國家消失了，它欠的債怎麼辦？

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約16分鐘

2017年8月，俄羅斯財政部匯了1.252億美元給波士尼亞與赫塞哥維納。這是一筆債務的最後一期款項：超過四分之一個世紀前，蘇聯向南斯拉夫進口商品而欠下這筆債，而南斯拉夫到那時也已經消失二十多年了。

原始債務的雙方都已不復存在。蘇聯在1991年12月解體；南斯拉夫則在1991年至1992年間分崩離析，各共和國接連脫離。然而各國政府與債權人早已議定，這筆債務在兩次解體之後依然有效，也講定了由誰欠、由誰收。

真空

國家解體時，主權債務該何去何從，沒有任何一部生效中的條約有所規定；唯一試圖規範的那部公約，世界主要債權國也從未加入。

《關於國家對國家財產、檔案和債務的繼承的維也納公約》於1983年通過，須有15個國家批准或加入才能生效。截至2026年10月，公約只有7個締約國，從未生效。

公約怎麼說

第41條規範國家解體的情形，原本會讓被繼承國的債務「按照公平的比例」轉屬各繼承國，「特別要考慮到轉屬繼承國的與該國家債務有關的財產、權利和利益」。這條規則內建了退場機制：「除非各繼承國另有協議」。第38條另外為前殖民地訂定規則。另有7國簽署但未批准。主要債權國（美國、德國、法國、日本和英國）兩類都不在其列。

主要債權國全都置身事外，而且置身事外的不只它們。這部公約當年是在意見分裂的表決中通過的，54票贊成、11票反對、11票棄權，世界上多數國家始終沒有加入。公約的起草方式本身就讓各國政府有理由猶豫：它倚賴含糊的公平訴求，主要圍繞去殖民化而設計，面對錯綜複雜的多國分裂，卻幾乎提供不了指引。少了主要債權國，它從一開始就沒有機會。它的「公平比例」標準把債務和資產綁在一起：繼承國可能承接的債務份額，會跟著它分到的被繼承國財產份額走。至於前殖民地，也就是公約所說的「新獨立國家」，預設規則恰好相反：除非它們同意承擔，舊殖民宗主國的債務一概不轉移給它們。

俄羅斯的交易

蘇聯解體時，積欠外國債權人約660億至700億美元，不過若把「蘇聯債務」定義得寬一些，數字會逼近1,000億美元。1991年12月，各共和國議定了一套公式，用來分攤債務和海外資產：俄羅斯約占61%，烏克蘭約16%，其餘由其他共和國分擔。

到了1992年年中，這套安排已經瓦解，只剩俄羅斯還在付款。其他共和國的經濟正在崩跌，根本無力償還公式分配給它們的債務。

俄羅斯的提案叫做「零方案」（zero option）：俄羅斯承擔蘇聯的全部外債，而不只是分配給它的份額，換取蘇聯的全部海外資產，包括大使館、銀行帳戶、黃金儲備，以及對第三國的債權。俄羅斯作為蘇聯法律上的「延續國」（continuator），而非眾多繼承國之一，這個地位此時已經確立。1991年12月24日，在獨立國協其他成員國的支持下，葉爾欽（Boris Yeltsin）告知聯合國秘書長，俄羅斯將延續蘇聯的會員資格，安理會席位也包括在內。延續與繼承是兩種不同的法律地位。繼承國承接被繼承國法律人格中的某些部分，接下某些義務、某些會員資格。延續國則就是被繼承國本身，在條約、機構職位與國際地位上從未中斷；兩者的差別，好比繼承了桌邊的一個座位，和自己本來就坐在那個位子上。1992年10月9日，獨立國協在比斯凱克舉行高峰會，通過零方案，讓金錢上的安排與這種延續地位一致。

西方債權國和巴黎俱樂部得到了它們極想要的東西：一個單一的交易對手，而不是12個四分五裂的對手，即使這個對手從1992年到1996年每年都得靠巴黎俱樂部展延債務，還在1998年經歷了一場金融危機。較小的共和國擺脫了無力償還的債務，交出的則是它們本來就碰不到的資產：蘇聯在海外的大使館，以及它們根本沒有管道去索取的銀行帳戶。只有烏克蘭始終沒有批准這項交換，至今仍要求分得屬於自己的那份蘇聯海外財產。2006年8月，憑藉高漲的油氣價格，俄羅斯提前多年還清了積欠巴黎俱樂部的剩餘債務，約237億美元，是該俱樂部有史以來收到的最大一筆提前還款。最後一筆蘇聯時代的債務，也就是給波赫的那筆款項，在2017年8月結清。

這一切都不是法律規定的。唯一成文的規則寫在從未生效的1983年公約裡，而它允許各繼承國自行協議如何分攤債務；為這類談判劃定框架的習慣法規則，提供的是原則，不是公式。

沒有任何規定要求俄羅斯成為延續國，沒有任何規定讓零方案成為正確的解方，也沒有任何規定要西方強權只承認一個延續國，而不是5個、10個或12個各自獨立的繼承國。這筆債務交易，是為了配合一個早在10個月前就已在政治上拍板的地位而量身打造的；拍板的各方，利益早已朝著對債權人有利的結果靠攏。

沒有俄羅斯的南斯拉夫

南斯拉夫解體後，並沒有一個明顯的延續國。5個繼承國分別是：波赫、克羅埃西亞、南斯拉夫聯盟共和國（塞爾維亞與蒙特內哥羅，兩者在2006年分道揚鑣）、斯洛維尼亞，以及馬其頓（今北馬其頓）。沒有一國大到足以吞下全部，也沒有一國有足夠籌碼，能以西方強權覺得方便的條件要求延續國地位。

1992年12月14日，國際貨幣基金（IMF）執行董事會宣布南斯拉夫已經解體，並將5國同列為平等的繼承國。資助特定共和國境內計畫的貸款約占總額的四分之三，留給該共和國承擔。無法追溯到特定共和國的債務，則依「IMF分攤公式」（IMF key）分配；這套公式主要根據各共和國對聯邦預算的貢獻、在社會產值與出口收入中所占的比重，以及人口與領土所占的比例。以南斯拉夫聯盟共和國身分出現的塞爾維亞與蒙特內哥羅，承擔了這部分債務中最大的份額，約37%；馬其頓最少，約5%。結果是5個經濟受創的國家，其中幾國還在打仗，各自作為獨立的債務國單獨談判。

失敗的延續國主張

南斯拉夫聯盟共和國（塞爾維亞與蒙特內哥羅）起初也主張俄羅斯宣稱過的同一種法律地位：它是南斯拉夫社會主義聯邦共和國（SFRY）的法律延續國，而不只是繼承國，有權完整承接前身的國際地位與資產。國際社會拒絕了這項主張。俄羅斯幾個月前才做出一模一樣的舉動，而且成功了，因為它是顯而易見的唯一人選，也因為西方強權覺得延續對自己有利，特別是在核武庫和安理會席位的問題上。南斯拉夫聯盟共和國的主張之所以失敗，是因為南斯拉夫繼承戰爭已經讓貝爾格勒成了國際棄兒。同樣的法律操作，不到一年就產生了相反的結果，而決定兩者分野的，很大程度上是主要強權在政治上能否接受這項主張。

1991年底，前南斯拉夫社會主義聯邦共和國積欠巴黎俱樂部各國政府約41.5億美元。當時並沒有多邊的整體解決方案。俱樂部與各繼承國分別打交道：一個協調一致的債權人集團，面對5個個別的債務國，每一國的籌碼、經濟狀況，以及與債權國的政治關係都各不相同。在2001年後敲定的協議中，南斯拉夫聯盟共和國積欠巴黎俱樂部的債務減少了約30億美元。《前南斯拉夫社會主義聯邦共和國繼承問題協定》於2001年6月簽署，2004年6月生效，距離這個國家消失已經超過十年。

解體留下了5個各自獨立的債務國，坐在5張不同的談判桌前，面對單一而協調一致的債權人集團。1995年獨自上談判桌的克羅埃西亞，處境截然不同於與斯洛維尼亞、波赫、馬其頓及南斯拉夫聯盟共和國並肩談判的克羅埃西亞。巴黎俱樂部透過雙邊安排運作，一次只對一個債務國；一旦5國被認定為繼承國、分到各自的份額，它們就是這樣一一上桌的。

從債務分配、分頭談判，到拖了十年的繼承協定，整個過程中，任何人正式提出的唯一「受益」問題都是地理上的：一筆貸款資助的是哪個共和國，而不是它有沒有造福如今被要求償還的人民。

南蘇丹，與沒有資產的零方案

在權力光譜的兩端，零方案會產生不同的結果。在弱勢的一端，它讓債務義務在與任何實際償債能力脫鉤之後，依然繼續存在。

2011年1月的公投中，近99%的選民選擇獨立，南蘇丹隨後在同年7月獨立。依照「零方案」（分離前已原則談妥，並寫入2012年9月27日的阿迪斯阿貝巴協議），蘇丹保留原國家的全部外債，約410億至440億美元。條件是：南蘇丹要與蘇丹一起遊說國際社會減免債務；如果國際社會在兩年內沒有明確承諾減債，債務就改由兩國分攤。

南方一走，蘇丹失去了約四分之三的石油產量、一半的財政收入，以及約三分之二的外匯收入。失去主要收入來源的國家留下了全部債務。繼承石油的國家則改為支付補償：30.28億美元的「過渡性財務安排」，外加輸油管過境費，相對於規模超過它10倍的債務總額，只是零頭。

兩年的期限在2014年9月屆滿，減債的明確承諾始終沒有出現。兩國沒有分攤債務，而是同意把期限延到2016年10月，分攤也從未發生：債務就此留在喀土穆。蘇丹自1984年起就積欠IMF款項；這些欠款，加上直到2017年10月才解除的美國全面經濟制裁，讓蘇丹被擋在大部分外部融資之外，IMF的角色也只限於監督，在2021年清償欠款之前不提供任何新資金。這些債務有很大一部分欠的是同為阿拉伯國家的政府，而非西方：到2010年，光是科威特和沙烏地阿拉伯兩國，就持有其中超過四分之一。減債原本是蘇丹扛下全部債務應得的回報，卻晚了好幾年才到來，而且只兌現了一部分，那還是在巴席爾（Omar al-Bashir）下台之後。蘇丹在2021年6月達到「重債窮國倡議」（HIPC）的「決策點」，同年7月，巴黎俱樂部同意勾銷141億美元的債權。2021年10月的政變，讓落實這筆勾銷所需的雙邊協議停擺；2023年4月爆發的戰爭，更讓整個程序凍結在終點線前。

石油過境難題

南蘇丹是內陸國，必須經由蘇丹的輸油管和港口設施輸出石油。石油和債務在同一個方案中一併解決，也就是2012年9月27日在阿迪斯阿貝巴簽署的《合作協定》。兩者之間的關聯得到了承認，卻極不對等：一邊是價值幾十億美元的一次性緩衝，另一邊是超過400億美元的債務，再加上對外部減債的期望，而談判桌上沒有任何一方兌現得了。

俄羅斯拿自己握有的資產，換來終究扛得起的負債。這花了十年的債務展延，外加1998年的一場崩盤，但石油收入、一批海外房地產，以及它在國際機構中的分量，最後讓這筆帳算得通。蘇丹則是拿已經不歸自己掌控的收入，換來一筆還不起的債務，圖的是減債，而減債晚了將近十年才來，隨後又停滯不前。兩筆交易都叫做零方案，對債權人而言帶來的是同一樣東西：一個指名道姓、在法律上正式為債務負責的債務人。

屢戰屢敗的原則

有一套法律論述，正是為背負這類債務的人民量身打造的，卻從未獲得具有拘束力的法律承認。

Alexander Nahum Sack是一位俄羅斯律師，先後在聖彼得堡和巴黎任教。他在1927年的專著《Les Effets des Transformations des États sur leurs Dettes Publiques et autres Obligations Financières》中，把後來所謂的「惡債原則」（odious debt doctrine）整理成形。依其英譯本，他的表述是：「如果一個專制政權舉債，並非為了國家的需要或利益，而是為了鞏固其專制統治、鎮壓反抗它的人民等等，這筆債務對全國人民而言就是惡債。這筆債務不是國家的義務；它是政權的債務，是舉債政權的個人債務，因此隨著這個政權垮台而失效。」三個條件：債務的舉借未經人民同意、並非為了人民的利益，而且債權人對這些事實知情。

這項原則並不是Sack發明的。他是從各國既有的做法中提煉出來的——其中兩個事件格外突出：1867年墨西哥拒絕承認馬西米連諾（Maximilian）皇帝的債務，以及1898年美國拒絕讓西班牙的殖民債務約束古巴。

Sack援引的先例

1867年的墨西哥：法國扶植的馬西米連諾政權垮台後，華瑞茲（Juárez）總統拒絕承認馬西米連諾政府舉借的債務，包括法國為支撐自己扶植的傀儡而提供的貸款，理由是這些債務服務的是該政權，而非墨西哥人民。法國提出抗議，卻始終沒能從墨西哥收回這筆錢。1898年的古巴：在結束美西戰爭的《巴黎條約》談判中，美國明確拒絕讓西班牙的殖民債務約束古巴。美方的立場是，古巴並未從西班牙的殖民借貸中得到任何好處，古巴人民不應繼承違背其利益而簽下的義務。最後由西班牙承擔了這些債務。兩者都是國家實際做過的事，這也是這項原則的支持者至今仍援引它們的原因。懷疑者則回應，掌權者的一次拒付並不能構成法律規則；法學學者Sarah Ludington與Mitu Gulati更主張，這項原則的來歷，包括Sack本人的聲譽在內，都被仰賴它的人誇大了。

具有里程碑意義的仲裁案，是1923年的Tinoco案（英國訴哥斯大黎加），由首席大法官塔虎脫（William Howard Taft）擔任獨任仲裁人。塔虎脫認定，Tinoco政權為Tinoco家族私人利益而舉借、且貸款銀行完全知情的債務，不能構成對哥斯大黎加有拘束力的有效公共債務。這項裁決有個但書。塔虎脫的判斷，建立在兩項具體且有文件證明的事實上：銀行知情，以及這筆債務明顯是為Tinoco家族個人所用。是這些具體條件，讓這筆具體的債務歸於無效。他並沒有確立繼承國可以普遍以惡債為由，拒絕承認前政權的債務。

2003年的伊拉克，讓這項原則與必須適用它的機構正面交鋒。美國入侵之際，伊拉克約有1,300億美元外債，是在兩伊戰爭和制裁時期，由一個入侵方口中的犯罪獨裁政權累積起來的。

把它定為惡債的理由看似再明顯不過：專制政權、債務並非為了人民的利益而舉借，而債權人借錢給海珊（Saddam Hussein）時，很清楚他的政府是什麼樣子。2004年，伊拉克新聘的律師首次與白宮、美國財政部和IMF坐下來談時，桌上的主要議題就是伊拉克的債務能否被宣告為惡債。這個構想獲得美國政府高層支持，財政部長史諾（John Snow）也曾公開提出。

IMF公開拒絕了這個構想，平常主導債務重整的機構則力推一筆標準交易，而且如願以償。根據2004年11月的巴黎俱樂部協議，伊拉克積欠巴黎俱樂部的債務按面值削減80%，按淨現值計算削減將近90%，遠比同期其他債務重整13%至73%的減記來得深。伊拉克保留了就個別債權主張惡債的權利，也確實對少數幾家商業貸款機構動用過，但整體論點被擱置了。經濟史學者Simon Hinrichsen對結果的解讀毫不含糊：債權人很可能是為了不讓惡債原則進入國際法，才接受了更大的減記。

每一個主要債權國都曾在某個時候借錢給獨裁者。莫布杜（Mobutu）的薩伊累積了超過120億美元外債，同時公款源源流入他的私人帳戶；馬可仕（Marcos）一路大舉借貸，直到1986年下台；實施種族隔離的南非在整個1980年代向西方銀行借款，同時把預算大量投入軍警。伊拉克自己的債務，主要來自在兩伊戰爭中支持巴格達的各國政府，其中又以波斯灣君主國為最，另外還有西方與蘇聯集團的貸款方。若有一套可行的原則，讓這類貸款無法向繼任的民主政權追討，相當大一部分主權放款都會陷入風險，而且會一路回溯到繼任政府可能有意提出異議的每一筆債務，伊拉克的也包括在內。法律顧問主張不要走這條路；IMF和美國財政部則大力支持標準的債務重整。他們反對這項原則，卻沒有否認伊拉克的債務屬於惡債；理由是它會讓這次債務重整變得複雜（依Hinrichsen的說法，是一片「定義的雷區」），言下之意，未來每一次可能觸及這個問題的債務重整也都會如此。

2008年的厄瓜多，講的是這個故事的另一個版本。柯利亞（Rafael Correa）政府在2007年7月成立了債務稽核委員會。委員會在2008年11月發表報告，認定1976年至2006年間舉借的債務普遍有文件可證的違規情事，並把厄瓜多2012年與2030年到期的全球債券（約32億美元）定性為不具正當性的債務。厄瓜多停止支付這些債券，隨後以每1美元面額約35美分的價格買回，債權人參與率超過90%。

厄瓜多政府把惡債論點的道德力量當成和解談判的籌碼，卻從未在任何可能形成先例的場合檢驗這項原則。厄瓜多趕在原則接受裁決之前就達成了和解，而法學教授Adam Feibelman也曾質疑，這些債券究竟能不能算是惡債。事情結束時，惡債作為先例的效力依然只停留在理論上，一如厄瓜多起步之時。

架構

《維也納公約》和巴黎俱樂部應該放在同一個框架裡看。前者是一部多邊條約，旨在為主權債務繼承引入公平——依其預設規則，它原本會要求公平分攤債務、保護新獨立國家，並把債務的繼承與資產的繼承綁在一起。後者則是由22個債權國組成的非正式集團，由法國財政部負責行政事務，運作時沒有任何正式的國際法章程，也沒有具拘束力的多邊授權。

置身《維也納公約》之外的主要債權國，也就是美國、德國、法國、日本和英國，全都是巴黎俱樂部的成員；它們主導著這個歷史更悠久的非正式論壇，各國政府對陷入困境的國家和繼承國的債權，實際上就是在這裡重新談判的。要解釋這一點，並不需要假設有誰在協調：一個一次只面對一個債務國、由債權國以共識做決定的論壇，給每個成員的掌控權，都比條約裡的公平規則來得大。

巴黎俱樂部自1956年首次開會以來，已達成484項協議，涵蓋約6,160億美元的債務。它透過實務為主權債務重整設定規範，背後沒有條約、民主授權或法律標準，只有成員以共識彼此約束的規則。任何一個主要債權國，都可以否決任何威脅其利益的規範。巴黎俱樂部的規則手冊裡，沒有任何一條會問某筆債務是不是惡債；它的六大創始原則涵蓋團結、共識、條件性，以及債權國之間公平分擔負擔，而不涉及貸款的正當性。債務國要上談判桌，必須有一個正在執行的IMF計畫，而IMF採加權投票治理，反映主要股東的出資份額；這些股東，正是同一批主要債權國。

這個領域的法律詞彙（「公平分攤」、「零方案」、「惡債」、「延續國」）劃出了寬鬆的外部界線，也為每一次解決方案冠上名稱；其餘部分，則由政府與債權人之間的討價還價填滿。南斯拉夫那些無法追溯的債務，是依一套IMF公式分攤的，結果留下5個各自獨立的債務國，而沒有任何公平原則要求非這樣分不可。同樣沒有任何法律原則要求失去收入的蘇丹承擔這筆債務。債務留在那裡，是因為兩國政府同意如此，條件是取得外部減債；這個條件沒有及時達成，兩國隨後延長了這項安排，而沒有分攤債務。

實際上，主權債務繼承的運作規則是債權人的規則。它們大多在債權人的論壇中制定，由債權人掌控的機構執行；這些機構始終把惡債原則擋在規則之外，即使像在伊拉克那樣，得為此吞下異常深的減記也在所不惜。這項原則活在法學研究裡，在那裡受到引用與推崇，卻始終無法適用。

最後一筆款項

2017年，俄羅斯那1.252億美元匯抵波赫時，是一個已解體國家的延續國，在付錢給另一個已解體國家的繼承國，依據的是1990年代初期訂下的條款。訂定條款的那些房間，債務國的人民從未踏進，其中許多就在一個債權人俱樂部裡，而這個俱樂部除了成員彼此約束的規範之外，沒有任何法律授權。

1927年，Alexander Sack把一項各國早已在墨西哥、古巴等地實踐過的原則，整理成正式的法律原則。照它的邏輯，符合他所提標準的貸款，例如貸款方明知用途、仍為維繫海珊獨裁統治而提供的信貸，本應隨著舉債的政權一同倒下。

近一個世紀以來，他的理論框架收穫的是引用、偶爾一次的戰術性勝利，此外再沒有任何更具拘束力的東西，因為必須適用它的機構，正是它當初設計來約束的那些機構。

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圖片與媒體來源

塞爾維亞人、克羅埃西亞人和斯洛維尼亞人王國（國家銀行），10第納爾（1920年）。正面的「進步」寓意圖由Robert Savage雕刻。 – Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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