Dies ist ein maschinell übersetzter Artikel. Die Originalfassung ist auf Englisch verfügbar.
Eine Umgehungsstraße um eine zerbombte Brücke am Highway 10 war der erste Bauauftrag, den Bechtel beim Wiederaufbau des Irak nach der Invasion von 2003 an ein irakisches Unternehmen vergab: ein Unterauftrag von nicht genanntem Wert, im Mai 2003 unterzeichnet von der Al-Bunnia Trading Company, einer alteingesessenen irakischen Baufirma. Bechtel aus San Francisco kassierte rund 2,3 Milliarden Dollar für die Instandsetzung der Infrastruktur. KBR, der Ingenieurriese aus Houston und damals eine Tochter von Halliburton, kassierte weit mehr. Seine Irak-Verträge, die Wiederaufbau, Ölinfrastruktur und militärische Logistik umfassten, summierten sich im folgenden Jahrzehnt auf 39,5 Milliarden Dollar. Von den ersten Bestellungen an war der Wiederaufbau des Irak ein amerikanisches Geschäft, das zufällig in Mesopotamien stattfand.
Stuart Bowen verbrachte neun Jahre damit, zu dokumentieren, was dieses Geschäft hervorbrachte. Als Sonderinspekteur für den Wiederaufbau des Irak (SIGIR) leitete er eine erschöpfende öffentliche Prüfung der Kriegsausgaben: Hunderte Prüfberichte und Projektbewertungen, mehr als 600 strafrechtliche Ermittlungen. Sein Urteil, gefällt, als sein Abschlussbericht im März 2013 an den Kongress ging: „Gemessen an der Höhe der aufgewendeten Mittel wurde nicht genug erreicht.“
Das Urteil ist höflich, und es verkennt das Problem. „Nicht genug erreicht“ unterstellt, das Ziel sei gewesen, etwas zu erreichen, und das System sei dahinter zurückgeblieben. Doch die Vereinigten Staaten bewilligten rund 60 Milliarden Dollar für den Wiederaufbau des Irak, und dieses Geld versickerte nicht im Sand. Es floss dorthin, wohin die Konstruktion des Systems es lenkte. SIGIR schätzte, dass mindestens 8 Milliarden Dollar verschwendet wurden, und die Skandale um Verschwendung, Betrug und Schmiergelder lieferten die Schlagzeilen. Das tiefere Versagen lag in dem, was tatsächlich gebaut wurde. Die Inspektoren von SIGIR fanden Mängel an mehr als drei Vierteln der fertiggestellten Projekte, die sie untersuchten, und selbst die Anlagen, die liefen, ergaben zusammen nie eine funktionierende Wirtschaft. Die Projekte wurden nach den falschen Kriterien und für die falschen Nutznießer ausgewählt, weil die Wiederaufbauökonomie um die Interessen des wiederaufbauenden Landes herum aufgebaut war.
Die Frage hat Gewicht für die Gegenwart. Am 28. Februar 2026 trafen koordinierte amerikanisch-israelische Angriffe iranische Atomanlagen, militärische Infrastruktur und die oberste Führung; dabei wurde der Oberste Führer Ali Chamenei getötet. Im April folgte eine von Pakistan vermittelte Waffenruhe, und Ende Mai hatten die Unterhändler eine vorläufige Absichtserklärung ausgehandelt, die die Straße von Hormus und ein 60-tägiges Zeitfenster für Atomgespräche umfasste und die Präsident Trump nie billigte. Iran setzte die Gespräche am 1. Juni aus und verwies auf israelische Verstöße gegen die Waffenruhe im Libanon; eine im Juni mit pakistanischer und katarischer Hilfe vermittelte Absichtserklärung scheiterte ebenfalls, und im Juli tauschten beide Seiten wieder Angriffe aus. Stand Oktober 2026 gilt keine Waffenruhe; indirekte Gespräche über Vermittler laufen weiter, haben aber kein neues Abkommen hervorgebracht. Irans Infrastruktur hat massive Schäden erlitten, und wer sie wiederaufbaut (die USA, China, Russland oder die Golfstaaten), ist schon jetzt Gegenstand geopolitischen Taktierens. Die Wiederaufbauprojekte seit Bagdad taugen recht gut als Wegweiser für das, was als Nächstes kommt.
Anatomie einer Wiederaufbauökonomie
Als die Provisorische Koalitionsbehörde (CPA) 2003 begann, Aufträge zu vergeben, brauchte sie keine Regel, die irakische Firmen ausschloss. Die Beschaffung für die großen, von den USA finanzierten Aufträge lief nach den Vergabevorschriften der US-Bundesregierung: Angebote auf Englisch, amerikanische Compliance-Regelwerke und Beziehungen zu amerikanischen Vergabebeamten als Eintrittspreis. Ein irakisches Bauunternehmen mit jahrzehntelanger Erfahrung vor Ort war für dieses System unlesbar. Weil das System für amerikanische Unternehmen geschrieben war, hielt es irakische am Rand, überwiegend als Subunternehmer amerikanischer Hauptauftragnehmer, ohne dass irgendjemand das beschlossen hätte; der Ausschluss war damit strukturell und kein korrigierbarer politischer Fehler. Er steckte in der Architektur der Beschaffung selbst und würde jedes Mal wiederkehren, wenn diese Architektur zum Einsatz kam.
Die tatsächlich vergebenen Aufträge bestätigen die Konstruktion. KBR arbeitete mit Cost-plus-Verträgen: Erstattung der anrechenbaren Kosten zuzüglich eines Honorars, eine Struktur, die wenig dafür belohnt, Geld gut auszugeben. Prüfer des Pentagons beanstandeten bei seinem ohne Ausschreibung vergebenen Vertrag für die Ölinfrastruktur Kosten in Höhe von Hunderten Millionen Dollar. Bunnatine Greenhouse, die oberste Vergabebeamtin des Pionierkorps der US-Armee, sagte 2005 bei einer Anhörung, die Demokraten im Senat abhielten, KBRs Verträge seien „der unverhohlenste und unzulässigste Vertragsmissbrauch, den ich im Laufe meiner beruflichen Laufbahn erlebt habe“. Sie wurde degradiert. Irakische Amtsträger stellten den Preisvergleich selbst an: „Ein Quadratmeter Beton sollte 4.000 irakische Dinar kosten“, sagte Ahmed Chalabi gegenüber SIGIR. „Die Vereinigten Staaten zahlten 16.000.“ Das Government Accountability Office und SIGIR beanstandeten all das, der Kongress hielt Anhörungen ab, und doch liefen die Verträge weiter.
Die Ausgaben nahmen denselben Weg wie die Auftragsvergabe. Das Geld floss vom US-Finanzministerium zu amerikanischen Konzernen, über deren Subunternehmer und Lieferketten, während ausländische Angestellte in einjährigen Einsätzen durchrotierten. Der Anteil, der über irakische Subunternehmer, einheimische Arbeitskräfte und, wo verfügbar, vor Ort beschaffte Materialien in Iraks Binnenwirtschaft gelangte, fiel als Rest ab und war nicht vorgesehen. Erst ab Mitte 2004 begann eine Initiative zur direkten Auftragsvergabe an irakische Firmen, die später als „Iraqi First“-Politik formalisiert wurde, Aufträge an einheimische Firmen zu lenken, und da waren die großen Verträge bereits unterschrieben. Die Hauptaufträge und die Gewinne daraus gingen an amerikanische Firmen.
Das SIGIR-Archiv
Das Amt des Sonderinspekteurs für den Wiederaufbau des Irak wurde 2004 als unabhängige Aufsichtsbehörde eingerichtet, die direkt an den Kongress berichtete. In neun Jahren erstellte SIGIR Hunderte Prüfberichte und Projektbewertungen, leitete mehr als 600 strafrechtliche Ermittlungen ein und erwirkte 90 Verurteilungen. Seine Prüfungen wiesen rund 1,6 Milliarden Dollar an potenziellem finanziellem Nutzen durch Rückforderungen und nachverhandelte Verträge aus. SIGIR wurde 2013 aufgelöst und hinterließ eine der detailliertesten öffentlichen Dokumentationen von Wiederaufbauausgaben in Kriegszeiten, die je zusammengetragen wurden.Die einzelnen Firmen agierten in einem System, in dem die Rechenschaft nur in eine Richtung lief: nach Washington. SIGIR konnte prüfen, ob amerikanisches Steuergeld nach amerikanischen Beschaffungsregeln ausgegeben wurde. Ob die Ausgaben irgendetwas hervorbrachten, das sich als wirtschaftliche Erholung des Irak erkennen ließ, war keine Frage, für deren Beantwortung das System gebaut war.
Die Betrugsfälle zeigen, wie das System seine eigenen Regeln brach; wichtiger ist die Frage, was es hervorbrachte, wenn es sie befolgte. Rund ein Drittel der 60 Milliarden Dollar ging in Ausbildung und Ausrüstung der irakischen Armee und Polizei. Das hat ein Großteil des Rests gebaut: Kraftwerke, die die Stromerzeugung steigerten, auch wenn die 6.000 Megawatt, die die Koalition versprochen hatte, erst 2009 dauerhaft erreicht wurden. Wasser- und Abwasseranlagen, von deren ursprünglich 136 geplanten Projekten nur noch 49 fertiggestellt werden sollten, nachdem Geld in die Sicherheit umgeleitet worden war. Schulen, Krankenhäuser, Straßen. Jeder Posten hatte ein Fertigstellungsdatum, eine Kapazitätsangabe und eine Zeile in einem Quartalsbericht; jeder ließ sich also zählen, und die Zählbarkeit entschied stärker als der wirtschaftliche Bedarf darüber, was ausgewählt wurde.
Was mit den 60 Milliarden Dollar nicht zu bauen gelang: Handelsgerichte, die Verträge zwischen Fremden durchsetzen können; Eigentumsregister, die Besitz feststellen können in einem Land, in dem Unterlagen vernichtet oder umstritten waren; Rechtsrahmen für die Beilegung der Handelsstreitigkeiten, die jede Marktwirtschaft täglich hervorbringt; regulatorische Berechenbarkeit; und den informellen Kredit aus persönlichen Bürgschaften und gemeinschaftlichem Verleihen, der im Irak vor dem Krieg kleine Unternehmen finanziert hatte und der zerfaserte, als das soziale Vertrauen zerbrach und ganze Gemeinschaften vertrieben wurden. USAID betrieb durchaus Kreditprogramme für Kleinunternehmen und Programme für wirtschaftliche Regierungsführung, und Washington bezahlte Berater für irakische Ministerien, doch die Ausgaben dafür beliefen sich insgesamt auf rund 4 Milliarden Dollar, verteilt auf Behörden ohne gemeinsame Strategie, neben einem Bauprogramm, das aus Leistungen bestand, die der Kongress zählen konnte.
Bowen gelangte zu dieser Einsicht. Der Abschlussbericht von SIGIR verdichtete die Lehre auf einen Satz: „Weniger Gewicht auf große Infrastrukturprojekte legen und sich stärker auf kleinere konzentrieren, die auf lokaler Ebene verankert sind.“ Für den Bericht befragte Amtsträger hoben kleinere Wasser- und Stromprojekte hervor, weil die Iraker sehen konnten, dass sie „Menschen Arbeit gaben und Leistungen erbrachten“, und das Commander’s Emergency Response Program (CERP), ein bescheidener Fonds, aus dem militärische Befehlshaber kleine, dringende Arbeiten vor Ort bezahlen konnten, galt als „eine wirksame Idee, aber nur, wenn die Aufträge klein und die Verträge kurz gehalten werden“. Die Lehre ist eine Anklage gegen das größere Unterfangen. Das Amt, das neun Jahre lang ein 60-Milliarden-Dollar-Programm geprüft hatte, kam zu dem Schluss, dass dessen wirksamste Elemente die kleinen waren, die außerhalb der Großauftragslogik des Programms arbeiteten, während Washington, so der Bericht weiter, den Erfolg „an der Höhe der gebundenen und ausgegebenen Mittel“ gemessen habe. Das CERP blieb klein, etwa 4 der 60 Milliarden Dollar, und die großen Verträge waren längst unterschrieben.
Im Irak und in Afghanistan vergaben die Länder, die militärische Gewalt eingesetzt hatten, die Wiederaufbauaufträge anschließend an sich selbst. Diese Aufträge kommen unmittelbar nach dem Konflikt, wenn die lokale Regierungsführung am schwächsten und die Dringlichkeit am größten ist, und das garantiert, dass die Beschaffung an externe Akteure fließt, die der örtlichen Bevölkerung keine Rechenschaft schulden und keinen geschäftlichen Anreiz haben, Fähigkeiten vor Ort aufzubauen. Die Länder, die die Streitkräfte stellen, sind dieselben, die den Wiederaufbau finanzieren, und ihre Unternehmen sind dieselben, die die Aufträge kassieren. Kein Gesetz muss dafür gebrochen werden. Was die Firmen des Geberlandes wollen und was die Erholung des Empfängerlandes braucht, zieht in verschiedene Richtungen, und die großen Gestaltungsentscheidungen, von Beschaffungsregeln und Rechenschaftsrahmen bis zu Projektauswahl und Zeitplänen, entschieden diesen Konflikt zugunsten des Gebers.
Der Zeitpunkt verstärkt den strukturellen Vorteil. Das Wiederaufbaugeld kommt, wenn die Verhandlungsmacht des Empfängerlandes am geringsten ist: Regierung in Trümmern, Bevölkerung in der Krise, Institutionen zerstört oder verdrängt. Die Dringlichkeit verlangt Tempo. Das Geberland hat Kapital, einsatzbereite Auftragnehmer und Beschaffungssysteme, die bereits bestehen. Die Verträge werden in den ersten Monaten unter Notstandsbefugnissen unterzeichnet, und sie legen für die gesamte Dauer fest, wer bezahlt wird, wer die Bedingungen setzt und wer bestimmt, was Erfolg ist. Bis irgendjemand prüft, ob die Konstruktion Erholung hervorbringt, ist das Geld gebunden und haben sich die Auftragnehmer festgesetzt.
Doch angenommen, die Aufträge wären an irakische Firmen gegangen, jeder Dollar wäre durch Unternehmen in Bagdad und Basra geflossen, von Irakern geführt, mit Irakern als Beschäftigten. Irakisches Eigentum hätte verändert, wer bezahlt wird, aber die Projekte wären weiterhin danach ausgewählt worden, was die Geber messen konnten.
Was der Wiederaufbau nicht baut
Das Unterfangen Wiederaufbau unterliegt den Berichtspflichten des Geberlandes. Der Kongress bewilligte 60 Milliarden Dollar für den Irak. Dieses Geld war an Auflagen geknüpft: messbare Ergebnisse, prüfbare Leistungen, vierteljährliche Fortschrittsberichte. Das ist eine vernünftige Rechenschaftspflicht für öffentliche Mittel, und es ist zugleich ein Filter. Projekte werden in dem Maß finanziert, in dem sie sich messen, berichten und innerhalb eines Haushaltszyklus abschließen lassen. Ein Kraftwerk hat ein Inbetriebnahmedatum und eine Leistung in Megawatt. Ein funktionierendes Handelsgericht hat das nicht. Ebenso wenig eine Kultur der Vertragsdurchsetzung, ein Netz vertrauenswürdiger Handelsvermittler oder ein regulatorisches Umfeld, das stabil genug ist, damit ein ausländischer Investor Kapital über einen einzigen Haushaltszyklus hinaus bindet.
Douglass North traf die Unterscheidung, auf die es hier ankommt. Er trennte formelle Institutionen (die Gesetze, Vorschriften und Eigentumsrechte, die auf dem Papier existieren) von informellen: den Verhaltensnormen, Tauschgepflogenheiten und Vertrauensbeziehungen, die formelle Regeln erst wirksam machen. Ein Eigentumsgesetz bedeutet nichts ohne Durchsetzung, und Durchsetzung bedeutet nichts, wenn die Bevölkerung nicht glaubt, dass sie einheitlich angewandt wird. Der Wiederaufbau sieht die formelle Schicht aus zerstörten Gebäuden, fehlender Infrastruktur und kaputten Systemen und baut Ersatz. Die informelle Schicht, die formelle Strukturen produktiv macht, bleibt für das Beschaffungssystem unsichtbar, denn Vertrauen lässt sich nicht in einen Vertrag schreiben.
Daron Acemoglu und James Robinson führten den Gedanken weiter. Institutionen, die externe Akteure ohne Rechenschaftspflicht im Land selbst einsetzen, neigen nach ihrer Argumentation zur Ausbeutung: Sie dienen denen, die sie kontrollieren, und nicht der Bevölkerung, die unter ihnen lebt. Die Beschreibung passt auf den Wiederaufbau des Irak. Die großen Projekte wurden von amerikanischen Inspektoren geprüft, mit amerikanischen Haushaltsmitteln finanziert und von amerikanischen Auftragnehmern geführt. Die Iraker waren die vorgesehenen Nutznießer; der Kunde war der Kongress.
Die frühen Entscheidungen der CPA beschleunigten die Zerstörung der Institutionen. Die im Mai 2003 erlassenen Anordnungen Nr. 1 und 2 entfernten hochrangige Mitglieder der Baath-Partei aus dem öffentlichen Dienst, wodurch nach der Zählung von SIGIR rund 30.000 Staatsbedienstete ihre Stellen verloren, und lösten das irakische Militär auf, was etwa 500.000 Männer arbeitslos machte und einen Großteil des Apparats beseitigte, über den der Staat funktioniert hatte. Dieser Apparat war autoritär und korrupt. Über ihn liefen aber auch die Genehmigungen, die Schlichtung von Eigentumsstreitigkeiten, die Bewahrung des institutionellen Gedächtnisses. An seine Stelle trat ein Vakuum, in das das Unterfangen Wiederaufbau Beton goss, während die institutionellen Fundamente zertrümmert blieben.
Die Entbaathifizierung schuf mehr als Arbeitslosigkeit. Sie löschte das operative Wissen des irakischen Staates aus: wie Entscheidungen durch das System liefen, welche Beziehungen vor Ort für die Durchsetzung zählten, wie man die Lücke zwischen geschriebener Vorschrift und praktischer Wirklichkeit überbrückte. Dieses Wissen steckte in Menschen und in ihren Beziehungen zueinander, nicht in Handbüchern oder Organigrammen. Die Säuberung der oberen Ränge des öffentlichen Dienstes zerriss das Geflecht der Menschen, die den Staat tatsächlich am Laufen hielten. Der Wiederaufbau errichtete dann physische Infrastruktur auf dieser institutionellen Leere, als wären Gebäude das, was dem Irak fehlte.
Die Inspektoren von SIGIR dokumentierten die Folgen im Detail und stießen auf ein wiederkehrendes Muster: Anlagen, vorschriftsgemäß fertiggestellt, die nach der Übergabe rasch verfielen. Wasseraufbereitungsanlagen stellten binnen Monaten den Betrieb ein, weil der irakischen Regierung ausgebildetes Wartungspersonal, Lieferketten für Ersatzteile und Betriebsbudgets fehlten. Über die Fähigkeiten der Iraker sagten diese Ausfälle wenig. Physische Anlagen, die ohne entsprechende Investitionen in die Menschen und Systeme gebaut werden, die sie am Laufen halten, hatten von Anfang an schlechte Aussichten, und diese Investitionen kamen spät und spärlich: Die USA bezahlten zwar Wartungsverträge, die Schulung von Anlagenpersonal und den „Kapazitätsaufbau“ in Ministerien, aber bruchstückhaft, mit wechselnden Prioritäten und in einem Umfang, der neben dem Baubudget verschwindend klein war. Wartungskapazität hat kein Fertigstellungsdatum, und ein Auftragnehmer, der sein Personal in Zwölfmonatseinsätzen rotieren lässt, kann sie nicht liefern.
Der Verlauf war in allen Sektoren derselbe. Die Projektbewertungen von SIGIR dokumentierten einen wiederkehrenden Bogen: Bau nach Vorgabe, Übergabezeremonie, Verfall, Aufgabe. Typisch war ein Gesundheitszentrum der Grundversorgung, gebaut für 25.000 Menschen, das fertiggestellt, abgenommen und dem irakischen Gesundheitsministerium übergeben wurde und binnen eines Jahres weder das Personal noch die Lieferketten noch das Betriebsbudget hatte, um als Klinik zu arbeiten. Das Unterfangen Wiederaufbau konnte die Lücke zwischen einem Gebäude und einer funktionierenden Institution nicht schließen, weil seine Buchführung das Gebäude erfasste und seine Architektur die Institution zur Nebensache machte.
Unterdessen bekamen die Dinge, die Iraks Wirtschaft brauchte, wenig Aufmerksamkeit. Der handelsrechtliche Rahmen hörte auf zu funktionieren. Eigentumsunterlagen waren vernichtet oder umstritten, und es ist schwer, ein Geschäft zu gründen, wenn man nicht beweisen kann, dass einem das Gebäude gehört. Der informelle Kredit, der kleine Unternehmen finanziert hatte, zerfaserte mit der Vertreibung von Gemeinschaften und dem Schwinden des sozialen Vertrauens. Wenig davon landete auf einer Projektliste, denn das waren Bedingungen und keine Projekte, und das Unterfangen Wiederaufbau war darauf gebaut, Projekte zu liefern.
Man denke an einen Händler in Basra im Jahr 2005, der überlegt, ob er einem neuen Lieferanten Kredit gewähren soll. Vor der Invasion ruhte ein solches Geschäft auf einem Geflecht informeller Garantien – einer gemeinsamen Stammeszugehörigkeit, einem gemeinsamen Bekannten, der für die Zuverlässigkeit bürgen konnte, dem Einverständnis, dass Streitigkeiten vor eine örtliche Persönlichkeit gehen konnten, deren Autorität beide Seiten anerkannten. Der Krieg und seine Folgen trugen alle drei ab. Die Vertreibung zerstreute die Gemeinschaften, die für den guten Ruf einstanden. Die Gewalt beseitigte die örtlichen Schlichter. Das formelle Gerichtswesen, das die CPA aufbaute, konnte die Lücke noch nicht füllen. Die rationale Entscheidung war, keinen Kredit zu gewähren. Multipliziert man diese Entscheidung mit jedem Geschäft auf jedem Markt des Landes, hat man den Unterschied zwischen einer wiederaufgebauten Wirtschaft und einer funktionierenden. Kreditprogramme für Kleinunternehmen und Mikrofinanzprogramme berührten die Ränder dieses Geflechts, doch kein Projekt konnte es wiederherstellen, und kein Quartalsbericht an den Kongress konnte es auch nur beschreiben.
Selbst wenn jeder Auftrag an eine irakische Firma gegangen wäre, hätten die Kriterien der Projektauswahl (Megawatt, Gebäude, Straßenkilometer) zum selben Ergebnis geführt, weil keiner dieser Maßstäbe Institutionen erfasste. Ein Prüfrahmen, der physische Leistungen verfolgen soll, kann den Zustand von Institutionen nicht messen. Eine Berichtspflicht, die für die Haushaltsausschüsse des Kongresses gemacht ist, kann geschäftliches Vertrauen nicht beziffern. Der Wiederaufbau leitet das Geld an die Falschen, und er verkennt auch, was mit dem Geld gekauft werden sollte.
Die Marshallplan-Illusion
Der Fall, nach dem alle greifen, ist der, in dem der Wiederaufbau nach einem Krieg eindeutig, dauerhaft und in großem Maßstab gelang: Europa zwischen 1948 und 1952. Er musste seither zur Rechtfertigung jedes Wiederaufbaus herhalten, obwohl er mit ihnen allen so gut wie nichts gemein hat.
Alle paar Jahre fordert jemand einen neuen Marshallplan, für die Ukraine, für Afrika, für das Klima, für den Nahen Osten. Benn Steil, der eine Geschichte des Plans geschrieben hat, sagt es unverblümt: „Kaum ein Jahr vergeht“ ohne diese Beschwörung. Die Formel hat sich von jedem konkreten politischen Inhalt gelöst und ist zur reinen rhetorischen Geste geworden: Sie signalisiert Ehrgeiz und Ernsthaftigkeit und bedeutet sonst nichts.
Die Analogie hält sich, weil sie schmeichelt: Sie sagt denen, die sie benutzen, dass das schon einmal gemacht wurde und funktioniert hat. Sie ist auch falsch, und zwar auf eine Weise, die zeigt, was späteren Wiederaufbauprojekten fehlte.
Das Europäische Wiederaufbauprogramm verteilte rund 13,3 Milliarden Dollar, nach heutigem Wert etwa 180 Milliarden Dollar, auf 16 westeuropäische Länder. Doch es war nicht das Geld, das den Erfolg brachte. Die Empfänger waren keine zerschlagenen Staaten. Es waren Länder mit intakten Rechtssystemen, erfahrenen Bürokratien, gut ausgebildeten Arbeitskräften, gefestigten Handelstraditionen und der frischen Erinnerung daran, wie man moderne Industriewirtschaften betreibt. Die Arbeiter wussten, wie man die Fabriken führt, die Bürokratien wussten, wie man Handelsgenehmigungen bearbeitet, und die Gerichte wussten, wie man über Handelsstreitigkeiten entscheidet. Die Aufgabe des Marshallplans war, diese Maschinerie wieder anzuwerfen.
J. Bradford DeLong und Barry Eichengreen kamen in einer einflussreichen ökonomischen Analyse des Programms zu dem Ergebnis, dass die Hilfe selbst „nicht groß genug war, um die Erholung durch die Finanzierung von Investitionen nennenswert zu beschleunigen“, und auch nicht durch den Wiederaufbau beschädigter Infrastruktur. Was sie bewirkte, war, die europäische Politik in Richtung Markt und Stabilisierung zu drängen. Der Marshallplan lieferte Kapital und Koordination an Volkswirtschaften, die bereits über die institutionelle Maschinerie verfügten, um Kapital produktiv einzusetzen. Die Politikwissenschaftlerin Eva Bellin nahm der Sache 2004 auf einem Podium in Harvard den Nimbus: Nachkriegsdeutschland und Japan seien „eine Firma, deren Gebäude abgebrannt ist“ gewesen – das organisatorische Wissen, die ausgebildeten Arbeitskräfte, die Managementsysteme waren intakt. Der Irak sei „wie eine Firma, die zum ersten Mal ein Geschäft aufbaut“.
Was der Marshallplan aufbaute
Das Europäische Wiederaufbauprogramm war in erster Linie kein Bauprogramm. Sein zentraler Mechanismus waren die Gegenwertmittel: Die Empfängerregierungen zahlten den Gegenwert der amerikanischen Hilfe in Landeswährung auf Sonderkonten ein, über die nur mit Zustimmung der USA verfügt werden durfte. Das schuf einen Hebel für Strukturreformen (Handelsliberalisierung, Währungsstabilisierung, Abbau staatlicher Kontrollen), ohne dass die Amerikaner die Binnenwirtschaften direkt lenkten. Die OEEC, Vorläuferin der heutigen OECD, wurde eigens zur Koordinierung der Umsetzung gegründet und verankerte die innereuropäische wirtschaftliche Zusammenarbeit in der Architektur der Hilfe. Der Marshallplan funktionierte als Reform- und Koordinierungsinstrument, das auch Kapitaltransfers umfasste.Auf den Irak, Afghanistan oder Bosnien übertragen, stellt der Vergleich das Problem auf den Kopf. Er deutet den Wiederaufbau als Kapitalmangel – Gebäude weg, Geld nötig. In dieser Sicht bringen genug Geld und genug neue Gebäude die Erholung. Diese Deutung verdeckt die eigentliche Beschränkung, und die ist institutionell. Und das Verdecken dient den Interessen dessen, der verdeckt: Ist der Wiederaufbau ein Kapitalproblem, lautet die Antwort Aufträge. Ist er ein institutionelles Problem, lautet die Antwort etwas, das kein Auftragnehmer liefern und kein Haushaltsausschuss im Takt eines Haushaltsjahres bewerten kann. Die Analogie macht das Problem zu Bedingungen lösbar, die den Akteuren nützen, die mit seiner Lösung betraut sind.
Deshalb überlebt der Vergleich, obwohl er so falsch ist. Er verwandelt eine institutionelle Herausforderung in eine Kapitalfrage, sodass diejenigen, die die Reparatur finanzieren, auch an ihr verdienen können.
Afghanistan lieferte den Beweis im vollen Maßstab. Die Vereinigten Staaten bewilligten über zwei Jahrzehnte rund 148 Milliarden Dollar für den afghanischen Wiederaufbau und hatten bis Mitte 2025 etwa 137 Milliarden davon ausgezahlt, eine Summe in der Größenordnung des gesamten Marshallplans für Westeuropa. SIGAR, der Generalinspekteur für dieses Vorhaben, kam zu dem Ergebnis, dass 26 bis 29 Milliarden Dollar durch Verschwendung, Betrug und Missbrauch verloren gingen. Über diesen Verlust hinaus brachten zwanzig Jahre Ausgaben keine Institutionen hervor, die den Abzug hätten überstehen können. Als die amerikanischen Truppen 2021 abzogen, brach der Staatsapparat binnen Wochen zusammen, samt der Armee, die mit diesem Geld bezahlt worden war. Das Geld hatte Gebäude und eine Armee gekauft, und die Institutionen, die den Abzug vielleicht überdauert hätten, waren nie gebaut worden.
Wenn der Marshallplan Erholung vorhersagt und die tatsächliche Architektur des Wiederaufbaus Abhängigkeit, wird die Frage empirisch: wie ein „abgeschlossener“ Wiederaufbau zwanzig Jahre später aussieht. Bosnien und das Kosovo liefern diesen Test.
Die abgeschlossenen Wiederaufbauten
Der Einwand gegen den Fall Irak liegt auf der Hand: Der Irak war einzigartig katastrophal, gewalttätig, konfessionell zerrissen und riesig. Gesteht man das zu, lohnt ein Blick auf zwei Fälle, in denen die Bedingungen günstiger waren: kleinere Interventionen, bessere Koordination, europäische Länder mit institutionellem Erbe. Hält das Muster auch dort, taugen die Umstände allein schlecht als Erklärung.
Zuerst Bosnien. Das Dayton-Abkommen beendete 1995 den Krieg und drehte die Hähne der internationalen Hilfe auf. Rund 5,1 Milliarden Dollar an Wiederaufbaugeld flossen im Rahmen eines vorrangigen Wiederaufbauprogramms der Weltbank und der Europäischen Kommission ins Land. Das frühe Wirtschaftswachstum kam aus den Hilfszuflüssen selbst, nicht aus eigener Leistungsfähigkeit, und es überdeckte tiefer liegende strukturelle Schwächen, ohne sie zu beheben. Der Verlauf seither: Die öffentliche Entwicklungshilfe sank von rund 60 Prozent des Bruttonationaleinkommens 1995 auf etwa 1 Prozent im Jahr 2023. Als die Hilfe wegfiel, traten Rücküberweisungen aus dem Ausland an ihre Stelle, Produktionskapazitäten hingegen nicht.
Die privaten Rücküberweisungen lagen 2023 bei rund 10,2 Prozent des BIP, mehr als das Zehnfache des weltweiten Durchschnitts von unter 1 Prozent. Das verarbeitende Gewerbe trägt etwa 13 Prozent zum BIP bei, konzentriert auf Sektoren mit geringer Wertschöpfung: Rohstoffe, Basismetalle, Holzprodukte. Das Land hat ein strukturelles Defizit im Warenhandel von 6 bis 7 Milliarden Dollar im Jahr. Ausländische Direktinvestitionen pendeln um 3 bis 4 Prozent des BIP, trotz drei Jahrzehnten theoretischer Stabilität. Kapital fließt nicht in Volkswirtschaften, deren Produktionskapazität schwach ist, und Produktionskapazität entsteht nicht dort, wo Institutionen sie nicht tragen können.
Die Bevölkerung ist seit 2000 um rund ein Viertel geschrumpft, auf etwa 3,2 Millionen. 2021 gab fast die Hälfte der befragten jungen Menschen in Bosnien an, über eine Auswanderung nachzudenken. Zehntausende gehen jedes Jahr, überproportional die Gebildeten und Qualifizierten, also die Menschen, die eine Wirtschaft am meisten braucht, um aus eigener Kraft zu wachsen.
Dreißig Jahre nach Dayton stehen die sichtbaren Ergebnisse des Wiederaufbaus: die Straßen, die Gebäude, das Stromnetz. Darunter liegt eine Wirtschaft, die nie die innere Kraft entwickelt hat, sich selbst zu tragen, und die ihre produktivsten Bürger weiter an Länder verliert, deren Volkswirtschaften funktionieren.
Das Kosovo erzählt dieselbe Geschichte noch deutlicher. Die offizielle Arbeitslosigkeit sank von 57 Prozent im Jahr 2001, einer durch die Erfassung von Personen, deren einzige Arbeitssuche in der Anmeldung bei einem Arbeitsamt bestand, aufgeblähten Zahl, auf 10,8 Prozent im Jahr 2024 – eine Schlagzeile, die nach Fortschritt klingt, bis man prüft, worauf sie beruht. Rücküberweisungen machen rund 17,3 Prozent des BIP aus, und sie werden, wie das US-Außenministerium die Erkenntnisse der Zentralbank des Kosovo zusammenfasst, „hauptsächlich für den privaten Konsum verwendet, nicht für Investitionszwecke“.
Der Mechanismus verstärkt sich selbst. Rücküberweisungen tragen den Konsum, ohne dass heimische Produktion ihn decken müsste – Importe füllen die Lücke und vergrößern das Handelsdefizit. Arbeitgeber konkurrieren um Arbeitskräfte mit der Möglichkeit, in Länder mit höheren Löhnen auszuwandern, können die Löhne aber nicht anheben, weil die heimische Produktivität zu niedrig ist, um sie zu tragen. Die Ehrgeizigsten gehen. Wer bleibt, hängt von dem Geld ab, das die Ausgewanderten verdienen. Die Wirtschaft funktioniert, mehr schlecht als recht, mit Produktivität, die im Ausland erwirtschaftet wird.
Die internationale Präsenz nährte dasselbe Ungleichgewicht. Das Geld, das mit der UN-Mission und den Hilfsorganisationen ins Land kam, verdrängte nach Ansicht der politischen Ökonomen Nicolas Lemay-Hébert und Syed Mansoob Murshed die heimische Produktivität und förderte Rentenstreben statt Unternehmergeist. Der Wiederaufbau baute das Stromnetz und die Straßen, aber keine Wirtschaft, die genug Wohlstand erzeugt, um die eigene Bevölkerung zu halten.
Das Muster ist konkret genug, um Vorhersagen zu erlauben. Der Wiederaufbau ist nach seinen eigenen Maßstäben erfolgreich: Infrastruktur wird gebaut, die Hilfe läuft aus, die Leitindikatoren verbessern sich. Unter diesen Indikatoren bleibt die Wirtschaft an externes Geld gebunden, erst an Hilfe, dann an Rücküberweisungen. Die Produktionskapazität bleibt schwach, und die Jungen wandern aus. Die institutionellen Voraussetzungen für selbsttragendes Wachstum entstehen nie ganz. In Bosnien investierten die Geber durchaus in sie und halfen beim Aufbau einer Zentralbank, eines Zolldienstes und einer Bankenaufsicht, doch diese Arbeit lief neben einem Programm her, das um physische Anlagen herum organisiert war, die die Geber in Berichten, Prüfungen und Fortschrittsfotos sehen konnten, und die tieferen Reformen blieben im politischen Stillstand des Landes stecken.
Die lokale Politik trägt einen Teil der Schuld. Doch das Ergebnis passt auch zu einem Modell, das Leistungen zählt und Erfolg als Fertigstellung definiert, und keine dieser Messgrößen fragt, ob ein Land sich selbst tragen kann. Bosnien und das Kosovo hatten jeden Vorteil, der dem Irak fehlte: kleineren Umfang, weniger Gewalt, die Nähe zur EU, bessere Koordination. Sie endeten trotzdem in der Abhängigkeit.
Der nächste Fall nimmt gerade Gestalt an, und die strukturellen Merkmale, die über die Ergebnisse in Bagdad, Sarajevo und Pristina entschieden, sind darin schon sichtbar.
Der nächste Wiederaufbau
Die Ende Mai über pakistanische Vermittler ausgehandelte Absichtserklärung hätte die Straße von Hormus wieder geöffnet, die US-Seeblockade aufgehoben und ein 60-tägiges Zeitfenster für Gespräche über Irans Atomprogramm geschaffen, doch Präsident Trump unterzeichnete sie nie. Als Iran die Verhandlungen am 1. Juni aussetzte, erklärte Außenminister Araghtschi, die Waffenruhe sei „unmissverständlich eine Waffenruhe an allen Fronten, auch im Libanon. Ihre Verletzung an einer Front ist eine Verletzung der Waffenruhe an allen Fronten.“ Im Spätsommer hielt Teheran die Straße von Hormus noch immer, während pakistanische und katarische Vermittler versuchten, beide Seiten an den Verhandlungstisch zurückzuholen.
Stand Oktober 2026 liegt der Juni-Rahmen in Scherben, schon im Juli tauschten beide Seiten wieder Angriffe aus, und indirekte Gespräche über Vermittler haben ihn bislang nicht ersetzt. Die Frage des Wiederaufbaus wird trotzdem bereits gestellt. Irans Atomprogramm ist schwer beschädigt. Militäranlagen liegen in Trümmern. Die zivile Infrastruktur hat in mehreren Provinzen Kollateralschäden erlitten. Irgendjemand wird für den Wiederaufbau bezahlen; wer das sein wird und zu welchen Bedingungen, ist nicht entschieden.
Die Anwärter auf den Wiederaufbau
Vier Akteure haben ein Interesse daran, wer Iran wiederaufbaut. China unterzeichnete 2021 eine umfassende strategische Partnerschaft mit Iran über 25 Jahre und sagte Berichten zufolge Investitionen von bis zu 400 Milliarden Dollar zu; auf dem Papier wirkt es damit wie der wahrscheinlichste Hauptakteur, auch wenn von diesem Geld wenig geflossen ist. Doch 2025 lag Chinas Handel mit Saudi-Arabien und mit den VAE jeweils bei rund 108 Milliarden Dollar, gegenüber etwa 41 Milliarden Dollar mit Iran, selbst wenn man nicht gemeldete Ölkäufe mitzählt, und das bringt seine Wiederaufbauambitionen in Konflikt mit seinen Handelsbeziehungen am Golf. Russland profitiert von den hohen Ölpreisen, die regionale Instabilität mit sich bringt, ist durch den Ukrainekrieg aber in seinen Mitteln beschränkt. Die Golfstaaten sind vorsichtig: Die VAE, die zu den von iranischen Vergeltungsschlägen am härtesten getroffenen Ländern gehören, haben diese Aggression einen entscheidenden Wendepunkt genannt, der eine langfristige Vertrauenskrise ausgelöst habe. Ein loser Block aus Ägypten, Pakistan, Saudi-Arabien und der Türkei, den das International Institute for Strategic Studies ein „neues nahöstliches Viereck“ nennt, nimmt Gestalt an. Und Präsident Trump hat jedes Abkommen mit Iran daran geknüpft, dass weitere Länder (darunter Saudi-Arabien, Katar und Pakistan) den Abraham-Abkommen beitreten, eine Forderung, die den iranischen Wiederaufbau einem völlig anderen amerikanischen geopolitischen Projekt unterordnet.Es ist zu erwarten, dass sich die strukturellen Merkmale wiederholen. Iran bessert Kriegsschäden bereits aus eigener Kraft aus, angefangen bei Zehntausenden Wohnungen in Teheran, doch iranische Staatsmedien bezifferten die Kosten eines vollständigen Wiederaufbaus auf rund 270 Milliarden Dollar, und Arbeiten dieses Umfangs werden mit ziemlicher Sicherheit Geld und Firmen von außen anziehen.
Irans institutionelle Leistungsfähigkeit, geschwächt durch Jahrzehnte der Sanktionen und nun durch die Vernichtung seiner obersten Führung und wichtiger Anlagen, wird einen Wiederaufbau dieser Größenordnung kaum allein finanzieren können. Offen ist, welche externen Akteure zahlen werden und wie viel der Arbeit iranische Firmen behalten dürfen.
Und welche sich auch durchsetzen, sie werden ihre eigenen Geschäftsinteressen und Rechenschaftsrahmen mitbringen und ihre eigene Definition dessen, was „wiederaufgebaut“ bedeutet. Ein von China geführter Wiederaufbau folgt chinesischen Beschaffungssystemen, beschäftigt chinesische Firmen und dient chinesischen strategischen Prioritäten – Energiekorridoren, Infrastruktur der Neuen Seidenstraße, Hafenanlagen. Ein Wiederaufbau zu amerikanischen Bedingungen folgt der Beschaffungslogik, die im Irak dokumentiert wurde. Die Geschäftsinteressen der Finanzierungsmacht werden bestimmen, was gebaut wird, so wie sie es im Irak taten.
Man nehme das wahrscheinlichste Szenario. Chinas strategische Interessen in Iran drehen sich um Energiesicherheit und die Anbindung an die Neue Seidenstraße – Zugang zu iranischem Öl und Gas und einen Korridor, der China über iranisches Territorium mit dem Mittelmeer verbindet. Ein chinesischer Wiederaufbau würde Energieinfrastruktur, Hafenanlagen, Bahnverbindungen und die großen physischen Projekte bevorzugen, auf die sich Chinas staatliche Baukonzerne spezialisiert haben. Chinesische Manager und Ingenieure würden die leitenden technischen Posten besetzen. Die Beschaffung würde über chinesische Handelskanäle laufen. Das Muster ist für chinesische Unternehmen in Afrika dokumentiert: Einheimische Arbeitskräfte stellen die große Mehrheit der Belegschaft, doch unter Spitzenmanagern und Ingenieuren fällt ihr Anteil stark ab.
Ein Szenario zu amerikanischen Bedingungen sähe im Einzelnen anders aus und in seiner Struktur identisch. Ein amerikanischer Wiederaufbau würde die Sektoren bevorzugen, die amerikanischen strategischen Interessen dienen: atomare Eindämmung, Sicherheitsarchitektur und regionale Energiemärkte. Auch er würde über Beschaffungssysteme laufen, deren Logik vor einer Generation im Irak dokumentiert wurde.
Ausgewählt werden die Projekte, die die Finanzierungsmacht als abgeschlossen melden kann: sichtbare Infrastruktur, zählbare Ergebnisse, die iranischen Gegenstücke zu den irakischen Kraftwerken. Die institutionelle Arbeit, die Iran braucht, wird allenfalls zum Nebenschauplatz: Regierungsstrukturen für eine politische Ordnung nach Chamenei, handelsrechtliche Rahmen, die Investitionen anziehen können, Regulierungskapazität und der gesellschaftliche Zusammenhalt, den Jahrzehnte autoritärer Herrschaft und Sanktionen und nun die militärische Verwüstung ausgehöhlt haben. Nichts davon zählt als Projekt, also wird wenig davon auf den Projektlisten landen.
Und die Marshallplan-Analogie wird auftauchen. Jemand wird einen „Marshallplan für Iran“ vorschlagen und sich auf den einen Fall berufen, in dem der Wiederaufbau gelang, um eine Konstruktion zu rechtfertigen, die jeden Fall wiederholt, in dem er scheiterte. Die Deutung wird eine institutionelle Krise in eine Gelegenheit für Aufträge verwandeln und verschleiern, dass Irans eigentlicher Engpass die Regierungsfähigkeit ist und nicht der Schutt. Die Analogie wird Zustimmung finden, weil sie den Akteuren schmeichelt, die an ihr verdienen werden, so wie sie für den Irak Zustimmung fand, für Afghanistan und für jeden Wiederaufbau, der nach derselben Konstruktion zum selben Ergebnis führte.
Die historische Erfahrung liefert Vorhersagen, die konkret genug sind, um sie zu überprüfen. Folgt der iranische Wiederaufbau dem dokumentierten Muster, und nichts in der gegenwärtigen Positionierung deutet auf eine Abweichung hin, dann wird er große sichtbare Infrastruktur dem institutionellen Wiederaufbau vorziehen; Aufträge werden an nichtiranische Firmen fließen, unter Rechenschaftsstrukturen, die in Peking oder Washington entworfen wurden, nicht in Teheran; physische Anlagen werden entstehen und verfallen, weil die Wartungskapazität fehlt, in die der Wiederaufbau nie investiert; und die erzeugte Wirtschaftstätigkeit wird vor allem den wiederaufbauenden Akteuren zugutekommen, nicht der iranischen Bevölkerung. Wenn Bosnien und das Kosovo den langfristigen Verlauf vorzeichnen, wird am Ende eine Wirtschaft stehen, die von externen Finanzströmen abhängt statt von heimischer Produktionskapazität.
Iran hat einen Vorteil, den der Irak nie hatte. Seine institutionelle Basis, von einer gebildeten Bevölkerung über bürokratische Leistungsfähigkeit bis zu industriellem Know-how, hat die Angriffe auf eine Weise überstanden, wie die irakischen Institutionen die Besatzung nicht überstanden. Wäre der Wiederaufbau darauf angelegt, diese Basis zu stützen, wäre die Prognose besser als für den Irak. Iran erfüllt mehr Voraussetzungen des Marshallplans, als der Irak es je tat.
Doch diese Leistungsfähigkeit zählt nur, wenn die Konstruktion des Wiederaufbaus sie einbezieht – wenn Verträge iranische Firmen vorschreiben, wenn das Projektmanagement iranische Fähigkeiten entwickelt, wenn die Rechenschaft an iranische Institutionen geht statt an den Prüfapparat der Finanzierungsmacht. Keiner der vier Akteure, die ein Interesse an dieser Arbeit haben, hat irgendein Anzeichen erkennen lassen, sie so gestalten zu wollen. China will Energiekorridore und die USA wollen die Einhaltung der Atomauflagen; Russland will hohe Ölpreise und die Golfstaaten einen geschwächten Rivalen. Jedes dieser Ziele lässt sich mit dem üblichen Wiederaufbaumodell erreichen. Keines erfordert, dass sich Irans Institutionen erholen.
Bowens Urteil, „Gemessen an der Höhe der aufgewendeten Mittel wurde nicht genug erreicht“, ist zur gängigen Grabinschrift des Wiederaufbaus geworden. Es taucht in Rückblicken auf, in Berichten über gezogene Lehren und in Meinungsbeiträgen, die beim nächsten Mal einen klügeren Ansatz fordern. Der Satz unterstellt, dass es darum ging, etwas zu erreichen.
Die Wiederaufbauökonomie hat ihre eigenen Nutznießer und ihre eigenen Kennzahlen. Gemessen an vergebenen Aufträgen, abgeschlossenen Projekten, bestandenen Prüfungen und ausgezahltem Geld funktioniert das Unterfangen wie vorgesehen, und für die Firmen, die die Aufträge kassierten, war es kein Fehlschlag.
Der Wiederaufbau in Iran wird kommen; es steckt zu viel Geld darin. Der beste Indikator dafür, wessen Wirtschaft die Ausgaben aufbauen sollen, besser als die Absichten der Geber, die zugesagten Summen oder die nächste Beschwörung des Marshallplans, ist die Vertragsstruktur: wer die Arbeit bekommt, wer festlegt, wie „fertig“ aussieht, und wem die abgeschlossenen Projekte Rechenschaft schulden.
Das alles wird man wissen können, bevor der erste Vertrag unterzeichnet ist, und vieles davon ist schon heute zu sehen.
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Bildnachweise
Al-Rahman-Moschee in Bagdad, Irak – Wikipedia
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