Wie internationale Sanktionen wirklich funktionieren – und warum sie meistens nicht wirken

Dies ist ein maschinell übersetzter Artikel. Die Originalfassung ist auf Englisch verfügbar.

Dreißig Jahre Forschung legen nahe, dass Sanktionen das Verhalten, auf das sie zielen, selten ändern. Westliche Regierungen verhängen sie trotzdem immer wieder.

Am 19. Februar 2022 trat Kamala Harris vor die Münchner Sicherheitskonferenz und sprach eine Warnung aus. „Sollte Russland weiter in die Ukraine einmarschieren“, sagte sie, „werden die Vereinigten Staaten gemeinsam mit unseren Verbündeten und Partnern erhebliche und beispiellose wirtschaftliche Kosten verhängen.“ Die Formulierung war in ihrer Eskalation vorsichtig („weiter einmarschieren“, als wären die bestehende Besetzung der Krim und von Teilen des Donbass eine Fußnote), doch das Instrument selbst wurde ohne Einschränkung angekündigt: erheblich, beispiellos. Die Wendung „Verbündete und Partner“ machte den Umfang der Koalition deutlich: Harris versprach einen koordinierten Wirtschaftskrieg in einem Ausmaß, wie man ihn gegen eine G20-Volkswirtschaft noch nie versucht hatte.

Fünf Tage später marschierte Russland ein, und die Sanktionen folgten. Nach den meisten technischen Maßstäben waren sie erheblich: rund 300 Milliarden Dollar an Reserven der russischen Zentralbank wurden eingefroren, sieben große russische Banken von SWIFT abgeschnitten, hinzu kamen ein von den G7 angeführter Ölpreisdeckel, umfangreiche Exportkontrollen für Technologie und ab Dezember 2023 amerikanische Sekundärsanktionen, die jeder ausländischen Bank drohen, die Russlands militärisch-industrielle Basis bedient – der ehrgeizigste Einsatz dieses Werkzeugs seit den Iran-Kampagnen der Obama-Ära. Ende 2022 hatten mehr als vierzig Länder irgendeine Form wirtschaftlicher Maßnahmen gegen Russland verhängt, und bis Juli 2026 hatte die EU einundzwanzig Sanktionspakete beschlossen.

Russland zog sich weder zurück, noch änderte es sein strategisches Kalkül in irgendeiner messbaren Weise, und bis 2024 hatte sich der Krieg in den zermürbenden territorialen Abnutzungskampf verwandelt, der er seither geblieben ist.

Forscher, die sich beruflich mit Sanktionen befassen, überrascht nichts davon. Dreißig Jahre Forschung haben eine wenig schmeichelhafte Bilanz ergeben, über deren Einzelheiten noch gestritten wird, und diese Bilanz lag den außenpolitischen Apparaten den größten Teil dieser Zeit über auf dem Tisch. Dennoch ist die Kluft eher noch gewachsen zwischen dem, was die Forschung zeigt, und der öffentlichen Begründung von Sanktionen als Zwangsinstrumenten, die das Verhalten souveräner Staaten ändern. Die Münchner Rede folgte einer Schablone, und das wirft eine interessantere Frage auf als die, ob die Russland-Sanktionen gewirkt haben: Warum greifen Regierungen immer wieder zu einem Instrument, als funktionierte es so, wie sie behaupten?

Die Theorie des Instruments

Der Begriff „Sanktionen“ umfasst drei verschiedene Mechanismen, die sich ein politisches Vokabular teilen, in ihrer kausalen Logik aber erheblich voneinander abweichen.

Umfassende Sanktionen sind Handelsembargos – Maßnahmen, die den gesamten oder fast den gesamten Handel mit einem Zielstaat betreffen. Das US-Embargo gegen Kuba, seit 1962 in Kraft und 1996 durch das Helms-Burton-Gesetz festgeschrieben, ist der Paradefall. Die Wirkungstheorie ist direkt: Man entzieht der Wirtschaft des Ziellandes so viel Handel, dass sie schrumpft und eine Not entsteht, die breit genug ist, um die Regierung zur Verhaltensänderung oder zum Zusammenbruch zu zwingen. Historisch wurzelt das Instrument im Versuch des Völkerbunds, Italien nach dessen Überfall auf Äthiopien 1935 zu disziplinieren, einem frühen und lehrreichen Fehlschlag: Öl war vom Embargo ausgenommen, und die Maßnahme wurde binnen acht Monaten wieder aufgehoben.

Gezielte Sanktionen, manchmal „smarte“ Sanktionen genannt, funktionieren anders. Statt die Wirtschaft des Ziellandes als Ganzes einzuschränken, richten sie den Druck auf bestimmte Personen und Organisationen: Einreiseverbote, eingefrorene Vermögen, Beschränkungen für namentlich genannte Unternehmen. Die Wirkungstheorie ist chirurgisch: Man sanktioniert die Entscheidungsträger statt ihrer Bevölkerung, vermeidet so die humanitären Schäden umfassender Maßnahmen und bündelt den Druck auf jene, die tatsächlich die Macht haben, die Politik zu ändern. Die Hinwendung zu gezielten Sanktionen wird gewöhnlich auf eine Reihe staatlich geförderter Expertenprozesse Ende der 1990er- und Anfang der 2000er-Jahre zurückgeführt, die Prozesse von Interlaken, Bonn-Berlin und Stockholm. Sie entsprangen der Einsicht, dass umfassende Sanktionen im Irak und in Haiti breiten Schaden unter der Zivilbevölkerung angerichtet hatten, ohne die politischen Ergebnisse zu bringen, die ihre Architekten für sich reklamierten. Die Wende zu „smarten Sanktionen“ kam einem stillschweigenden Eingeständnis gleich, dass das ursprüngliche Instrument strukturelle Probleme hatte, die sich durch genaueres Zielen teilweise beheben lassen könnten.

Sekundärsanktionen gehören rechtlich und politisch in eine ganz andere Kategorie. Sie richten sich nicht gegen das eigentliche Ziel, sondern gegen Akteure in Drittstaaten, die weiterhin Geschäfte mit dem gelisteten Staat machen. Ihre Reichweite verdanken Sekundärsanktionen dem Dollar-Clearing-System: Weil der Dollar die Fakturierung im Handel überall außer in Europa beherrscht (in jeder anderen Region werden rund drei Viertel oder mehr der Exporte in Dollar fakturiert, im Durchschnitt der zwei Jahrzehnte bis 2019) und weil die meisten Dollarzahlungen letztlich über amerikanische Korrespondenzbanken laufen, kann das US-Finanzministerium jedem Finanzinstitut auf der Welt drohen, es vom Dollar-Clearing abzuschneiden, wenn es Transaktionen mit sanktionierten Akteuren abwickelt. Die rechtliche Grundlage für den Dollar-Teil, wonach eine Zahlung, die über eine US-Bank abgewickelt wird, unter US-Gerichtsbarkeit fällt, ist herkömmlich. Völkerrechtlich umstritten, praktisch aber unanfechtbar ist erst der nächste Schritt: ausländische Banken für Geschäfte zu bestrafen, die die Vereinigten Staaten überhaupt nicht berühren.

Den formalen multilateralen Rahmen für Sanktionen bietet der UN-Sicherheitsrat nach Artikel 41 der Charta, der es dem Rat erlaubt, Maßnahmen „unter Ausschluss von Waffengewalt“ zu verhängen, um seinen Beschlüssen zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit Wirksamkeit zu verleihen. Sanktionen des UN-Sicherheitsrats sind völkerrechtlich bindend und können von den Mitgliedstaaten nicht legal umgangen werden. Einseitige Maßnahmen der USA und der EU binden jeden innerhalb ihres eigenen Rechtsraums: ihre Bürger und Unternehmen, wo immer diese tätig sind, jeden, der auf ihrem Territorium handelt, und in einigen US-Programmen sogar ausländische Tochtergesellschaften, die amerikanischen Unternehmen gehören oder von ihnen kontrolliert werden. Jenseits davon haben sie keine völkerrechtliche Geltung, ihre Reichweite im Ausland beruht also auf Druck – Dritte stehen vor der Wahl zwischen dem Finanzsystem der USA oder der EU und den Vorteilen, die ihnen die sanktionierte Beziehung bringt.

Das Nadelöhr Dollar-Clearing

Ihre extraterritoriale Macht verdanken Sekundärsanktionen vor allem einer architektonischen Tatsache: Der US-Dollar ist die dominierende Reserve- und Abrechnungswährung der Welt, und die meisten Dollartransaktionen werden letztlich über das amerikanische Finanzsystem abgewickelt. Jede Bank in jedem Land, die für einen sanktionierten Akteur eine Dollarzahlung abwickelt, riskiert den Zugang zum amerikanischen Korrespondenzbankgeschäft und damit die Fähigkeit, weltweit überhaupt noch Dollartransaktionen abzuwickeln. Für die meisten Institute ist der Verlust des Dollar-Clearings eine existenzielle Bedrohung, weshalb das US-Finanzministerium ausländische Banken unter bindenden finanziellen Druck setzen kann, ohne irgendeine formelle rechtliche Befugnis über sie zu besitzen. Und die Reichweite endet nicht beim Dollar: Seit Dezember 2023 stellt das OFAC klar, dass seine Befugnis zu Sekundärsanktionen im Russland-Programm Transaktionen ausländischer Banken in jeder Währung erfasst.

Den Einwand der EU gegen diese Architektur hält ihre Blocking-Verordnung fest, 1996 erstmals erlassen und 2018 aktualisiert, um auch die iranbezogenen US-Sekundärsanktionen abzudecken. Die Verordnung verbietet es Wirtschaftsbeteiligten in der EU, bestimmte extraterritoriale US-Maßnahmen zu befolgen, und erlaubt es EU-Personen theoretisch, vor EU-Gerichten Schadenersatz für Schäden einzuklagen, die ihnen aus Strafen wegen Nichtbefolgung entstehen. In der Praxis blieb die Verordnung wirkungslos: EU-Unternehmen mit internationalen Bankbeziehungen, vor die Wahl zwischen diesen Beziehungen und dem Handel mit Iran gestellt, haben sich mit überwältigender Mehrheit für den Rückzug aus Iran entschieden, denn der iranische Markt war ihnen weniger wert als das Risiko für alles andere.

Die Bilanz – was die Zahlen sagen und was nicht

Gary Clyde Hufbauer und seine Mitautoren haben die grundlegende Studie der Sanktionsforschung vorgelegt, inzwischen in dritter Auflage. Für 204 Sanktionsepisoden von 1914 bis 2000 ermittelten sie eine Erfolgsquote von etwa 34 Prozent: In rund einem Drittel der Fälle trugen Sanktionen dazu bei, dass ihre erklärten Ziele zumindest teilweise erreicht wurden. Für ein politisches Instrument, das routinemäßig als wirkungslos abgetan wird, mag das fast ermutigend klingen.

Robert Papes Einspruch von 1997 richtete sich gegen dieselbe Ein-Drittel-Zahl, wie sie in der zweiten Auflage von 1990 stand, die unter 115 Fällen 40 Erfolge zählte. Pape ging diese behaupteten Erfolge durch und argumentierte, viele seien Episoden gewesen, in denen militärische Gewalt und nicht Sanktionen den Zwang ausgeübt hatte: Fälle, in denen Sanktionen zufällig parallel zu Militäroperationen oder glaubwürdigen militärischen Drohungen verhängt wurden, die das Einlenken herbeiführten. Nachdem diese und andere Fehlkodierungen herausgerechnet waren, blieben nur fünf eindeutige Erfolge: eine Quote von unter 5 Prozent. Der Abstand zwischen 34 und 5 Prozent ist ein Streit darüber, ob das Instrument überhaupt funktioniert. Die Hufbauer-Zahl wird in politischen Begründungen häufig zitiert; die Pape-Zahl taucht in der Rede eines Außenministers praktisch nie auf.

Die größere Global Sanctions Data Base, die inzwischen 1794 Fälle von 1950 bis 2025 umfasst, ergab ein ähnliches Bild, als ihre Urheber 2021 erstmals eine frühere Version auswerteten: aggregierte Erfolgsquoten von 30 bis 50 Prozent, je nach Art des Ziels und Kodierungskriterien. Doch die Gesamtzahl verdeckt den wichtigeren Befund: Die Wirksamkeit hängt dramatisch davon ab, was die Sanktionen erreichen sollen. Sanktionen, die auf Handelspraktiken, bescheidene politische Kurskorrekturen oder ein bestimmtes regulatorisches Verhalten zielen, schneiden deutlich besser ab, als die Gesamtzahl vermuten lässt. Sanktionen, die auf einen Regimewechsel, die Beseitigung eines Atomwaffenprogramms oder territoriale Zugeständnisse zielen, schneiden deutlich schlechter ab. Die Fälle, die politische Nachfrage nach Sanktionen erzeugen (Atomprogramme, Invasionen, Völkermord, autoritäre Konsolidierung), sind diejenigen mit der schlechtesten Bilanz.

Wenn wir sagen, dass Sanktionen meist nicht wirken, meinen wir: Sie erreichen gewichtige politische Ziele in der Regel nicht, wenn das Zielland Widerstand leistet. Selbst nach Hufbauers eigener Kodierung verbirgt der Durchschnitt von einem Drittel eine Streuung: Bescheidene politische Ziele werden in nahezu der Hälfte der Fälle erreicht, Regimewechsel und Demokratisierung deutlich seltener, und eben diese Kodierungen mit hohem Einsatz trifft Papes Kritik am härtesten.

Der methodische Streit zwischen Hufbauer und Pape

Im Kern dreht sich der Streit darum, wie Hufbauer und seine Mitautoren Fälle als Erfolg kodierten und welche Fälle sie aufnahmen. Pape sortierte die 40 behaupteten Erfolge in vier Fehlerklassen: 18 Fälle, argumentierte er, seien durch Gewalt und nicht durch Sanktionen entschieden worden; in 8 habe das Zielland nie nachgegeben; 6 seien Handelsstreitigkeiten gewesen und keine Wirtschaftssanktionen im Sinne von Zwang; 3 seien unbestimmt. Übrig blieben fünf eindeutige Erfolge, drei davon nach seiner Darstellung in Bagatellfragen wie dem Standort von Botschaften oder der Freilassung einer Handvoll Gefangener.

Kimberly Ann Elliott, eine der Autorinnen der Studie, entgegnete 1998, Pape habe deren Absicht missverstanden: Die Studie habe gefragt, ob Sanktionen zu Ergebnissen beigetragen hätten, nicht, ob sie diese allein verursacht hätten. Pape antwortete, seine Schlussfolgerung bleibe bestehen. Hat Pape auch nur teilweise recht, ist die politische Bilanz erheblich entmutigender als „ein Drittel Wirksamkeit“. Die 5-Prozent-Zahl mag ihrerseits zu niedrig sein, denn Papes Beschränkung auf die eigenständige Wirkung von Sanktionen ist wohl zu streng, doch die Richtung, in die seine Analyse weist, ist nicht überzeugend widerlegt worden.

Warum die Theorie scheitert – Glied für Glied

Die Kausalkette, die die Sanktionstheorie voraussetzt, hat drei Glieder: Wirtschaftlicher Schmerz erreicht das Ziel; dieser Schmerz wird zu innenpolitischem Druck für Veränderung; und dieser politische Druck führt zu politischen Zugeständnissen. Jedes Glied hat strukturelle Probleme, und das zweite ist das schwächste, doch die Theorie verlangt, dass alle drei zugleich halten.

Das erste Glied, dass Sanktionen echten wirtschaftlichen Schmerz verursachen, stützt die empirische Literatur am ehesten, auch wenn das Bild komplizierter ist, als es scheint. Damit umfassende Sanktionen Schmerz mit Zwangswirkung erzeugen, muss die sanktionierende Koalition einen erheblichen Teil des Handels des Ziellandes ausmachen, und dem Zielland dürfen keine tragfähigen Alternativen offenstehen. Diese Bedingung ist zunehmend schwerer zu erfüllen, seit sich der Welthandel diversifiziert hat und sanktionierte Staaten in Jahrzehnten unter amerikanischer Sanktionspolitik gelernt haben, Beziehungen zu nicht beteiligten Volkswirtschaften zu pflegen. Russland nach dem Februar 2022 ist der eigentliche Testfall. Russland kam nicht unbeschadet davon, und die Kosten sind belegt: höhere Transaktionskosten durch den Ausschluss russischer Banken aus SWIFT, Einbußen bei den Öleinnahmen durch den G7-Preisdeckel (Russland verkaufte Öl an China, Indien und die Türkei mit Abschlägen, die die Staatseinnahmen schmälerten), eine spürbare Technologieblockade in Luft- und Raumfahrt und Militärelektronik, die sowohl die zivile Wirtschaft als auch die rüstungsindustrielle Produktion traf, und anfangs heftige Kursschwankungen des Rubels, die eine Notmaßnahme der russischen Zentralbank bei den Leitzinsen erforderlich machten. Doch diese Kosten entfalteten keine Zwangswirkung. Russland steckte sie weg, leitete den Handel über die Türkei, die Vereinigten Arabischen Emirate, China und Indien um und baute seine Wirtschaft auf Kriegsproduktion um, ohne dass sich der Schmerz in politischen Druck für Veränderung übersetzte.

Dieses Ausbleiben der Übersetzung kennzeichnet das zweite Glied, an dem die Kette am beständigsten reißt. Studie um Studie stellt fest, dass Sanktionen die Lebensbedingungen in den Zielländern verschlechtern, vom Pro-Kopf-Einkommen bis zu Armut und Sterblichkeit, oft auf lange Zeit: 30 von 31 Studien in der umfassendsten Übersicht. Die Last ist ungleich verteilt. Die herrschenden Eliten, also jene, die die Politik ändern könnten, verfügen über Auslandsvermögen, Parallelimportkanäle, Zugang zu Schattenfinanznetzen und Kontrolle über die Verteilungsmechanismen, die in einer von Sanktionen eingeschnürten Wirtschaft darüber entscheiden, wer was bekommt. Die einfache Bevölkerung verfügt über nichts davon. Sie trägt die Kosten, die das Instrument theoretisch nach oben, auf die Entscheidungsträger, umlenken soll.

Die politische Folge verläuft in die Gegenrichtung dessen, was die Theorie vorhersagt. Regierungen unter äußerem wirtschaftlichem Druck lenken den Schmerz im Inneren um, als Erzählung von ausländischer Aggression – Sanktionen werden zum Beweis feindseliger Absichten. In autoritären Regimen zwischen 2003 und 2015 steigerten Sanktionen die Zahl regierungsfreundlicher Kundgebungen signifikant, ein Effekt, der dort stärker ausfiel, wo der Staat die Medien kontrolliert. Wie viele dieser Menschenmengen auch organisiert statt spontan sein mögen: Diejenigen, die sonst eine innenpolitische Basis für ein Einlenken bilden könnten, werden in der Praxis hinter der Regierung in Reih und Glied gebracht, weil sie erleben, wie ausländische Mächte sie wirtschaftlich angreifen. Hinzu kommt ein weiteres strukturelles Problem: Sanktionen bewirken keine Demokratisierung, wenn die Zielregime starke Legitimitätsansprüche geltend machen und wenige wirtschaftliche und gesellschaftliche Bindungen an den Senderstaat haben, und solche Regime machen die Sanktionen selbst zum Teil dieser Ansprüche.

Das dritte Glied, dass politischer Druck selbst dann zu Zugeständnissen führen würde, wenn er die Entscheidungsträger irgendwie erreichte, hat ein eigenes strukturelles Problem, unabhängig von den ersten beiden. Damit eine Regierung dem Sanktionsdruck nachgibt, müssen die Kosten weiterer Verweigerung die Kosten des Nachgebens übersteigen. In den Fällen, die die hartnäckigsten Sanktionskampagnen auslösen, bei Atomprogrammen, Gebietsansprüchen oder dem Überleben des Regimes, ist das Geforderte genau das, was die Regierung für nicht verhandelbar befunden hat. Russland aufzufordern, sich aus der Ukraine zurückzuziehen, Nordkorea, seine nukleare Abschreckung abzubauen, oder Iran, die Urananreicherung vollständig aufzugeben, heißt, Regierungen aufzufordern, das preiszugeben, was sie als zentrale Sicherheitserfordernisse definiert haben. Unterhalb des Regimezusammenbruchs (einer Schwelle, die Sanktionen aus eigener Kraft praktisch nie erreicht haben) kippt wirtschaftlicher Schmerz diese Rechnung selten; wo er es tat, wie in Libyen und Iran, war die Forderung zuvor auf etwas geschrumpft, das die Regierung zugestehen konnte. Das Instrument verlangt von Regierungen, ihre strategischen Interessen gegen wirtschaftliche Erleichterung einzutauschen, und zwar in Fällen, die gerade danach ausgewählt sind, wie bedingungslos diese strategischen Interessen verfochten werden.

Kuba: Beharrlichkeit ohne Zweck

Das US-Embargo gegen Kuba hat dreizehn US-Regierungen überdauert, mehr als sechs Jahrzehnte und die Abstimmungen in der UN-Generalversammlung, die es seit 1992 in jedem Jahr bis auf eines verurteilt haben. 2025 fiel das Votum mit 165 zu 7 Stimmen aus; an die Seite der Vereinigten Staaten und Israels stellten sich nur fünf weitere Regierungen. Nach jedem Maßstab des Zwangs ist das Embargo gescheitert, länger und gründlicher als jede vergleichbare Maßnahme in der modernen Geschichte der Außenpolitik: Castro gab nicht nach, seine Nachfolger haben nicht nachgegeben, und Kubas politische Strukturen sind nicht demokratisch geworden. Das Embargo hat dennoch Bestand, wegen der amerikanischen Innenpolitik, genauer: wegen des Wahlgewichts der kubanisch-amerikanischen Gemeinden, die sich in Florida konzentrieren, jahrzehntelang einem entscheidenden Swing State.

Der Druck der innenpolitischen Klientel hat die außenpolitische Analyse immer wieder übertrumpft, auch in Regierungen, die die Vergeblichkeit des Embargos intern eingestanden. Die Öffnung, die die Obama-Regierung im Dezember 2014 ankündigte, stellte im folgenden Jahr die diplomatischen Beziehungen wieder her und lockerte die Regeln für Reisen und Geldüberweisungen, konnte aber ein Embargo nicht aufheben, das der Kongress gesetzlich festgeschrieben hatte. Die Trump-Regierung nahm diese Öffnung 2017 teilweise zurück, und im Januar 2026 ging Washington noch weiter und ermächtigte zu Zöllen gegen jedes Land, das Kuba mit Öl beliefert. Das Instrument erfüllt Funktionen, die mit seinem erklärten außenpolitischen Ziel nichts zu tun haben, und deshalb erzeugt seine erwiesene Wirkungslosigkeit keinen politischen Druck, es zu beenden.

Die umstrittenen Fälle – was die Erfolge zeigen

Die stärkste Version des Plädoyers für Sanktionen verweist auf drei Fälle: Südafrika, Libyen und Iran. Keiner ist so sauber, wie er erzählt wird.

Südafrika ist der am häufigsten genannte Erfolg, und er hat Substanz. Der amerikanische Comprehensive Anti-Apartheid Act von 1986, gegen Ronald Reagans Veto verabschiedet, war Teil eines breiteren multilateralen Sanktionspakets, das mit dem Ende der Apartheid zusammenfiel und es wohl beschleunigte. Zeitgenössische Beobachter schrieben dem wirtschaftlichen Druck eine echte Rolle beim Übergang zu, vor allem eine psychologische, neben einem Abzug privater Bankkredite, der ebenso sehr auf das Kreditrisiko wie auf die Politik zurückging; George H. W. Bush räumte ein, als er 1991 die US-Sanktionen aufhob, sie hätten eine gewisse Wirkung gehabt, schrieb das Verdienst aber weit mehr de Klerks Reformen zu. Die Apartheid endete durch ein Zusammentreffen mehrerer Kräfte: die beständige Organisationskraft und moralische Autorität des ANC, das Ende des Kalten Krieges (das die antikommunistische Rechtfertigung beseitigte, die der Apartheidregierung Südafrikas bei westlichen Regierungen strategische Deckung verschafft hatte), anhaltenden inneren Widerstand über zwei Jahrzehnte sowie wirtschaftlichen Druck durch Sanktionen und Kapitalflucht. Audie Klotz steht einfachen kausalen Zuschreibungen im südafrikanischen Fall skeptisch gegenüber und betont die Normdiffusion (die Delegitimierung der Apartheid als politisches System in der internationalen Öffentlichkeit) als eine Kraft, die sich strukturell von wirtschaftlichem Zwang unterscheidet.

Südafrika war auch kein gefestigter autoritärer Staat in dem Sinne, der das zweite Glied der Kette so zuverlässig scheitern lässt. Es hatte eine funktionierende Wirtschaft, die tief in die westlichen Kapitalmärkte eingebunden war, eine weiße Wirtschaftselite, die erhebliches Auslandsvermögen besaß und Beziehungen zu internationalen Investoren pflegte, die über die politische Entwicklung zunehmend beunruhigt waren, und eine politische Opposition, den ANC, mit echter organisatorischer Tiefe und Unterstützung von außen. Die strukturellen Bedingungen, die normalerweise verhindern, dass wirtschaftlicher Schmerz zu politischem Druck der Eliten wird, waren in Südafrika nur teilweise gegeben. Das machte das Land anfällig für eine Form des Zwangs, die anderswo beständig scheitert. Was der Fall zeigt, ist enger gefasst als das Plädoyer für umfassende Sanktionen: Wirtschaftlicher Druck kann etwas beitragen, wenn die Bedingungen fehlen, die die Kausalkette normalerweise kurzschließen.

Libyens Einwilligung von 2003, seine Programme für Massenvernichtungswaffen aufzugeben und Entschädigung für den Lockerbie-Anschlag zu zahlen, ist der zweite kanonische Erfolg. Richard Nephew beschreibt den libyschen Fall als einen, in dem Sanktionen maßgeblich zu einem Ergebnis beitrugen, allerdings als Teil eines breiteren Zwangsumfelds. Zu diesem Umfeld gehörte die US-Invasion im Irak im März 2003, und Gaddafi soll dem Italiener Silvio Berlusconi gesagt haben, er werde tun, was immer die Amerikaner wollten, weil er gesehen habe, was im Irak geschehen sei, und Angst habe. Die Chronologie ist weniger aufgeräumt als diese Bemerkung. Libyen hatte schon 1999 in Geheimgesprächen angeboten, seine Chemiewaffen aufzugeben, und seine Geheimdienstleute traten Anfang März 2003, vor Beginn der Invasion, an Großbritannien heran, um über die Aufgabe der Programme für Massenvernichtungswaffen zu verhandeln; der Krieg mag Gaddafis Entschluss gefestigt haben, die Vereinbarung zu Ende zu bringen, aber er hat den Prozess nicht in Gang gesetzt. Gerade deshalb taugt Libyen schlecht als Test für Sanktionen allein: Als Gaddafi unterschrieb, zogen Jahre der Sanktionen, ein ausgehandelter Weg zur Erleichterung und eine amerikanische Armee gleich nebenan alle in dieselbe Richtung.

Iran und das Atomabkommen von 2015, der JCPOA, sind der plausibelste Erfolgsfall von Sanktionen in der jüngeren Geschichte. Die Jahre sich verschärfender amerikanischer und multilateraler Sanktionen gegen Iran hatten sichtbare wirtschaftliche Folgen: Irans Öleinnahmen schrumpften erheblich, der Rial verlor drastisch an Wert, die Inflation stieg, und iranische Unterhändler räumten den Druck, unter dem sie verhandelten, ausdrücklich ein. Erreicht haben diese Sanktionen eine Vereinbarung, Irans Atomprogramm zu begrenzen, nicht zu beenden, unter der Bedingung überprüfter Einhaltung und im Austausch gegen eine Lockerung der Sanktionen. Das ist ein begrenztes Ziel, aber ein reales, und der kausale Zusammenhang zwischen Sanktionsdruck und iranischer Verhandlungsbereitschaft ist glaubwürdig. Iran ist der Fall, der den strukturellen Bedingungen für wirksame Sanktionen am nächsten kommt: Das Ziel war begrenzt und konkret; die multilaterale Umsetzung verringerte die Ausweichmöglichkeiten; und iranische Eliten mit Auslandsverflechtungen waren direkt betroffen.

Was danach geschah, zeigt denselben Mechanismus in umgekehrter Richtung. Im Mai 2018 stiegen die USA aus dem JCPOA aus, verhängten die Sanktionen einseitig erneut und verlangten die umfassende Erfüllung eines maximalistischen Forderungskatalogs, der weit über das ursprüngliche Atomabkommen hinausging. Iran reagierte nicht mit erneutem Einlenken; ab 2019 überschritt es die Grenzen des JCPOA für die Urananreicherung in systematischen Schritten. Die Sanktionen waren nicht weniger schmerzhaft geworden; der Hebel, den Jahre anhaltenden Drucks aufgebaut hatten, wurde durch den einseitigen Ausstieg zerstört, der die Bedingung der Umkehrbarkeit beseitigte, aus der sie ihre Zwangslogik bezogen.

Die politische Ökonomie eines gescheiterten Instruments

Wenn Sanktionen ihre erklärten Ziele so beständig verfehlen, warum verhängen Regierungen sie dann immer wieder? Weil das Instrument mindestens vier Aufgaben zugleich erfüllt und der Zwang diejenige ist, die die öffentliche Begründung trägt.

Die Zwangsfunktion, also das Verhalten des Ziels durch wirtschaftlichen Druck zu ändern, ist diejenige, der die Reden gelten. Die expressive Funktion ist eine andere: Sie hält formell fest, dass bestimmtes Verhalten innerhalb der internationalen Ordnung inakzeptabel ist, und schafft eine normative Aktenlage, gleich ob daraus ein Einlenken folgt. Die Funktion der Bündnispflege ist wiederum eine andere: Sie demonstriert Solidarität mit Partnern, wahrt den Zusammenhalt der Koalition und gibt gleichgesinnten Regierungen eine gemeinsame Handlung, die Engagement bekräftigt, ohne militärischen Einsatz zu verlangen. Und es gibt eine Schwächungsfunktion: Sie bürdet materielle Kosten auf, die die Fähigkeiten des Ziels mit der Zeit mindern, auch ohne unmittelbares Einlenken, indem sie den Zugang zu Technologie, Kapital und Fachwissen beschränkt.

Keine dieser Funktionen ist Betrug. Die expressive Funktion zählt in einer Welt, in der internationale Normen gepflegt werden müssen, um wirksam zu bleiben. Die Schwächungsfunktion ist womöglich die ehrlichste Beschreibung dessen, was die Russland-Sanktionen erreichen: eine langfristige Technologieblockade, die die rüstungsindustriellen Kapazitäten trifft, eine Verknappung des Kapitals, das dem Verteidigungssektor zur Verfügung steht, und Hürden für den Wissenstransfer, den die russische Luft- und Raumfahrt und Elektronikindustrie brauchen. Die Bündnispflege erklärt, warum das Russland-Sanktionspaket von 2022 dem Zusammenhalt der EU diente, ganz gleich, was es in Moskau bewirkte – das Paket bewies, dass europäische Staaten wirtschaftliche Kosten in Kauf nehmen würden, um ihre Solidarität mit der Ukraine zu wahren, und das war wichtig für die Glaubwürdigkeit der westlichen Antwort.

Das Problem liegt in der Vermengung dieser Funktionen. Regierungen berufen sich auf Zwangserfolge, die die Bilanz nicht hergibt, um Schäden zu rechtfertigen, die nur unter einer Zwangslogik Sinn ergeben: schweres Leid der Zivilbevölkerung in Iran und im Irak, langfristige wirtschaftliche Verarmung in Venezuela, die sich auftürmenden Entbehrungen des umfassenden Embargos in Kuba. Ein Sanktionsregime, das expressiven, schwächenden oder bündnispolitischen Zwecken dient, ließe sich so gestalten, dass es den Schaden für Zivilisten möglichst gering hält: gezielte Maßnahmen gegen Entscheidungsträger und ihr Vermögen, Technologiebeschränkungen für militärische Sektoren, koordinierte Finanzmaßnahmen gegen Eliten. Dass die bestehende Sanktionsarchitektur routinemäßig breite zivile Kosten verursacht, legt nahe, dass „das ist Zwang“ eine politische Arbeit leistet, die „das ist Ausdruck von Normen“ oder „das ist Schwächung militärischer Fähigkeiten“ nicht leisten kann. Ziviles Leid ist nach der Zwangstheorie der Mechanismus, der Druck, der Regierungen irgendwann zum Kurswechsel zwingen soll; nach jeder der drei anderen ist es Kollateralschaden ohne jede Funktion.

Daniel Drezner macht eine weitere Ebene aus: Sanktionen lösen für die Regierungen, die sie verhängen, ebenso sehr ein politisches Problem, wie sie Druck auf die Ziele ausüben. Gerade gezielte Sanktionen, so Drezner, lösen das Problem, angesichts der Verfehlungen eines Ziellandes „etwas zu tun“, ohne das politische Problem zu lösen, das Ziel zu einem Kurswechsel zu bewegen, und das billig, auf unbestimmte Zeit und ohne viel Kritik. Sanktionen zu verhängen demonstriert Entschlossenheit gegenüber dem heimischen Publikum und internationalen Partnern, verbaut bestimmte diplomatische Optionen und schafft politische Pfadabhängigkeiten, die das Instrument schwer aufhebbar machen, selbst wenn sein Scheitern offensichtlich ist. Das sind Sanktionen als Handeln, ohne zu handeln: Regierungen können über expressive und schwächende Kanäle sich selbst und anderen Kosten auferlegen und dabei die politisch teureren Alternativen meiden, also militärisches Handeln, ein förmliches diplomatisches Arrangement oder die ausdrückliche Hinnahme der vollendeten Tatsachen, die ein Gegner geschaffen hat. Der politische Preis des Eingeständnisses, dass das wichtigste nichtmilitärische Zwangsinstrument der internationalen Ordnung nicht funktioniert und die realistischen Alternativen folglich schlimmer sind, ist so hoch, dass beharrliches Übertreiben die rationale Strategie bleibt.

Die engen Bedingungen der Wirksamkeit

Die Bedingungen, unter denen Sanktionen wirken, ergeben sich daraus, warum sie meist scheitern, und sie beschreiben ein Instrument, das sich erheblich von dem unterscheidet, was gewöhnlich eingesetzt wird.

Sanktionen haben häufiger Erfolg, wenn der Handel vor den Sanktionen stark war, wenn sie rasch verhängt werden und wenn Senderstaat und Zielstaat zuvor gute Beziehungen hatten; so viel gilt über 37 quantitative Studien hinweg. Hufbauers Falldaten und die breitere Literatur fügen dem fünf Bedingungen hinzu, unter denen Sanktionen tatsächlich gewirkt haben.

Die erste ist ein begrenztes, konkretes Ziel. Bei Regimewechsel und nuklearer Abrüstung haben Sanktionen, die allein wirken, die schwächste Bilanz: Selbst an den Fällen, die gewöhnlich als Erfolge gezählt werden, von Südafrika bis Libyen, waren andere entscheidende Druckmittel beteiligt. Korrekturen von Handelspraktiken, die Erfüllung bestimmter regulatorischer Auflagen und die Freilassung festgehaltener Staatsangehöriger sind unter den richtigen Umständen erreichbar. Das Missverhältnis zwischen dem Maximalismus der erklärten Ziele und der tatsächlichen Leistungsfähigkeit des Instruments ist ein Dauermerkmal der Sanktionspolitik, denn das heimische politische Publikum verlangt maximalistische Ziele, während das Instrument bestenfalls bescheidene erreichen kann.

Die zweite ist eine starke, bereits bestehende wirtschaftliche Verflechtung. Die Beziehung zwischen der EU und Russland vor 2022 bot mehr Hebel, als die Beziehung zwischen den USA und Nordkorea je geboten hat, weil auf beiden Seiten ungleich mehr wirtschaftlicher Wert auf dem Spiel stand. Russland war der größte Energielieferant der EU. Die Drohung, diese Beziehung zu stören, war glaubwürdig und kostspielig. Die Beziehung zwischen den USA und Kuba ist schon so lange als Embargo organisiert, dass kaum noch wirtschaftliche Verflechtung übrig ist, mit der man drohen könnte; den Hebel, den die USA einst hatten, haben Jahrzehnte des Embargos aufgezehrt, und an seine Stelle ist längst die kubanische Anpassung getreten.

Die dritte ist eine multilaterale Umsetzung, die Ausweichrouten schließt. Sanktionen des UN-Sicherheitsrats sind strukturell wirksamer als einseitige Maßnahmen der USA oder der EU, weil sie sich nicht legal über China, Russland oder andere Großmächte umgehen lassen. Amerikanische Sekundärsanktionen sind der Versuch, dies über den Hebel des Dollarsystems nachzubilden, doch sie sind ein unvollkommener Ersatz: Bis zu einem gewissen Grad kann man ihnen durch Abrechnung in Landeswährungen, Tauschgeschäfte und die alternative Finanzinfrastruktur ausweichen, die Russland seit 2014 aufbaut, wobei eine Zahlung in Rubel oder Yuan eine Bank seit 2023 nicht mehr außer Reichweite des OFAC bringt.

Die vierte und am schwersten zu erfüllende sind Eliten im Zielland, die sich gegen die wirtschaftlichen Folgen nicht abschirmen können. Dafür müssen die Eliten entweder erhebliches Vermögen im Rechtsraum der sanktionierenden Staaten halten (sodass eingefrorene Vermögen und Reisebeschränkungen sie persönlich etwas kosten), oder die wirtschaftlichen Beschränkungen müssen sich so durch die Wirtschaft fortpflanzen, dass sie ihre politische Basis treffen. Südafrika erfüllte diese Bedingung teilweise. Russland 2022 erfüllte sie nicht: Kremlnahes Vermögen hatte seit der Krim acht Jahre Zeit gehabt, mit dem Sanktionsrisiko leben zu lernen, und als die EU im Februar 2022 endlich Magnaten wie Michail Fridman, Alischer Usmanow und Alexei Mordaschow auf ihre Liste setzte, änderten die eingefrorenen Vermögen nichts an Moskaus Kurs.

Die fünfte ist ein glaubwürdiger Weg zur Erleichterung, mit vorab benannten Bedingungen für die Aufhebung. Dauerhafte Sanktionen oder Sanktionen ohne festgelegte Maßstäbe für eine Lockerung bieten keinen Anreiz zum Einlenken: Sieht das Zielland keinen Weg zur Erleichterung, spricht die Kosten-Nutzen-Rechnung vollständig gegen Zugeständnisse.

Das Muster, das sich aus diesen Bedingungen ergibt, ist unbequem für die außenpolitischen Apparate, die Sanktionen am häufigsten einsetzen. Die Fälle, in denen Sanktionen am energischsten verhängt wurden (Russland, Iran, Nordkorea, Kuba, Venezuela), sind fast alle Fälle, in denen diese Bedingungen fehlen: Die Ziele sind maximal, die bestehende Verflechtung ist begrenzt oder wurde bewusst abgebaut, die multilaterale Umsetzung ist lückenhaft, die Eliten der Zielländer haben bewiesen, dass sie sich abschirmen können, und die Bedingung der Umkehrbarkeit fehlt entweder oder wurde verletzt. In Venezuela brauchte es im Januar 2026 eine US-Militäroperation und nicht Jahre der Sanktionen, um Nicolás Maduro zu entmachten. Wo diese Bedingungen gegeben sind, ist die politische Nachfrage nach Sanktionen tendenziell geringer, weil die Beziehung kooperativ genug ist, dass schon die glaubwürdige Drohung einer Störung genügend Druck erzeugt. Diese stillen Erfolge müssen nie verhängt werden, also tauchen sie in keiner Zählung auf.

Der Ausstieg aus dem JCPOA und das Paradox der Umkehrbarkeit

Der JCPOA zeigt, wie die fünfte Bedingung in der Praxis aussieht, und der amerikanische Ausstieg im Mai 2018, was es kostet, sie zu brechen. Das Abkommen war mit ausdrücklicher Konditionalität angelegt: Iran würde die Urananreicherung begrenzen, die Zahl seiner Zentrifugen verringern und weitreichende Kontrollen der IAEA hinnehmen, im Austausch gegen eine stufenweise Lockerung der Sanktionen. Die Quartalsberichte der IAEA vom Implementation Day im Januar 2016 bis zum US-Ausstieg bestätigten durchweg, dass Iran seine nuklearen Verpflichtungen umsetzte; ein kurzer Ausrutscher, als die Schwerwasservorräte im November 2016 die Obergrenze von 130 Tonnen um 0,1 Tonnen überschritten, war binnen Wochen behoben, indem Schwerwasser außer Landes gebracht wurde. Die Trump-Regierung setzte die Sanktionen wieder in Kraft, obwohl kein iranischer Verstoß den Snapback ausgelöst hatte, und sandte damit ein unmissverständliches Signal: Vertragstreue garantiert keine Erleichterung.

Ab Juli 2019 überschritt Iran die Grenzen des JCPOA in gezielten Schritten, und im April 2021 begann es, Uran auf 60 Prozent anzureichern – ein kurzer technischer Schritt bis zur Waffenfähigkeit. Die Sanktionen blieben in Kraft, ohne den Hebel, den sie einst besessen hatten, und was folgte, war ein Abgleiten von wirtschaftlichem zu militärischem Zwang: israelische und amerikanische Angriffe auf Irans Atomanlagen im Juni 2025, die von den Europäern ausgelöste Rückkehr der UN-Sanktionen im September 2025 und offener Krieg 2026. Ein Memorandum vom Juni 2026 brachte kurzzeitig amerikanische Erleichterungen für iranische Ölverkäufe, und Washington widerrief sie binnen drei Wochen. Der US-Ausstieg zeigte, dass die Bedingung der Umkehrbarkeit der Mechanismus ist, über den die Zwangslogik von Sanktionen wirkt: Ohne sie bietet wirtschaftlicher Druck dem Zielland nichts, wofür sich das Einlenken lohnen würde.

Als Kamala Harris im Februar 2022 in München stand, gab sie ein ganz bestimmtes Versprechen: dass die Kosten, die auf Russland warteten, schwer genug sein würden, um eine Invasion abzuschrecken, und, falls das misslang, den Verantwortlichen großen Schaden zufügen würden. Was dieser Schaden danach bewirken sollte, überließ sie der Theorie des Instruments, jener Theorie, die die westliche Sanktionspolitik geprägt hat, durch die Atomverhandlungen mit Iran, die Konfrontation mit Nordkorea, das Kuba-Embargo, die Maßnahmen gegen Venezuela und Dutzende kleinerer Episoden hindurch.

Die Entscheidungsträger sind gegenüber der Bilanz dieser Theorie nicht naiv. Sie greifen weiter zu dem Instrument, weil die Frage, die sein Scheitern aufwirft, „Wenn nicht Sanktionen, was dann?“, nur unbequeme Antworten hat, und weil die ehrliche Beschreibung dessen, was Sanktionen tun, einen Einwand zu Protokoll geben, eine Koalition zusammenhalten, einen Gegner zermürben, eine Rede nicht so tragen kann wie das Versprechen von Konsequenzen.

Die Kosten kamen, wie versprochen. Erheblich und beispiellos am Paket von 2022 war die Größe der Koalition, die bereit war, eigenen wirtschaftlichen Schaden zu tragen, um festzuhalten, dass eine Invasion nicht ohne Antwort bleiben würde. In der Theorie hinter den Reden war das das Mittel. Es erwies sich als das Ergebnis.

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