これは機械翻訳された記事です。原文は英語です。
30年にわたる研究は、制裁が狙った行動を変えることはまれだと示唆している。それでも西側諸国の政府は制裁を科し続けている。
2022年2月19日、カマラ・ハリスはミュンヘン安全保障会議の演壇に立ち、警告を発した。「ロシアがウクライナにさらに侵攻するならば」と彼女は言った。「米国は同盟国およびパートナーとともに、重大かつ前例のない経済的コストを科す」。エスカレーションをめぐる言い回しは慎重だった（「さらに侵攻する」という表現は、クリミアとドンバスの一部がすでに占領されていることを脚注扱いしているかのようだった）。だが手段そのものは、何の留保もなく告げられた。重大で、前例のない、と。「同盟国およびパートナー」という言葉が、連合の範囲をはっきりさせていた。ハリスが約束していたのは、G20の一角を占める経済に対してかつて試みられたことのない規模の、協調した経済戦だったのである。
5日後にロシアは侵攻し、制裁がそれに続いた。技術的な尺度の大半に照らせば、制裁は確かに重大だった。ロシア中央銀行の外貨準備およそ3000億ドルを凍結し、ロシアの主要銀行7行をSWIFTから締め出し、G7主導で原油価格に上限を設け、技術の輸出を広範に規制した。そして2023年12月からは、ロシアの軍需産業基盤と取引する外国銀行をすべて標的にしうる米国の二次制裁が加わった――この手段の使い方としては、オバマ政権期の対イラン制裁以来、最も野心的なものである。2022年末までに40を超える国がロシアに何らかの経済措置を科し、2026年7月までにEUは21の制裁パッケージを採択していた。
ロシアは撤退もしなければ、測定できるかたちで戦略的計算を変えることもなかった。2024年までに戦争は消耗の続く領土争奪戦に落ち着き、以来その状態が続いている。
制裁の研究を生業とする研究者にとって、これは少しも意外ではない。30年に及ぶ研究は、細部ではいまも議論が続くものの、制裁にとって芳しくない実績を積み上げてきた。そしてその実績は、その期間の大半を通じて外交政策の担い手たちの机の上にあった。それなのに、文献が明らかにしてきたことと、主権国家の行動を変える強制の手段として制裁が公に正当化されるやり方との隔たりは、むしろ広がっている。ミュンヘンの演説は定型に沿っていた。そこから浮かぶのは、対ロシア制裁が効いたかどうかよりも興味深い問いである。各国政府はなぜ、自らが主張するとおりに効くかのように、この手段に手を伸ばし続けるのか。
手段の理論
「制裁」という言葉は、三つの異なる仕組みを指している。政治の語彙は共有していても、因果の論理はかなり違う。
包括的制裁とは貿易禁輸、つまり対象国との通商のすべて、あるいは大半に及ぶ措置である。1962年から続き、1996年のヘルムズ・バートン法で法制化された米国の対キューバ禁輸が、その典型例だ。変化の理論は直接的である。対象国の経済から十分な貿易を奪って縮小させ、政府が行動を改めるか崩壊するしかなくなるほど広い困窮を生み出す。この手段の歴史的な源流は、1935年のエチオピア侵攻後にイタリアを罰しようとした国際連盟の試みにある。これは早い時期の、示唆に富む失敗だった。石油は禁輸の対象に含まれず、措置は8か月もたたずに解除された。
標的型制裁は、「スマート」制裁と呼ばれることもあり、働き方が異なる。対象国の経済全体を締めつけるのではなく、特定の個人や団体に圧力を向ける。渡航禁止、資産凍結、名指しされた企業への規制といったものだ。変化の理論は外科手術的である。国民ではなく意思決定者に制裁を科すことで、包括的措置がもたらす人道上の被害を避けつつ、政策を変える実際の権限をもつ人々に圧力を集中させる。標的型制裁への転換は通常、1990年代末から2000年代初めにかけて各国政府が主導した一連の専門家による検討、すなわちインターラーケン・プロセス、ボン＝ベルリン・プロセス、ストックホルム・プロセスにさかのぼるとされる。これらは、包括的制裁がイラクとハイチで民間人に広範な被害をもたらしながら、立案者たちが主張したような政治的成果を生まなかったという認識から生まれた。「スマート制裁」への転換は、元の手段に構造的な欠陥があり、狙いを絞ればそれを部分的に補えるかもしれないと暗に認めたに等しかった。
二次制裁は、法的にも政治的にもまったく別の範疇に属する。主たる対象国ではなく、指定された国と取引を続ける第三国の団体に向けられるのである。二次制裁の射程を支えている仕組みは、ドル決済のシステムだ。ドルは欧州以外のあらゆる地域で貿易の請求通貨として圧倒的な地位を占めており（それ以外のどの地域でも、輸出の請求のおおむね4分の3かそれ以上がドル建てである。2019年までの20年間の平均）、ドル建ての支払いの大半は最終的に米国のコルレス銀行を通じて決済される。そのため米財務省は、制裁対象の団体が絡む取引を処理した金融機関であれば、世界のどこにあろうとドル決済へのアクセスを断つと脅すことができる。ドルの部分についての法的根拠、すなわち米国の銀行を通じて決済される支払いは米国の管轄権に服するという論理は、ごく常識的なものだ。国際法上争いがあり、しかも実際には覆しようのないものとなっているのは、その先の一歩である。米国にまったく触れない取引を理由に、外国の銀行を罰することだ。
制裁の正式な多国間の枠組みを提供しているのは国連安全保障理事会である。国連憲章第41条は、国際の平和と安全の維持または回復に関する決定を実施するために、安保理が「兵力の使用を伴わない」措置を科すことを認めている。安保理の制裁は国際法上の拘束力をもち、加盟国が合法的に迂回することはできない。米国とEUの単独措置は、それぞれの管轄内にいる者すべてを拘束する。どこで活動していようと自国の市民と企業、自国の領域内で行動する者、そして米国の一部の制裁プログラムでは、米国企業が所有または支配する外国子会社までもが対象になる。それを超えれば国際法上の効力はないため、国外での影響力は圧力にかかっている――第三者は、米国やEUの金融システムか、制裁対象との関係がもたらす利益かの選択を迫られるのである。
ドル決済という急所
二次制裁の域外的な力は、何よりもひとつの構造的な事実に由来する。米ドルは世界で支配的な準備通貨・決済通貨であり、ドル建て取引の大半は最終的に米国の金融システムを通じて決済される。制裁対象の団体のためにドル建ての支払いを処理した銀行は、どの法域にあろうと米国のコルレス銀行取引へのアクセスを失う危険を負い、それとともに世界中のあらゆるドル取引を決済する能力も失いかねない。ほとんどの金融機関にとって、ドル決済へのアクセスを失うことは存続にかかわる脅威である。つまり米財務省は、外国の銀行に対して正式な法的権限を何ひとつもたないまま、拘束力のある金融上の圧力をかけられるということだ。しかもその射程はドルにとどまらない。2023年12月以降、米財務省外国資産管理局（OFAC）は、対ロシア二次制裁の権限が外国銀行のあらゆる通貨建ての取引に及ぶことを明確にしている。
この構造に対するEUの異議は、1996年に初めて採択され、2018年にイラン関連の米国の二次制裁を対象に含めるよう改定されたブロッキング規則に成文化されている。この規則は、EUの事業者が米国の特定の域外措置に従うことを禁じ、不遵守に対する制裁金から生じた損害の賠償をEUの個人や法人がEUの裁判所で求めることを理論上は認めている。実際には、この規則は効果を上げていない。国際的な銀行取引関係をもつEU企業は、その関係かイランとの貿易かの選択を迫られ、圧倒的多数がイランからの撤退を選んだ。イラン市場は、ほかのすべてに及ぶリスクに見合うほどの価値をもたなかったからである。実績――数字が語ること、語らないこと
制裁研究の礎となる研究を生み出したのは、ゲーリー・クライド・ハフバウアーと共著者たちであり、その研究はいまや第3版を数える。1914年から2000年までの204件の制裁事例を通じて、彼らが見いだした成功率はおよそ34%だった。およそ3件に1件で、制裁は掲げられた目標の少なくとも部分的な達成に寄与したということだ。効かないとしてたびたび退けられる政治的手段にしては、ほとんど心強い数字に聞こえるかもしれない。
1997年にロバート・ペイプが挑んだのは、1990年の第2版に示されていた同じ「3件に1件」という数字だった。第2版は115件のうち40件を成功と数えていた。主張された成功例を一つひとつ検討したペイプは、その多くが、強制を実際に働かせた変数が制裁ではなく軍事力だった事例だと論じた。制裁がたまたま軍事作戦や信憑性のある軍事的威嚇と並行して科され、その軍事的要因が服従をもたらした事例である。そうした事例やその他の誤った分類を取り除くと、明確な成功は5件しか残らなかった。成功率は5%未満である。34%と5%の差は、この手段がそもそも効くのかどうかをめぐる論争にほかならない。ハフバウアーの数字は政策の正当化にたびたび引用されるが、ペイプの数字が外相の演説に登場することはまずない。
より大規模なグローバル制裁データベースは、現在1950年から2025年までの1,794件を収録しており、その作成者たちが2021年に以前の版を初めて要約したときにも、似た像を示していた。目標の種類と分類基準によって、全体の成功率は30〜50%の範囲にあったのである。だがこの全体の数字は、より重要な発見を覆い隠している。有効性は、制裁が何を達成しようとしているかによって劇的に異なるのだ。貿易慣行、控えめな政策調整、特定の規制上の行動を狙った制裁は、全体の数字が示すよりかなり良い成績を上げる。体制転換、核兵器計画の廃棄、領土の譲歩を狙った制裁は、かなり悪い成績にとどまる。制裁を求める政治的な声を生む事例（核開発計画、侵略、ジェノサイド、権威主義の固定化）こそ、実績が最も悪い事例なのである。
制裁はたいてい効かない、と言うとき、それは対象国が抵抗するとき、重大な政治目標をたいてい達成できないという意味である。ハフバウアー自身の分類に従っても、3件に1件という平均はばらつきを隠している。控えめな政策目標は半分近くの確率で成功するが、体制転換や民主化はそれよりはっきりと低く、しかもそうした利害の大きい事例の分類こそ、ペイプの批判が最も強く突いているところなのである。
ハフバウアーとペイプの方法論争
論争の核心は、ハフバウアーと共著者たちが事例の成否をどう分類し、どの事例を含めたかにある。ペイプは、成功とされた40件を四種類の誤りに振り分けた。18件は制裁ではなく武力によって決着したと彼は論じ、8件では対象国が一度も譲歩しておらず、6件は強制という意味での経済制裁ではなく貿易紛争であり、3件は判定不能だった。残る明確な成功は5件で、彼の見立てでは、そのうち3件は大使館の所在地や一握りの囚人の釈放といった些細な問題をめぐるものだった。
研究の著者の一人であるキンバリー・アン・エリオットは1998年、ペイプは研究の狙いを読み違えていると反論した。研究が問うたのは、制裁が結果に寄与したかどうかであって、制裁だけが結果をもたらしたかどうかではない、と。ペイプは、自分の結論は揺るがないと応じた。ペイプが部分的にでも正しければ、政策の実績は「3分の1の有効性」よりかなり気の滅入るものになる。5%という数字自体は低すぎるかもしれない。制裁の独立した効果だけに限定するペイプのやり方は、要求が厳しすぎるとも言えるからだ。それでも、彼の分析が指し示す方向は、説得力をもって反駁されてはいない。理論はなぜ破綻するのか――鎖の輪をひとつずつ
制裁の理論が必要とする因果の鎖には、三つの輪がある。経済的な痛みが対象に届くこと。その痛みが、変化を求める国内の政治的圧力に転化すること。そしてその政治的圧力が、政策上の譲歩に転化すること。どの輪にも構造的な問題があり、とりわけ二つめが最も弱い。にもかかわらず、理論が成り立つには三つすべてが同時に保たれなければならない。
一つめの輪、制裁が現実の経済的な痛みを生むという点は、実証研究が最もすんなりと裏づけるところだが、それでも見た目より事情は複雑である。包括的制裁が強制力のある痛みを生むには、制裁を科す連合が対象国の貿易のかなりの割合を占め、しかも対象国に現実的な代替手段がないことが必要だ。この条件は、世界の貿易が多様化し、制裁を受ける国々が米国の制裁政策に何十年もさらされるなかで、制裁に加わらない経済との関係を築くすべを身につけるにつれて、満たすのがしだいに難しくなってきた。2022年2月以降のロシアこそ、本当の試金石である。ロシアは無傷で逃れたわけではなく、コストは記録に残っている。ロシアの銀行がSWIFTから締め出されたことによる取引コストの上昇。G7の価格上限が石油収入に与えた影響（ロシアは中国、インド、トルコに値引きして原油を売り、それが政府歳入を減らした）。航空宇宙と軍事用電子機器の分野で実質的な技術遮断が起き、民生経済と軍需生産の双方に響いたこと。そして初期のルーブルの激しい乱高下で、ロシア中央銀行が緊急の金利措置を迫られたこと。だがこうしたコストは、強制の効果を生まなかった。ロシアはそれを吸収し、トルコ、UAE、中国、インドを経由して貿易の経路を付け替え、戦時生産を軸に経済を再編した。その痛みが、変化を求める政治的圧力に転化することはなかった。
この転化の失敗こそが二つめの輪を規定しており、鎖が最も一貫して切れるのはここである。研究を重ねるたびに、制裁が対象国の生活条件を悪化させることが確かめられている。影響は1人当たり所得から貧困、死亡率にまで及び、しばしば長く尾を引く。最も網羅的なレビューでは、31件の研究のうち30件がそう結論づけている。負担は均等にはかからない。統治エリート、すなわち政策を変えうる人々は、国外資産をもち、並行輸入の経路をもち、闇の金融ネットワークに通じ、制裁で締めつけられた経済のなかで誰が何を手にするかを決める分配の仕組みを握っている。一般の人々にはそのどれもない。彼らは、この手段が理論上は意思決定者へと上向きに振り向けるはずのコストを、自分たちで吸収するのである。
政治的な帰結は、理論の予測とは逆向きに働く。外からの経済的圧力にさらされた政府は、その痛みを国内向けに、外国による侵略の物語へと仕立て直す――制裁は敵意の証拠になる。2003年から2015年の権威主義体制全体を見ると、制裁は政府を支持する集会を有意に増やしており、その効果は国家がメディアを統制しているところで増幅された。そうした群衆のどれほどが自発的ではなく組織されたものであるにせよ、本来なら国内で服従を求める政治的な支持層になりえた人々が、実際には、外国勢力から経済的に攻撃されるという経験によって政府の後ろに整列させられるのだ。さらに構造的な問題がある。対象となる体制が強い正統性の主張をもち、しかも制裁を科す側との経済的・社会的な結びつきが乏しい場合、制裁は民主化を促せない。そうした体制は、制裁そのものをその主張に組み込んでしまう。
三つめの輪、政治的圧力がたとえどうにか意思決定者に届いたとしても譲歩を生むという点には、前の二つとは無関係に、独自の構造的問題がある。政府が制裁の圧力に屈するには、拒否を続けるコストが屈するコストを上回らなければならない。最も長く続く制裁キャンペーンを生む事例、つまり核開発計画、領土の主張、体制の存続をめぐる事例では、要求されているものこそ、政府が交渉の余地なしと決めたものなのだ。ロシアにウクライナからの撤退を求めること、北朝鮮に核抑止力の解体を求めること、イランにウラン濃縮の全面的な放棄を求めることは、各国政府が安全保障の核心的な要件と見定めたものを手放せと求めることである。体制崩壊に至らないかぎり（そして制裁が単独でその水準に達したことは事実上一度もない）、経済的な痛みがこの計算を覆すことはまれである。覆した例、たとえばリビアやイランでは、要求がまず政府にも譲れる程度にまで縮んでいた。この手段は、戦略的利益を経済的救済と引き換えにせよと各国政府に求める。しかも、その戦略的利益がどれほど無条件に堅持されているかによってまさに選ばれた事例において、である。
キューバ――目的なき持続
米国の対キューバ禁輸は、13の政権と60年以上の歳月を生き延び、1992年以来、1年を除いて毎年これを非難してきた国連総会の採決にも耐えてきた。2025年の採決は賛成165、反対7で、米国とイスラエルに加わったのはほかに五つの政府だけだった。強制の尺度のどれに照らしても、この禁輸は失敗しており、その失敗は近代外交史上の同種のどの措置よりも長く、徹底している。カストロは従わず、後継者たちも従わず、キューバの政治構造は民主化していない。それでも禁輸が続いてきたのは、米国内の政治、具体的にはフロリダに集中するキューバ系米国人コミュニティの選挙上の重みのためである。フロリダは何十年にもわたって、勝敗を左右する激戦州だった。
国内の支持層からの圧力は、外交政策上の分析をたびたび押しのけてきた。禁輸の無益さを内々に認めていた政権においてさえ、そうだった。オバマ政権が2014年12月に発表した関係開放は、翌年に外交関係を回復し、渡航と送金の規則を緩めたが、議会が法律に書き込んだ禁輸を解除することはできなかった。トランプ政権は2017年にこの開放を部分的に巻き戻し、2026年1月にワシントンはさらに踏み込んで、キューバに石油を供給するあらゆる国に関税を科すことを認めた。この手段は、掲げられた外交政策上の目標とはまったく切り離された機能を果たしている。だからこそ、効かないことが実証されても、それを終わらせようという政治的圧力は生まれないのである。争われる事例――成功例が示すもの
制裁を擁護する議論の最も強い形は、三つの事例を挙げる。南アフリカ、リビア、イランである。どれも、語られるほどすっきりした話ではない。
南アフリカは最も頻繁に引き合いに出される成功例であり、それには中身がある。ロナルド・レーガンの拒否権を覆して成立した1986年の米国の包括的反アパルトヘイト法は、より広い多国間の制裁パッケージの一部であり、アパルトヘイトの終焉と時期を同じくし、おそらくはそれを早めた。同時代の観察者たちは、経済的圧力が移行に現実の役割を果たしたと評価した。その役割は主として心理的なもので、民間銀行の融資の引き揚げと並んでのことだったが、その引き揚げは政治と同じくらい信用リスクによるものでもあった。1991年に米国の制裁を解除したジョージ・H・W・ブッシュは、制裁に一定の効果があったことは認めつつ、はるかに大きな功績をデクラークの改革に帰した。アパルトヘイトは、いくつもの力が重なって終わった。ANC（アフリカ民族会議）の持続的な組織力と道徳的権威。冷戦の終結（これによって、南アフリカのアパルトヘイト政府に西側諸国の政府との関係で戦略的な隠れ蓑を与えていた反共という大義名分が消えた）。20年にわたる国内での抵抗の持続。そして制裁と資本逃避による経済的圧力。オーディ・クロッツは、南アフリカの事例を単純に因果で説明することに懐疑的で、規範の拡散（政治体制としてのアパルトヘイトが国際世論のなかで正統性を失っていったこと）を、経済的強制とは構造的に別の力として強調している。
南アフリカはまた、鎖の第2の輪をあれほど確実に断ち切るような意味での、固まりきった権威主義国家でもなかった。南アフリカには西側の資本市場と深く結びついた機能する経済があり、多額の国外資産を保有し、政治の行方にますます警戒を強める国際投資家との関係を保っていた白人の財界エリートがいて、現実の組織的な厚みと外部からの支援をもつ政治的な野党勢力、ANCがあった。経済的な痛みがエリートへの政治的圧力に転化するのをふだんは妨げる構造的条件が、南アフリカでは部分的にしか存在しなかった。だからこそ、ほかの場所では一貫して失敗する種類の強制が、南アフリカには効きえたのである。この事例が示すのは、包括的制裁を支持する議論よりも狭いことだ。因果の鎖をふだん短絡させる条件が欠けているとき、経済的圧力は結果に寄与しうる。
2003年にリビアが大量破壊兵器計画の廃棄とロッカビー爆破事件の補償金支払いに合意したことは、二つめの定番の成功例である。リチャード・ネフューはリビアの事例を、制裁が結果に意味のある寄与をした事例と位置づけているが、それはより広い強制の文脈の一部としてである。その文脈には2003年3月の米国のイラク侵攻が含まれていた。カダフィはイタリアのシルビオ・ベルルスコーニに、イラクで何が起きたかを見て恐ろしくなったので、アメリカ人が望むことは何でもする、と語ったと伝えられている。だが時系列は、この発言ほど整ってはいない。リビアは1999年の秘密協議ですでに化学兵器の放棄を申し出ており、その情報当局者たちは、侵攻が始まる前の2003年3月初めに、大量破壊兵器計画を交渉で手放すことについて英国に接触していた。戦争はカダフィが合意をまとめ上げる決意を固めさせたかもしれないが、その過程を始めたわけではない。だからこそリビアは、制裁単独の効果を測る試金石としては不向きなのである。カダフィが署名するころには、長年の制裁、交渉による救済への道筋、そして隣に控える米軍が、すべて同じ方向に引っ張っていた。
イランと2015年の包括的共同作業計画（JCPOA）は、近年の歴史で最ももっともらしい制裁の成功例である。強まり続けた米国と多国間の対イラン制裁の年月は、目に見える経済的影響をもたらした。イランの石油収入は大幅に縮小し、リアルは急落し、インフレが進み、イランの交渉担当者たちは自分たちが受けている圧力をはっきりと認めた。それらの制裁が成し遂げたのは、イランの核開発計画を終わらせることではなく制限することについての合意であり、それは遵守の検証を条件とし、制裁の緩和と引き換えだった。限定された目標ではあるが、現実の目標であり、制裁の圧力とイランの交渉への意欲との因果関係には信憑性がある。イランは、制裁が効くための構造的条件を最もよく満たした事例である。目標は限定的で具体的だった。多国間での実施が抜け道を減らした。そして国外とのつながりをもつイランのエリートが直接打撃を受けた。
その後に起きたことは、同じ仕組みが逆向きに働く様子を示している。米国は2018年5月にJCPOAから離脱し、単独で制裁を再び科したうえ、元の核合意をはるかに超える最大限の要求一式への全面的な服従を求めた。イランは遵守に立ち返ることで応じはしなかった。2019年から、イランは段階を追って体系的に、JCPOAのウラン濃縮の上限を超えていった。制裁の痛みが減ったわけではない。何年にもわたる持続的な圧力が築いたてこが、単独での離脱によって破壊されたのだ。離脱は、制裁に強制の論理を与えていた可逆性の条件を消し去ったのである。
失敗した手段の政治経済学
制裁がこれほど一貫して掲げた目標を達成できないのなら、各国政府はなぜ制裁を科し続けるのか。この手段が少なくとも四つの仕事を同時にこなしており、そのうち公の大義を担うのが強制だからである。
強制の機能、すなわち経済的圧力によって対象の行動を変えることは、演説で語られる機能だ。表明の機能はそれとは異なる。ある行動が国際秩序のなかで容認できないことを公式に記録し、服従を生むかどうかにかかわらず規範上の記録をつくることである。同盟管理の機能は、さらにまた異なる。パートナーとの連帯を示し、連合の結束を保ち、足並みをそろえる政府に、軍事的関与を求めずにコミットメントを確かめ合える共通の行動を与えることだ。そして弱体化の機能がある。即座の服従がなくても、技術、資本、専門知識へのアクセスを制限することで、時間をかけて対象の能力を削ぐ物質的コストを科すことである。
これらの機能のどれも、欺瞞ではない。表明の機能は、国際規範が働き続けるには手入れが必要な世界では意味をもつ。弱体化の機能は、対ロシア制裁が成し遂げていることの最も正直な説明かもしれない。軍需産業の能力に響く長期的な技術遮断、防衛部門が使える資本の締めつけ、ロシアの航空宇宙・電子機器部門が必要とするノウハウの移転の制限である。同盟管理は、2022年の対ロシア制裁パッケージが、モスクワで何を達成したかにかかわらずEUの結束に役立った理由を説明する――このパッケージは、欧州諸国がウクライナとの連帯を保つために経済的コストを引き受けることを示し、それが西側の対応の信頼性にとって意味をもったのである。
問題は、これらの機能を混同することにある。各国政府は、実績が裏づけない強制の成功を持ち出して、強制の論理のもとでしか意味をなさない害を正当化する。イランとイラクでの民間人の深刻な苦しみ、ベネズエラの長期にわたる経済的困窮、キューバで包括的禁輸が重ねてきた欠乏である。表明、弱体化、同盟管理を目的とする制裁体制であれば、民間人への害を最小限に抑えるように設計できるはずだ。意思決定者とその資産を狙った標的型措置、軍事部門への技術規制、エリートに対する協調した金融措置である。既存の制裁の仕組みが日常的に民間人に広くコストを負わせているという事実は、「これは強制である」という言葉が、「これは規範の表明である」や「これは軍事能力の弱体化である」には果たせない政治的な仕事をしていることを示唆している。強制の理論のもとでは、民間人の苦しみこそが仕組みそのもの、つまりいずれ政府に方針転換を迫るはずの圧力である。ほかの三つの理論のどれのもとでも、それは何の役にも立たない巻き添えの被害にすぎない。
ダニエル・ドレズナーは、もうひとつの層を指摘する。制裁は対象に圧力をかけるのと同じくらい、制裁を科す政府自身の政治的な問題を解決しているというのだ。とりわけ標的型制裁は、対象の違反を前にして「何かをする」という問題を解決するが、対象に方針を変えさせるという政策上の問題は解決しない、と彼は述べる。しかもそれを、安上がりに、無期限に、ほとんど批判を受けずにやってのける。制裁を科すことは、国内の聴衆と国際的なパートナーに決意を示し、ある種の外交上の選択肢を閉ざし、失敗が明らかになってからでさえ解除しにくくなる政治的な経路依存を生む。これが、行動せずに行動するものとしての制裁である。各国政府は、表明と弱体化の経路を通じて自らと他者にコストを科しながら、政治的により高くつく代替策、つまり軍事行動、正式な外交上の歩み寄り、あるいは敵の既成事実の明示的な受け入れを避けることができる。国際秩序における非軍事的な強制の主要な手段が効かないこと、したがって現実的な代替策のほうがもっと悪いことを認める政治的コストはあまりに高く、だからこそ過大な主張を続けることが合理的な戦略であり続けるのである。
有効性の狭い条件
制裁が効く条件は、制裁がたいてい失敗する理由から導かれる。そしてその条件が描き出すのは、ふだん使われているものとはかなり異なる手段である。
制裁が成功しやすいのは、制裁前の貿易関係が強いとき、制裁が迅速に科されるとき、そして制裁を科す側と対象とがそれ以前に良好な関係にあったときである。そこまでは37件の定量研究を通じて揺るがない。ハフバウアーの事例データとより広い文献は、これに加えて、制裁が実際に効いた五つの条件を示している。
一つめは、限定的で具体的な目標である。体制転換と核軍縮は、制裁が単独で働いた場合に最も実績の乏しい分野だ。南アフリカからリビアまで、ふつう成功例に数えられる事例でさえ、ほかに決定的な圧力が絡んでいた。貿易慣行の調整、特定の規制の遵守、拘束された自国民の解放は、条件がそろえば達成できる。掲げられる目標の最大主義と、この手段が実際にもつ能力との食い違いは、制裁政策に絶えずつきまとう特徴である。国内の政治的な聴衆は最大限の目標を求めるが、この手段にできるのはせいぜい控えめな目標の達成だからだ。
二つめは、それまでの強い経済的結びつきである。2022年以前のEUとロシアの関係は、米国と北朝鮮の関係がこれまでに与えたどんなてこよりも大きなてこを与えていた。双方にとって、懸かっている経済的価値がはるかに大きかったからである。ロシアはEUにとって最大のエネルギー供給国だった。その関係を断ち切るという脅しには信憑性があり、しかも高くついた。米国とキューバの関係はあまりに長く禁輸として組み立てられてきたため、脅しの材料になる経済的な結びつきはほとんど残っていない。米国がかつてもっていたてこは、何十年もの禁輸によって使い尽くされ、とうの昔にキューバの適応に取って代わられている。
三つめは、抜け道をふさぐ多国間での実施である。国連安保理の制裁は、米国やEUの単独措置よりも構造的に効果が高い。中国、ロシア、その他の大国を通じて合法的に迂回することができないからだ。米国の二次制裁は、ドル体制のてこを通じてこれを再現しようとする試みだが、不完全な代用品にすぎない。現地通貨での決済、バーター取引、そしてロシアが2014年以来築いてきた代替的な金融の仕組みによって、ある程度までは回避できるからである。ただし2023年以降は、ルーブルや人民元で支払っても、銀行がOFACの手の届かないところに逃れられるわけではない。
四つめの、そして最も満たすのが難しい条件は、経済的影響から身を守ることのできない対象国エリートである。そのためには、エリートが制裁を科す側の管轄内に多額の資産をもっていること（そうであれば資産凍結や渡航制限が本人にとって高くつく）か、経済的な制約が経済全体に連鎖して彼らの政治的基盤に及ぶことが必要になる。南アフリカはこの条件を部分的に満たしていた。2022年のロシアは満たしていなかった。クレムリンとつながる富裕層は、クリミア以来の8年間を制裁のリスクとともに生きるすべを学ぶことに費やしており、2022年2月にEUがようやくミハイル・フリードマン、アリシェル・ウスマノフ、アレクセイ・モルダショフといった大富豪を制裁リストに載せたときも、資産凍結はモスクワの針路を何ひとつ変えなかった。
五つめは、解除の条件をあらかじめ示した、信頼できる救済への道筋である。恒久的な制裁や、解除の基準が定められていない制裁は、服従する動機を何も与えない。対象が救済への道筋を見いだせなければ、損得の計算は完全に譲歩に不利に働く。
これらの条件から浮かび上がるパターンは、制裁を最も頻繁に用いる外交政策の担い手たちにとって居心地の悪いものだ。制裁が最も強力に科されてきた事例（ロシア、イラン、北朝鮮、キューバ、ベネズエラ）は、ほぼすべてこれらの条件が欠けている事例である。目標は最大限で、それまでの結びつきは限られているか意図的に減らされており、多国間での実施は不完全で、対象国のエリートは身を守れることを示してきた。そして可逆性の条件はそもそもないか、破られている。ベネズエラでニコラス・マドゥロを排除したのは、何年にもわたる制裁ではなく、2026年1月の米国の軍事作戦だった。これらの条件がそろっている場合には、制裁を求める政治的な声はむしろ小さくなりがちである。関係が十分に協調的であるため、関係を断つという信憑性のある脅しそのものが十分な圧力になるからだ。そうした静かな成功は、制裁を科す必要がそもそもないため、集計に入ることもない。
JCPOAからの離脱と可逆性のパラドックス
JCPOAは五つめの条件を実地に示したものであり、2018年5月の米国の離脱は、それを破ることの代償を示している。この合意は明確な条件性を備えて設計されていた。イランはウラン濃縮を制限し、遠心分離機の数を減らし、国際原子力機関（IAEA）の踏み込んだ検証を受け入れ、その見返りに段階的な制裁緩和を得る。2016年1月の履行日から米国の離脱までのIAEAの四半期報告は、イランが核に関する約束を履行していることを一貫して確認していた。2016年11月に重水の貯蔵量が130トンの上限を0.1トン上回るという短い逸脱があったが、重水を国外へ搬出することで数週間のうちに解消された。トランプ政権は、イランの不遵守がスナップバックを発動させたわけでもないのに制裁を再び科し、そのことが曖昧さのない合図を送った。遵守しても救済は保証されない、と。
2019年7月から、イランは意図的に段階を踏んでJCPOAの上限を超え、2021年4月には純度60%へのウラン濃縮を始めた――兵器級まで技術的にはあと一歩の水準である。制裁は、かつて備えていたてこを失ったまま維持された。そして続いたのは、経済的強制から軍事的強制への滑落だった。2025年6月のイスラエルと米国によるイランの核施設への攻撃、2025年9月に欧州の発動によって国連制裁が復活したこと、そして2026年の全面的な戦争である。2026年6月の覚書によって、米国はイラン産原油の販売について一時的に制裁を緩和したが、ワシントンは3週間もたたずにそれを撤回した。米国の離脱が示したのは、可逆性の条件こそが、制裁の強制の論理を働かせる仕組みだということである。それがなければ、経済的圧力は対象に、服従と引き換えに得られるものを何ひとつ示さない。2022年2月にミュンヘンに立ったカマラ・ハリスは、特定の種類の約束をしていた。ロシアを待ち受けるコストは侵攻を抑止できるほど重く、抑止が失敗すれば責任者に大きな打撃を与える、という約束である。その打撃がその先に何をもたらすはずなのかは、手段の理論に委ねられた。イラン核交渉、北朝鮮との対峙、キューバ禁輸、ベネズエラへの措置、そして数十件のより小規模な事例を通じて、西側の制裁政策を形づくってきた理論である。
意思決定者たちは、その理論の実績について無知なわけではない。それでもこの手段に手を伸ばし続けるのは、その失敗が突きつける問い、制裁でないなら何なのか、という問いには居心地の悪い答えしかないからであり、また制裁が実際にしていること、つまり異議を記録し、連合をまとめ、敵を消耗させることを正直に述べても、結果を約束する言葉のようには演説を支えられないからである。
約束どおり、コストはやって来た。2022年のパッケージにおいて重大で前例がなかったのは、侵攻が応答なしには済まないことを記録に残すために、自らも経済的な打撃を引き受けようとした連合の大きさだった。演説の背後にある理論では、それは手段だった。それが結果となったのである。
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メディア
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