Apa yang terjadi pada utang sebuah negara ketika negara itu tidak ada lagi

Artikel ini telah diterjemahkan secara otomatis. Versi aslinya tersedia dalam bahasa Inggris.

Pada Agustus 2017, Kementerian Keuangan Rusia mentransfer $125,2 juta ke Bosnia dan Herzegovina. Itulah pembayaran terakhir atas utang yang dibuat Uni Soviet lebih dari seperempat abad sebelumnya untuk barang-barang impor dari Yugoslavia, negara yang saat itu juga sudah lenyap selama lebih dari dua dasawarsa.

Kedua pihak dalam utang semula itu sudah tidak ada lagi. Uni Soviet bubar pada Desember 1991; Yugoslavia terpecah sepanjang 1991 dan 1992, ketika satu demi satu republiknya memisahkan diri. Namun, pemerintah dan kreditur telah sepakat bahwa utang ini akan bertahan melewati kedua pembubaran itu, dan telah menetapkan siapa yang menanggungnya dan siapa yang akan menagihnya.

Kekosongan

Tidak satu pun perjanjian internasional yang berlaku mengatur nasib utang negara ketika sebuah negara bubar, dan negara-negara kreditur besar dunia tidak pernah ikut serta dalam satu-satunya perjanjian yang mencoba mengaturnya.

Konvensi Wina tentang Suksesi Negara dalam Hal Harta Benda, Arsip, dan Utang Negara diadopsi pada 1983. Konvensi ini memerlukan ratifikasi atau aksesi dari lima belas negara sebelum dapat berlaku. Per Oktober 2026, konvensi ini memiliki tujuh negara pihak, dan belum pernah berlaku.

Isi Konvensi

Pasal 41, yang mengatur pembubaran negara, akan membuat utang negara pendahulu beralih kepada negara-negara suksesor “dalam proporsi yang adil, dengan memperhatikan, khususnya, harta benda, hak, dan kepentingan yang beralih kepada negara-negara suksesor terkait utang negara tersebut.” Aturan itu dilengkapi pintu keluar: aturan tersebut berlaku “kecuali negara-negara suksesor bersepakat lain.” Pasal 38 menetapkan aturan tersendiri bagi bekas jajahan. Tujuh negara lain menandatanganinya tanpa meratifikasi. Negara-negara kreditur utama (Amerika Serikat, Jerman, Prancis, Jepang, dan Britania Raya) tidak termasuk dalam kelompok mana pun.

Semua negara kreditur utama memilih tidak bergabung. Mereka tidak sendirian. Konvensi ini diadopsi lewat pemungutan suara yang terbelah, 54 berbanding 11 dengan 11 abstain, dan sebagian besar negara di dunia tidak pernah bergabung. Rumusannya memberi pemerintah alasan untuk ragu: konvensi ini bersandar pada seruan yang kabur tentang keadilan, sebagian besar dibangun di seputar dekolonisasi, dan hanya memberi sedikit pedoman untuk perpecahan multinegara yang berantakan. Tanpa para pemberi pinjaman besar, konvensi ini tidak pernah punya peluang. Standar proporsi yang adil mengaitkan utang dengan aset: bagian utang yang mungkin diwarisi sebuah negara suksesor akan mengikuti bagian harta negara pendahulu yang diterimanya. Untuk bekas jajahan, yang dalam Konvensi disebut “negara-negara yang baru merdeka”, ketentuan bakunya justru sebaliknya: tidak ada utang bekas kekuasaan kolonial yang beralih kepada mereka kecuali mereka setuju menanggungnya.

Kesepakatan Rusia

Ketika bubar, Uni Soviet berutang sekitar $66–70 miliar kepada kreditur asing, meskipun definisi yang lebih luas tentang apa yang terhitung sebagai utang Soviet mendorong angkanya mendekati $100 miliar. Pada Desember 1991, republik-republik itu menyepakati rumus untuk membagi utang sekaligus aset luar negeri: Rusia mengambil sekitar 61%, Ukraina sekitar 16%, dan republik-republik lainnya berbagi sisanya.

Pada pertengahan 1992, pengaturan itu sudah runtuh, dan hanya Rusia yang masih membayar. Republik-republik lain sedang terjun bebas secara ekonomi dan tidak sanggup membayar utang yang dibebankan rumus itu kepada mereka.

Usulan Rusia disebut “opsi nol”. Rusia akan menanggung seluruh utang luar negeri Soviet, bukan hanya bagian yang dialokasikan kepadanya, sebagai ganti seluruh aset luar negeri Soviet: kedutaan besar, rekening bank, cadangan emas, tagihan kepada negara ketiga. Statusnya sebagai “pelanjut” sah Uni Soviet, dan bukan sekadar salah satu dari banyak negara suksesor, sudah lebih dulu mapan. Pada 24 Desember 1991, dengan dukungan negara-negara CIS lainnya, Boris Yeltsin memberi tahu Sekretaris Jenderal PBB bahwa Rusia melanjutkan keanggotaan Uni Soviet, termasuk kursinya di Dewan Keamanan. Kontinuitas dan suksesi adalah dua status hukum yang berbeda. Negara suksesor mewarisi sebagian unsur personalitas hukum negara pendahulunya, mengambil alih kewajiban tertentu dan keanggotaan tertentu. Negara pelanjut adalah negara pendahulu itu sendiri, tanpa terputus, dalam urusan perjanjian internasional, kedudukan di lembaga-lembaga, dan posisi internasional: bedanya seperti antara mewarisi kursi di meja perundingan dan menjadi orang yang memang sudah duduk di sana. Opsi nol, yang disahkan dalam KTT CIS di Bishkek pada 9 Oktober 1992, menyelaraskan urusan uang dengan kontinuitas itu.

Para kreditur Barat dan Klub Paris memperoleh sesuatu yang sangat mereka inginkan: satu pihak yang dihadapi, bukan dua belas pihak yang tercerai-berai, sekalipun pihak itu memerlukan penjadwalan ulang dari Klub Paris setiap tahun dari 1992 hingga 1996 dan dilanda krisis keuangan pada 1998. Republik-republik yang lebih kecil terbebas dari utang yang tak sanggup mereka bayar, sebagai ganti aset yang toh tak bisa mereka jangkau: kedutaan Soviet di luar negeri dan rekening bank yang tak bisa mereka klaim karena memang tak ada mekanismenya. Hanya Ukraina yang tidak pernah meratifikasi pertukaran itu, dan hingga kini masih mengklaim bagiannya atas harta Soviet di luar negeri. Pada Agustus 2006, berkat tingginya harga minyak dan gas, Rusia melunasi sisa utangnya kepada Klub Paris bertahun-tahun lebih cepat dari jadwal: sekitar $23,7 miliar, pelunasan dini terbesar yang pernah diterima Klub itu. Kewajiban terakhir dari era Soviet, pembayaran kepada Bosnia tadi, lunas pada Agustus 2017.

Semua ini tidak didikte oleh hukum. Satu-satunya aturan yang terkodifikasi terdapat dalam Konvensi 1983, yang tidak pernah berlaku, dan aturan itu membolehkan negara-negara suksesor membagi utang dengan cara apa pun yang mereka sepakati di antara mereka sendiri; aturan hukum kebiasaan yang membingkai perundingan semacam itu menyediakan prinsip, bukan rumus.

Tidak ada yang mewajibkan Rusia menjadi negara pelanjut, tidak ada yang menjadikan opsi nol sebagai penyelesaian yang benar, dan tidak ada yang mengharuskan negara-negara Barat mengakui satu negara pelanjut alih-alih lima, sepuluh, atau dua belas negara suksesor yang terpisah. Kesepakatan utang itu dirancang agar sesuai dengan status yang telah ditetapkan secara politis sepuluh bulan sebelumnya, oleh pihak-pihak yang kepentingannya bertemu pada hasil yang menguntungkan kreditur.

Yugoslavia, tanpa Rusia

Pembubaran Yugoslavia tidak menghasilkan negara pelanjut yang jelas. Lima negara suksesor: Bosnia dan Herzegovina, Kroasia, Republik Federal Yugoslavia (Serbia dan Montenegro, yang berpisah jalan pada 2006), Slovenia, dan Makedonia (kini Makedonia Utara). Tidak satu pun cukup besar untuk menampung semuanya, dan tidak satu pun punya daya tawar untuk menuntut status pelanjut dengan syarat yang dianggap menguntungkan oleh negara-negara Barat.

Pada 14 Desember 1992, Dewan Eksekutif IMF menyatakan Yugoslavia bubar dan menetapkan kelima negara itu sebagai suksesor yang setara. Pinjaman yang membiayai proyek di republik tertentu, sekitar tiga perempat dari total, tetap melekat pada republik itu. Utang yang tidak dapat ditelusuri ke republik tertentu dibagi menurut “kunci IMF”, rumus yang terutama didasarkan pada sumbangan setiap republik terhadap anggaran federal, pangsanya dalam produk sosial dan pendapatan ekspor, serta pangsanya dalam jumlah penduduk dan luas wilayah. Serbia dan Montenegro, sebagai RFY, menanggung bagian terbesar utang itu, sekitar 37%, dan Makedonia yang terkecil, sekitar 5%. Hasilnya adalah lima negara yang ekonominya terpukul, beberapa di antaranya sedang berperang, masing-masing menjadi debitur tersendiri yang berunding sendiri-sendiri.

Klaim pelanjut yang gagal

Republik Federal Yugoslavia (Serbia dan Montenegro) pada awalnya mengklaim status hukum yang sama dengan yang diklaim Rusia: pelanjut sah RSFY, bukan sekadar negara suksesor, sehingga berhak mewarisi sepenuhnya kedudukan internasional dan aset negara pendahulunya. Masyarakat internasional menolak klaim itu. Rusia telah melakukan langkah yang persis sama beberapa bulan sebelumnya dan berhasil, karena Rusia adalah satu-satunya kandidat yang jelas dan karena negara-negara Barat menganggap kontinuitas itu menguntungkan, terutama terkait persenjataan nuklir dan kursi di Dewan Keamanan. Klaim RFY gagal karena perang-perang suksesi Yugoslavia telah menjadikan Beograd sebagai paria. Manuver hukum yang sama menghasilkan akibat yang berlawanan dalam rentang setahun, dan yang menentukan di antara keduanya sebagian besar adalah apakah kekuatan-kekuatan besar menganggap klaim itu dapat diterima secara politik.

Pada akhir 1991, bekas RSFY berutang sekitar $4,15 miliar kepada pemerintah-pemerintah anggota Klub Paris. Tidak ada penyelesaian multilateral. Klub itu menangani setiap negara suksesor secara terpisah: satu blok kreditur yang terkoordinasi menghadapi lima debitur yang berdiri sendiri, masing-masing dengan daya tawar, kondisi ekonomi, dan hubungan politiknya sendiri dengan negara-negara kreditur. Dalam kesepakatan-kesepakatan yang dirampungkan setelah 2001, utang RFY kepada Klub Paris dipangkas sekitar $3 miliar. Perjanjian tentang Masalah Suksesi Bekas RSFY ditandatangani pada Juni 2001 dan mulai berlaku pada Juni 2004, lebih dari satu dasawarsa setelah negara itu tidak ada lagi.

Perpecahan itu menyisakan lima debitur terpisah di lima meja perundingan terpisah, berhadapan dengan satu blok kreditur yang terkoordinasi. Kroasia yang berunding sendirian pada 1995 tidak berada dalam posisi yang sama dengan Kroasia yang berunding bersama Slovenia, Bosnia, Makedonia, dan RFY. Klub Paris bekerja melalui pengaturan bilateral, debitur demi debitur, dan begitu kelima negara itu ditetapkan sebagai suksesor dan diberi bagiannya masing-masing, dengan cara itulah setiap negara datang ke meja perundingan.

Sepanjang semua itu, dari alokasi dan perundingan terpisah hingga perjanjian suksesi yang memakan waktu satu dasawarsa, satu-satunya pertanyaan tentang “manfaat” yang pernah diajukan secara resmi bersifat geografis: republik mana yang dibiayai sebuah pinjaman, bukan apakah pinjaman itu bermanfaat bagi orang-orang yang kini diharapkan membayarnya.

Sudan Selatan dan opsi nol tanpa aset

Opsi nol menghasilkan akibat yang berbeda di kedua ujung spektrum kekuasaan. Di ujung yang lemah, opsi ini membuat kewajiban utang tetap hidup setelah terputus dari kemampuan realistis apa pun untuk membayarnya.

Sudan Selatan merdeka pada Juli 2011, setelah referendum Januari ketika hampir 99% pemilih memilih kemerdekaan. Berdasarkan “opsi nol”, yang disepakati secara prinsip sebelum pemisahan dan dituangkan dalam perjanjian-perjanjian Addis Ababa tanggal 27 September 2012, Sudan mempertahankan seluruh utang luar negeri negara lama, sekitar $41–44 miliar. Syaratnya: Sudan Selatan akan bersama Sudan melobi keringanan utang, dan jika masyarakat internasional belum memberikan komitmen yang tegas atas keringanan itu dalam dua tahun, utang itu akan dibagi di antara kedua negara.

Tanpa wilayah Selatan, Sudan kehilangan sekitar tiga perempat produksi minyaknya, separuh penerimaan fiskalnya, dan sekitar dua pertiga pendapatan devisanya. Negara yang kehilangan sumber pendapatan utamanya tetap menanggung seluruh utang. Negara yang mewarisi minyaknya malah membayar kompensasi, berupa “pengaturan keuangan transisional” senilai $3,028 miliar ditambah biaya pipa: sebagian kecil dari stok utang yang lebih dari sepuluh kali lebih besar.

Jendela dua tahun itu tertutup pada September 2014 tanpa komitmen keringanan yang tegas. Alih-alih membagi utang, kedua negara sepakat memperpanjang tenggat hingga Oktober 2016, dan pembagian itu tidak pernah terjadi: utang itu tetap berada di Khartoum. Sudan sudah menunggak kepada IMF sejak 1984; tunggakan itu, bersama sanksi ekonomi AS yang luas dan baru dicabut pada Oktober 2017, menutup akses Sudan ke sebagian besar pembiayaan dari luar dan membatasi peran IMF pada pemantauan, tanpa dana baru hingga tunggakan itu dilunasi pada 2021. Banyak dari utang itu terutang kepada sesama pemerintah Arab, bukan kepada Barat: pada 2010, Kuwait dan Arab Saudi saja memegang lebih dari seperempatnya. Keringanan yang semestinya menjadi imbalan bagi Sudan karena memikul seluruh utang datang bertahun-tahun terlambat, dan hanya sebagian, setelah Bashir jatuh. Sudan mencapai “titik keputusan” HIPC pada Juni 2021, dan pada Juli Klub Paris sepakat menghapus $14,1 miliar dari tagihannya. Kudeta Oktober 2021 menghentikan kesepakatan-kesepakatan bilateral yang diperlukan untuk melaksanakan penghapusan itu, dan perang yang pecah pada April 2023 membekukan proses tersebut sebelum mencapai garis akhir.

Masalah transit minyak

Sudan Selatan, yang tak memiliki garis pantai, harus mengirim minyaknya melalui jaringan pipa dan pelabuhan Sudan. Minyak dan utang diselesaikan dalam paket yang sama, yakni Perjanjian Kerja Sama yang ditandatangani di Addis Ababa pada 27 September 2012. Kaitan di antara keduanya diakui, tetapi timpang: di satu sisi, bantalan sekali bayar senilai beberapa miliar dolar; di sisi lain, utang lebih dari $40 miliar, ditambah harapan akan keringanan dari luar yang tak bisa diwujudkan oleh siapa pun yang duduk di meja perundingan.

Rusia menukar aset yang dipegangnya dengan liabilitas yang pada akhirnya sanggup ia pikul. Butuh satu dasawarsa penjadwalan ulang dan krisis 1998, tetapi pendapatan minyak, portofolio properti di luar negeri, dan bobot kelembagaannya pada akhirnya membuat hitungannya cocok. Sudan menukar pendapatan yang tak lagi dikuasainya dengan utang yang tak sanggup dibayarnya, demi keringanan yang datang hampir satu dasawarsa terlambat lalu macet. Kedua kesepakatan itu sama-sama bernama opsi nol, dan bagi kreditur keduanya menghasilkan hal yang sama: satu debitur yang jelas namanya, dengan tanggung jawab hukum formal atas utang itu.

Doktrin yang selalu kalah

Ada satu argumen hukum yang dirancang untuk rakyat yang dibebani utang semacam ini, dan argumen itu tak pernah memperoleh pengakuan hukum yang mengikat.

Alexander Nahum Sack adalah ahli hukum Rusia yang mengajar di Sankt-Peterburg dan kemudian di Paris. Dalam risalahnya tahun 1927, Les Effets des Transformations des États sur leurs Dettes Publiques et autres Obligations Financières, ia merumuskan apa yang kemudian dikenal sebagai doktrin utang najis. Dalam terjemahan bahasa Inggrisnya, rumusannya berbunyi: “Jika suatu kekuasaan despotik membuat utang bukan untuk kebutuhan atau demi kepentingan Negara, melainkan untuk memperkuat rezim despotiknya, untuk menindas penduduk yang melawannya, dan sebagainya, utang ini najis bagi penduduk seluruh Negara. Utang ini bukan kewajiban bangsa; ini adalah utang rezim, utang pribadi kekuasaan yang membuatnya, dan karena itu utang ini gugur bersama jatuhnya kekuasaan tersebut.” Tiga syarat: utang dibuat tanpa persetujuan rakyat, tidak untuk kepentingan mereka, dan dengan sepengetahuan kreditur atas fakta-fakta itu.

Sack tidak menciptakan prinsip itu. Ia menyarikannya dari apa yang sudah dilakukan negara-negara — dan ada dua peristiwa yang menonjol: penolakan Meksiko atas utang Kaisar Maximilian pada 1867, dan penolakan Amerika Serikat pada 1898 untuk membiarkan utang kolonial Spanyol mengikat Kuba.

Preseden Sack

Meksiko pada 1867: setelah jatuhnya rezim Maximilian yang dipaksakan Prancis, Presiden Juárez menolak mengakui utang yang dibuat pemerintahan Maximilian, termasuk pinjaman yang diberikan Prancis untuk menopang bonekanya sendiri, dengan alasan bahwa utang-utang itu melayani rezim, bukan rakyat Meksiko. Prancis memprotes, tetapi tidak pernah memperoleh kembali uangnya dari Meksiko. Kuba pada 1898: dalam perundingan Perjanjian Paris yang mengakhiri Perang Spanyol-Amerika, Amerika Serikat secara tegas menolak membiarkan utang kolonial Spanyol mengikat Kuba. Posisi AS adalah bahwa Kuba tidak memperoleh manfaat apa pun dari pinjaman kolonial Spanyol, dan penduduknya tidak semestinya mewarisi kewajiban yang dibuat bertentangan dengan kepentingan mereka. Spanyol menanggung utang-utang itu. Keduanya adalah tindakan yang benar-benar dilakukan negara, dan karena itulah para pendukung doktrin ini masih mengutipnya. Kalangan yang meragukannya menjawab bahwa penolakan oleh siapa pun yang sedang berkuasa tidak menjadikannya kaidah hukum, dan dua sarjana hukum, Sarah Ludington dan Mitu Gulati, berpendapat bahwa silsilah doktrin itu, termasuk reputasi Sack sendiri, telah dibesar-besarkan oleh orang-orang yang mengandalkannya.

Arbitrase yang menjadi tonggak adalah kasus Tinoco, Britania Raya melawan Kosta Rika, 1923, dengan Ketua Mahkamah Agung William Howard Taft sebagai arbiter tunggal. Taft memutuskan bahwa utang yang dibuat rezim Tinoco untuk keuntungan pribadi Tinoco bersaudara, dengan sepengetahuan penuh bank pemberi pinjaman, tidak dapat dianggap sebagai utang publik yang sah dan mengikat Kosta Rika. Putusan itu disertai catatan. Keputusan Taft bertumpu pada fakta spesifik yang terdokumentasi tentang pengetahuan bank dan manfaat pribadi utang itu bagi Tinoco bersaudara yang dapat dibuktikan. Syarat-syarat spesifik itulah yang membatalkan utang spesifik tersebut. Ia tidak menetapkan bahwa negara suksesor boleh menolak utang rezim pendahulunya sebagai utang najis secara umum.

Irak pada 2003 memperlihatkan doktrin itu berhadapan dengan lembaga yang semestinya menerapkannya. Pada saat invasi AS, Irak memiliki utang luar negeri sekitar $130 miliar, yang menumpuk selama Perang Iran-Irak dan masa sanksi di bawah rezim yang oleh kekuatan penyerbu disebut kediktatoran kriminal.

Alasan untuk menyebutnya najis tampak gamblang: rezim despotik, utang yang tidak dibuat untuk kepentingan rakyat, dan kreditur yang meminjamkan uang kepada Saddam Hussein dengan mengetahui seperti apa pemerintahannya. Ketika para pengacara yang baru disewa Irak pertama kali duduk bersama Gedung Putih, Departemen Keuangan AS, dan IMF pada 2004, pokok utama yang dibahas adalah apakah utang Irak dapat dinyatakan najis. Gagasan itu didukung di jajaran puncak pemerintahan AS, dan Menteri Keuangan John Snow melontarkannya di depan publik.

IMF secara terbuka menolak gagasan itu, dan lembaga-lembaga yang biasanya menangani restrukturisasi mendorong kesepakatan standar sebagai gantinya; mereka mendapatkannya. Berdasarkan kesepakatan Klub Paris November 2004, utang Irak kepada Klub Paris dipangkas 80% dari nilai nominal dan hampir 90% dalam nilai kini bersih, jauh lebih dalam daripada potongan (haircut) 13–73% dalam restrukturisasi lain pada masa itu. Irak tetap berhak menggugat klaim tertentu sebagai utang najis, dan menggunakan hak itu terhadap segelintir pemberi pinjaman komersial, tetapi argumen yang lebih luas disimpan di laci. Sejarawan ekonomi Simon Hinrichsen membaca hasilnya tanpa basa-basi: para kreditur kemungkinan besar menerima potongan yang lebih besar demi menjauhkan doktrin utang najis dari hukum internasional.

Setiap negara kreditur utama pada suatu waktu pernah meminjamkan uang kepada diktator. Zaire di bawah Mobutu menumpuk lebih dari $12 miliar utang luar negeri sementara uang publik mengalir ke rekening pribadinya; Marcos berutang besar-besaran sampai menjelang kejatuhannya pada 1986; Afrika Selatan di era apartheid meminjam dari bank-bank Barat sepanjang 1980-an sambil menggelontorkan anggarannya untuk militer dan polisi. Utang Irak sendiri sebagian besar dibangun oleh pemerintah-pemerintah yang mendukung Bagdad dalam Perang Iran-Irak, terutama monarki-monarki Teluk, di samping pemberi pinjaman Barat dan blok Soviet. Doktrin yang benar-benar berlaku, yang membuat pinjaman semacam itu tak bisa ditagih dari rezim demokratis penggantinya, akan membahayakan porsi besar pinjaman kepada negara, menjangkau mundur hingga setiap utang yang mungkin terpikir untuk digugat oleh pemerintah pengganti, termasuk utang Irak. Para penasihat hukum menentang doktrin itu; IMF dan Departemen Keuangan dengan tegas mendukung restrukturisasi standar. Mereka menentang doktrin itu tanpa membantah bahwa utang Irak memang najis: doktrin itu akan merumitkan restrukturisasi (sebuah “ladang ranjau definisi”, dalam catatan Hinrichsen) dan, dengan sendirinya, setiap restrukturisasi di masa depan yang mungkin memunculkan pertanyaan yang sama.

Ekuador pada 2008 menceritakan versi lain dari kisah ini. Pemerintahan Rafael Correa membentuk komisi audit utang pada Juli 2007. Laporannya pada November 2008 menemukan ketidakberesan yang terdokumentasi pada utang yang dibuat dari 1976 hingga 2006 dan mencap obligasi global Ekuador yang jatuh tempo pada 2012 dan 2030, sekitar $3,2 miliar, sebagai tidak sah. Ekuador berhenti membayarnya, lalu membelinya kembali dengan harga sekitar 35 sen per dolar, dengan partisipasi kreditur lebih dari 90%.

Pemerintah memakai daya moral argumen utang najis sebagai pengungkit dalam perundingan penyelesaian dan tak pernah menguji doktrin itu di forum mana pun yang dapat melahirkan preseden. Ekuador mencapai penyelesaian sebelum doktrin itu sempat diadili, dan profesor hukum Adam Feibelman mempertanyakan apakah obligasi itu memang memenuhi syarat sebagai utang najis sejak awal. Setelah semuanya selesai, kekuatan doktrin utang najis sebagai preseden masih sekadar teoretis, sama seperti ketika Ekuador memulainya.

Arsitekturnya

Konvensi Wina dan Klub Paris layak dilihat dalam bingkai yang sama. Yang pertama adalah perjanjian multilateral yang dirancang untuk memasukkan keadilan ke dalam suksesi utang negara — secara baku, konvensi itu akan mewajibkan pembagian yang adil, melindungi negara-negara yang baru merdeka, dan mengaitkan pewarisan utang dengan pewarisan aset. Yang kedua adalah perkumpulan informal 22 negara kreditur, yang diadministrasikan dari Perbendaharaan Prancis dan beroperasi tanpa piagam hukum internasional formal atau mandat multilateral yang mengikat.

Negara-negara kreditur utama yang tidak bergabung dengan Konvensi Wina, yaitu Amerika Serikat, Jerman, Prancis, Jepang, dan Britania Raya, semuanya anggota Klub Paris, dan merekalah yang menjalankan forum informal yang lebih tua itu, tempat tagihan pemerintah terhadap negara-negara yang bermasalah dan negara-negara suksesor benar-benar dirundingkan ulang. Tidak perlu ada koordinasi untuk menjelaskan hal ini: forum yang menemui debitur satu per satu dan memutuskan berdasarkan konsensus di antara pemberi pinjaman memberi masing-masing dari mereka kendali yang lebih besar daripada aturan keadilan dalam sebuah perjanjian internasional.

Sejak pertemuan pertamanya pada 1956, Klub Paris telah mencapai 484 kesepakatan yang mencakup utang sekitar $616 miliar. Klub ini menetapkan norma restrukturisasi utang negara melalui praktik, tanpa perjanjian internasional, mandat demokratis, atau standar hukum apa pun di belakangnya selain aturan yang ditegakkan para anggotanya satu sama lain secara konsensus. Satu kreditur besar saja dapat memblokir norma apa pun yang mengancam kepentingannya. Tidak ada satu pun dalam buku aturan Klub Paris yang menanyakan apakah suatu utang najis; enam prinsip pendiriannya mencakup solidaritas, konsensus, kondisionalitas, dan pembagian beban yang adil di antara kreditur, bukan legitimasi pinjaman. Untuk bisa duduk di meja perundingan, debitur memerlukan program IMF yang aktif, dan IMF diatur dengan pemungutan suara berbobot yang mencerminkan kontribusi modal para pemegang saham utamanya, yakni negara-negara kreditur utama yang sama.

Kosakata hukum di ranah ini (“pembagian yang adil”, “opsi nol”, “utang najis”, “negara pelanjut”) menetapkan batas luar yang longgar dan memberi setiap penyelesaian namanya; tawar-menawar di antara pemerintah dan kreditur mengisi sisanya. Utang Yugoslavia yang tak dapat ditelusuri dibagi menurut rumus IMF yang menyisakan lima debitur terpisah, dan tidak ada prinsip keadilan yang menuntut pembagian seperti itu. Tidak ada pula prinsip hukum yang mengharuskan Sudan, negara yang kehilangan pendapatan, menanggung kewajiban itu. Utang itu tetap di sana karena kedua pemerintah sepakat demikian, dengan syarat keringanan dari luar yang tidak terpenuhi tepat waktu, lalu memperpanjang pengaturan itu alih-alih membagi utangnya.

Dalam praktiknya, aturan kerja suksesi utang negara adalah aturan kreditur. Aturan itu sebagian besar ditetapkan di forum-forum kreditur dan dijalankan oleh lembaga-lembaga yang dikendalikan kreditur, yang telah menjauhkan doktrin utang najis dari aturan itu bahkan ketika, seperti di Irak, hal itu berarti harus menelan potongan yang luar biasa dalam. Doktrin itu hidup dalam kajian hukum, tempat ia dikutip dan dikagumi tetapi tetap tak dapat diterapkan.

Pembayaran terakhir

Ketika $125,2 juta dari Rusia tiba di Bosnia dan Herzegovina pada 2017, negara pelanjut dari satu negara yang telah bubar sedang membayar negara suksesor dari negara lain berdasarkan syarat-syarat yang ditetapkan pada awal 1990-an, di ruang-ruang yang tak pernah dimasuki rakyat negara-negara debitur, banyak di antaranya berada di dalam sebuah klub kreditur yang tak memiliki mandat hukum selain norma yang ditegakkan para anggotanya satu sama lain.

Pada 1927, Alexander Sack mengambil prinsip yang sudah diterapkan negara-negara, antara lain di Meksiko dan Kuba, dan merumuskannya menjadi doktrin hukum. Menurut logikanya, pinjaman yang lolos ujiannya, seperti kredit yang dengan sadar diberikan para pemberi pinjaman untuk menopang kediktatoran Saddam Hussein, semestinya gugur bersama rezim yang menerimanya.

Selama hampir satu abad, kerangka pemikirannya mengumpulkan kutipan, sesekali kemenangan taktis, dan tak ada yang lebih mengikat dari itu, karena lembaga-lembaga yang semestinya menerapkannya adalah lembaga-lembaga yang justru hendak dibatasinya.

Penafian AI Generatif

Sebagian konten halaman ini dihasilkan dan/atau disunting dengan bantuan AI Generatif.

Media

Kerajaan Serbia, Kroasia, dan Slovenia (Bank Nasional), 10 dinar (1920). Alegori “Kemajuan” di sisi depan diukir oleh Robert Savage. – Wikipedia

Sumber dan Referensi Utama

Vienna Convention on Succession of States in Respect of State Property, Archives and Debts (1983), status page, UN Treaty Collection. Adopted April 7, 1983; not in force; seven parties as of October 2026. https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=III-12&chapter=3&clang=_en

Vienna Convention on Succession of States in Respect of State Property, Archives and Debts, 1983, full text (Articles 38 and 41), UN Office of Legal Affairs. https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/3_3_1983.pdf

UN Audiovisual Library of International Law, introductory note on the Vienna Convention on Succession of States in respect of State Property, Archives and Debts. https://legal.un.org/avl/HA/vcssrspad/vcssrspad.html

Alexey Uvarov, “The heavy legacy of the Soviet regime,” Riddle, 2022. https://ridl.io/the-heavy-legacy-of-the-soviet-regime

United Nations, “Russian Federation” (member states), and Dag Hammarskjöld Library, “How did the Russian Federation become a member of the UN?” https://www.un.org/en/node/122895 · https://ask.un.org/faq/378083

Willem Buiter and Ricardo Lago, “Debt in transition economies: where is it heading, what can be done about it?” Revue d’économie financière, hors-série, 2001 (the authors were then at the EBRD). https://willembuiter.com/ecofi_1767-4603_2001_hos_6_1_4559.pdf

RFE/RL, “Russia Pays Off Paris Club Debt In Full,” August 21, 2006. https://www.rferl.org/a/1070710.html

RFE/RL, “Russia Says Clears Last Soviet Debt With Payment To Bosnia,” August 22, 2017. https://www.rferl.org/a/russia-bosnia-last-soviet-debt-cleared/28690127.html

The Moscow Times, “Russia Pays Off Last Soviet Debt,” August 22, 2017. https://www.themoscowtimes.com/2017/08/22/russia-pays-off-last-soviet-debt-a58718

Ana Stanič, “Financial Aspects of State Succession: The Case of Yugoslavia,” European Journal of International Law 12(4), 2001, pp. 751–779. http://www.ejil.org/pdfs/12/4/1542.pdf

IMF, “The Economic Consequences of the Kosovo Crisis: An Updated Assessment,” May 1999. https://www.imf.org/external/pubs/ft/kosovo/052599.htm

IMF, “List of Members’ Date of Entry.” Records SFRY successor state membership dates; Executive Board action of December 14, 1992 is the operative date recorded for Yugoslavia’s dissolution and succession designations. https://www.imf.org/external/np/sec/memdir/memdate.htm

Agreement on Succession Issues of the Former Socialist Federal Republic of Yugoslavia, signed June 29, 2001, entered into force June 2, 2004, UN Treaty Collection. https://treaties.un.org/doc/Publication/MTDSG/Volume%20II/Chapter%20XXIX/XXIX-1.en.pdf

National Bank of Serbia, “London and Paris Club.” https://nbs.rs/en/ciljevi-i-funkcije/medjunarodna-saradnja/londonski-pariski-klub/

BBC News, “South Sudan backs independence – results,” February 7, 2011. https://www.bbc.com/news/world-africa-12379431

IMF Country Report No. 12/298 (2012), Sudan: 2012 Article IV Consultation. International Monetary Fund. https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr12298.pdf

Cooperation Agreement between the Republic of Sudan and the Republic of South Sudan, Addis Ababa, September 27, 2012, PA-X Peace Agreements Database, University of Edinburgh. https://www.peaceagreements.org/agreements/860/

Center for Global Development, “Who Are Sudan’s Two Biggest Creditors? And Why Is It Something to Worry About?” December 13, 2010. https://www.cgdev.org/blog/who-are-sudan%E2%80%99s-two-biggest-creditors-and-why-it-something-worry-about

IMF Country Report No. 14/364 (December 2014), Sudan: 2014 Article IV Consultation and Second Review under the Staff-Monitored Program. International Monetary Fund. Records the September 2014 lapse of the zero-option deadline, its extension to October 2016, and Sudan’s arrears to the Fund since July 1984. https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2014/cr14364.pdf

US Treasury, Office of Foreign Assets Control, “Issuance of New Sudan FAQ and New General License,” October 6, 2017 (revocation of sanctions effective October 12, 2017). https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20171006_33

IMF, Press Release No. 21/199, “Sudan to Receive Debt Relief under the HIPC Initiative,” June 29, 2021. https://www.imf.org/en/news/articles/2021/06/29/pr21199-sudan-to-receive-debt-relief-under-the-hipc-initiative

The National, “Paris Club creditors agree to cancel $14bn owed by Sudan,” July 16, 2021. https://thenational-the-national-prod.cdn.arcpublishing.com/business/economy/2021/07/16/paris-club-creditors-agree-to-cancel-14bn-owed-by-sudan

Direction générale du Trésor, “Publication du rapport annuel 2021 du Club de Paris,” June 15, 2022 (bilateral agreements implementing the July 2021 Sudan deal suspended after the coup). https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2022/06/15/publication-du-rapport-annuel-2021-du-club-de-paris

IMF, “Debt Relief Under the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative,” factsheet. https://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2023/Debt-relief-under-the-heavily-indebted-poor-countries-initiative-HIPC

Alexander Nahum Sack, Les Effets des Transformations des États sur leurs Dettes Publiques et autres Obligations Financières, Paris: Recueil Sirey, 1927.

Probe International, “Odious Debts” (includes the English translation of Sack’s definition quoted above), 2010. https://journal.probeinternational.org/odious-debts/

Sarah Ludington and Mitu Gulati, “A Convenient Untruth: Fact and Fantasy in the Doctrine of Odious Debts,” Virginia Journal of International Law, 2008 (reproduced by Probe International). https://journal.probeinternational.org/2008/01/01/convenient-untruth-fact-and-fantasy-doctrine-odious-debts/

Michael Kremer and Seema Jayachandran, “Odious Debt,” Brookings Institution Policy Brief #103, July 2002. https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/pb103.pdf

Robert Howse, “The Concept of Odious Debt in Public International Law,” UNCTAD Discussion Paper No. 185, July 2007. United Nations Conference on Trade and Development.

Aguilar-Amory and Royal Bank of Canada claims (Great Britain v. Costa Rica) — the Tinoco case, award of October 18, 1923, Chief Justice William Howard Taft, sole arbitrator. Reports of International Arbitral Awards, vol. I, pp. 369–399. https://legal.un.org/riaa/cases/vol_I/369-399.pdf

Simon Hinrichsen, “The Iraq Sovereign Debt Restructuring,” Capital Markets Law Journal 16(1), January 2021, pp. 95–114, DOI 10.1093/cmlj/kmaa031; author’s accepted manuscript, LSE Research Online. https://researchonline.lse.ac.uk/id/eprint/108960/

Debt Justice, “Ecuador.” https://debtjustice.org.uk/countries/ecuador

ECLAC, Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2009–2010: Ecuador. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/3c253bc7-8c1c-42ab-b478-5ba7de19a982/content

Adam Feibelman, “Ecuador’s Sovereign Default: A Pyrrhic Victory for Odious Debt?” Journal of International Banking Law and Regulation 25(7), 2010, pp. 357–362.

Paris Club, “Roles and missions” (484 agreements, $616 billion, 102 debtor countries; the six founding principles) and “Governance and members.” https://clubdeparis.org/en/sites/clubdeparis/accueil/club-de-paris/roles-et-missions.html · https://clubdeparis.org/en/sites/clubdeparis/accueil/club-de-paris/gouvernance-et-membres.html

IMF, “IMF Quotas,” factsheet. https://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2022/IMF-Quotas