重建經濟：國家重建時誰發了財，又預示了怎樣的復甦

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約22分鐘

2003年入侵之後的伊拉克重建中，貝泰（Bechtel）交給伊拉克公司的第一件營建工作，是在10號公路一座被炸毀的橋梁旁開一條便道：一份金額未公開的分包合約，由老字號的伊拉克營建公司Al-Bunnia Trading Company在2003年5月簽下。總部設在舊金山的貝泰，靠基礎設施修復拿到約23億美元。休士頓的工程巨頭KBR當時是哈里伯頓（Halliburton）的子公司，拿到的錢遠多於此。它在伊拉克的合約橫跨重建、石油基礎設施與軍事後勤，此後十年累計達395億美元。從第一批採購訂單開始，伊拉克重建就是一門美國生意，只是剛好在美索不達米亞開工。

Stuart Bowen花了9年，記錄這門生意做出了什麼。身為伊拉克重建特別監察長（SIGIR），他主持了一場鉅細靡遺的戰時支出公開稽核：數百份稽核報告與工程評估，600多件刑事調查。2013年3月，他的最終報告送交國會，他下的結論是：「以投入的資金規模而言，達成的成果不夠。」

這個結論很客氣，卻把問題看錯了。「達成的成果不夠」，意味著目標本來就是成果，只是體制沒有達標。但美國為伊拉克重建撥款約600億美元，這筆錢並沒有消失在沙漠裡，而是流向了體制設計要它去的地方。SIGIR估計至少有80億美元遭到浪費，浪費、詐欺與回扣醜聞也占滿了新聞標題。更深層的失敗，在於真正蓋起來的那些東西。SIGIR的稽查人員檢查已完工的工程，發現超過四分之三有缺失；就連運作正常的設施，加起來也從未撐起一個能運轉的經濟。工程的挑選標準錯了，受益的對象也錯了，因為這套重建經濟，是圍繞著出面重建的那個國家自身的利益打造的。

這個問題攸關當下。2026年2月28日，美國與以色列聯手攻擊伊朗的核設施、軍事基礎設施與高層領導，最高領袖哈米尼（Ali Khamenei）身亡。4月，由巴基斯坦斡旋的停火隨之而來；到了5月下旬，談判代表已擬出一份暫定的諒解備忘錄，內容涵蓋荷莫茲海峽，並為核談判留出60天的期限，但川普（Donald Trump）總統始終沒有點頭簽署。6月1日，伊朗指以色列在黎巴嫩違反停火，宣布暫停談判；6月在巴基斯坦與卡達協助下促成的另一份備忘錄也告破局，到了7月，雙方又開始互相攻擊。截至2026年10月，沒有任何停火生效，透過調停者進行的間接談判仍在持續，卻還沒談出替代協議。伊朗的基礎設施受創慘重，而由誰來重建（美國、中國、俄羅斯，還是波斯灣國家）已經成為各方地緣政治布局的焦點。巴格達以來的歷次重建，是預判接下來走向的一份不錯的指南。

剖析重建經濟

2003年，聯盟駐伊拉克臨時管理當局（CPA）開始發包時，根本不需要一條把伊拉克公司擋在門外的規定。美國出資的大型合約，採購制度依循的是美國聯邦採購法規：提案要用英文提交，要套用美國的法遵框架，還要和美國的採購官員有交情，才拿得到入場券。一家擁有數十年在地經驗的伊拉克營建公司，在這套制度眼中根本無從辨識。這套制度是為美國公司寫的，沒有人刻意做出決定，伊拉克公司卻被擠到邊緣，大多只能當美國主承包商底下的分包商；正因如此，這種排除是結構性的，而不是一項可以修正的政策失誤。它就藏在採購架構本身，每次搬出這套架構，它就會再出現一次。

實際發出去的合約，印證了這套設計。KBR採用成本加成合約：可報銷的成本實報實銷，再加一筆費用，這種結構幾乎不會獎勵把錢花得好的人。五角大廈的稽核人員在KBR那份未經招標的石油基礎設施合約中，挑出了數億美元有疑義的成本。陸軍工兵署的最高採購主管Bunnatine Greenhouse，在參議院民主黨人2005年舉辦的一場聽證會上表示，KBR的合約安排是「我職業生涯中親眼目睹過最明目張膽、最不當的合約濫用」。她隨後遭到降職。伊拉克官員自己算過價差。查拉比（Ahmed Chalabi）告訴SIGIR：「一平方公尺的混凝土應該要4,000伊拉克第納爾。美國付了16,000。」美國政府課責署（GAO）和SIGIR對這一切都提出了警示，國會也舉行了聽證，合約卻照樣繼續。

花錢的路徑，和發包走的是同一條路。資金從美國財政部流向美國企業，再經由它們的分包商和供應鏈往下流，外派員工則以一年為期輪調進出。真正進入伊拉克國內經濟的那一部分，透過伊拉克分包商、在地雇員，以及在找得到時就地採購的材料，只是剩下來的零頭，而不是設計好的結果。直到2004年年中，一股推動與伊拉克公司直接簽約的力量（後來正式成為「伊拉克優先」政策）才開始把工作導向本地公司，而那時大型合約早已簽訂。主合約，以及主合約帶來的利潤，都落入美國公司手中。

SIGIR的檔案庫

伊拉克重建特別監察長辦公室成立於2004年，是一個可以直接向國會報告的獨立監督機構。9年間，SIGIR完成數百份稽核報告與工程評估，展開600多件刑事調查，促成90件定罪。它的稽核透過追回成本與重新議約，找出約16億美元的潛在財務效益。SIGIR在2013年關閉，留下史上最詳盡的戰時重建支出公開紀錄之一。

個別企業所處的這套體制，問責只朝一個方向走：朝向華盛頓。SIGIR能稽核美國納稅人的錢是否依照美國採購規則花用。至於這些支出有沒有產生任何稱得上伊拉克經濟復甦的東西，這套體制並不是設計來回答這個問題的。

詐欺案顯示的是體制破壞自己的規則；更重要的問題是，當它守規矩時，產出了什麼。600億美元中約有三分之一，用於訓練和裝備伊拉克的軍隊與警察。其餘的錢，大多蓋出了這些東西：發電廠，確實推高了發電量，不過聯軍承諾的6,000百萬瓦，直到2009年才穩定達到。供水與衛生工程：原本規劃的136項工程，在資金被挪去支應安全需求之後，只剩49項排定完工。學校、醫院、道路。每一項都有完工日期、一個容量數字，以及季報上的一行字，所以每一項都能計數；而決定挑選哪些工程時，能不能計數比經濟需要更有分量。

這600億美元沒能建立起來的，是能在陌生人之間強制執行合約的商事法院；是在紀錄遭到銷毀或陷入爭議的國家裡，能夠確認所有權的產權登記制度；是能化解任何市場經濟每天都會冒出來的商業糾紛的法律框架；是可預期的監管；還有那種靠個人擔保與社區借貸運作的非正式信用。這種信用曾在戰前的伊拉克為小企業提供資金，卻隨著社會信任崩解、整個社區流離失所而逐漸瓦解。美國國際開發總署（USAID）確實推動過小企業貸款和經濟治理計畫，華盛頓也出錢為伊拉克各部會聘請顧問，但這些加起來總共約40億美元，分散在各個機構之間，沒有共同策略；而擺在旁邊的那套營建計畫，則是用國會數得出來的交付成果堆起來的。

Bowen後來看清了這一點。SIGIR的最終報告把教訓濃縮成一句話：「少把重點放在大型基礎設施工程，多關注扎根於地方層級的小型工程。」接受報告訪談的官員特別點出規模較小的供水與電力工程，因為伊拉克人看得見這些工程「讓人有工作可做，也送來了服務」；指揮官緊急應變計畫（CERP）是一筆讓軍事指揮官能夠支付小型、緊急地方工作的小額基金，被評為「一個有效的構想，但前提是工作規模要小、合約期限要短」。這個教訓本身，就是對整個大事業的控訴。一個花了9年稽核600億美元計畫的單位得出結論：最有效的，是在計畫的大合約邏輯之外運作的那些小型環節；而報告還補充說，華盛頓衡量成功的標準是「承付與支出的金額」。CERP始終規模不大，在600億美元中約占40億美元，而大型合約早就簽好了。

在伊拉克和阿富汗，出兵的國家事後把重建合約發給了自己。這些合約在衝突一結束就到來，那時地方治理最薄弱、情勢最急迫，等於保證採購會流向外部行動者：它們對當地居民沒有任何問責義務，也沒有任何商業誘因去培養在地能力。提供武力的國家，就是提供重建資金的國家；這些國家的企業，就是拿走合約的企業。不需要觸犯任何法律。捐助國企業想要的，和受援國復甦需要的，往不同方向拉扯，而那些重大的設計選擇，從採購規則、問責框架，到工程挑選與時程，都讓這場拉扯以捐助國勝出收場。

時機又進一步放大了這種結構性優勢。重建資金到來之時，正是受援國籌碼最少的時候：政府一片廢墟，人民身陷危機，各種機構不是被摧毀就是四散。情勢急迫，要求速度。捐助國有資本、隨時可以進場的承包商，以及早已就位的採購制度。合約在最初幾個月內、依緊急授權簽訂，而這些合約在整段期間鎖定了誰拿錢、誰訂條件、誰來定義成功。等到有人回頭評估這套設計能不能帶來復甦，錢已經承諾出去，承包商也已經盤根錯節。

但假設合約當初交給了伊拉克公司，每一塊錢都流經巴格達和巴斯拉的公司，由伊拉克人經營，也雇用伊拉克人。伊拉克人當家，會改變誰拿到錢，但工程依然會依照捐助國能衡量的東西來挑選。

重建蓋不出來的東西

重建事業依照捐助國的報告要求運作。國會為伊拉克撥款600億美元。這筆錢附帶義務：可衡量的成果、可稽核的交付項目、每季進度報告。對公共資金來說，這是合理的問責，同時也是一道篩子。一項工程能拿到多少資金，取決於它能在多大程度上被衡量、被報告，並在一個預算週期內完工。一座發電廠有啟用日期和百萬瓦額定容量。一個運作良好的商事法院沒有。重視履約的文化、一張值得信賴的商業中間人網絡、一個穩定到足以讓外國投資人把資本押在單一預算週期之後的監管環境，也都沒有。

道格拉斯·諾斯（Douglass North）提出的區分，正是這裡的關鍵。他把正式制度（紙面上的法律、法規和產權）和非正式制度分開：後者是讓正式規則得以運作的行為規範、交易習俗與信任關係。沒有執行，產權法毫無意義；如果人民不相信法律會被一視同仁地執行，執行也毫無意義。重建看得見正式的那一層，也就是被摧毀的建築、缺漏的基礎設施、崩壞的系統，然後蓋出替代品。讓正式結構產生效用的非正式那一層，採購制度卻看不見，因為信任無法寫進合約。

戴倫·艾塞默魯（Daron Acemoglu）和詹姆斯·羅賓森（James Robinson）把這個洞見再往前推。他們主張，由外部行動者強加、缺乏國內問責的制度，往往會走向榨取，服務掌控制度的人，而不是生活在制度底下的人民。伊拉克的重建正符合這個描述。大型工程由美國稽查人員稽核，由美國撥款出資，由美國承包商管理。伊拉克人是預定的受益者；客戶則是國會。

CPA早期的決定，加速了制度的毀壞。2003年5月發布的第1號和第2號命令，把復興黨的資深黨員逐出公職，依SIGIR的統計讓約3萬名政府雇員因此去職；又解散伊拉克軍隊，讓大約50萬人丟了工作，也拆掉了國家賴以運作的大半機器。那套機器專制又腐敗。但許可是靠它核發的，產權糾紛是靠它調解的，體制的記憶也存放在它裡面。取而代之的是一片真空，重建事業往裡頭灌混凝土，制度的地基卻依然破碎。

去復興黨化帶來的不只是失業。它抹去了伊拉克國家的運作知識：決策如何在體制中流轉，哪些地方關係攸關執法，成文規定與現實之間的落差要如何周旋。這些知識存在於人身上，存在於人與人的關係裡，而不在手冊或組織圖上。清洗公務體系的高層，打散了真正讓國家運轉的那張人際網絡。重建接著在這片制度真空上蓋起實體基礎設施，彷彿伊拉克缺的是建築物。

SIGIR的稽查人員詳細記錄了後果，並發現一個反覆出現的模式：按規格完工的設施，在移交後迅速劣化。淨水廠幾個月內就停擺，因為伊拉克政府缺乏受過訓練的維修人員、備用零件的供應鏈和營運預算。這些失敗，其實反映不了伊拉克人的能力。實體資產若沒有相應地投資於維持其運轉的人員與系統，本來就很可能失敗，而這方面的投資來得又晚又少：美國確實出錢簽了維修合約、培訓廠區員工、推動部會的「能力發展」，但都是零零碎碎，優先順序一變再變，規模也被營建預算遠遠比了下去。維修能力沒有完工日期，一個讓員工以12個月為期輪調的承包商，也提供不了這種能力。

各個部門的軌跡如出一轍。SIGIR的工程評估記錄了一條反覆出現的弧線：按規格施工、舉行移交典禮、劣化、廢棄。一座為2.5萬人口興建的基層醫療中心會完工、驗收、移交給伊拉克衛生部，然後不到一年就缺人手、缺供應鏈、缺營運預算，無法當成一間診所運作。重建事業無法彌合實體建築與運作中的機構之間的落差，因為它的帳目追蹤的是建築，它的架構則只把機構當成次要的附帶事項。

與此同時，伊拉克經濟真正需要的東西卻乏人問津。商業法律框架停擺。產權紀錄遭到銷毀或陷入爭議，而當你無法證明那棟房子是你的，就很難開門做生意。曾為小企業提供資金的非正式信用，隨著社區流離失所、社會信任流失而逐漸瓦解。這些幾乎都沒有列進專案清單，因為它們是條件而不是專案，而重建事業是為了交付專案而打造的。

設想2005年巴斯拉的一位商人，正在考慮要不要讓一個新供應商賒帳。在入侵之前，這樣的交易建立在一張非正式擔保的網上：同屬一個部落的連結、一位能擔保對方可靠的共同熟人，以及一份默契——有了糾紛，可以交給雙方都認可其權威的地方人物處理。戰爭及其餘波把這三者全都磨掉了。流離失所打散了為信譽背書的社群。暴力除掉了地方上的仲裁者。CPA正在建立的正式法院體系，還補不上這個缺口。理性的決定是不賒帳。把這個決定乘上全國每個市場裡的每一筆商業交易，就是重建完成的經濟和真正運轉的經濟之間的差距。小企業貸款和微型貸款計畫碰觸到了它的邊緣，但沒有任何工程能把它重建起來，也沒有任何一份給國會的季報能描述它。

就算每一份合約都交給伊拉克公司，工程的挑選標準（百萬瓦數、建築物、道路公里數）也會產生同樣的結果，因為這些量尺沒有一把是在衡量制度。為追蹤實體交付成果而設計的稽核框架，量不出制度的健康。為國會撥款委員會打造的報告要求，也無法量化商業信任。重建不只把錢分給了錯的人，也認錯了這筆錢該買什麼。

馬歇爾計畫的迷思

大家都會搬出來的例子，是戰後重建明確、持久而且大規模成功的那一次：1948年至1952年的歐洲。此後每一次重建都拿它來背書，儘管它和其中任何一次幾乎毫無共通之處。

每隔幾年，就有人呼籲推出新的馬歇爾計畫：為了烏克蘭、為了非洲、為了氣候、為了中東。寫過這項計畫歷史的Benn Steil說得很直白：這種呼籲「幾乎年年都有」。這個說法早已脫離任何具體的政策內容，成了純粹的修辭姿態：它表示雄心和認真，除此之外什麼也不代表。

這個類比之所以歷久不衰，是因為它討人喜歡：它告訴使用它的人，這件事以前做過，而且成功了。它也是錯的，而錯的方式正好揭露了後來的重建缺少什麼。

歐洲復興計畫在16個西歐國家之間，發放了約133億美元，大約相當於今天的1,800億美元。但讓它成功的並不是錢。受援國不是破碎的國家。它們擁有完整的法律體系、經驗豐富的官僚體系、受過教育的勞動力、根基深厚的商業傳統，以及不久前才運作過現代工業經濟的記憶。工人知道怎麼讓工廠運轉，官僚知道怎麼核發貿易許可，法院知道怎麼裁決商業糾紛。馬歇爾計畫的任務，是讓這部機器重新啟動。

J. Bradford DeLong和艾肯格林（Barry Eichengreen）在一份影響深遠的經濟分析中發現，這項計畫的援助本身「規模不夠大，無法透過資助投資來顯著加速復甦」，也無法靠重建受損的基礎設施做到這一點。它真正做到的，是把歐洲的政策推向市場機制與經濟穩定。馬歇爾計畫把資本與協調，提供給本來就具備制度機器、能夠有效運用資本的經濟體。政治學者Eva Bellin在2004年哈佛的一場座談會上，戳破了其中的神祕色彩：戰後的德國和日本是「一家建築物燒毀了的公司」，組織知識、受過訓練的勞動力、管理系統都完好無缺。伊拉克則「像一家第一次要把生意拼湊起來的公司」。

馬歇爾計畫建立了什麼

歐洲復興計畫主要並不是一項營建計畫。它的核心機制是相對基金：受援國政府把與美國援助等值的本國貨幣存入特別帳戶，必須經美方同意才能動用。這為結構改革（貿易自由化、貨幣穩定、減少國家管制）創造了槓桿，又不必由美國直接管理各國的國內經濟。歐洲經濟合作組織（OEEC）是今天經濟合作暨發展組織（OECD）的前身，正是為了協調計畫執行而成立，把歐洲內部的經濟合作嵌進了援助架構。馬歇爾計畫是一套改革與協調的工具，順帶也包含了資本移轉。

把這個比較套用在伊拉克、阿富汗或波士尼亞與赫塞哥維納身上，就把問題弄反了。它把重建框定為資本短缺：建築沒了，需要錢。照這個看法，只要錢夠多、新建築夠多，就會帶來復甦。這種框架遮蔽了真正的限制，而真正的限制在於制度。遮蔽，則服務了遮蔽者的利益：如果重建是資本問題，答案就是合約。如果是制度問題，答案就是一種沒有承包商交付得出來、也沒有撥款委員會能在一個會計年度的時程內評估的東西。這個類比讓問題變得可以解決，而且是照著對負責解決它的那些行動者有利的條件來解決。

這就是為什麼這個錯得如此離譜的比較依然屹立不搖。它把制度挑戰轉換成資本挑戰，讓出錢修復的人也能從中獲利。

阿富汗以最大的規模證明了這一點。美國在二十年間為阿富汗重建撥款約1,480億美元，到2025年年中已撥付其中約1,370億美元，規模和整個西歐的馬歇爾計畫相當。負責監督這項工作的阿富汗重建特別監察長（SIGAR）發現，有260億至290億美元因浪費、詐欺與濫用而損失。除了這筆損失之外，二十年的花費也沒能打造出撐得過撤軍的制度。2021年美軍撤出時，國家機器在幾週內就垮了，連美國出錢養起來的軍隊也不例外。這些錢買到了建築和一支軍隊，而那些或許能撐過撤軍的制度，從來沒有建立起來。

如果馬歇爾計畫預示的是復甦，而重建的實際架構預示的是依賴，問題就成了一個實證問題：一場「完成了」的重建，二十年後會是什麼模樣。波赫和科索沃提供了這場檢驗。

已經完成的重建

對伊拉克案例的反駁幾乎不言自明：伊拉克是獨一無二的災難，暴力橫行、教派分裂，幅員又廣。姑且承認這一點，再看看兩個條件比較有利的案例：介入規模較小、協調較強，而且是有制度傳統的歐洲國家。如果模式在那裡依然成立，光用環境因素來解釋就站不住腳。

先看波赫。《岱頓協定》在1995年結束了戰爭，也打開了國際援助的水龍頭。在世界銀行與歐盟執委會主導的優先重建計畫下，約51億美元的重建資金湧入。早期的經濟成長來自援助資金的流入本身，而不是國內的能力，它掩蓋了底下的結構弱點，卻沒有解決它們。此後的軌跡是：官方發展援助從1995年約占國民所得毛額的60%，降到2023年的約1%。隨著援助退場，僑匯補上了它的位置，生產能力卻沒有。

個人僑匯在2023年約占GDP的10.2%，是全球平均（不到1%）的十倍以上。製造業約占GDP的13%，集中在低附加價值的部門：原物料、基本金屬、木製品。這個國家每年有60億至70億美元的結構性商品貿易逆差。儘管已經有了三十年理論上的穩定，外人直接投資仍在GDP的3%至4%之間徘徊。資本不會流向生產能力薄弱的經濟體，而在制度撐不起來的地方，生產能力也發展不起來。

2000年以來，人口減少了大約四分之一，降到約320萬。2021年，接受調查的波赫年輕人中，將近一半表示正在考慮移居國外。每年有數萬人離開，其中受過教育、有技能的人比例特別高，而他們正是一個經濟體要靠自己成長時最需要的人。

《岱頓協定》簽訂三十年後，重建看得見的成果都已到位：道路、建築、電網。底下則是一個從未發展出自我維持能力的經濟，而且不斷把最有生產力的公民，輸給那些經濟運作正常的國家。

科索沃把同一個故事講得更尖銳。官方失業率從2001年的57%（這個數字偏高，因為連除了去就業服務處登記之外別無求職行動的人也算了進去），降到2024年的10.8%；這個醒目的數字看似代表進步，直到你去查是什麼在支撐它。僑匯約占GDP的17.3%，而美國國務院在摘要科索沃中央銀行的調查結果時指出，這些錢「主要用於個人消費，而非投資目的」。

這個機制會自我強化。僑匯撐起了消費，卻不需要國內生產來滿足它，缺口由進口填補，貿易逆差隨之擴大。雇主爭取工人時，要和移居高薪經濟體這個選項競爭，卻無法調高工資，因為國內生產力太低，撐不起更高的薪水。最有企圖心的人離開了。留下來的人，依靠離開的人賺來的錢過活。這個經濟勉強算是在運轉，靠的是在國外創造的生產力。

國際社會的進駐也助長了同樣的失衡。政治經濟學者Nicolas Lemay-Hébert和Syed Mansoob Murshed主張，隨著聯合國特派團和援助機構湧入的資金，排擠了國內的生產力，也讓尋租壓過了創業。重建蓋好了電網和道路，卻沒有蓋出一個能創造足夠財富、留得住自己人民的經濟。

這個模式具體到足以用來預測。按照重建自己的標準，它是成功的：基礎設施蓋好了，援助逐步退場，主要指標改善了。在這些指標底下，經濟始終被外部資金拴住，先是援助，後是僑匯。生產能力依然薄弱，年輕人移居國外。自我維持成長所需的制度條件，始終沒有完全成形。在波赫，捐助方確實在這方面投資過，協助設立了中央銀行、海關和銀行監理機構，但這些工作只是在一項以實體資產為核心的計畫旁邊進行，那些資產是捐助方能在報告、稽核和進度照片裡看到的；更深層的改革，則卡在這個國家的政治僵局裡。

地方政治要負一部分責任。但這個結果也符合一種模式：它清點交付成果，把完工定義為成功，而這兩種衡量方式都不問一個國家能否自立。波赫和科索沃擁有伊拉克欠缺的每一項優勢：範圍較小、暴力較少、鄰近歐盟、協調較強。它們最後還是落入了依賴。

下一個案例正在成形，而在巴格達、塞拉耶佛和普里斯提納決定結果的那些結構特徵，已經在其中清晰可見。

下一場重建

5月下旬透過巴基斯坦調停者談成的那份備忘錄，原本會重新開放荷莫茲海峽、解除美國的海上封鎖，並為伊朗核計畫的談判留出60天的期限，但川普總統始終沒有簽署。6月1日伊朗暫停談判時，外交部長阿拉奇（Araghchi）宣稱：「這次停火毫無疑問是全面停火，包括黎巴嫩在內。在任何一條戰線上違反停火，就是在所有戰線上違反停火。」到了夏末，德黑蘭仍控制著荷莫茲海峽，巴基斯坦和卡達的調停者則努力勸雙方回到談判桌。

截至2026年10月，6月的框架已經支離破碎，雙方到了7月又開始互相攻擊，而透過調停者進行的間接談判還沒能拿出替代方案。重建的問題卻已經有人在問了。伊朗的核計畫受到重創。軍事設施成了瓦礫堆。民用基礎設施在多個省份遭到附帶損害。總會有人出錢重建這一切；由誰出、以什麼條件出，還沒有定論。

重建的角逐者

四方勢力在誰來重建伊朗這件事上各有盤算。中國在2021年與伊朗簽署為期25年的全面戰略夥伴關係協議，據報承諾高達4,000億美元的投資，紙面上看來最有可能主導，不過這筆錢真正到位的很少。但在2025年，中國與沙烏地阿拉伯、與阿拉伯聯合大公國的貿易額各約1,080億美元，與伊朗的貿易額即使把未申報的石油採購算進去，也只有約410億美元，這讓中國的重建野心和它在波斯灣的商業關係互相牽制。俄羅斯受惠於地區動盪推高的油價，但資源受到烏克蘭戰爭的拖累。波斯灣國家心存戒備：阿聯是遭伊朗報復打擊最重的國家之一，已把這種侵略稱為引發長期信任危機的決定性轉捩點。由埃及、巴基斯坦、沙烏地阿拉伯和土耳其組成的鬆散集團正在成形，國際戰略研究所（IISS）稱之為「新的中東四方集團」。而川普總統把任何伊朗協議，都和更多國家（包括沙烏地阿拉伯、卡達和巴基斯坦）加入《亞伯拉罕協議》綁在一起，這項要求讓伊朗重建完全從屬於另一項美國地緣政治計畫。

可以預期，這些結構特徵會再次出現。伊朗已經在自行修補戰爭損害，先從德黑蘭的數萬戶住宅著手，但伊朗官方媒體估計，全面重建的成本約2,700億美元，這種規模的工程幾乎肯定會引來外部資金和外國企業。

伊朗的制度能力，先被數十年的制裁削弱，如今又遭逢高層領導與關鍵設施被摧毀，不太可能獨力負擔這種規模的重建。懸而未決的是哪些外部行動者會出錢，以及伊朗企業能保住多少工作。

而無論最後是哪幾方勝出，都會帶來自己的商業利益和問責框架，以及自己對「重建完成」的定義。中國主導的重建，會依循中國的採購制度，由中國企業承包，並服務中國的戰略優先事項：能源走廊、一帶一路基礎設施、港口設施。附帶美國條件的重建，則會依循在伊拉克記錄在案的那套採購邏輯。出資強權的商業利益，將左右蓋出來的是什麼，一如在伊拉克。

想想最可能的情境。中國在伊朗的戰略利益，集中在能源安全和一帶一路的連通：取得伊朗的石油和天然氣，以及一條穿越伊朗領土、連接中國與地中海的走廊。中國主導的重建會優先發展能源基礎設施、港口設施、鐵路連線，以及中國國營營建企業最擅長交付的大型實體工程。中國的經理人和工程師會占據資深技術職位。採購會走中國的商業管道。這個模式在非洲的中國企業身上有據可查：在地工人占了勞動力的絕大多數，但到了高階經理人和工程師這一層，他們的比例便急遽下降。

附帶美國條件的情境，細節會有所不同，結構則如出一轍。美國主導的重建會優先發展服務美國戰略利益的部門：核圍堵、安全架構和區域能源市場。它同樣會走一套採購制度，而那套制度的邏輯，早在一個世代前就在伊拉克被記錄下來。

獲選的工程，會是出資強權能夠回報為已完工的那些：看得見的基礎設施、數得出來的產出，也就是伊朗版的伊拉克發電廠。伊朗需要的制度工作，頂多只會被擺在一旁：後哈米尼時代政治秩序的治理結構、能吸引投資的商業法律框架、監管能力，以及被數十年威權統治、制裁，加上如今的軍事摧殘所侵蝕的社會凝聚力。這些都算不上專案，所以很少會列進專案清單。

馬歇爾計畫的類比也會浮上檯面。有人會提議來一個「伊朗版馬歇爾計畫」，搬出重建唯一成功的那個案例，替一套複製了每一次失敗的設計背書。這種框架會把制度危機轉換成承包商機，掩蓋伊朗真正受制的是治理能力，而不是瓦礫。這個類比會被接受，因為它討好了那些可望從中獲利的行動者，就像它當初在伊拉克、在阿富汗、在每一場照著同一套設計走向同一個結果的重建中被接受一樣。

歷史紀錄產生的預測，具體到足以檢驗。如果伊朗的重建遵循有據可查的模式（而目前各方的布局看不出任何偏離的跡象），它將優先發展大型、看得見的基礎設施，而不是重建制度；合約將在由北京或華盛頓、而非德黑蘭設計的問責結構下，流向非伊朗企業；實體資產將拔地而起，又因為缺乏重建從不投資的維修能力而劣化；所產生的經濟活動，將主要流向執行重建的一方，而不是伊朗人民。如果波赫和科索沃代表了長期的軌跡，結果將是一個依賴外部資金流入、而非國內生產能力的經濟。

伊朗擁有一項伊拉克從未有過的優勢。它的制度基礎，從受過教育的人口、官僚能力到工業技術，都撐過了這場攻擊，而伊拉克的制度沒能撐過占領。如果重建的設計是去支持這個基礎，前景會比伊拉克好。伊朗具備的馬歇爾計畫前提條件，比伊拉克任何時候都多。

但這份能力，只有在重建設計願意動用它時才有意義：合約要求由伊朗企業承接，工程管理培養伊朗的能力，問責對象是伊朗的機構，而不是出資強權的稽核機器。與這項工作有利害關係的四方勢力，沒有一方顯露出任何想這樣設計的跡象。中國要的是能源走廊，美國要的是伊朗遵守核規範；俄羅斯要的是高油價，波斯灣國家要的是一個被削弱的對手。每一個目標，都能靠標準的重建模式達成。沒有一個需要伊朗的制度復原。

Bowen的結論「以投入的資金規模而言，達成的成果不夠」，已經成了重建的標準墓誌銘。它出現在回顧文章、經驗教訓報告，以及呼籲下次要採取更聰明做法的評論文章裡。這句話預設了，達成成果才是重點。

重建經濟有它自己的受益者，也有它自己的衡量標準。以發出的合約、完工的工程、通過的稽核和撥付的金額來衡量，這門事業的表現正如設計所預期；對拿到合約的企業來說，它也稱不上失敗。

伊朗的重建一定會發生；這裡面的錢太多了。要預測這筆支出是被設計來建設誰的經濟，最好的指標是合約結構，比捐助方的意圖、承諾的金額或下一次搬出馬歇爾計畫都更準：誰拿到工作，誰來定義「完工」的模樣，以及完工的工程要向誰負責。

這些資訊在第一份合約簽下之前就能知道，而且其中許多已經看得見了。

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延伸閱讀

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圖片與媒體來源

伊拉克巴格達的Al-Rahman清真寺 – Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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