國際制裁怎麼運作，又為何多半失靈

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約21分鐘

三十年來的研究顯示，制裁很少能改變它所針對的行為。西方政府卻照樣一再祭出制裁。

2022年2月19日，賀錦麗（Kamala Harris）站上慕尼黑安全會議的講台，發出警告。「如果俄羅斯進一步入侵烏克蘭，」她說，「美國將與我們的盟友和夥伴一起，施加重大且前所未有的經濟代價。」她在升高語氣時措辭謹慎（「進一步入侵」，彷彿克里米亞與頓巴斯部分地區早已遭占領一事只是個註腳），但對這項工具本身的宣告卻毫無保留：重大，前所未有。「盟友和夥伴」幾個字也清楚交代了聯盟的範圍：賀錦麗承諾的是一場協同發動的經濟戰，其規模從未有人對任何一個二十國集團（G20）經濟體嘗試過。

五天後，俄羅斯發動入侵，制裁隨之而來。以大多數技術指標衡量，這些制裁確實稱得上重大：凍結俄羅斯央行約3,000億美元的準備金，把7家俄羅斯主要銀行逐出SWIFT，由七大工業國集團（G7）主導的石油價格上限，範圍廣泛的科技出口管制，還有自2023年12月起，美國以次級制裁威脅任何為俄羅斯軍工基礎提供服務的外國銀行——這是自歐巴馬時代對伊朗的制裁行動以來，這項工具最具野心的一次運用。到2022年底，已有40多個國家對俄羅斯採取了某種形式的經濟措施；到2026年7月，歐盟已通過21輪制裁方案。

俄羅斯既沒有撤軍，戰略盤算也沒有出現任何可以衡量的改變；到了2024年，戰爭已陷入磨人的領土消耗戰，此後一直如此。

這一切都不會讓以研究制裁為業的學者感到意外。三十年的研究累積出一份並不光彩的紀錄，細節至今仍有爭論，而這份紀錄在這段時間的大半歲月裡，一直擺在各國外交政策當局的案頭。然而，研究文獻的發現，和制裁在公開場合被賦予的理由——一種能改變主權國家行為的脅迫工具——兩者之間的落差，若說有什麼變化，那就是拉得更大了。慕尼黑那場演說照著一套範本走，這引出了一個比「對俄制裁有沒有用」更耐人尋味的問題：各國政府為什麼一再拿起一項工具，彷彿它真會照他們宣稱的方式發揮作用？

這項工具背後的理論

「制裁」一詞涵蓋三種不同的機制，它們共用一套政治詞彙，因果邏輯卻大不相同。

全面制裁就是貿易禁運，也就是影響與目標國之間全部或大部分商業往來的措施。美國自1962年起對古巴實施、並在1996年透過《赫姆斯—伯頓法》（Helms-Burton Act）明文入法的禁運，就是典型案例。它設想的作用方式很直接：讓目標經濟體得不到足夠的貿易而萎縮，造成廣泛的困苦，逼得政府不是改變行為，就是垮台。這項工具的歷史根源，可以追溯到國際聯盟在1935年義大利入侵衣索比亞後試圖懲戒義大利之舉，那是一次早期而富有啟發性的失敗：禁運並未納入石油，措施也在8個月內就解除了。

定向制裁，有時也稱為「聰明」制裁，運作方式不同。它不限制目標經濟體的整體，而是把壓力對準特定的個人與實體：旅行禁令、資產凍結、對具名公司的限制。它設想的作用方式如外科手術般精準：制裁決策者，而不是他們治下的百姓，既避開全面措施造成的人道損害，又把壓力集中在真正有權改變政策的人身上。人們通常把轉向定向制裁的起點，追溯到1990年代末至2000年代初由各國政府資助的一系列專家檢討，即因特拉肯、波昂—柏林與斯德哥爾摩進程；這些進程的起點是一項體認：全面制裁在伊拉克和海地造成了大範圍的平民傷害，卻沒有帶來設計者所宣稱的政治成果。「聰明制裁」的轉向，形同默認原本的工具有結構性問題，而更精準的目標鎖定或許能解決其中一部分。

次級制裁則完全屬於另一種法律與政治範疇。它針對的不是主要目標，而是持續與被列名國家往來的第三國實體。讓次級制裁的觸角伸得這麼遠的機制，是美元清算體系：美元在歐洲以外的每個地區都主導著貿易計價（以截至2019年的二十年平均計算，其他每個地區都有大約四分之三或更多的出口以美元計價），而大多數美元支付最終都要經由美國的代理銀行清算，因此美國財政部可以威脅世界上任何地方的任何金融機構：只要處理涉及受制裁實體的交易，就切斷它的美元清算管道。美元這一段的法律基礎，也就是經由美國銀行清算的支付屬於美國管轄，是一般公認的見解。在國際法上有爭議、實務上卻證明無從挑戰的，是更進一步的做法：懲罰外國銀行從事完全不經過美國的業務。

聯合國安理會依據《聯合國憲章》第41條，為制裁提供正式的多邊架構；該條允許安理會決定採取「武力以外之辦法」，以實施它為維持或恢復國際和平與安全所做的決議。聯合國安理會的制裁在國際法上具有拘束力，會員國無法合法規避。美國與歐盟的單邊措施，則約束各自管轄範圍內的所有人：它們的公民和公司（無論在何處營運）、在其領土上活動的任何人，在某些美國制裁計畫中，甚至還包括由美國公司擁有或控制的外國子公司。除此之外，這些措施在國際法上並無效力，所以它們在境外的影響力取決於施壓：第三方必須在美國或歐盟的金融體系，與受制裁的往來關係所能帶來的好處之間做出選擇。

美元清算這道咽喉點

次級制裁之所以具有域外威力，首先來自一項架構上的事實：美元是全球主要的儲備與結算貨幣，而大多數美元交易最終都要經由美國金融體系清算。任何司法管轄區的任何銀行，只要代受制裁實體處理一筆美元支付，就有失去美國代理銀行往來的風險，連帶失去在全球清算任何美元交易的能力。對大多數金融機構而言，失去美元清算管道是攸關存亡的威脅，這意味著美國財政部即使對外國銀行沒有任何正式的法律權限，也能對它們施加具有約束力的金融壓力。這種影響力也不止於美元：自2023年12月起，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）已明確表示，它的對俄次級制裁權限涵蓋外國銀行以任何貨幣進行的交易。

歐盟對這套架構的反對，明文寫在它的《阻斷法規》（Blocking Statute）裡；這項法規在1996年首度通過，2018年更新，把與伊朗相關的美國次級制裁納入範圍。法規禁止歐盟業者遵守特定的美國域外措施，理論上也允許歐盟人士在歐盟法院，就因不遵守美方措施而遭處罰所造成的損害求償。實務上，這項法規並沒有發揮作用：擁有國際銀行往來關係的歐盟企業，被迫在這些關係與對伊朗貿易之間取捨時，絕大多數選擇退出伊朗，因為伊朗市場對它們的價值，比不上其他一切業務所承擔的風險。

紀錄：數字說了什麼，又沒說什麼

Gary Clyde Hufbauer與合著者完成了制裁研究的奠基之作，如今已出到第3版。他們分析1914至2000年間的204起制裁案例，得出約34%的成功率：在大約三分之一的案例中，制裁至少促成了既定目標的部分達成。對一項常被斥為無效的政治工具來說，這個數字聽起來幾乎令人振奮。

Robert Pape在1997年提出的挑戰，鎖定的正是這個「三分之一」，只不過是1990年第2版裡的數字：當時在115起案例中算出40起成功。Pape逐一檢視這些號稱成功的案例，主張其中許多其實是武力、而不是制裁在發揮脅迫作用：制裁只是恰好與軍事行動或可信的軍事威脅同時施加，真正逼得對方就範的是後者。剔除這些案例以及其他編碼錯誤之後，明確的成功案例只剩5起，成功率不到5%。34%與5%之間的差距，爭的是這項工具到底有沒有用。Hufbauer的數字經常被引來為政策辯護；Pape的數字則幾乎從未出現在任何一位外交部長的演說裡。

規模更大的全球制裁資料庫（Global Sanctions Data Base）如今收錄1950至2025年間的1,794起案例；2021年，資料庫的建置者首度為較早的一個版本做總結時，描繪出的面貌相近：依目標類型與編碼標準而定，整體成功率落在30%至50%之間。但這個整體數字掩蓋了更重要的發現：制裁的成效，隨它想達成的目標而有天壤之別。針對貿易做法、溫和的政策調整或特定監管行為的制裁，表現遠比整體數字所顯示的好。針對政權更迭、廢除核武計畫或領土讓步的制裁，表現則差得多。最能激起政治上制裁需求的案例（核計畫、入侵、種族滅絕、威權鞏固），偏偏正是紀錄最差的那些。

我們說制裁通常沒用，意思是：當目標國抵抗時，制裁通常達不成重大的政治目標。即使按照Hufbauer自己的編碼，三分之一這個平均數也掩蓋了高低落差：溫和的政策目標有將近一半的時候能成功，政權更迭與民主化的成功率則明顯低得多，而這類利害重大的目標，其編碼正是Pape的批評打得最重的地方。

Hufbauer與Pape的方法論之爭

爭議的核心，在於Hufbauer與合著者如何判定案例成功與否，以及納入了哪些案例。Pape把40起號稱成功的案例歸入四類錯誤：他主張，其中18起是由武力而非制裁決定結果；8起是目標國從未讓步；6起是貿易爭端，而非脅迫意義上的經濟制裁；另有3起無法判定。剩下5起明確的成功案例，而據他的說法，其中3起涉及的是瑣碎議題，例如大使館的地點，或釋放寥寥幾名囚犯。

該研究的作者之一Kimberly Ann Elliott在1998年回應，指Pape誤解了研究的宗旨：研究問的是制裁是否對結果有所貢獻，而不是制裁是否單獨造成了結果。Pape則回應，他的結論依然成立。Pape哪怕只說對了一部分，政策紀錄就比「三分之一有效」令人沮喪得多。5%這個數字本身或許偏低，因為Pape只計算制裁單獨產生的效果，這個標準可說過於嚴苛；但他的分析所指出的方向，至今還沒有被令人信服地推翻。

理論為何失靈：一環一環看

制裁理論所需要的因果鏈有三環：經濟痛苦傳到目標國；這份痛苦轉化為國內要求改變的政治壓力；這股政治壓力再轉化為政策讓步。每一環都有結構性問題，其中第二環最脆弱，而這套理論卻要求三環同時成立。

第一環，即制裁會造成真正的經濟痛苦，是實證文獻最能支持的一環，不過實際情況比表面上複雜。全面制裁要產生脅迫性的痛苦，發動制裁的聯盟必須占目標國貿易的相當比重，而目標國也必須缺乏可行的替代選項。隨著全球貿易日趨多元，加上受制裁國家在數十年面對美國制裁政策的過程中，學會了經營與不參與制裁的經濟體之間的關係，這個條件變得越來越難滿足。2022年2月之後的俄羅斯，才是真正的試金石。俄羅斯並非毫髮無傷，代價也都有據可查：俄羅斯銀行被逐出SWIFT，推高了交易成本；G7的石油價格上限衝擊了石油收入（俄羅斯以折扣價把石油賣給中國、印度和土耳其，減少了政府收入）；航太與軍用電子領域實質的技術封鎖，同時打擊了民間經濟與軍工生產；初期劇烈的盧布波動，則迫使俄羅斯央行緊急動用利率工具。但這些代價並沒有產生脅迫效果。俄羅斯吞下了這些代價，把貿易改道經由土耳其、阿拉伯聯合大公國、中國和印度，並圍繞戰爭生產重組經濟，痛苦卻始終沒有轉化為要求改變的政治壓力。

這種轉化的失敗，正是第二環的寫照，而因果鏈最常在這裡斷裂。一項又一項研究發現，制裁會讓目標國的生活條件惡化，從人均所得到貧窮與死亡率皆然，而且往往影響長遠：在最完整的一份文獻回顧中，31項研究有30項得出這個結論。負擔落得並不平均。統治菁英，也就是那些能改變政策的人，擁有海外資產、平行進口管道、接觸影子金融網路的門路，還掌控著分配機制，決定在受制裁束縛的經濟體內誰能得到什麼。一般民眾沒有這些。他們承擔的，正是這項工具在理論上要往上轉嫁給決策者的代價。

政治後果的走向，恰與理論預測相反。面對外部經濟壓力的政府，會在國內把這份痛苦重新包裝成外國侵略的敘事——制裁成了敵意的證據。在2003至2015年間的威權政權中，制裁顯著增加了支持政府的集會，在國家掌控媒體的地方，這種效果還會放大。無論這些人群有多少是動員而來、而非自發聚集，那些原本可能在國內凝聚成一股主張讓步的政治力量的人，實際上都因為遭受外國經濟攻擊的經驗，被號召到政府身後。此外還有一個結構性問題：當目標政權擁有強大的正當性主張，又與發動制裁的國家缺乏經濟和社會往來時，制裁無法促成民主化，而這類政權還會把制裁本身納入這些正當性主張之中。

第三環，即政治壓力就算真的傳到了決策者那裡也會換來讓步，有它自己的結構性問題，與前兩環無關。政府要向制裁壓力讓步，繼續拒絕的代價必須高於讓步的代價。在引發最持久制裁行動的案例中，無論涉及的是核計畫、領土主張還是政權存續，被要求交出的，恰恰是政府認定沒有談判餘地的東西。要求俄羅斯撤出烏克蘭、北韓拆除核嚇阻力量，或伊朗完全放棄鈾濃縮，等於要這些政府放棄它們認定的核心安全需求。除非政權崩潰（制裁單憑一己之力幾乎從未達到這個門檻），經濟痛苦很少能扭轉這種盤算；在扭轉了的案例中，例如利比亞和伊朗，要求事先都已縮小到政府能夠讓步的程度。這項工具要求各國政府拿戰略利益換取經濟鬆綁，而它被派上用場的案例，恰恰是因為這些戰略利益被看得毫無轉圜餘地，才會被挑中。

古巴：只剩延續，不見目的

美國對古巴的禁運歷經13屆政府、六十多年，以及聯合國大會的表決：自1992年以來，除了一年之外，聯合國大會年年譴責這項禁運。2025年的表決結果是165比7，只有另外5國政府與美國和以色列站在一起。以任何脅迫指標衡量，這項禁運都失敗了，而且失敗得比現代外交政策史上任何可相比擬的措施更久、更徹底：卡斯楚（Fidel Castro）沒有就範，他的繼任者沒有就範，古巴的政治結構也沒有民主化。禁運卻照樣延續下來，原因在於美國國內政治，具體來說，是集中在佛羅里達州的古巴裔美國人社群在選舉上的分量，而佛羅里達數十年來都是舉足輕重的搖擺州。

國內選民群體的壓力一再凌駕於外交政策分析之上，即使在私下承認禁運徒勞無功的政府內部也是如此。歐巴馬政府在2014年12月宣布的開放政策，在次年恢復了外交關係，並放寬旅遊與匯款規定，卻無法解除國會已寫進法律的禁運。川普（Donald Trump）政府在2017年部分撤回了這項開放，到了2026年1月，華府更進一步，授權對任何向古巴供應石油的國家課徵關稅。這項工具所發揮的功能，與它宣稱的外交政策目標毫無關聯，正因如此，它雖然已被證明無效，卻不會產生任何要求終止它的政治壓力。

爭議案例：成功案例透露了什麼

支持制裁最有力的論述，會舉出三個案例：南非、利比亞與伊朗。沒有一個像人們轉述的那樣乾淨俐落。

南非是最常被引用的成功案例，也確有實據。美國1986年推翻雷根（Ronald Reagan）的否決而通過的《全面反種族隔離法》（Comprehensive Anti-Apartheid Act），屬於一套更廣泛的多邊制裁方案；這套方案與種族隔離的終結同時發生，而且可以說加速了它的終結。當時的觀察者認為，經濟壓力在轉型中發揮了實際作用，主要是心理上的作用，再加上私人銀行放款的出走，而這波出走出於信用風險的成分，不亞於政治考量；老布希（George H. W. Bush）在1991年解除美國制裁時，承認制裁產生了一些效果，卻把大得多的功勞歸給戴克拉克（de Klerk）的改革。種族隔離的終結，來自多股力量的匯聚：非洲民族議會（ANC）持久的組織能力與道德權威；冷戰結束（反共的理由從此消失，而這個理由曾讓南非的種族隔離政府在西方各國政府那裡享有戰略掩護）；長達二十年的持續內部抵抗；以及制裁與資本外逃帶來的經濟壓力。Audie Klotz對南非案例中簡單的因果歸因抱持懷疑，並強調規範擴散（種族隔離作為一種政治制度，在國際輿論中失去正當性）是一股在結構上有別於經濟脅迫的力量。

南非也不是那種會讓因果鏈第二環屢屢失靈的鞏固型威權國家。它擁有運作正常、與西方資本市場深度整合的經濟；白人企業菁英持有大量海外資產，並與國際投資人保持往來，而這些投資人對政治走向日益憂心；還有一股具備真正組織深度與外部支持的政治反對力量，也就是非洲民族議會。通常阻止經濟痛苦轉化為菁英政治壓力的結構條件，在南非只有部分存在。正因如此，南非才會對一種在其他地方屢屢失敗的脅迫方式有所反應。它所證明的，比全面制裁的支持論點狹窄得多：當通常會讓因果鏈短路的條件不存在時，經濟壓力可以出一份力。

利比亞在2003年同意拆除大規模毀滅性武器計畫，並為洛克比空難支付賠償，是第二個經典的成功案例。Richard Nephew把利比亞描述為制裁對結果有實質貢獻的案例，不過這是在更廣泛的脅迫背景下發揮的作用。這個背景包括美國在2003年3月入侵伊拉克；據報導，格達費（Gaddafi）曾告訴義大利的貝魯斯柯尼（Silvio Berlusconi），他會照美國人的意思做任何事，因為他看到了伊拉克的下場，心裡害怕。時間順序沒有這句話說得那麼俐落。利比亞早在1999年的祕密談判中就提議放棄化學武器，而它的情報官員在2003年3月初、入侵開始之前，就已接觸英國，表示願意透過談判放棄大規模毀滅性武器計畫；戰爭或許堅定了格達費完成這筆交易的決心，但並不是戰爭啟動了這個過程。這正是利比亞難以用來檢驗制裁單獨效果的原因：到格達費簽字時，多年的制裁、一條談判得來的鬆綁之路，以及近在咫尺的美軍，全都朝同一個方向使力。

伊朗與2015年的《聯合全面行動計畫》（JCPOA），是近年來最說得通的制裁成功案例。多年來，美國的單邊制裁與多邊制裁對伊朗層層加碼，產生了明顯的經濟效果：伊朗的石油收入大幅萎縮，里亞爾急遽貶值，通膨上升，伊朗談判代表也明白承認自己承受的壓力。這些制裁換來的，是一項限制、而非終結伊朗核計畫的協議，前提是伊朗的遵守須經查核確認，交換條件則是制裁鬆綁。這是一個有限的目標，卻是真實的目標，而制裁壓力與伊朗談判意願之間的因果關聯也站得住腳。伊朗是最接近滿足制裁生效結構條件的案例：目標有限而具體；多邊執行減少了脫逃的路線；與海外有利害往來的伊朗菁英直接受到衝擊。

接下來發生的事，顯示同一套機制倒過來運轉。美國在2018年5月退出JCPOA，單方面恢復制裁，並要求伊朗全面服從一套遠遠超出原核協議範圍的極限要求。伊朗沒有以重新遵守作為回應；從2019年起，它有系統地分階段突破JCPOA對鈾濃縮的限制。制裁並沒有變得比較不痛；是多年持續施壓所累積的籌碼，被單方面退出摧毀了，因為退出抹除了可逆性這個條件，而正是這個條件賦予制裁脅迫的邏輯。

一項失敗工具的政治經濟學

如果制裁如此一貫地達不成既定目標，各國政府為什麼還要一再祭出？因為這項工具同時擔負至少四項任務，而撐起公開論述的，正是脅迫這一項。

脅迫功能，即透過經濟壓力改變目標的行為，是演說裡會講的那一項。表態功能則不同：在國際秩序中正式記下某些行為不可接受，無論能否換來順從，都留下一份規範上的紀錄。聯盟管理功能又不一樣：展現與夥伴的團結，維持聯盟的凝聚力，讓立場一致的政府有一項共同行動可做，既能表明決心，又不必動用軍事。還有一項削弱功能：施加物質成本，限制目標取得技術、資本與專業知識，即使不能立即換來順從，也能隨著時間削弱目標的能力。

這些功能沒有一項是騙局。在國際規範需要維護才能持續運作的世界裡，表態功能自有其意義。對於對俄制裁究竟達成了什麼，削弱功能或許是最誠實的描述：長期的技術封鎖打擊軍工產能，國防部門可用的資本受到擠壓，俄羅斯航太與電子產業所需的技術知識轉移也受到限制。聯盟管理則解釋了為什麼2022年的對俄制裁方案，無論在莫斯科達成了什麼，都有助於歐盟的團結——這套方案證明歐洲國家願意承受經濟代價，以維持與烏克蘭的團結，而這攸關西方回應的可信度。

問題出在把這些功能混為一談。各國政府援引紀錄並不支持的脅迫成功說法，來為只有在脅迫邏輯下才說得通的傷害辯護：伊朗與伊拉克平民的深重苦難，委內瑞拉長期的經濟貧困化，古巴在全面禁運下層層疊加的匱乏。一套為表態、削弱或聯盟管理目的服務的制裁體制，大可設計成把平民傷害降到最低：針對決策者及其資產的定向措施、針對軍事部門的技術限制、針對菁英的協同金融措施。現有的制裁架構卻經常造成廣泛的平民代價，這顯示「這是脅迫」這句話所做的政治工作，是「這是在表達規範」或「這是在削弱軍事能力」做不到的。在脅迫理論下，平民的苦難就是機制本身，是終將迫使政府改弦易轍的壓力；在其他三種功能的任何一種之下，它都只是毫無作用的附帶損害。

Daniel Drezner指出了另一個層次：制裁替實施制裁的政府解決政治問題的程度，不亞於它對目標施加的壓力。他指出，定向制裁尤其能在目標越界時解決「做點什麼」的問題，卻解決不了讓目標改弦易轍這個政策問題，而且成本低廉、可以無限期延續，又很少招致批評。實施制裁能向國內受眾與國際夥伴展現決心，排除某些外交選項，並形成政治上的路徑依賴，讓這項工具即使失敗已顯而易見，也很難解除。制裁在這裡成了一種不作為的作為：各國政府可以透過表態與削弱的管道，讓自己和他人付出代價，同時避開政治代價更高的替代方案——軍事行動、正式的外交妥協，或明確接受對手造成的既成事實。承認國際秩序中首要的非軍事脅迫工具並不管用，也就等於承認現實可行的替代方案更糟，這麼做的政治代價高到讓持續誇大其成效成了理性的策略。

制裁奏效的狹窄條件

制裁在什麼條件下奏效，可以從它通常為何失敗推導出來，而這些條件描繪的，是一項和一般實際動用的制裁大不相同的工具。

當制裁前的貿易往來密切、制裁施加得迅速，而且發動國與目標國原本關係良好時，制裁成功的機率較高；這一點在一項涵蓋37項量化研究的分析中站得住腳。Hufbauer的案例資料與更廣泛的文獻，又在此之外補上了制裁實際奏效的五項條件。

第一是有限而具體的目標。政權更迭與核裁軍，是制裁單打獨鬥時紀錄最差的領域：即使是通常被算作成功的案例，從南非到利比亞，也都涉及其他決定性的壓力。調整貿易做法、遵守特定法規、釋放遭拘留的本國國民，在適當條件下都可以達成。既定目標的極大化，與這項工具實際能力之間的落差，是制裁政策一貫的特徵，因為國內政治受眾要求極大化的目標，而這項工具充其量只能達成溫和的目標。

第二是事先就存在的緊密經濟整合。2022年以前的歐俄關係所能提供的籌碼，遠超過美國與北韓的關係在任何時候所能提供的，因為雙方利害攸關的經濟價值多得多。俄羅斯是歐盟最大的能源供應國。威脅中斷這段關係，既可信，代價也高。美國與古巴的關係以禁運為框架已久，幾乎不剩什麼經濟整合可供威脅；美國曾經擁有的籌碼，早已在數十年的禁運中消耗殆盡，取而代之的是古巴的適應。

第三是能堵住脫逃路線的多邊執行。聯合國安理會的制裁在結構上比美國或歐盟的單邊措施更有效，因為無法透過中國、俄羅斯或其他大國合法規避。美國的次級制裁，就是試圖藉由美元體系的籌碼複製這種效果，但只是不完美的替代品：它們在一定程度上可以被規避，方法包括本幣結算、以物易物，以及俄羅斯自2014年以來一直在打造的另一套金融管道；不過自2023年起，以盧布或人民幣付款，已不能讓銀行躲開OFAC的觸角。

第四，也是最難達成的一項，是目標國菁英無法讓自己免受經濟衝擊。這需要菁英在發動制裁國的管轄範圍內持有大量資產（讓資產凍結與旅行限制對他們個人造成損失），或是經濟限制層層擴散到整個經濟體，進而波及他們的政治基礎。南非部分滿足了這項條件。2022年的俄羅斯則不然：與克里姆林宮有關係的富豪，自克里米亞事件後已花了8年學習與制裁風險共處；當歐盟終於在2022年2月把Mikhail Fridman、Alisher Usmanov和Alexei Mordashov等大亨列入名單時，資產凍結絲毫沒有改變莫斯科的路線。

第五是一條可信的鬆綁之路，並事先言明解除制裁的條件。永久性的制裁，或沒有明確鬆綁基準的制裁，無法提供任何遵守的誘因：如果目標看不到通往鬆綁的路，成本效益的盤算就完全不利於讓步。

從這些條件浮現的模式，讓最常動用制裁的外交政策當局感到不自在。制裁施加得最猛烈的案例（俄羅斯、伊朗、北韓、古巴、委內瑞拉），幾乎全都是這些條件付之闕如的案例：目標極大化，既有的經濟整合有限或已被刻意削減，多邊執行並不完整，目標國菁英已證明有能力自保，可逆性條件不是不存在，就是已遭破壞。在委內瑞拉，拉下馬杜洛（Nicolás Maduro）的是2026年1月美國的一場軍事行動，而不是多年的制裁。在這些條件具備的地方，政治上對制裁的需求往往較低，因為雙方關係合作得夠密切，光是可信的中斷威脅本身就足以構成壓力。這些悄然的成功根本不必真正祭出制裁，因此也從未被計入統計。

退出JCPOA與可逆性悖論

JCPOA正是第五項條件在實務上的模樣，而美國在2018年5月退出，則是打破這項條件的代價。這項協議在設計上就有明確的條件性：伊朗限制鈾濃縮、減少離心機數量，並接受國際原子能總署（IAEA）的侵入式查核，以換取分階段的制裁鬆綁。從2016年1月的「執行日」到美國退出為止，IAEA的季度報告一再確認伊朗正在履行核承諾；2016年11月曾有一次短暫失誤，重水庫存超出130公噸上限0.1公噸，但在幾週內就以把重水運出境外的方式修正了。伊朗並沒有違約到觸發「快速恢復制裁」機制，川普政府卻照樣重新施加制裁，這傳遞了一個再明確不過的訊號：遵守協議並不保證換來鬆綁。

從2019年7月起，伊朗刻意分階段突破JCPOA的限制，並在2021年4月開始把鈾濃縮到60%純度——在技術上距離武器級只有一小步。制裁依然存在，卻已不具昔日的籌碼，接下來則是從經濟脅迫滑向軍事脅迫：2025年6月以色列與美國空襲伊朗核設施，2025年9月歐洲國家觸發聯合國制裁恢復，2026年爆發公開戰爭。2026年6月的一份備忘錄曾短暫放寬美國對伊朗石油銷售的限制，華府卻在三週內就撤銷了。美國的退出顯示，可逆性條件正是制裁的脅迫邏輯得以運作的機制：少了它，經濟壓力就無法給目標任何遵守的理由。

2022年2月站在慕尼黑的賀錦麗，做出的是一種特定的承諾：等著俄羅斯的代價嚴重到足以嚇阻入侵，萬一嚇阻不成，也會讓該負責的人付出慘重代價。至於這些代價接下來應該發揮什麼作用，她留給了這項工具背後的理論；從伊朗核談判、北韓僵局、古巴禁運、對委內瑞拉的措施，到數十起規模較小的案例，西方的制裁政策一直以這套理論為骨架。

決策者並非不清楚這套理論的實際紀錄。他們一再拿起這項工具，是因為它的失敗引出了「不用制裁，還能用什麼」這個問題，而這個問題只有令人不安的答案；也因為誠實描述制裁的作用——記下反對、維繫聯盟、消耗對手——撐不起一場演說，承諾後果卻撐得起。

代價如承諾般到來。2022年那套方案真正重大、前所未有之處，在於有那麼大的一個聯盟，願意自行承受經濟損失，只為了正式表明：入侵不會不受回應。在那些演說背後的理論裡，這原本是手段。到頭來，它成了結果。

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