。就算以樂觀的規模估算，這些買家對任何單一被忽視病原體的總購買能力，也只占所需的一小部分；對一位在第1年決定是否啟動第一期試驗的投資人來說，要把為負的預期NPV翻轉為正，需要的遠不止於此。

宣布PHEIC之後的應變本身，就證明了這種失靈。CEPI的緊急投資組合，是事後才出資給疫情爆發前還沒進入臨床開發的候選疫苗：2026年6月1日，也就是宣布緊急事件兩週後，承諾投入最多6,200萬美元，之後又陸續追加。這筆錢無論撥得多快，都不在製藥公司2009年所做的預期報酬計算之內。它是一筆災難過後才出現的捐款，在人已經死去之後才到來；而架上若早有疫苗，那些死亡或許可以避免。緊急人道經費再受歡迎，也無法回頭改寫那套讓儲備空空如也的投資邏輯。

第二項不及格是政府採購的槓桿。讓COVID-19疫苗在商業上可行的，不只是市場規模：美國政府願意扮演一個規模龐大、信用可靠的買家，在任何法規核准之前，就承諾以足以支撐研發的價格採購。美國政府與輝瑞（Pfizer）／BioNTech簽下的第一份COVID-19疫苗合約，每劑19.5美元，這是一個及早發出、分量十足的訊號：一個財力極其雄厚的買家，承諾大規模採購。這個訊號改變了廠商的預期NPV計算。它意味著，甚至在第三期結果出爐之前，營收一端就已有了最低保障。剛果民主共和國沒有可相比擬的槓桿。它的政府無法承諾以足以支撐研發的價格購買未來的本迪布焦疫苗，因為它既沒有預算，也沒有讓這種承諾可信的制度基礎。疫情來襲時，它手上有的，只是一份國際緊急援助的請求。

第三項不及格，關乎疫苗獲得核准之前，監管機關需要的證據。

標準的核准途徑，要經過一場大型隨機分組效力試驗，試驗中必須出現足夠的新發病例，才能以統計方法衡量保護效果。世衛主導的默沙東rVSV-ZEBOV（這款疫苗後來以Ervebo之名取得許可）環狀接種試驗，2015年在幾內亞與獅子山清點出11,841名接觸者及接觸者的接觸者，並為其中5,837人接種。這場試驗之所以可行，是因為2014至2016年的西非伊波拉疫情，在兩年間於幾內亞、賴比瑞亞與獅子山造成約2.8萬例病例；這場疫情延燒得夠久、地理上也夠集中，一場規模大、統計檢定力充足的試驗才在後勤上做得到。監管機關也可以接受較少的證據。2020年，歐洲在特殊情況下核准了嬌生的兩劑型伊波拉疫苗，依據的是人體研究中的免疫反應資料，以及從動物外推的效力，因為隨機分組效力試驗無法進行。但即使是這條路，也需要一款已經做過人體試驗的候選疫苗。

2026年以前，本迪布焦病毒的疫情模式恰恰相反：零星、短暫、地理上分散。2007年烏干達的疫情從8月延續到12月，2012年剛果民主共和國的疫情約3個月內就宣告結束，研究基礎設施還來不及大規模動員。2026年的疫情打破了這個模式。到了8月下旬，CEPI已稱之為史上第二大伊波拉疫情，但在2009年，沒有哪個研發者能憑這種可能性，提出投資的商業理由。在這種病毒已知歷史的大部分時間裡，它的流行病學特徵讓標準核准所仰賴的大型人體效力試驗，基本上不可能進行。

第三期的難題

像本迪布焦這樣的疫情病原體，要做保護效力試驗，需要數千名確實面臨暴露風險的受試者，而且試驗族群中要出現足夠的新發病例，才能區分疫苗帶來的保護與原本就偏低的傳播。環狀接種設計招募的是確診病例的接觸者及接觸者的接觸者，必須有持續的疫情傳播鏈才運作得起來。在rVSV-ZEBOV環狀接種試驗中，立即接種的受試者從隨機分組後第10天起，沒有出現任何病例；這個結果之所以可能，是因為試驗開始時，疫情已經持續傳播了一年多。

要在本迪布焦疫區進行這樣的試驗，需要在剛果民主共和國偏遠地區具備疫苗冷鏈能力、經認證的檢體採集與運送至參考實驗室、國內與國際審查機構的倫理監督、與剛果民主共和國主管機關積極的法規溝通，而最重要的是：在夠集中的地理範圍內、在夠長的時間裡出現夠多病例，才能達到統計顯著。2026年以前的兩次本迪布焦疫情，在這些前提大多還沒湊齊之前就已結束。適應性試驗設計與平台式做法可以降低其中一些障礙，但2026年以前，這些做法都沒有針對本迪布焦病毒獲得資金或經過測試，因為市場提供不了報酬來支付，公共出資者也另有優先事項。如今，它們正在疫情當中，靠公共與慈善資金拼湊起來。

結果是一個「第二十二條軍規」式的困境：這種疾病的疫情模式，阻斷了標準核准所需的證據產生過程。沒有那些證據，就沒有標準核准；沒有核准，下一次疫情來襲時，就沒有獲得許可的儲備疫苗可以部署。

能做出本迪布焦疫苗的rVSV平台——正是CEPI如今資助的IAVI候選疫苗所用的平台——在2026年疫情之前就已通過驗證，擺在實驗室裡。缺的是願意為臨床開發買單的人，因為臨床開發的花費，遠超過任何合理的市場所能回收。相較之下，流感與B型肝炎都有已獲許可的疫苗，以及龐大的付費市場，讓廠商願意留在這門生意裡；流感疫苗每一季都要重新製作，因為買家會為每一季的疫苗付錢。

補救之道

這種市場失靈至少從1990年代中期就已為人所知。每一套為解決它而設計的機制，都對應著一套關於問題出在哪裡的理論，而且大多在技術上相當精巧。但沒有一套在所需的規模上解決了問題，部分是因為缺錢，部分是因為沒有任何金融工具能改變疾病本身。

第一個預先市場承諾（AMC）針對的是肺炎鏈球菌疫苗，處理的是這個問題的某個特定版本：疫苗已經存在，但廠商缺乏可行的市場訊號，因而不會為低收入人口大規模生產。這是公認的成功範例。一筆15億美元的捐助基金，由比爾與梅琳達蓋茲基金會與五國政府共同籌組，為供應低收入國家的肺炎鏈球菌疫苗，向廠商保證一個可行的採購價格。捐助者在2007年推出這項機制時，已有兩款符合資格的疫苗進入後期開發：葛蘭素史克（GSK）的Synflorix與輝瑞的Prevenar 13，兩者都在2009年取得歐洲許可。它們的製造商需要一個可信的需求訊號，才願意投資供應低收入市場的產能並壓低價格，而AMC提供了這個訊號。頭十年內，就有超過1.5億名兒童完成接種，估計挽救了70萬條性命。

它成功的條件，正說明了它為何無法推而廣之。肺炎鏈球菌AMC解決的是配送問題：產品已經存在，廠商也願意供貨，缺的是一個可行的買家，而AMC創造了這個買家。Gavi的COVAX AMC在2020年6月推出，走得更遠，在部分COVID-19候選疫苗取得許可之前就保證採購量，但它搭的是順風車：富裕國家政府早已砸下數十億美元，要擊敗這種疾病。

本迪布焦的問題不同：根本沒有產品。一個假想的本迪布焦AMC必須發揮「拉動」機制的作用：今天就承諾購買一款還不存在的疫苗，價格高到足以讓研發在商業上合理，條件是研發成功。這種理論構想以各種名稱存在於政策文獻中：用於研發的預先市場承諾、拉動式融資、創新誘因獎。它還沒做到的，是針對任何一種被忽視的疫情病原體，化為一套真正有資金、規模足以讓預期NPV計算由負轉正的機制。這種保證必須承諾以遠高於Gavi人道價格的水準採購，對象是一款可能永遠過不了法規審查的產品，供貨的則是還沒開始研發的廠商。目前最接近的一步，是在緊急事件開始之後才出現的：2026年5月，Gavi撥出最多4,000萬美元，在任何候選疫苗獲得證實之前，協助本迪布焦疫苗製造商建立產能，與CEPI的研發經費並行，但並未承諾以能回收研發成本的價格購買疫苗。這種保證實際上的樣貌，是一份疊上AMC條款的政府合約。

CEPI正是為了填補這個缺口而設計的。CEPI於2017年1月在達沃斯成立，就在2014至2016年的西非伊波拉疫情讓人切身看見缺乏預先研發基礎設施的代價之後；它成立時的使命，是為沒有可行商業市場的高風險疫情病原體加速開發疫苗。CEPI資助的計畫已推進了拉薩熱候選疫苗、立百病毒候選疫苗，以及一款屈公病疫苗：Valneva的Ixchiq，它已在多個司法管轄區獲得核准（美國於2025年8月因安全疑慮暫停其許可）。2022年烏干達爆發蘇丹伊波拉病毒疫情時，候選疫苗直到最後一名病患檢驗呈陰性後才運抵；2025年蘇丹病毒再度出現時，一場由CEPI支持、採用IAVI rVSV候選疫苗的環狀接種試驗，在疫情確認後4天就啟動。在好幾種病原體上，CEPI已把研發時程縮短到遠低於各自為政時的基準。

CEPI 2.0涵蓋2022至2026年，募款目標為35億美元。到2024年3月，它取得了約20億美元的捐款與認捐，其中16.5億美元來自各國政府與歐盟，距離自訂的目標還差約15億美元。這個缺口出現的時期，正是COVID-19大流行以現代公共衛生史上數一數二強烈的方式，證明防疫準備有多必要之際。到了2021年，每一個經歷過COVID緊急狀況的政府，都已親身體會：在一個沒有預先部署疫苗研發基礎設施的世界裡，新型病原體擴散開來會是什麼光景。被要求以35億美元資助CEPI時，包括這些政府在內的捐助者卻沒有湊足。CEPI 3.0目前正為2027至2031年尋求25億美元的額外投資。

2026年世衛針對本迪布焦疫情宣布PHEIC時，沒有任何本迪布焦候選疫苗處於臨床開發階段。CEPI存在的目的正是防止這種局面，卻沒有任何本迪布焦疫苗進入人體試驗；最先進的候選疫苗只在猴子身上試過。錢能解釋其中大半：CEPI的預算以產業平均資本化成本計算，大約只夠支應兩項完整的研發計畫，卻要涵蓋世衛的八大類緊急優先疾病，因此必須排定優先順序。排定優先順序，就是押注哪些病原體最可能引發下一場緊急事件：拉薩熱優先於本迪布焦，蘇丹伊波拉病毒優先於克里米亞－剛果出血熱。本迪布焦病毒疫情零星、確診病例少，2026年以前一直沒能入選。宣布PHEIC之後，CEPI組成的緊急投資組合（第一輪對三款候選疫苗投入最多6,200萬美元，之後又陸續追加）屬於事後才展開的疫苗開發，恰恰是CEPI當初成立要取代的模式。從零臨床開發起步，即使是最快的努力，也是以年而非以週計算。

優先審查券是第三種機制，而且相當巧妙。優先審查券（PRV）計畫由美國國會在2007年設立，凡是藥廠讓針對符合條件的被忽視熱帶疾病的藥物或疫苗取得法規核准，FDA就頒給一張審查券。一張審查券能把FDA約10個月的標準審查，換成約6個月的優先審查，不論持有人用在哪一項產品上，都能省下約4個月的上市時間。審查券可以轉讓：截至2019年，FDA在熱帶疾病、罕見兒科疾病與醫療對策三項計畫中頒發的31張審查券裡，已有17張售出，售價約在6,700萬美元至3.5億美元之間。

這個構想是把FDA的審查能量變成可交易的資產。一家小公司開發出一款被忽視疾病藥物，贏得一張審查券，賣給一家急著推出新產品的大公司，再用這筆錢資助下一項被忽視疾病計畫，全程靠私人誘因，不需要直接的公共支出。

實際上，PRV要到法規核准時才頒發，因此從第一期到送件審查的整筆研發投資，都必須在審查券帶來任何好處之前投入。在第一期之前做決定的公司，可以把審查券計入預期NPV，但得先按距離核准的年數，以及永遠走不到核准的機率折算；企業也表示，審查券只是這類決策的幾項考量因素之一。一張價值6,700萬至3.5億美元的審查券，面對一款終端市場無法以商業價格回收成本的產品、高達8.868億美元的預期研發帳單，顯得很小。大多數PRV頒給的是藥物，而不是疫苗；疫苗研發成本更高，需要更大規模的臨床試驗，符合資格的疾病範圍卻更窄，每一塊錢研發經費贏得審查券的機率也更低。而且，審查券的二級市場之所以能運作，正是因為審查券的價值相對於大公司從提早上市中賺到的錢並不高：這個機制是靠賣出便宜的東西來創造價值。這項計畫或許能在邊際上推動某些被忽視疾病的決策，但幾乎沒有證據顯示，它促成了原本不會發生的核准。對於預期NPV為負的疫情病原體，它並沒有改變疫苗研發的結構性動態。

任何仍須透過私人預期報酬運作的機制，都得填補市場留下的整個缺口，因為再聰明的工具，也動不了讓市場失靈的那些疾病特性：受影響人口的貧窮、政府採購的限制，以及讓第三期試驗在後勤上幾乎不可能進行的流行病學特徵。

不妨想想，每一種機制如果擴大到足以填補缺口，會是什麼樣子。一個大到足以讓本迪布焦疫苗研發在商業上合理的拉動式AMC，在結構上與政府採購合約毫無二致，因為它就是政府承諾以保證價格購買一項未來的產品。一個資金足以同時涵蓋世衛全部八大類緊急優先疾病的CEPI，就是一個公共疫苗研發機構：向出資的國家負責，依公共衛生理由而非預期商業報酬做分配決策，把疫苗當作公共財來生產。

要用一張PRV抵銷一項8.86億美元、市場報酬為負的研發計畫，它的售價得達到約9億美元以上。這是截至2019年審查券最高成交價的2.5倍以上，換來的卻同樣只是4個月的審查時間。

擴大到這種程度，每一種機制都會變成公共財政，因為這些疾病的結構性特徵（疫區人口、他們的購買力、試驗的後勤條件）無法靠工具設計來改變。

真正解方的算術

世衛的「緊急情況下研發優先疾病」清單屬於「研發藍圖」（R&D Blueprint），從2018年起引導各方的緊急防備工作，直到2024年7月世衛把它擴大為涵蓋28個病毒科的架構為止。在最後一版、也就是COVID時期的版本中，它列出八大類亟需開發疫苗與療法的疾病：COVID-19；克里米亞－剛果出血熱；伊波拉與馬堡病毒；拉薩熱；MERS冠狀病毒與SARS；立百病毒與亨尼帕病毒疾病；裂谷熱；以及茲卡。另外還加上「X疾病」，用來代稱下一種新型病原體。每一類疾病都至少需要一項完整的研發計畫：臨床前研究、一路到第三期的臨床試驗、法規核准、擴大生產、建立儲備。

CEPI 2.0取得了5年目標35億美元中的約20億美元。以每項計畫8.868億美元的產業平均資本化成本計算，這筆預算大約只能支應兩項從臨床前研究到法規核准的完整計畫的預期成本。這樣的比較很粗略，因為公共出資者不必負擔這個平均值裡內含的11%私人資本成本，同樣的錢能做更多事。這個平均值已經計入途中失敗的候選疫苗，卻沒有計入興建製造廠與供應鏈，也沒有計入行政管理費用，以及經營一個國際公共衛生機構所需的組織基礎設施。世衛的緊急清單上有八類疾病，以實際到位的資金來看，CEPI的預算只相當於其中約兩類的完整研發帳單。

2024年，全球製藥研發支出約為2,880億美元。CEPI的年度預算約4億至5億美元，還不到製藥業每年支出的千分之二；而製藥業的這些支出，幾乎全都花在影響富裕或中等收入人口的疾病上。

有兩種機制能填補這個缺口，而兩者都明確屬於非市場機制。第一種是法規強制：政府要求製藥公司把研發經費中某個明定的比例投入被忽視疾病的研發，作為取得專利保護與市場獨占權的交換條件，而這兩者正是整個製藥業商業模式的基礎。這套結構邏輯說得通。企業以專利的形式獲得一筆龐大的公共補貼——專利是自申請日起算20年、由國家權力強制執行的獨占權利——為這筆補貼附上公共利益條件，合情合理。

政治卻沒有跟上。《與貿易有關之智慧財產權協定》（TRIPS）是世界貿易組織（WTO）規範藥品智慧財產權的條約架構，在製藥業持續遊說的壓力下談判而成。它積極保護專利權，至於公共衛生方面的彈性條款，例如2001年《杜哈宣言》重申的強制授權，則被留作各國逐案適用的例外，而不是加諸產業的常設義務。COVID-19大流行確實催生了一項針對疫苗生產的TRIPS豁免，在2022年6月WTO第12屆部長會議上通過，但那只是經過兩年的反對之後，艱難換來的部分讓步。印度與南非在2020年10月首度提議，針對COVID相關智慧財產權實施廣泛豁免。美國、歐盟、英國與瑞士表示反對。美國在2021年5月改變立場；歐盟又堅持了一年。最終條文只涵蓋疫苗生產，排除了診斷工具與治療藥物，範圍比原始提案窄得多，製藥業卻照樣譴責：製藥業的全球性組織國際製藥商協會聯合會（IFPMA）表示「深感失望」，並斥這項決定為「空殼」。強制要求投入被忽視疾病研發的規定，將面臨同樣的反對，而且對手組織更嚴密、資源更雄厚，連一場COVID規模的緊急事件作為政治掩護都沒有。

第二種機制是大規模的公共補貼：政府透過公共機構直接資助疫苗研發，擁有由此產生的智慧財產權，並把疫苗當作公共財來生產，定價著眼於可及性，而非私人投資的報酬。

只有一項計畫接近過這個境界，而它透過的是私人企業而非公共機構，所處的條件又催生了願意為它買單的政治意志。「曲速行動」（Operation Warp Speed）投入了約180億美元的美國政府資金，用於COVID-19疫苗與療法的研發。

政府承擔了大部分臨床試驗風險，直接出資給多數合作夥伴進行研發與後期試驗。它與莫德納、輝瑞／BioNTech、嬌生、阿斯特捷利康（AstraZeneca）、Novavax等公司簽約，在任何一款疫苗於人體證明效力之前，就訂購了數億劑。對其中多數公司而言，政府等於是預付貨款，買下可能永遠不會成功的產品，好讓製造產能與臨床開發同步建立；輝瑞／BioNTech沒有拿研發經費，只在交貨時、也就是獲得授權之後才收款。政府也為失敗買了單：阿斯特捷利康的疫苗始終沒拿到美國授權，Novavax的時程延誤，還有一些從未派上用場。2020年12月，兩款疫苗獲得緊急使用授權，距離這種病毒被辨識出來還不到一年，曲速行動因此以相當大的差距，成為史上最快的疫苗研發計畫。

這種規模的公共資金，只為一種疾病動用過。規模較小的版本確實存在：Ervebo本身起源於加拿大政府的實驗室，在美國國防部與美國生物醫學高級研究與發展管理局（BARDA）的支持下，加上默沙東自己的投入，才一路走到取得許可。COVID-19在美國、英國、德國、法國與日本奪走人命的速度，讓這些國家面臨改選的政治人物直接承受選舉壓力。它威脅的人口，其政府既有預算，也有回應的政治動機，因為這些政府要在投票箱前為國內的死亡負責。同樣的法規基礎設施、緊急採購權限、快速審查途徑與公共衛生機構，如今都還在，也都可以對準本迪布焦、拉薩熱、立百病毒、克里米亞－剛果出血熱和裂谷熱。世衛的優先清單已經公布、更新，並在全球衛生政策討論中被引用多年。風險資訊與研發模式都早已具備。

一直欠缺的是政治動機，而它的有無，取決於受威脅的人口是否擁有既有預算、又有選舉誘因的政府，願意把疫情當成緊急事件來處理。

剛果民主共和國沒有這個槓桿。烏干達只有一部分。在本迪布焦病毒奪走30%至50%患者性命的那些國家，政府沒有財政能力，為一種主要威脅本國人民的疾病發動一場曲速行動。而確實擁有這種能力的政府（七大工業國集團、主要的雙邊捐助國、多邊機構），並沒有選民在背後施壓，要它們拿出當年面對COVID-19那樣的急迫感來行動。

花在COVID-19上的錢，與花在世衛另外七大類緊急優先疾病上的錢，兩者之間的落差呈現出一致的模式：當年以前所未見的速度出資研發COVID疫苗的那些機構，一再被要求按CEPI自訂的目標出資，也一再沒能湊足。政治體系有能力回應大流行風險，COVID已經證明了這一點。但實際上，「大流行風險」指的是某些人口面臨的風險：他們的政府擁有資源，也有政治誘因，把他們視為值得緊急應變的對象。本迪布焦病毒、拉薩熱與立百病毒襲擊的人口，他們的政府大多欠缺這樣的組合。

2026年6月1日，宣布緊急事件兩週後，CEPI承諾投入最多6,200萬美元給三款本迪布焦候選疫苗，而這種病毒自2007年就已為人所知。以產業的資本化平均成本計算，整個第一輪的金額，大約只是單一完整研發計畫預期成本的7%。

美國為曲速行動籌集了180億美元。對於本迪布焦、拉薩熱、立百病毒，或世衛自己優先清單上的其他病原體，無論是華府還是其他任何人，都不曾籌集過可相提並論的資金。

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延伸閱讀

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被忽視的熱帶疾病 – Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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