Comment fonctionnent vraiment les sanctions internationales — et pourquoi, le plus souvent, elles ne fonctionnent pas

Il s’agit d’un article traduit par une machine. La version originale est disponible en anglais.

Dernière mise à jour : 25 octobre 2026 · 27 min de lecture

Trente ans de recherche suggèrent que les sanctions changent rarement les comportements qu’elles visent. Les gouvernements occidentaux continuent pourtant de les imposer.

Le 19 février 2022, Kamala Harris s’est présentée devant la Conférence de Munich sur la sécurité pour lancer un avertissement. « Si la Russie envahit davantage l’Ukraine, a-t-elle déclaré, les États-Unis, avec nos alliés et partenaires, imposeront des coûts économiques importants et sans précédent. » La formule dosait soigneusement l’escalade (« envahit davantage », comme si l’occupation de la Crimée et d’une partie du Donbass n’était qu’une note de bas de page), mais l’instrument lui-même était annoncé sans réserve : importants, sans précédent. L’expression « alliés et partenaires » disait clairement l’ampleur de la coalition : Harris promettait une guerre économique coordonnée d’une envergure jamais tentée contre une économie du G20.

Cinq jours plus tard, la Russie a envahi l’Ukraine, et les sanctions ont suivi. Selon la plupart des critères techniques, elles étaient importantes : immobilisation d’environ 300 milliards de dollars de réserves de la banque centrale russe, exclusion de sept grandes banques russes du réseau SWIFT, plafonnement du prix du pétrole piloté par le G7, vastes contrôles à l’exportation des technologies et, à partir de décembre 2023, sanctions secondaires américaines menaçant toute banque étrangère au service de la base militaro-industrielle russe — l’usage le plus ambitieux de cet outil depuis les campagnes contre l’Iran des années Obama. Fin 2022, plus de quarante pays avaient pris une forme ou une autre de mesure économique contre la Russie, et en juillet 2026 l’UE avait adopté vingt et un paquets de sanctions.

La Russie ni ne s’est retirée ni n’a infléchi de manière mesurable son calcul stratégique, et dès 2024 la guerre s’était enlisée dans cette usure territoriale qu’elle n’a plus quittée depuis.

Rien de tout cela ne surprend les chercheurs dont le métier est d’étudier les sanctions. Trente ans de recherche ont dressé un bilan peu flatteur, encore discuté dans ses détails, et ce bilan est sur le bureau des appareils de politique étrangère depuis l’essentiel de cette période. Pourtant, l’écart entre ce que montre la recherche et la manière dont les sanctions sont justifiées publiquement, comme des instruments de coercition qui modifient le comportement d’États souverains, s’est plutôt creusé. Le discours de Munich suivait un modèle, ce qui soulève une question plus intéressante que celle de savoir si les sanctions contre la Russie ont fonctionné : pourquoi les gouvernements continuent-ils de recourir à un instrument comme s’il fonctionnait ainsi qu’ils l’affirment ?

La théorie de l’instrument

Le terme « sanctions » recouvre trois mécanismes distincts, qui partagent un vocabulaire politique mais diffèrent sensiblement par leur logique causale.

Les sanctions globales sont des embargos commerciaux — des mesures qui touchent la totalité ou l’essentiel des échanges avec un État cible. L’embargo américain contre Cuba, en vigueur depuis 1962 et codifié par la loi Helms-Burton de 1996, en est le cas d’école. La théorie du changement est directe : priver l’économie cible d’assez d’échanges pour qu’elle se contracte, et provoquer des privations assez larges pour contraindre le gouvernement à changer de conduite ou à s’effondrer. L’instrument plonge ses racines historiques dans la tentative de la Société des Nations de mettre l’Italie au pas après son invasion de l’Éthiopie en 1935, un échec précoce et instructif : le pétrole ne figurait pas dans l’embargo, et la mesure a été levée en moins de huit mois.

Les sanctions ciblées, parfois dites « intelligentes », fonctionnent autrement. Plutôt que de restreindre l’économie cible dans son ensemble, elles dirigent la pression sur des individus et des entités précis : interdictions de voyager, gels d’avoirs, restrictions visant des entreprises nommément désignées. La théorie du changement est chirurgicale : sanctionner les décideurs plutôt que leurs populations, éviter les dégâts humanitaires des mesures globales et concentrer la pression sur ceux qui ont réellement le pouvoir de changer de politique. On fait généralement remonter ce virage vers les sanctions ciblées à une série de consultations d’experts parrainées par des gouvernements à la fin des années 1990 et au début des années 2000, les processus d’Interlaken, de Bonn-Berlin et de Stockholm, nés du constat que les sanctions globales avaient infligé de larges souffrances aux civils en Irak et en Haïti sans produire les résultats politiques que revendiquaient leurs concepteurs. Le tournant des « sanctions intelligentes » revenait à admettre tacitement que l’instrument d’origine souffrait de défauts structurels qu’un meilleur ciblage pourrait en partie corriger.

Les sanctions secondaires relèvent d’une tout autre catégorie, juridique et politique. Elles ne visent pas la cible principale, mais les entités de pays tiers qui continuent de commercer avec l’État désigné. Le mécanisme qui leur donne leur portée est le système de compensation en dollars : parce que le dollar domine la facturation des échanges partout sauf en Europe (environ les trois quarts ou plus de la facturation des exportations dans chacune des autres régions, en moyenne sur les deux décennies précédant 2019) et parce que la plupart des paiements en dollars finissent par être compensés par des banques correspondantes américaines, le Trésor américain peut menacer de couper l’accès à la compensation en dollars de n’importe quelle institution financière dans le monde si elle traite des transactions impliquant des entités sanctionnées. Le fondement juridique du volet dollar, selon lequel un paiement compensé par une banque américaine relève de la compétence américaine, est classique. Ce qui est contesté en droit international, et s’est révélé pratiquement inattaquable, c’est l’étape suivante : sanctionner des banques étrangères pour des affaires qui ne touchent en rien les États-Unis.

Le Conseil de sécurité de l’ONU fournit le cadre multilatéral formel des sanctions en vertu de l’article 41 de la Charte, qui permet au Conseil d’imposer des mesures « n’impliquant pas l’emploi de la force armée » pour donner effet à ses décisions visant à maintenir ou à rétablir la paix et la sécurité internationales. Les sanctions du Conseil de sécurité ont force obligatoire en droit international, et les États membres ne peuvent pas légalement les contourner. Les mesures unilatérales des États-Unis et de l’UE s’imposent à tous ceux qui relèvent de leur juridiction : leurs citoyens et leurs entreprises, où qu’ils opèrent, quiconque agit sur leur territoire et, dans certains programmes américains, jusqu’aux filiales étrangères détenues ou contrôlées par des entreprises américaines. Au-delà, elles n’ont aucune force en droit international, si bien que leur portée à l’étranger dépend de la pression — les tiers doivent choisir entre le système financier américain ou européen et les avantages, quels qu’ils soient, que leur procure la relation sanctionnée.

Le goulet d'étranglement de la compensation en dollars

Les sanctions secondaires tirent leur pouvoir extraterritorial d'un fait architectural avant tout : le dollar américain est la principale monnaie de réserve et de règlement au monde, et la plupart des transactions en dollars finissent par être compensées par le système financier américain. Toute banque, quelle que soit sa juridiction, qui traite un paiement en dollars pour le compte d'une entité sanctionnée risque de perdre l'accès aux correspondants bancaires américains, et avec lui la capacité de compenser la moindre transaction en dollars dans le monde. Pour la plupart des établissements, perdre l'accès à la compensation en dollars est une menace existentielle, ce qui permet au Trésor américain d'exercer sur des banques étrangères une pression financière contraignante sans disposer d'aucune autorité juridique formelle sur elles. Et cette portée ne s'arrête pas au dollar : depuis décembre 2023, l'OFAC a clairement indiqué que son pouvoir de sanctions secondaires visant la Russie couvre les transactions des banques étrangères dans n'importe quelle devise.

L'objection de l'UE à cette architecture est inscrite dans son règlement de blocage, adopté pour la première fois en 1996 et mis à jour en 2018 pour couvrir les sanctions secondaires américaines liées à l'Iran. Ce texte interdit aux opérateurs de l'UE de se conformer à certaines mesures extraterritoriales américaines et permet en théorie aux personnes de l'UE d'obtenir devant les tribunaux européens réparation des dommages causés par les sanctions infligées pour non-respect de ces mesures. Dans la pratique, il est resté inefficace : placées devant le choix entre leurs relations bancaires internationales et le commerce avec l'Iran, les entreprises européennes qui entretenaient de telles relations ont massivement choisi de quitter l'Iran, car le marché iranien valait moins à leurs yeux que le risque pour tout le reste.

Le bilan — ce que disent les chiffres, et ce qu’ils taisent

Gary Clyde Hufbauer et ses coauteurs ont signé l’étude fondatrice de la recherche sur les sanctions, aujourd’hui dans sa troisième édition. Sur 204 épisodes de sanctions entre 1914 et 2000, ils ont trouvé un taux de réussite d’environ 34 % : dans à peu près un tiers des cas, les sanctions ont contribué à atteindre au moins en partie leurs objectifs déclarés. Pour un instrument politique qu’on juge couramment inefficace, voilà qui pourrait sembler presque encourageant.

En 1997, Robert Pape s’est attaqué à ce même chiffre d’un sur trois tel qu’il figurait dans la deuxième édition de 1990, qui comptait 40 succès sur 115 cas. En passant ces succès revendiqués au crible, Pape a soutenu que beaucoup étaient des épisodes où la force militaire, et non les sanctions, avait exercé la contrainte : des cas où les sanctions avaient simplement été imposées parallèlement à des opérations militaires ou à des menaces militaires crédibles, qui avaient, elles, arraché la soumission. Une fois écartées ces erreurs de codage et quelques autres, il ne restait que cinq succès nets : un taux de réussite inférieur à 5 %. Entre 34 % et 5 %, le désaccord porte sur la question de savoir si l’instrument fonctionne tout court. Le chiffre de Hufbauer est souvent invoqué pour justifier des politiques ; celui de Pape n’apparaît pour ainsi dire jamais dans le discours d’un ministre des Affaires étrangères.

La Global Sanctions Data Base, plus vaste, qui recense désormais 1 794 cas de 1950 à 2025, donnait une image semblable lorsque ses concepteurs ont résumé pour la première fois une version antérieure, en 2021 : des taux de réussite globaux de 30 à 50 % selon le type d’objectif et les critères de codage. Mais ce chiffre agrégé masque le constat le plus important : l’efficacité varie considérablement selon ce que les sanctions cherchent à obtenir. Celles qui visent des pratiques commerciales, des ajustements politiques modestes ou un comportement réglementaire précis réussissent nettement mieux que ne le laisse penser la moyenne. Celles qui visent un changement de régime, l’élimination d’un programme d’armes nucléaires ou une concession territoriale réussissent nettement moins bien. Les cas qui suscitent une demande politique de sanctions (programmes nucléaires, invasions, génocides, consolidation autoritaire) sont précisément ceux où le bilan est le plus mauvais.

Quand nous disons que les sanctions ne fonctionnent généralement pas, nous voulons dire qu’elles n’atteignent généralement pas d’objectifs politiques de poids lorsque la cible résiste. Même selon le codage de Hufbauer, la moyenne d’un sur trois cache une dispersion : les objectifs politiques modestes sont atteints près d’une fois sur deux, le changement de régime et la démocratisation nettement moins souvent, et ce sont justement ces codages à fort enjeu que la critique de Pape frappe le plus durement.

La querelle méthodologique entre Hufbauer et Pape

Le cœur du différend porte sur la façon dont Hufbauer et ses coauteurs ont codé la réussite des cas et sur les cas qu'ils ont retenus. Pape a réparti les 40 succès revendiqués en quatre catégories d'erreurs : selon lui, 18 cas avaient été tranchés par la force plutôt que par les sanctions ; dans 8, la cible n'avait jamais cédé ; 6 relevaient de différends commerciaux plutôt que de sanctions économiques au sens coercitif ; et 3 étaient indéterminés. Restaient cinq succès nets, dont trois, d'après lui, portaient sur des questions mineures comme l'emplacement d'ambassades ou la libération d'une poignée de prisonniers.

Kimberly Ann Elliott, l'une des autrices de l'étude, a répondu en 1998 que Pape s'était mépris sur son objet : l'étude demandait si les sanctions avaient contribué aux résultats, et non si elles les avaient causés à elles seules. Pape a répliqué que sa conclusion tenait. Si Pape a ne serait-ce qu'en partie raison, le bilan politique est bien plus décourageant qu'une « efficacité d'un tiers ». Le chiffre de 5 % est peut-être lui-même trop bas, puisque Pape, en ne retenant que l'effet propre des sanctions, se montre sans doute trop exigeant, mais l'orientation générale de son analyse n'a pas été réfutée de manière convaincante.

Pourquoi la théorie échoue — maillon par maillon

La chaîne causale qu’exige la théorie des sanctions compte trois maillons : la douleur économique atteint la cible ; cette douleur se traduit en pression politique intérieure en faveur du changement ; et cette pression politique se traduit en concession politique. Chaque maillon a ses problèmes structurels, et le deuxième est le plus faible, alors que la théorie exige que les trois tiennent en même temps.

Le premier maillon, l’idée que les sanctions infligent une véritable douleur économique, est celui que la littérature empirique confirme le plus volontiers, même si le tableau est plus compliqué qu’il n’y paraît. Pour que des sanctions globales exercent une douleur coercitive, la coalition qui sanctionne doit représenter une part importante des échanges de la cible, et celle-ci doit être privée d’alternatives viables. Cette condition est devenue de plus en plus difficile à remplir à mesure que le commerce mondial s’est diversifié et que les États sanctionnés ont appris, au fil de décennies d’exposition à la politique américaine de sanctions, à cultiver leurs relations avec les économies qui n’y participent pas. La Russie d’après février 2022 en est le véritable test. Elle n’en est pas sortie indemne, et les coûts sont documentés : hausse des coûts de transaction due à l’exclusion des banques russes de SWIFT, recettes pétrolières entamées par le plafonnement des prix du G7 (la Russie vendait son pétrole à la Chine, à l’Inde et à la Turquie avec des rabais qui réduisaient les recettes publiques), privation technologique significative dans l’aérospatiale et l’électronique militaire, qui pesait à la fois sur l’économie civile et sur la production militaro-industrielle, et, au début, une forte volatilité du rouble qui a contraint la banque centrale russe à intervenir en urgence sur ses taux d’intérêt. Mais ces coûts n’ont pas produit l’effet coercitif. La Russie les a absorbés, a réacheminé ses échanges par la Turquie, les Émirats arabes unis, la Chine et l’Inde, et a restructuré son économie autour de la production de guerre sans que la douleur se traduise en pression politique en faveur du changement.

Cette traduction manquée définit le deuxième maillon, celui où la chaîne se rompt le plus régulièrement. Étude après étude, les sanctions dégradent les conditions de vie dans les pays visés, du revenu par habitant à la pauvreté et à la mortalité, souvent durablement : c’est le cas de 30 des 31 études de la revue la plus complète. Le fardeau se répartit inégalement. Les élites dirigeantes, ceux qui pourraient changer de politique, disposent d’avoirs à l’étranger, de circuits d’importation parallèles, d’un accès aux réseaux financiers occultes et du contrôle des mécanismes de distribution qui décident qui obtient quoi dans une économie sous sanctions. La population ordinaire n’a rien de tout cela. Elle absorbe les coûts que l’instrument est censé, en théorie, faire remonter vers les décideurs.

La conséquence politique va dans le sens inverse de ce que prédit la théorie. Les gouvernements soumis à une pression économique extérieure la retournent, sur la scène intérieure, en récit d’agression étrangère — les sanctions deviennent la preuve d’intentions hostiles. Dans les régimes autoritaires entre 2003 et 2015, les sanctions ont sensiblement accru les rassemblements en faveur du pouvoir, un effet amplifié là où l’État contrôle les médias. Quelle que soit la part de ces foules qui est organisée plutôt que spontanée, ceux qui pourraient autrement former une base politique intérieure favorable à ce que le pays se plie aux exigences se retrouvent en pratique alignés derrière le gouvernement par l’expérience d’une agression économique venue de puissances étrangères. S’y ajoute un autre problème structurel : les sanctions ne parviennent pas à enclencher une démocratisation lorsque les régimes visés peuvent faire valoir de solides prétentions à la légitimité et entretiennent peu de liens économiques et sociaux avec l’État qui sanctionne, et de tels régimes intègrent les sanctions elles-mêmes à ces prétentions.

Le troisième maillon, l’idée que la pression politique produirait une concession même si elle atteignait d’une manière ou d’une autre les décideurs, pose son propre problème structurel, indépendant des deux premiers. Pour qu’un gouvernement cède à la pression des sanctions, le coût d’un refus prolongé doit dépasser celui de céder. Dans les cas qui donnent lieu aux campagnes de sanctions les plus longues, autour de programmes nucléaires, de revendications territoriales ou de la survie d’un régime, ce qui est exigé est précisément ce que le gouvernement a jugé non négociable. Demander à la Russie de se retirer d’Ukraine, à la Corée du Nord de démanteler sa dissuasion nucléaire ou à l’Iran de renoncer entièrement à l’enrichissement de l’uranium, c’est demander à des gouvernements d’abandonner ce qu’ils ont défini comme des impératifs de sécurité fondamentaux. En deçà de l’effondrement du régime (un seuil que les sanctions n’ont pour ainsi dire jamais atteint à elles seules), la douleur économique fait rarement pencher ce calcul ; quand elle y est parvenue, comme en Libye et en Iran, l’exigence s’était d’abord réduite à quelque chose que le gouvernement pouvait concéder. L’instrument demande aux gouvernements d’échanger leurs intérêts stratégiques contre un soulagement économique, dans des cas choisis précisément pour le caractère inconditionnel de leur attachement à ces intérêts.

Cuba : la persistance sans objet

L'embargo américain contre Cuba a survécu à treize administrations, à plus de six décennies et aux votes de l'Assemblée générale de l'ONU qui le condamnent chaque année sauf une depuis 1992. Le vote de 2025 s'est soldé par 165 voix contre 7, seuls cinq autres gouvernements se joignant aux États-Unis et à Israël. À l'aune de tous les critères coercitifs, l'embargo a échoué, plus longtemps et plus complètement que toute mesure comparable dans l'histoire moderne de la politique étrangère : Castro ne s'est pas plié, ses successeurs non plus, et les structures politiques cubaines ne se sont pas démocratisées. L'embargo a pourtant duré, en raison de la politique intérieure américaine, et plus précisément du poids électoral des communautés cubano-américaines concentrées en Floride, pendant des décennies un État pivot décisif.

La pression des électorats intérieurs a l'emporté à maintes reprises sur l'analyse de politique étrangère, y compris au sein d'administrations qui reconnaissaient en privé la vanité de l'embargo. L'ouverture annoncée par l'administration Obama en décembre 2014 a rétabli les relations diplomatiques l'année suivante et assoupli les règles sur les voyages et les transferts de fonds, mais elle ne pouvait pas lever un embargo que le Congrès avait inscrit dans la loi. L'administration Trump est en partie revenue sur cette ouverture en 2017 et, en janvier 2026, Washington est allé plus loin en autorisant des droits de douane contre tout pays qui fournit du pétrole à Cuba. L'instrument remplit des fonctions entièrement déconnectées de son objectif déclaré de politique étrangère, et c'est pourquoi son inefficacité démontrée ne suscite aucune pression politique pour y mettre fin.

Les cas contestés — ce que montrent les succès

Dans sa version la plus solide, la défense des sanctions s’appuie sur trois cas : l’Afrique du Sud, la Libye et l’Iran. Aucun n’est aussi net que le récit qu’on en fait.

L’Afrique du Sud est le succès le plus souvent cité, et l’argument a du fond. Le Comprehensive Anti-Apartheid Act américain de 1986, adopté en passant outre au veto de Ronald Reagan, s’inscrivait dans un ensemble plus large de sanctions multilatérales qui a coïncidé avec la fin de l’apartheid et l’a sans doute accélérée. Les observateurs de l’époque ont reconnu à la pression économique un rôle réel dans la transition, surtout psychologique, aux côtés d’une fuite des prêts des banques privées qui devait autant au risque de crédit qu’à la politique ; George H. W. Bush, en levant les sanctions américaines en 1991, a admis qu’elles avaient eu un certain effet, tout en attribuant bien davantage le mérite aux réformes de De Klerk. L’apartheid a pris fin à la faveur d’une convergence : la capacité d’organisation durable et l’autorité morale de l’ANC, la fin de la guerre froide (qui a privé le gouvernement de l’apartheid de la justification anticommuniste qui lui avait valu une couverture stratégique auprès des gouvernements occidentaux), une résistance intérieure soutenue pendant deux décennies, et la pression économique des sanctions et de la fuite des capitaux. Audie Klotz se méfie des attributions causales simples dans le cas sud-africain et met en avant la diffusion des normes (la délégitimation de l’apartheid comme système politique aux yeux de l’opinion internationale), une force structurellement distincte de la coercition économique.

L’Afrique du Sud n’était pas non plus un État autoritaire consolidé, au sens qui fait si régulièrement échouer le deuxième maillon de la chaîne. Elle avait une économie qui fonctionnait, profondément intégrée aux marchés de capitaux occidentaux, une élite économique blanche qui détenait d’importants avoirs à l’étranger et entretenait des relations avec des investisseurs internationaux de plus en plus inquiets de la trajectoire politique du pays, et une opposition politique, l’ANC, dotée d’une réelle profondeur organisationnelle et de soutiens extérieurs. Les conditions structurelles qui empêchent d’ordinaire la douleur économique de se muer en pression politique des élites n’étaient, en Afrique du Sud, que partiellement réunies. C’est ce qui l’a rendue vulnérable à une forme de coercition qui échoue systématiquement ailleurs. Ce que montre ce cas est plus étroit que la défense des sanctions globales : la pression économique peut contribuer lorsque les conditions qui court-circuitent habituellement la chaîne causale sont absentes.

L’accord de 2003 par lequel la Libye s’est engagée à démanteler ses programmes d’armes de destruction massive et à verser des indemnités pour l’attentat de Lockerbie est le deuxième succès canonique. Richard Nephew présente le cas libyen comme un cas où les sanctions ont contribué de manière significative à un résultat, mais au sein d’un contexte coercitif plus large. Ce contexte comprenait l’invasion américaine de l’Irak en mars 2003, et Kadhafi aurait confié à l’Italien Silvio Berlusconi qu’il ferait tout ce que voulaient les Américains, parce qu’il avait vu ce qui s’était passé en Irak et qu’il avait peur. La chronologie est moins nette que ce propos. La Libye avait proposé de renoncer à ses armes chimiques lors de pourparlers secrets en 1999, et ses responsables du renseignement ont approché la Grande-Bretagne pour négocier l’abandon des programmes d’armes de destruction massive début mars 2003, avant le début de l’invasion ; la guerre a pu affermir la résolution de Kadhafi de conclure l’accord, mais elle n’a pas lancé le processus. C’est ce qui fait de la Libye un mauvais test des sanctions à elles seules : au moment où Kadhafi a signé, des années de sanctions, une voie négociée vers l’allègement et une armée américaine à sa porte tiraient toutes dans le même sens.

L’Iran et le JCPOA de 2015 constituent le succès le plus plausible des sanctions dans l’histoire récente. Les années de sanctions américaines et multilatérales de plus en plus lourdes contre l’Iran ont produit des effets économiques visibles : les recettes pétrolières iraniennes se sont nettement contractées, le rial s’est fortement déprécié, l’inflation a grimpé, et les négociateurs iraniens ont explicitement reconnu la pression sous laquelle ils travaillaient. Ce que ces sanctions ont obtenu, c’est un accord pour limiter, et non supprimer, le programme nucléaire iranien, sous réserve d’un respect vérifié des engagements et en échange d’un allègement des sanctions. C’est un objectif restreint, mais réel, et le lien de causalité entre la pression des sanctions et la disposition de l’Iran à négocier est crédible. L’Iran est le cas qui remplit le mieux les conditions structurelles de l’efficacité des sanctions : l’objectif était limité et concret ; la mise en œuvre multilatérale réduisait les échappatoires ; et les élites iraniennes exposées à l’étranger étaient directement touchées.

La suite montre le même mécanisme à l’envers. Les États-Unis se sont retirés du JCPOA en mai 2018, ont rétabli unilatéralement leurs sanctions et exigé une soumission complète à une série de revendications maximalistes allant bien au-delà de l’accord nucléaire initial. L’Iran n’a pas répondu en se conformant de nouveau ; à partir de 2019, il a dépassé par étapes méthodiques les limites d’enrichissement de l’uranium fixées par le JCPOA. Les sanctions n’étaient pas devenues moins douloureuses ; le levier que des années de pression soutenue avaient construit a été détruit par le retrait unilatéral, qui supprimait la condition de réversibilité d’où elles tiraient leur logique coercitive.

L’économie politique d’un instrument défaillant

Si les sanctions échouent si régulièrement à atteindre leurs objectifs déclarés, pourquoi les gouvernements continuent-ils de les imposer ? Parce que l’instrument remplit au moins quatre fonctions à la fois, et que la coercition est celle qui porte la justification publique.

La fonction coercitive, modifier le comportement de la cible par la pression économique, est celle qui a droit aux discours. La fonction expressive est autre chose : consigner formellement que certains comportements sont inacceptables dans l’ordre international, et laisser une trace normative, qu’elle obtienne ou non l’obéissance. La fonction de gestion des alliances est encore autre chose : afficher sa solidarité avec ses partenaires, maintenir la cohésion d’une coalition, offrir aux gouvernements alignés une action commune qui affirme leur engagement sans exiger d’intervention militaire. Et il y a une fonction de dégradation : imposer des coûts matériels qui réduisent les capacités de la cible au fil du temps, même sans obéissance immédiate, en restreignant son accès à la technologie, aux capitaux et au savoir-faire.

Aucune de ces fonctions n’est frauduleuse. La fonction expressive compte dans un monde où les normes internationales doivent être entretenues pour rester opérantes. La fonction de dégradation est peut-être la description la plus honnête de ce qu’accomplissent les sanctions contre la Russie : privation technologique de long terme qui pèse sur les capacités militaro-industrielles, raréfaction des capitaux disponibles pour le secteur de la défense, et restrictions sur les transferts de savoir-faire dont l’aérospatiale et l’électronique russes ont besoin. La gestion des alliances explique pourquoi le paquet de sanctions de 2022 contre la Russie a servi la cohésion de l’UE, quoi qu’il ait obtenu à Moscou — il a démontré que les États européens absorberaient des coûts économiques pour rester solidaires de l’Ukraine, ce qui comptait pour la crédibilité de la réponse occidentale.

Le problème tient à la confusion de ces fonctions. Les gouvernements invoquent des succès coercitifs que le bilan ne confirme pas pour justifier des dommages qui n’ont de sens que dans une logique coercitive : graves souffrances civiles en Iran et en Irak, appauvrissement économique durable au Venezuela, privations cumulées de l’embargo global à Cuba. Un régime de sanctions au service de fins expressives, de dégradation ou de gestion des alliances pourrait être conçu pour réduire au minimum les dommages civils : mesures ciblées sur les décideurs et leurs avoirs, restrictions technologiques visant les secteurs militaires, mesures financières coordonnées contre les élites. Que l’architecture actuelle des sanctions impose couramment des coûts étendus aux civils laisse penser que « c’est de la coercition » accomplit un travail politique dont « c’est l’expression de normes » ou « c’est la dégradation de capacités militaires » sont incapables. Dans la théorie coercitive, la souffrance civile est le mécanisme, la pression qui finira par forcer les gouvernements à changer de cap ; dans chacune des trois autres, c’est un dommage collatéral sans aucune fonction.

Daniel Drezner met au jour une autre strate : les sanctions résolvent un problème politique pour les gouvernements qui les imposent autant qu’elles font pression sur les cibles. Les sanctions ciblées en particulier, relève-t-il, règlent le problème de « faire quelque chose » face aux transgressions d’une cible sans régler le problème de fond, qui est de l’amener à changer de cap, et elles le font à peu de frais, indéfiniment et sans guère susciter de critiques. Imposer des sanctions démontre sa détermination aux publics intérieurs et aux partenaires internationaux, ferme certaines options diplomatiques et crée des dépendances au sentier qui rendent l’instrument difficile à lever même lorsque son échec est patent. Ce sont les sanctions comme manière d’agir sans agir : les gouvernements peuvent imposer des coûts à eux-mêmes et à d’autres par les canaux de l’expression et de la dégradation tout en évitant les solutions politiquement plus coûteuses que sont l’action militaire, l’accommodement diplomatique formel ou l’acceptation explicite du fait accompli d’un adversaire. Admettre que le principal instrument coercitif non militaire de l’ordre international ne fonctionne pas, et donc que les alternatives réalistes sont pires, coûte assez cher politiquement pour que l’exagération continue de ses mérites reste la stratégie rationnelle.

Les conditions étroites de l’efficacité

Les conditions dans lesquelles les sanctions fonctionnent découlent des raisons pour lesquelles elles échouent d’ordinaire, et elles décrivent un instrument très différent de celui qu’on déploie habituellement.

Les sanctions réussissent plus souvent lorsque les échanges préalables sont importants, lorsqu’elles sont imposées rapidement et lorsque l’émetteur et la cible entretenaient de bonnes relations auparavant ; cela se vérifie sur 37 études quantitatives. Les données de cas de Hufbauer et la littérature dans son ensemble y ajoutent cinq conditions dans lesquelles les sanctions ont effectivement fonctionné.

La première est un objectif limité et concret. C’est en matière de changement de régime et de désarmement nucléaire que les sanctions, à elles seules, affichent le plus mauvais bilan : même les cas habituellement comptés comme des succès, de l’Afrique du Sud à la Libye, ont fait intervenir d’autres pressions décisives. L’ajustement de pratiques commerciales, le respect de règles précises et la libération de ressortissants détenus sont à portée dans les bonnes circonstances. Le décalage entre le maximalisme des objectifs déclarés et la capacité réelle de l’instrument est un trait persistant des politiques de sanctions, car les publics politiques intérieurs réclament des objectifs maximalistes, alors que l’instrument ne peut, au mieux, atteindre que des objectifs modestes.

La deuxième est une forte intégration économique préalable. Avant 2022, la relation entre l’UE et la Russie offrait davantage de levier que la relation entre les États-Unis et la Corée du Nord n’en a jamais offert, parce que la valeur économique en jeu des deux côtés était incomparablement plus grande. La Russie était le premier fournisseur d’énergie de l’UE. La menace de perturber cette relation était crédible et coûteuse. La relation entre les États-Unis et Cuba est structurée par l’embargo depuis si longtemps qu’il ne reste presque plus d’intégration économique à menacer ; le levier dont disposaient autrefois les États-Unis a été consumé par des décennies d’embargo et remplacé depuis longtemps par l’adaptation cubaine.

La troisième est une mise en œuvre multilatérale qui ferme les échappatoires. Les sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU sont structurellement plus efficaces que les mesures unilatérales des États-Unis ou de l’UE, parce qu’on ne peut pas les contourner légalement en passant par la Chine, la Russie ou d’autres grandes puissances. Les sanctions secondaires américaines tentent de reproduire cet effet grâce au levier du système du dollar, mais elles n’en sont que des substituts imparfaits : on peut les contourner, jusqu’à un certain point, par des règlements en monnaies locales, le troc et les circuits financiers alternatifs que la Russie construit depuis 2014, même si, depuis 2023, un paiement en roubles ou en yuans ne place plus une banque hors de portée de l’OFAC.

La quatrième, et la plus difficile à remplir, tient à des élites cibles incapables de se protéger des effets économiques. Il faut pour cela soit que les élites détiennent des avoirs importants dans la juridiction qui sanctionne (ce qui rend les gels d’avoirs et les restrictions de voyage coûteux pour elles personnellement), soit que les contraintes économiques se propagent dans l’économie au point de toucher leur base politique. L’Afrique du Sud remplissait en partie cette condition. La Russie de 2022, non : les fortunes liées au Kremlin avaient eu huit ans depuis la Crimée pour apprendre à vivre avec le risque de sanctions, et lorsque l’UE a enfin inscrit sur sa liste des magnats comme Mikhaïl Fridman, Alicher Ousmanov et Alexeï Mordachov en février 2022, les gels n’ont rien changé à la trajectoire de Moscou.

La cinquième est une voie crédible vers l’allègement, avec des conditions de levée énoncées à l’avance. Des sanctions permanentes, ou dépourvues de critères définis pour leur levée, n’offrent aucune incitation à obtempérer : si la cible ne voit aucun chemin vers un allègement, le calcul coûts-bénéfices joue entièrement contre la concession.

Le schéma qui se dégage de ces conditions dérange les appareils de politique étrangère qui recourent le plus souvent aux sanctions. Les cas où les sanctions ont été imposées avec le plus de vigueur (Russie, Iran, Corée du Nord, Cuba, Venezuela) sont presque tous des cas où ces conditions font défaut : les objectifs sont maximaux, l’intégration préalable est limitée ou a été délibérément réduite, la mise en œuvre multilatérale est incomplète, les élites cibles ont prouvé leur capacité à se protéger, et la condition de réversibilité est soit absente, soit violée. Au Venezuela, il a fallu une opération militaire américaine en janvier 2026, et non des années de sanctions, pour écarter Nicolás Maduro. Là où ces conditions sont réunies, la demande politique de sanctions tend à être plus faible, car la relation est assez coopérative pour que la menace crédible d’une rupture constitue en elle-même une pression suffisante. Ces succès discrets n’ont jamais besoin d’être imposés, si bien qu’ils n’entrent jamais dans le décompte.

Le retrait du JCPOA et le paradoxe de la réversibilité

Le JCPOA montre ce qu'est la cinquième condition en pratique, et le retrait américain de mai 2018, ce que coûte sa rupture. L'accord avait été conçu avec une conditionnalité explicite : l'Iran limiterait l'enrichissement de l'uranium, réduirait le nombre de ses centrifugeuses et accepterait des vérifications intrusives de l'AIEA en échange d'une levée progressive des sanctions. Les rapports trimestriels de l'AIEA, du jour de mise en œuvre en janvier 2016 jusqu'au retrait américain, ont constamment vérifié que l'Iran appliquait ses engagements nucléaires ; un bref écart, lorsque les stocks d'eau lourde ont dépassé de 0,1 tonne le plafond de 130 tonnes en novembre 2016, a été corrigé en quelques semaines par l'expédition d'eau lourde hors du pays. L'administration Trump a rétabli les sanctions alors qu'aucun manquement iranien n'avait déclenché le mécanisme de snapback, et cela a envoyé un signal sans ambiguïté : se conformer ne garantit pas l'allègement.

À partir de juillet 2019, l'Iran a dépassé les limites du JCPOA par étapes délibérées et, en avril 2021, il a commencé à enrichir de l'uranium à 60 % de pureté — à un court pas technique de la qualité militaire. Les sanctions sont restées en place sans le levier qu'elles portaient autrefois, et la suite a été un glissement de la coercition économique vers la coercition militaire : frappes israéliennes et américaines sur les sites nucléaires iraniens en juin 2025, retour des sanctions de l'ONU déclenché par les Européens en septembre 2025, et guerre ouverte en 2026. Un mémorandum de juin 2026 a brièvement apporté un allègement américain sur les ventes de pétrole iranien, que Washington a révoqué en moins de trois semaines. Le retrait américain a montré que la condition de réversibilité est le mécanisme par lequel opère la logique coercitive des sanctions : sans elle, la pression économique n'offre à la cible rien en échange de sa conformité.

À Munich, en février 2022, Kamala Harris faisait une promesse d’un genre précis : que les coûts qui attendaient la Russie seraient assez lourds pour dissuader une invasion et, à défaut, infligeraient de grands dommages aux responsables. Ce que ces dommages devaient produire ensuite, elle le laissait à la théorie de l’instrument, celle qui a structuré la politique occidentale de sanctions à travers les négociations nucléaires avec l’Iran, l’impasse nord-coréenne, l’embargo cubain, les mesures contre le Venezuela et des dizaines d’épisodes de moindre ampleur.

Les décideurs ne sont pas naïfs face au bilan de cette théorie. S’ils continuent de recourir à l’instrument, c’est que la question que soulèvent ses échecs (sinon les sanctions, alors quoi ?) n’a que des réponses inconfortables, et que la description honnête de ce que font les sanctions, consigner une objection, souder une coalition, user un adversaire, ne peut porter un discours comme le fait une promesse de conséquences.

Les coûts sont venus, comme promis. Ce que le paquet de 2022 avait d’important et de sans précédent, c’était la taille de la coalition prête à absorber des dommages économiques qui la frappaient elle-même pour prendre acte qu’une invasion ne resterait pas sans réponse. Dans la théorie qui sous-tendait les discours, c’était le moyen. Ce fut le résultat.

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Principales sources et références

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