Come funzionano davvero le sanzioni internazionali — e perché di solito non funzionano

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Trent’anni di ricerche suggeriscono che le sanzioni cambiano di rado i comportamenti che prendono di mira. I governi occidentali continuano comunque a imporle.

Il 19 febbraio 2022 Kamala Harris salì sul palco della Conferenza sulla sicurezza di Monaco e pronunciò un avvertimento. «Se la Russia invaderà ulteriormente l’Ucraina», disse, «gli Stati Uniti, insieme ai nostri alleati e partner, imporranno costi economici significativi e senza precedenti». La formulazione era cauta nel graduare l’escalation («invaderà ulteriormente», come se l’occupazione già in atto della Crimea e di parti del Donbass fosse una nota a piè di pagina), ma lo strumento in sé fu annunciato senza riserve: significativo, senza precedenti. L’espressione «alleati e partner» rendeva chiara la portata della coalizione: Harris prometteva una guerra economica coordinata su una scala mai tentata prima contro un’economia del G20.

Cinque giorni dopo la Russia invase l’Ucraina, e le sanzioni seguirono. Secondo la maggior parte dei criteri tecnici erano significative: l’immobilizzazione di circa 300 miliardi di dollari di riserve della banca centrale russa, l’esclusione di sette grandi banche russe da SWIFT, un tetto al prezzo del petrolio guidato dal G7, ampi controlli sulle esportazioni di tecnologia e, dal dicembre 2023, sanzioni secondarie statunitensi che minacciavano qualunque banca straniera al servizio della base militare-industriale russa — l’uso più ambizioso di quello strumento dalle campagne contro l’Iran dell’era Obama. Alla fine del 2022 oltre quaranta paesi avevano imposto alla Russia una qualche forma di misura economica, e nel luglio 2026 l’UE aveva adottato ventuno pacchetti di sanzioni.

La Russia non si ritirò né modificò in alcun modo misurabile i propri calcoli strategici, e nel 2024 la guerra si era assestata nel logorante attrito territoriale in cui è rimasta da allora.

Niente di tutto questo sorprende chi studia le sanzioni per mestiere. Trent’anni di ricerca hanno prodotto un bilancio poco lusinghiero, ancora discusso nei dettagli, e quel bilancio è sul tavolo degli apparati di politica estera da quasi altrettanto tempo. Eppure il divario tra ciò che la letteratura rileva e il modo in cui le sanzioni vengono giustificate in pubblico, come strumenti di coercizione capaci di cambiare il comportamento degli Stati sovrani, semmai si è allargato. Il discorso di Monaco seguiva un copione, e questo solleva una domanda più interessante del chiedersi se le sanzioni alla Russia abbiano funzionato: perché i governi continuano a ricorrere a uno strumento come se funzionasse nel modo in cui sostengono?

La teoria dello strumento

Il termine «sanzioni» copre tre meccanismi distinti che condividono un lessico politico ma differiscono profondamente nella loro logica causale.

Le sanzioni generali sono embarghi commerciali — misure che colpiscono tutti o quasi gli scambi con uno Stato bersaglio. L’embargo statunitense contro Cuba, in vigore dal 1962 e codificato con la legge Helms-Burton del 1996, è il caso esemplare. La teoria del cambiamento è diretta: negare all’economia bersaglio scambi sufficienti a farla contrarre, producendo privazioni abbastanza estese da costringere il governo a cambiare comportamento o a crollare. Lo strumento affonda le radici nel tentativo della Società delle Nazioni di punire l’Italia dopo l’invasione dell’Etiopia nel 1935, un fallimento precoce e istruttivo: il petrolio non fu incluso nell’embargo, e la misura venne revocata entro otto mesi.

Le sanzioni mirate, talvolta chiamate sanzioni «intelligenti», funzionano in modo diverso. Invece di colpire l’economia bersaglio nel suo complesso, concentrano la pressione su individui ed entità specifici: divieti di viaggio, congelamento dei beni, restrizioni nei confronti di società indicate per nome. La teoria del cambiamento è chirurgica: sanzionare chi decide anziché la popolazione, evitando i danni umanitari delle misure generali e concentrando la pressione sulle persone che hanno davvero il potere di cambiare politica. La svolta verso le sanzioni mirate viene di solito ricondotta a una serie di revisioni condotte da esperti su iniziativa di alcuni governi tra la fine degli anni Novanta e l’inizio degli anni Duemila, i processi di Interlaken, Bonn-Berlino e Stoccolma, nati dalla presa d’atto che le sanzioni generali avevano causato danni diffusi ai civili in Iraq e ad Haiti senza produrre i risultati politici rivendicati da chi le aveva concepite. La svolta delle «sanzioni intelligenti» equivaleva a un’ammissione tacita: lo strumento originario aveva problemi strutturali che un bersaglio meglio definito poteva correggere solo in parte.

Le sanzioni secondarie appartengono a tutt’altra categoria giuridica e politica. Non sono rivolte al bersaglio primario ma alle entità di paesi terzi che continuano a fare affari con lo Stato designato. Il meccanismo che dà loro portata è il sistema di compensazione in dollari: poiché il dollaro domina la fatturazione degli scambi ovunque tranne che in Europa (all’incirca tre quarti o più della fatturazione delle esportazioni in ogni altra regione, in media nei due decenni fino al 2019) e poiché la maggior parte dei pagamenti in dollari passa in ultima istanza per banche corrispondenti statunitensi, il Tesoro degli Stati Uniti può minacciare di escludere dall’accesso alla compensazione in dollari qualsiasi istituto finanziario, in qualunque parte del mondo, che tratti operazioni con entità sanzionate. Il fondamento giuridico della parte in dollari, cioè l’idea che un pagamento compensato tramite una banca statunitense ricada sotto la giurisdizione degli Stati Uniti, è consolidato. Ciò che è contestato nel diritto internazionale, e si è rivelato in pratica inattaccabile, è il passo successivo: punire banche straniere per affari che non toccano affatto gli Stati Uniti.

Il Consiglio di sicurezza dell’ONU fornisce il quadro multilaterale formale delle sanzioni in base all’articolo 41 della Carta, che consente al Consiglio di imporre misure «non implicanti l’impiego della forza armata» per dare effetto alle sue decisioni sul mantenimento o il ristabilimento della pace e della sicurezza internazionale. Le sanzioni del Consiglio di sicurezza hanno forza vincolante nel diritto internazionale e gli Stati membri non possono aggirarle legalmente. Le misure unilaterali di Stati Uniti e UE vincolano chiunque rientri nella loro giurisdizione: i loro cittadini e le loro imprese ovunque operino, chiunque agisca sul loro territorio e, in alcuni programmi statunitensi, perfino le controllate estere possedute o controllate da società americane. Al di là di questo non hanno forza nel diritto internazionale, e la loro portata all’estero dipende quindi dalla pressione — i terzi devono scegliere tra il sistema finanziario statunitense o europeo e qualunque vantaggio offra il rapporto con il soggetto sanzionato.

Il collo di bottiglia della compensazione in dollari

Le sanzioni secondarie traggono il loro potere extraterritoriale soprattutto da un dato architettonico: il dollaro statunitense è la principale valuta di riserva e di regolamento del mondo, e la maggior parte delle operazioni in dollari viene compensata in ultima istanza attraverso il sistema finanziario degli Stati Uniti. Qualsiasi banca, in qualsiasi giurisdizione, che tratti un pagamento in dollari per conto di un'entità sanzionata rischia di perdere l'accesso ai rapporti di corrispondenza con le banche statunitensi, e con esso la possibilità di compensare qualunque operazione in dollari nel mondo. Per la maggior parte degli istituti perdere l'accesso alla compensazione in dollari è una minaccia esistenziale, il che significa che il Tesoro degli Stati Uniti può esercitare una pressione finanziaria vincolante sulle banche straniere senza avere su di esse alcuna autorità giuridica formale. E la portata non si ferma al dollaro: dal dicembre 2023 l'OFAC ha chiarito che la sua autorità sulle sanzioni secondarie legate alla Russia copre le operazioni delle banche straniere in qualsiasi valuta.

L'obiezione dell'UE a questa architettura è codificata nel suo statuto di blocco, adottato per la prima volta nel 1996 e aggiornato nel 2018 per includere le sanzioni secondarie statunitensi legate all'Iran. Lo statuto vieta agli operatori dell'UE di conformarsi a determinate misure extraterritoriali statunitensi e in teoria consente ai soggetti dell'UE di ottenere davanti ai tribunali europei il risarcimento dei danni derivanti dalle sanzioni inflitte per la mancata conformità. In pratica lo statuto si è rivelato inefficace: le imprese europee con rapporti bancari internazionali, messe davanti alla scelta tra quei rapporti e il commercio con l'Iran, hanno scelto in stragrande maggioranza di lasciare l'Iran, perché il mercato iraniano valeva per loro meno del rischio per tutto il resto.

Il bilancio — che cosa dicono i numeri e che cosa non dicono

Gary Clyde Hufbauer e i suoi coautori hanno prodotto lo studio fondativo della ricerca sulle sanzioni, oggi alla terza edizione. Su 204 episodi sanzionatori dal 1914 al 2000, hanno rilevato un tasso di successo di circa il 34 per cento: in circa un caso su tre, le sanzioni hanno contribuito a raggiungere almeno in parte gli obiettivi dichiarati. Per uno strumento politico liquidato di routine come inefficace, potrebbe sembrare quasi incoraggiante.

La contestazione di Robert Pape, nel 1997, prese di mira lo stesso dato di uno su tre così come compariva nella seconda edizione del 1990, che contava 40 successi su 115 casi. Esaminando uno per uno quei presunti successi, Pape sostenne che molti erano episodi in cui a esercitare la coercizione era stata la forza militare, non le sanzioni: casi in cui le sanzioni erano state imposte in concomitanza con operazioni militari o minacce militari credibili che avevano ottenuto l’adempimento. Eliminati questi e altri errori di codifica, restavano soltanto cinque successi netti: un tasso di successo inferiore al 5 per cento. Il divario tra il 34 e il 5 per cento è una disputa sul fatto che lo strumento funzioni o no. Il dato di Hufbauer viene citato spesso per giustificare scelte politiche; quello di Pape non compare praticamente mai nel discorso di un ministro degli Esteri.

Il più ampio Global Sanctions Data Base, che oggi raccoglie 1.794 casi tra il 1950 e il 2025, ha dato un quadro simile quando i suoi autori ne hanno sintetizzato per la prima volta una versione precedente, nel 2021: tassi di successo aggregati tra il 30 e il 50 per cento, a seconda del tipo di obiettivo e dei criteri di codifica. Ma il dato aggregato nasconde la scoperta più importante: l’efficacia varia enormemente in base a ciò che le sanzioni cercano di ottenere. Le sanzioni che riguardano pratiche commerciali, modesti aggiustamenti politici o specifici comportamenti normativi danno risultati nettamente migliori di quanto suggerisca il dato aggregato. Quelle che puntano a un cambio di regime, all’eliminazione di un programma di armi nucleari o a concessioni territoriali danno risultati nettamente peggiori. I casi che generano domanda politica di sanzioni (programmi nucleari, invasioni, genocidi, consolidamento autoritario) sono proprio quelli in cui il bilancio è peggiore.

Quando diciamo che le sanzioni di solito non funzionano, intendiamo che di solito non raggiungono obiettivi politici rilevanti quando lo Stato bersaglio resiste. Persino nella codifica dello stesso Hufbauer, la media di uno su tre nasconde una dispersione: gli obiettivi politici modesti riescono quasi nella metà dei casi, il cambio di regime e la democratizzazione molto più di rado, e sono proprio queste codifiche ad alta posta in gioco quelle che la critica di Pape colpisce più duramente.

La disputa metodologica tra Hufbauer e Pape

Il nocciolo della disputa riguarda il modo in cui Hufbauer e i suoi coautori hanno codificato i casi come successi e quali casi hanno incluso. Pape suddivise i 40 presunti successi in quattro classi di errore: 18 casi, sosteneva, erano stati decisi dalla forza e non dalle sanzioni; in 8 il bersaglio non aveva mai ceduto; 6 erano controversie commerciali e non sanzioni economiche in senso coercitivo; e 3 erano indeterminati. Restavano cinque successi netti, tre dei quali, a suo giudizio, su questioni marginali come la sede di un'ambasciata o il rilascio di una manciata di prigionieri.

Kimberly Ann Elliott, una delle autrici dello studio, replicò nel 1998 che Pape ne aveva frainteso lo scopo: lo studio si chiedeva se le sanzioni avessero contribuito ai risultati, non se ne fossero l'unica causa. Pape rispose che la sua conclusione restava valida. Se Pape ha ragione anche solo in parte, il bilancio politico è molto più sconfortante di una «efficacia di un terzo». Il dato del 5 per cento potrebbe essere a sua volta troppo basso, perché la scelta di Pape di considerare solo l'effetto indipendente delle sanzioni è probabilmente troppo esigente, ma la direzione indicata dalla sua analisi non è stata confutata in modo convincente.

Perché la teoria fallisce — anello per anello

La catena causale richiesta dalla teoria delle sanzioni ha tre anelli: il danno economico raggiunge il bersaglio; quel danno si traduce in pressione politica interna per il cambiamento; e quella pressione politica si traduce in concessioni. Ogni anello ha problemi strutturali, e il secondo è il più debole, eppure la teoria richiede che reggano tutti e tre contemporaneamente.

Il primo anello, l’idea che le sanzioni producano un reale danno economico, è quello che la letteratura empirica sostiene più volentieri, anche se il quadro è più complicato di quanto sembri. Perché le sanzioni generali producano un danno coercitivo, la coalizione sanzionatrice deve rappresentare una quota significativa degli scambi del bersaglio e il bersaglio non deve avere alternative praticabili. Questa condizione è diventata sempre più difficile da soddisfare man mano che il commercio mondiale si è diversificato e che gli Stati sanzionati hanno imparato, in decenni di esposizione alla politica sanzionatoria statunitense, a coltivare rapporti con economie che non partecipano alle sanzioni. La Russia dopo il febbraio 2022 è il vero banco di prova. La Russia non ne è uscita indenne, e i costi sono documentati: costi di transazione più alti per l’esclusione delle banche russe da SWIFT, effetti sui ricavi petroliferi dovuti al tetto al prezzo del G7 (la Russia vendeva petrolio a Cina, India e Turchia con sconti che riducevano le entrate pubbliche), un significativo blocco tecnologico nell’aerospazio e nell’elettronica militare che ha colpito sia l’economia civile sia la produzione militare-industriale, e una forte volatilità iniziale del rublo che ha richiesto un intervento d’emergenza sui tassi d’interesse da parte della banca centrale russa. Ma questi costi non hanno prodotto l’effetto coercitivo. La Russia li ha assorbiti, ha dirottato gli scambi attraverso la Turchia, gli Emirati Arabi Uniti, la Cina e l’India, e ha ristrutturato la propria economia attorno alla produzione bellica senza che il danno si traducesse in pressione politica per il cambiamento.

Questa mancata traduzione definisce il secondo anello, quello in cui la catena si spezza con maggiore regolarità. Uno studio dopo l’altro rileva che le sanzioni peggiorano le condizioni di vita nei paesi bersaglio, dal reddito pro capite alla povertà e alla mortalità, spesso in modo duraturo: 30 dei 31 studi nella rassegna più completa. Il peso ricade in modo diseguale. Le élite di governo, le persone che potrebbero cambiare politica, dispongono di beni all’estero, di canali d’importazione paralleli, dell’accesso a reti finanziarie sommerse e del controllo sui meccanismi di distribuzione che decidono chi ottiene che cosa in un’economia sotto sanzioni. La popolazione comune non ha niente di tutto questo. Assorbe i costi che lo strumento, in teoria, dovrebbe spostare verso l’alto, su chi decide.

La conseguenza politica va nella direzione opposta a quella prevista dalla teoria. I governi sottoposti a pressione economica esterna rielaborano quel danno sul piano interno come racconto di un’aggressione straniera — le sanzioni diventano la prova di intenzioni ostili. Nei regimi autoritari tra il 2003 e il 2015, le sanzioni hanno aumentato in misura significativa le manifestazioni a favore del governo, un effetto amplificato dove lo Stato controlla i media. Per quante di quelle folle siano organizzate anziché spontanee, le persone che altrimenti potrebbero costituire una base politica interna favorevole all’adempimento finiscono, in pratica, schierate dietro al governo dall’esperienza di un attacco economico da parte di potenze straniere. C’è poi un ulteriore problema strutturale: le sanzioni non riescono a innescare la democratizzazione quando i regimi bersaglio possono vantare forti pretese di legittimità e hanno pochi legami economici e sociali con chi sanziona, e regimi simili fanno delle sanzioni stesse parte di quelle pretese.

Il terzo anello, l’idea che la pressione politica produrrebbe concessioni anche se in qualche modo raggiungesse chi decide, ha un problema strutturale tutto suo, indipendente dai primi due. Perché un governo ceda alla pressione delle sanzioni, il costo di continuare a rifiutare deve superare quello di cedere. Nei casi che generano le campagne sanzionatorie più prolungate, su programmi nucleari, rivendicazioni territoriali o sopravvivenza del regime, ciò che si chiede è esattamente ciò che il governo ha stabilito essere non negoziabile. Chiedere alla Russia di ritirarsi dall’Ucraina, alla Corea del Nord di smantellare il proprio deterrente nucleare o all’Iran di rinunciare del tutto all’arricchimento dell’uranio significa chiedere a dei governi di cedere ciò che hanno individuato come esigenze di sicurezza fondamentali. Fino al crollo del regime (una soglia che le sanzioni, da sole, non hanno praticamente mai raggiunto), il danno economico raramente fa pendere questo calcolo; dove ci è riuscito, come in Libia e in Iran, la richiesta si era prima ridotta a qualcosa che il governo poteva concedere. Lo strumento chiede ai governi di barattare i propri interessi strategici con un sollievo economico, in casi selezionati proprio per quanto incondizionatamente quegli interessi strategici vengono difesi.

Cuba: persistenza senza scopo

L'embargo statunitense contro Cuba è sopravvissuto a tredici amministrazioni, a più di sei decenni e ai voti con cui l'Assemblea generale delle Nazioni Unite lo condanna ogni anno tranne uno dal 1992. Il voto del 2025 è finito 165 a 7, con soli altri cinque governi accanto a Stati Uniti e Israele. Sotto ogni profilo coercitivo l'embargo è fallito, più a lungo e più completamente di qualsiasi misura paragonabile nella storia moderna della politica estera: Castro non si è piegato, i suoi successori non si sono piegati e le strutture politiche cubane non si sono democratizzate. L'embargo è durato comunque, per ragioni di politica interna statunitense, in particolare il peso elettorale delle comunità cubano-americane concentrate in Florida, per decenni uno swing state decisivo.

La pressione dell'elettorato interno ha ripetutamente prevalso sull'analisi di politica estera, anche all'interno di amministrazioni che in privato ammettevano l'inutilità dell'embargo. L'apertura annunciata dall'amministrazione Obama nel dicembre 2014 ha ristabilito l'anno seguente le relazioni diplomatiche e allentato le regole su viaggi e rimesse, ma non poteva revocare un embargo che il Congresso aveva scritto nella legge. L'amministrazione Trump ha in parte smantellato quell'apertura nel 2017, e nel gennaio 2026 Washington è andata oltre, autorizzando dazi contro qualunque paese fornisca petrolio a Cuba. Lo strumento svolge funzioni del tutto scollegate dal suo obiettivo dichiarato di politica estera, ed è per questo che la sua comprovata inefficacia non genera alcuna pressione politica per porvi fine.

I casi controversi — che cosa mostrano i successi

La versione più forte della tesi a favore delle sanzioni indica tre casi: il Sudafrica, la Libia e l’Iran. Nessuno è così lineare come lo si racconta.

Il Sudafrica è il successo citato più spesso, e ha una sua sostanza. Il Comprehensive Anti-Apartheid Act statunitense del 1986, approvato superando il veto di Ronald Reagan, faceva parte di un più ampio pacchetto multilaterale di sanzioni che coincise con la fine dell’apartheid e, si può sostenere, la accelerò. Gli osservatori dell’epoca attribuirono alla pressione economica un ruolo reale nella transizione, soprattutto psicologico, accanto a una fuga del credito bancario privato dovuta al rischio di credito non meno che alla politica; George H. W. Bush, revocando le sanzioni statunitensi nel 1991, ammise che avevano avuto un certo effetto, ma attribuì un merito di gran lunga maggiore alle riforme di de Klerk. L’apartheid finì per una convergenza di fattori: la capacità organizzativa e l’autorità morale durature dell’ANC, la fine della Guerra fredda (che fece venir meno la giustificazione anticomunista con cui il governo dell’apartheid si era garantito la copertura strategica dei governi occidentali), una resistenza interna protrattasi per due decenni e la pressione economica di sanzioni e fuga di capitali. Audie Klotz è scettica verso le attribuzioni causali semplici nel caso sudafricano e mette in risalto la diffusione delle norme (la delegittimazione dell’apartheid come sistema politico agli occhi dell’opinione internazionale) come forza strutturalmente distinta dalla coercizione economica.

Il Sudafrica non era nemmeno uno Stato autoritario consolidato nel senso che fa fallire con tanta regolarità il secondo anello della catena. Aveva un’economia funzionante e profondamente integrata nei mercati dei capitali occidentali, un’élite economica bianca che deteneva ingenti beni all’estero e intratteneva rapporti con investitori internazionali sempre più allarmati dalla traiettoria politica del paese, e un’opposizione politica, l’ANC, dotata di una reale profondità organizzativa e di sostegno esterno. Le condizioni strutturali che di norma impediscono al danno economico di tradursi in pressione politica delle élite erano, in Sudafrica, presenti solo in parte. È questo che lo rese vulnerabile a una forma di coercizione che altrove fallisce sistematicamente. Ciò che il caso dimostra è più circoscritto della tesi a favore delle sanzioni generali: la pressione economica può contribuire quando mancano le condizioni che di norma mandano in cortocircuito la catena causale.

L’accordo del 2003 con cui la Libia si impegnò a smantellare i propri programmi di armi di distruzione di massa e a risarcire le vittime dell’attentato di Lockerbie è il secondo successo canonico. Richard Nephew presenta il caso libico come un esempio in cui le sanzioni contribuirono in modo significativo a un risultato, pur all’interno di un contesto coercitivo più ampio. Quel contesto comprendeva l’invasione statunitense dell’Iraq nel marzo 2003, e Gheddafi avrebbe detto a Silvio Berlusconi che avrebbe fatto tutto ciò che volevano gli americani perché aveva visto che cosa era successo in Iraq e aveva paura. La cronologia è meno ordinata di quella frase. La Libia aveva offerto di rinunciare alle armi chimiche in colloqui segreti già nel 1999, e i suoi funzionari dell’intelligence si rivolsero alla Gran Bretagna per negoziare la rinuncia ai programmi di armi di distruzione di massa all’inizio del marzo 2003, prima che cominciasse l’invasione; la guerra può aver rafforzato la determinazione di Gheddafi a chiudere l’accordo, ma non ha avviato il processo. È questo che fa della Libia una cattiva prova delle sanzioni da sole: quando Gheddafi firmò, anni di sanzioni, una via negoziata verso l’alleggerimento e un esercito americano alla porta accanto tiravano tutti nella stessa direzione.

L’Iran e il JCPOA del 2015 sono il caso di successo delle sanzioni più plausibile della storia recente. Gli anni di sanzioni statunitensi e multilaterali sempre più severe contro l’Iran produssero effetti economici visibili: i ricavi petroliferi iraniani si contrassero sensibilmente, il rial si deprezzò bruscamente, l’inflazione salì e i negoziatori iraniani riconobbero esplicitamente la pressione sotto cui operavano. Ciò che quelle sanzioni ottennero fu un accordo per limitare, non per chiudere, il programma nucleare iraniano, subordinato al rispetto verificato degli impegni e in cambio dell’alleggerimento delle sanzioni. È un obiettivo circoscritto, ma reale, e il nesso causale tra la pressione delle sanzioni e la disponibilità iraniana a negoziare è credibile. L’Iran è il caso che più si avvicina alle condizioni strutturali dell’efficacia delle sanzioni: l’obiettivo era limitato e concreto; l’attuazione multilaterale riduceva le vie di fuga; e le élite iraniane esposte all’estero ne furono colpite direttamente.

Quello che accadde dopo mostra lo stesso meccanismo all’opera al contrario. Nel maggio 2018 gli Stati Uniti uscirono dal JCPOA, reimponendo le sanzioni in modo unilaterale e pretendendo un adempimento totale a una serie massimalista di richieste che andavano ben oltre l’accordo nucleare originario. L’Iran non rispose tornando ad adempiere; a partire dal 2019 superò per gradi successivi i limiti del JCPOA sull’arricchimento dell’uranio. Le sanzioni non erano diventate meno dolorose; la leva costruita in anni di pressione continua era stata distrutta dal ritiro unilaterale, che eliminava la condizione di reversibilità da cui le sanzioni traevano la loro logica coercitiva.

L’economia politica di uno strumento fallito

Se le sanzioni falliscono con tanta regolarità nel raggiungere gli obiettivi dichiarati, perché i governi continuano a imporle? Perché lo strumento svolge almeno quattro compiti insieme, e la coercizione è quello che regge la giustificazione pubblica.

La funzione coercitiva, cambiare il comportamento del bersaglio attraverso la pressione economica, è quella che finisce nei discorsi. La funzione espressiva è un’altra cosa: mettere formalmente agli atti che un certo comportamento è inaccettabile nell’ordine internazionale, creando un precedente normativo indipendentemente dal fatto che produca adempimento. La funzione di gestione delle alleanze è un’altra cosa ancora: dimostrare solidarietà ai partner, mantenere la coesione della coalizione, offrire ai governi allineati un’azione comune che afferma l’impegno senza richiedere un coinvolgimento militare. E c’è una funzione di logoramento: imporre costi materiali che riducono nel tempo le capacità del bersaglio, anche senza un adempimento immediato, limitandone l’accesso a tecnologia, capitali e competenze.

Nessuna di queste funzioni è fraudolenta. La funzione espressiva conta in un mondo in cui le norme internazionali vanno mantenute per restare operanti. La funzione di logoramento è forse la descrizione più onesta di ciò che le sanzioni alla Russia stanno ottenendo: un blocco tecnologico di lungo periodo che colpisce la capacità militare-industriale, una stretta sui capitali disponibili per il settore della difesa e restrizioni al trasferimento di know-how di cui hanno bisogno i settori aerospaziale ed elettronico russi. La gestione delle alleanze spiega perché il pacchetto di sanzioni contro la Russia del 2022 abbia servito la coesione dell’UE a prescindere da ciò che ha ottenuto a Mosca — il pacchetto ha dimostrato che gli Stati europei erano disposti ad assorbire costi economici per mantenere la solidarietà con l’Ucraina, e questo contava per la credibilità della risposta occidentale.

Il problema sta nel confondere queste funzioni. I governi invocano successi coercitivi che il bilancio storico non sostiene per giustificare danni che hanno senso solo in una logica coercitiva: gravi sofferenze civili in Iran e in Iraq, un impoverimento economico di lungo periodo in Venezuela, le privazioni cumulative dell’embargo generale a Cuba. Un regime sanzionatorio con finalità espressive, di logoramento o di gestione delle alleanze potrebbe essere concepito per ridurre al minimo i danni ai civili: misure mirate contro chi decide e i suoi beni, restrizioni tecnologiche sui settori militari, misure finanziarie coordinate contro le élite. Il fatto che l’architettura sanzionatoria esistente imponga di routine costi estesi ai civili suggerisce che la formula «questa è coercizione» svolge un lavoro politico che «questa è un’espressione di norme» o «questo è il logoramento di una capacità militare» non possono svolgere. Nella teoria coercitiva, la sofferenza dei civili è il meccanismo, la pressione che alla fine costringerà i governi a cambiare rotta; in ciascuna delle altre tre, è un danno collaterale privo di qualsiasi funzione.

Daniel Drezner individua un ulteriore livello: le sanzioni risolvono un problema politico per i governi che le impongono almeno quanto esercitano pressione sui bersagli. Le sanzioni mirate in particolare, osserva, risolvono il problema di «fare qualcosa» di fronte alle trasgressioni di un bersaglio senza risolvere il problema di merito, cioè indurlo a cambiare rotta, e lo fanno a basso costo, a tempo indeterminato e senza attirare molte critiche. Imporre sanzioni dimostra risolutezza al pubblico interno e ai partner internazionali, preclude alcune opzioni diplomatiche e crea dipendenze dal percorso che rendono lo strumento difficile da revocare anche quando il suo fallimento è evidente. Sono le sanzioni come modo di agire senza agire: i governi possono imporre costi a sé stessi e agli altri attraverso i canali espressivo e del logoramento evitando le alternative politicamente più costose: l’azione militare, un accomodamento diplomatico formale o l’accettazione esplicita del fatto compiuto di un avversario. Il costo politico di ammettere che il principale strumento coercitivo non militare dell’ordine internazionale non funziona, e che quindi le alternative realistiche sono peggiori, è abbastanza alto da rendere la sopravvalutazione sistematica la strategia razionale.

Le strette condizioni dell’efficacia

Le condizioni in cui le sanzioni funzionano discendono dalle ragioni per cui di solito falliscono, e descrivono uno strumento molto diverso da quello che viene normalmente impiegato.

Le sanzioni riescono più spesso quando gli scambi precedenti alle sanzioni sono intensi, quando vengono imposte rapidamente e quando chi sanziona e chi è sanzionato erano in buoni rapporti in precedenza; fin qui il risultato tiene in 37 studi quantitativi. I dati sui casi di Hufbauer e la letteratura più ampia aggiungono cinque condizioni in cui le sanzioni hanno effettivamente funzionato.

La prima è un obiettivo limitato e concreto. Il cambio di regime e il disarmo nucleare sono gli ambiti in cui le sanzioni, da sole, hanno il bilancio peggiore: persino i casi di solito contati come successi, dal Sudafrica alla Libia, hanno visto in gioco altre pressioni decisive. L’adeguamento di pratiche commerciali, il rispetto di specifiche norme e il rilascio di cittadini detenuti sono risultati raggiungibili nelle circostanze giuste. Lo scarto tra il massimalismo degli obiettivi dichiarati e la capacità effettiva dello strumento è un tratto costante della politica sanzionatoria, perché il pubblico interno pretende obiettivi massimalisti, mentre lo strumento può al massimo raggiungerne di modesti.

La seconda è una forte integrazione economica preesistente. Prima del 2022 il rapporto tra UE e Russia offriva più leva di quanta ne abbia mai offerta il rapporto tra Stati Uniti e Corea del Nord, perché in gioco c’era un valore economico enormemente maggiore da entrambe le parti. La Russia era il principale fornitore di energia dell’UE. La minaccia di interrompere quel rapporto era credibile e costosa. Il rapporto tra Stati Uniti e Cuba è strutturato come un embargo da così tanto tempo che non resta quasi nessuna integrazione economica da minacciare; la leva di cui gli Stati Uniti disponevano un tempo è stata consumata da decenni di embargo e da tempo sostituita dall’adattamento cubano.

La terza è un’attuazione multilaterale che chiuda le vie di fuga. Le sanzioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU sono strutturalmente più efficaci delle misure unilaterali di Stati Uniti o UE perché non possono essere aggirate legalmente attraverso la Cina, la Russia o altre grandi potenze. Le sanzioni secondarie statunitensi sono il tentativo di replicare questo effetto attraverso la leva del sistema del dollaro, ma sono sostituti imperfetti: si possono aggirare, fino a un certo punto, con regolamenti in valuta locale, baratto e le infrastrutture finanziarie alternative che la Russia sta costruendo dal 2014, anche se dal 2023 un pagamento in rubli o in yuan non mette più una banca fuori dalla portata dell’OFAC.

La quarta, e la più difficile da soddisfare, sono élite del paese bersaglio incapaci di mettersi al riparo dagli effetti economici. Richiede che le élite detengano ingenti beni all’interno della giurisdizione sanzionatrice (rendendo il congelamento dei beni e le restrizioni ai viaggi costosi per loro personalmente) oppure che i vincoli economici si propaghino nell’economia fino a colpire la loro base politica. Il Sudafrica soddisfaceva in parte questa condizione. La Russia del 2022 no: le fortune legate al Cremlino avevano passato gli otto anni trascorsi dalla Crimea a imparare a convivere con il rischio di sanzioni, e quando nel febbraio 2022 l’UE inserì finalmente nelle sue liste magnati come Michail Fridman, Ališer Usmanov e Aleksej Mordašov, il congelamento dei beni non cambiò nulla nella linea di Mosca.

La quinta è una via credibile verso l’alleggerimento, con le condizioni per la revoca fissate in anticipo. Sanzioni permanenti, o sanzioni prive di parametri definiti per la loro revoca, non offrono alcun incentivo ad adeguarsi: se il bersaglio non vede una via verso l’alleggerimento, il calcolo costi-benefici gioca interamente contro la concessione.

Il quadro che emerge da queste condizioni è scomodo per gli apparati di politica estera che ricorrono più spesso alle sanzioni. I casi in cui le sanzioni sono state imposte con più vigore (Russia, Iran, Corea del Nord, Cuba, Venezuela) sono quasi tutti casi in cui queste condizioni mancano: gli obiettivi sono massimalisti, l’integrazione preesistente è limitata o è stata deliberatamente ridotta, l’attuazione multilaterale è incompleta, le élite del paese bersaglio si sono dimostrate capaci di mettersi al riparo, e la condizione di reversibilità è assente oppure è stata violata. In Venezuela, per rimuovere Nicolás Maduro, è servita un’operazione militare statunitense nel gennaio 2026, non anni di sanzioni. Dove queste condizioni sono presenti, la domanda politica di sanzioni tende a essere più bassa, perché il rapporto è abbastanza cooperativo da rendere la minaccia credibile di un’interruzione già di per sé una pressione sufficiente. Quei successi silenziosi non hanno mai bisogno di essere imposti, e così non entrano mai nel conteggio.

Il ritiro dal JCPOA e il paradosso della reversibilità

Il JCPOA è la quinta condizione messa in pratica, e il ritiro degli Stati Uniti nel maggio 2018 mostra quanto costa infrangerla. L'accordo era stato concepito con una condizionalità esplicita: l'Iran avrebbe limitato l'arricchimento dell'uranio, ridotto il numero di centrifughe e accettato le ispezioni invasive dell'AIEA in cambio di un alleggerimento graduale delle sanzioni. I rapporti trimestrali dell'AIEA, dall'Implementation Day del gennaio 2016 fino al ritiro statunitense, verificarono costantemente che l'Iran stava attuando i propri impegni nucleari; un breve scostamento, quando nel novembre 2016 le scorte di acqua pesante superarono di 0,1 tonnellate il tetto di 130 tonnellate, fu corretto nel giro di poche settimane spedendo acqua pesante fuori dal paese. L'amministrazione Trump reimpose le sanzioni anche se nessuna inadempienza iraniana aveva fatto scattare lo snapback, e questo mandò un segnale inequivocabile: l'adempimento non garantisce l'alleggerimento.

Dal luglio 2019 l'Iran superò i limiti del JCPOA con passi deliberati, e nell'aprile 2021 cominciò ad arricchire l'uranio al 60 per cento di purezza — a un breve passo tecnico dal grado militare. Le sanzioni restarono in vigore senza la leva che avevano avuto un tempo, e ciò che seguì fu uno scivolamento dalla coercizione economica a quella militare: gli attacchi israeliani e statunitensi contro i siti nucleari iraniani nel giugno 2025, il ritorno delle sanzioni ONU su iniziativa europea nel settembre 2025 e la guerra aperta nel 2026. Un memorandum del giugno 2026 portò per breve tempo un alleggerimento statunitense sulle vendite di petrolio iraniano, e Washington lo revocò nel giro di tre settimane. Il ritiro statunitense ha mostrato che la condizione di reversibilità è il meccanismo attraverso cui opera la logica coercitiva delle sanzioni: senza di essa, la pressione economica non offre al bersaglio nulla in cambio dell'adempimento.

A Monaco, nel febbraio 2022, Kamala Harris stava facendo una promessa di un tipo preciso: che i costi in serbo per la Russia sarebbero stati abbastanza gravi da scoraggiare un’invasione e, in caso contrario, avrebbero inflitto grandi danni ai responsabili. Che cosa quei danni dovessero ottenere poi, lo lasciò alla teoria dello strumento, quella che ha strutturato la politica sanzionatoria occidentale attraverso i negoziati sul nucleare iraniano, lo stallo con la Corea del Nord, l’embargo contro Cuba, le misure contro il Venezuela e decine di episodi di scala minore.

I decisori non sono ingenui riguardo al bilancio di quella teoria. Continuano a ricorrere allo strumento perché la domanda che i suoi fallimenti sollevano, se non le sanzioni, allora che cosa?, ha solo risposte scomode, e perché la descrizione onesta di ciò che le sanzioni fanno, mettere agli atti un’obiezione, tenere unita una coalizione, logorare un avversario, non regge un discorso come lo regge una promessa di conseguenze.

I costi sono arrivati, come promesso. Ciò che c’era di significativo e senza precedenti nel pacchetto del 2022 era l’ampiezza della coalizione disposta ad assorbire danni economici propri per mettere agli atti che un’invasione non sarebbe rimasta senza risposta. Nella teoria dietro i discorsi, quello era il mezzo. Si è rivelato il risultato.

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