美國制裁名單的手，能伸進海牙的法院多深？

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約17分鐘

2025年8月，美國財政部把國際刑事法院的加拿大籍法官Kimberly Prost列入制裁名單。加入國際刑事法院之前，Prost曾在聯合國安理會從事制裁工作，如今卻成了被制裁的一方。她的信用卡立刻無法使用，亞馬遜的Alexa也不再回應她。被列名後不久，她買了一本電子書，Antal Szerb的《The Queen’s Necklace》，後來卻發現這本書已從裝置上消失。在2026年的一份法院文件中，她表示匯豐凍結了她在紐約的帳戶，亞馬遜、Google和Expedia也限制或關閉了她的帳號。「我一輩子都在刑事司法領域工作，如今卻和涉及恐怖主義、組織犯罪的人列在同一份名單上。」她說。

2026年10月9日，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）把國際刑事法院本身也列入同一份名單。先前幾輪制裁是逐一點名法院的法官和檢察官；這一步則可能讓任何為這個機構提供服務的公司都受到牽連。就在幾小時前，國際刑事法院前法官皮萊（Navi Pillay）才剛獲得諾貝爾和平獎。美國國務卿盧比歐（Marco Rubio）把目標說得很直白：「不是ICC停止威脅，就是我們來終結ICC。」

那一天其實發生了兩件事。一是列名生效；二是OFAC發布了4項一般許可，也就是公開發布的許可，載明在列名之下仍可與法院有哪些特定往來。其中一項效期到2027年4月7日，另外三項沒有截止日。這些許可留給歐洲的銀行和供應商自己去分辨：哪些是美國法律真正禁止的，哪些是華府無論如何都可能出手懲罰的。這條線畫在哪裡，將決定法院能否繼續發薪水、羈押人犯，以及審判菲律賓前總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）——他的審判預定於11月30日開庭。

財政部的文件怎麼寫

這一切的法源，是川普（Donald Trump）在2025年2月6日簽署的第14203號行政命令。任何個人或機構一旦依此命令被列名，其位於美國境內、或由「美國人」持有或控制的所有財產都會遭到封鎖，也就是原地凍結。美國人不得再向制裁對象提供資金、貨物或服務，也不得從對方收受。命令對美國人的定義是：美國公民或永久居民、身在美國境內的任何人，或依美國法律設立的實體，包括其海外分支機構。一家美國公司在阿姆斯特丹的辦公室在涵蓋範圍內；阿姆斯特丹的一家荷蘭銀行，就其本身而言，則不在其內。

單看這道命令，法院將被所有美國銀行、軟體廠商和保險公司拒於門外。因此OFAC在同一天就寫好了例外。第13號一般許可授權所有原本會被法院相關法規禁止的交易，只要這些交易對於維持或逐步結束涉及法院的營運而言，屬於「通常附帶且必要」。它的效期到2027年4月7日美東夏令時間凌晨0時01分。條文明白列出所指為何：會員國向法院繳交的款項；法院員工、受補助者和承包商的薪資、健康保險與醫療照護；再加上租金、水電、稅款、保險，以及訂閱等例行商業服務。

另外三項許可沒有到期日。第14號一般許可涵蓋電信、電子郵件與視訊會議等網路服務，以及企業軟體；它對企業軟體的定義包括人力資源與薪資、財務管理、資料儲存和雲端服務。第15號一般許可涵蓋退休金給付，條件是付給受封鎖者的任何款項，都必須存入美國境內一個受封鎖的計息帳戶。第16號一般許可則授權為持續羈押附件所列9人而必需的一切，包括他們的健康與福祉，以及羈押設施的運作；名單上包括杜特蒂和達佛民兵領袖Ali Kushayb。

把這4項許可並排來看，會浮現一個古怪的形狀。華府無限期允許法院的被羈押者有飯吃、有人看守，電子郵件照常運作，退休金照付。薪資軟體的授權沒有截止日；它算出來的薪水，授權卻只到4月。從條文可以推出三項限制。第一，許可只是准許，並不強迫任何人；OFAC允許，不代表哪家銀行就得保留帳戶。第二，第13號一般許可排除了與其他受封鎖者的往來，例如個別被列名的法官，除非另獲授權。第三，2027年4月7日失效的是美國的授權。過了那一天，命令涵蓋的仍是它一直涵蓋的範圍：位於美國或由美國人持有的財產、美國人的往來，以及任何導致美國人違規的人。條文裡沒有任何內容會因此變成全球禁令。

美國國務院表示，這些豁免是為了在回應美國關切的決議上「給予締約國時間，展現實質進展」；寬限期也可能視這些努力的「成敗」而調整。盧比歐點名了他的聽眾。「我們期待我們的盟友——其中許多是ICC成員，也仰賴美國軍人為他們提供防衛——能夠管束這個法院。」他說。薪資的4月期限，是對出錢資助法院的各國政府施壓。

當華府懲罰支持法院的國家

2002年8月簽署的《美國軍人保護法》，授權總統動用「一切必要且適當的手段」，解救遭法院或代法院羈押、受該法涵蓋的美國人或盟國人員。批評者給這項條款取了個綽號：「入侵海牙條款」。華府也利用了法院自身創設條約中的一條規定。《羅馬規約》第98條規定，如果一項移交請求會迫使某國違反一項須經派遣國同意的協定，法院不得繼續推動該請求，除非法院先取得派遣國的同意。到2006年3月，美國共簽了100份這類不移交協定。2003年7月1日，美國停止對未簽署此類協定的會員國提供軍事援助，北約成員國和主要非北約盟國不在此限，且可申請豁免；後來的法律也削減了部分經濟援助。到2006年3月，已有12個拉丁美洲國家因此遭拒於美國援助之外，包括巴西和墨西哥。小布希政府的部分官員和一些國會議員擔心，這些削減正在損害美國與拉丁美洲的關係。2005年，安理會表決將達佛情勢移交法院時，美國投了棄權票。

美國法律止步，謹慎接手

這道命令還有另一道鋒刃。它讓華府可以把任何被認定「實質協助」受封鎖者、或向其提供貨物或服務的外國人列入名單；它也禁止任何「導致違反」其規定的交易。這兩項條款單獨來看，都沒有禁止歐洲公司為法院服務。第一項讓公司本身面臨被列名的風險，全憑華府裁量；第二項則是，如果公司替法院安排的付款或服務把美國銀行或雲端服務商捲入被禁止的往來，公司就要承擔責任。

被制裁的法官們從2025年起就一直活在這道鋒刃上。2025年6月被列名的Beti Hohler，2026年2月在歐洲議會的一場聽證會上表示，一家「我當了幾十年客戶」的歐洲銀行，在她被制裁隔天就宣布要關閉她的帳戶，幾天內便關掉了。「即使一筆交易是在兩家歐洲銀行之間、以歐元進行，與美國毫無關聯，仍然可能被拒絕。」她說，「一張今天能用的金融卡，明天可能就不能用了。」

有些案例依然曖昧不明。2025年5月，法院職員告訴美聯社，微軟停用了卡林汗（Karim Khan）的電子郵件信箱——他當時是首席檢察官，已遭美國制裁——而他已改用瑞士業者Proton Mail。微軟總裁史密斯（Brad Smith）表示，公司既沒有終止也沒有暫停對法院的服務，但微軟也承認有一個「導致排除該名受制裁官員」的流程。兩種說法並陳，究竟是誰停用了卡林汗的信箱，又是誰主動發起的，仍無定論。那一年，也有一些非政府組織停止與法院合作。

最清楚的案例牽涉法院自己的錢。到2026年3月，也就是法院本身被列名的幾個月前，盧森堡國營銀行Spuerkeess已經關閉了法院的兩個帳戶，理由是擔心影響自身在美國的業務。3月24日，該行代表向國會議員表示，關閉帳戶主要是銀行的風險政策問題，並已與法院商定。盧森堡國會議員Laurent Mosar為此辯護：「除了關閉這些帳戶，任何其他決定都會讓銀行暴露在制裁之下。」當時，美國的制裁點名了法院的數名官員，但沒有點名法院本身。

負責處理法院財務的荷蘭銀行（ABN Amro），也得算同一筆帳。該行為客戶結算股票交易的清算部門在美國有龐大業務，這可能讓銀行暴露於美國的罰則之下。10月中旬，烏特勒支大學國際法教授Cedric Ryngaert表示，「這項立法的措辭一點都不清楚」，而這種不確定性造成了「寒蟬效應」，因為企業無從判斷自己是否在涵蓋範圍內。

法院已經準備了好幾個月。10月9日之前，它把辦公電腦從微軟換成德國的開源套裝軟體openDesk，並重新安排了銀行與健康保險。到9月，它也已提前好幾個月預發員工薪資，以緩衝薪資發放可能受到的衝擊。法院的被害人信託基金警告，制裁「可能造成金融管道、服務與合作關係中斷」，而賠償工作正有賴於這些。

美國法院削去了這道命令的部分邊角，但只惠及提起訴訟的美國人。先前美國法學教授和人權倡議者提起的訴訟，已取得裁決，禁止政府就涉及法院的特定言論性工作對這些原告執法。10月13日，紐約的Jesse Furman法官對兩個美國團體——DAWN與「納稅人反種族滅絕聯盟」（Taxpayer Alliance Against Genocide）——以及該聯盟的兩名成員核發初步禁制令，使他們在訴狀所列的言論相關活動上免受處罰。他拒絕宣告這道命令違憲，也拒絕對所有人全面停止其效力。到10月20日，政府已同意將這項禁制令改為永久禁制令，而這些團體正在爭取範圍更廣的禁制令。三名受制裁法官在2026年6月提告，挑戰對他們本人的列名；人權觀察和另外三個團體則在8月提告，要求撤銷這些制裁；到10月底，兩案都尚未判決。這一切都觸及不到法院在歐洲的銀行業務。那取決於歐洲企業願意走多遠。

歐洲的回應（截至10月24日）

各國政府一直試圖把那條線拉回法律條文本身。10月9日，加拿大、丹麥、德國、法國、義大利、日本、荷蘭和英國發表聯合聲明，反對這些制裁。同一週稍早，法院書記官長Osvaldo Zavala Giler已請求歐盟做好動用其「阻斷機制」的準備。

阻斷法規是一項歐盟規章，保護歐洲業者免受其附件所列外國法律的效力影響。它禁止業者遵守這些法律，不過企業可以向歐盟執委會申請獲准遵守。它最早是用來對抗美國對古巴、伊朗和利比亞的制裁，附件涵蓋美國針對古巴和伊朗的措施；2018年華府恢復對伊朗制裁時，歐盟更新了這項法規。若要保護法院，歐盟必須把針對ICC的措施加進附件。即便如此，保護也只是部分的：荷蘭銀行最後可能得在違反歐盟規則與違反美國規則之間二選一。

10月14日，一名執委會發言人表示：「我們還沒有做出任何決定。」歐洲理事會於10月15日至16日開會。各國領袖強調必須能不受阻礙地取得金融服務，也強調歐洲企業持續為法院服務的價值，並敦促華府撤回這些措施。10月20日，歐盟外交政策首長卡拉斯（Kaja Kallas）向歐洲議會表示，有關阻斷法規的工作正在進行。「如果我們動用阻斷法規，就只有一次、也僅有一次機會把它做對。」她說。在同一場演說中，她形容這些制裁「尚未生效」——這是政治性的說法，而這項列名其實已於10月9日生效。

10月23日，執委會發布正式指引。「歐盟業者應一如既往地繼續為ICC提供服務。」指引寫道，並援引第13號一般許可。這包括單一歐元支付區（SEPA）內的付款——SEPA是歐洲境內的歐元轉帳體系——執委會指出，這些付款是在歐洲的基礎設施上運作。這份通知告訴銀行的，是美國許可原本就允許的事；它並未給銀行任何對抗美國罰則的法律保護。截至10月24日，阻斷法規的附件尚未擴及法院，儘管歐洲議會議員一再要求。10月22日，歐洲議會已把沙卡洛夫思想自由獎頒給這個法院及其官員。

一個向別人借警察的法院

對外人的依賴，比制裁更早就存在。創設這個法院的條約《羅馬規約》於1998年7月17日通過，2002年7月1日生效。法院以種族滅絕罪、危害人類罪、戰爭罪和侵略罪審判個人。除非聯合國安理會移交某一情勢，否則只有當罪行發生在會員國領土上、或由會員國國民所犯時，法院才能採取行動；非會員國也可以透過聲明接受其管轄。調查的啟動，來自會員國或安理會移交情勢，或由檢察官主動發起。如果某個具有管轄權的國家正在真正調查或起訴該案，法院就會讓路。當有「合理理由相信」某人犯下罪行時，法官會核發逮捕令或出庭傳票。被告必須到庭才能審判。

法院沒有警察。會員國必須「充分合作」；一旦有國家拒絕，法院唯一的正式救濟手段，就是作出認定，並把事情移交締約國大會，若是安理會移交的案件，則移交安理會。2024年9月，自2023年3月起因涉嫌非法驅逐烏克蘭兒童而遭通緝的普丁（Vladimir Putin），造訪了身為會員國的蒙古。蒙古沒有逮捕他。法官認定蒙古未履行義務，並將此事移交處理。過去這類失職，換來的多半只是口頭訓斥。

杜特蒂的案子從另一面呈現了這種依賴。菲律賓在2019年退出法院。他的繼任者小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr）在任期初表示不會合作，但到了2023年底，他的政府讓法院的調查人員入境。此後，兩大家族鬧得不可開交。2025年3月，杜特蒂在國際刑警組織協助下於馬尼拉被捕，3月12日被移交給法院。2026年4月，上訴分庭確認法院對2011年11月1日至2019年3月16日——也就是菲律賓身為會員國的那些年——發生在菲律賓領土上的涉嫌罪行具有管轄權。10月8日，法院宣布他適合受審，罪名是構成危害人類罪的謀殺與謀殺未遂。一個已經退出條約的政府，把被告送上了法庭。

塔利班的逮捕令則呈現相反的結局。2025年7月和9月，一個預審分庭對4名塔利班領導人核發逮捕令，其中包括最高領袖阿洪扎達（Hibatullah Akhundzada）；2026年10月5日，分庭公開了全部4份逮捕令。法官認定有合理理由相信，自2021年8月塔利班掌權以來，這4人須為基於性別、針對婦女、女孩及不符合塔利班性別政策者的迫害負責，也須為基於政治理由、針對被視為上述群體盟友者的迫害負責。塔利班禁止女孩在六年級之後繼續上學，也禁止婦女從事大多數工作、進入大多數公共場所。阿富汗在2003年加入法院。在塔利班掌權的情況下，要逮捕其中任何一人都希望渺茫。

法院截至2026年10月下旬的自家統計，為這一切標上了數字。法官共核發了68份逮捕令。23人已被拘押並帶到法院，34人仍在逃，另有9人因死亡而撤銷起訴。法官另外也發出了9份出庭傳票。蘇丹的巴席爾（Omar al-Bashir）是法院有史以來追訴的第一位現任總統，他身上有兩份逮捕令，沒有一份被執行。

前南斯拉夫法庭的最後一名逃犯如何落網

2017年12月31日關閉的前南斯拉夫問題國際刑事法庭，同樣沒有警察。它起訴了161人，161人全數列為「已有下落」，其中包括20名被撤回起訴者，以及10名在移交前死亡者。卡拉季奇（Radovan Karadžić）於2008年7月被塞爾維亞當局逮捕。最後一名逃犯Goran Hadžić於2011年7月20日在塞爾維亞北部落網；他曾經溜走一次，看來是有人從塞爾維亞安全部門內部通風報信。塞爾維亞總統表示，這次逮捕滿足了歐盟要求捕獲所有戰爭罪逃犯的條件。法庭檢察官Serge Brammertz後來列舉了法庭取得這項紀錄的三大原因：他辦公室裡的逃犯追緝小組、最終願意出手逮人的當地國際部隊，以及促使區域內各國合作的誘因。在這些誘因中，歐盟自2002年起就把全面合作列為入盟條件；2010年10月，歐盟表示，塞爾維亞所能提出的最佳證明，就是逮捕最後兩名逃犯：穆拉迪奇（Ratko Mladić）和Hadžić。

由來已久的反對，越鋪越廣的攻勢

華府的理由寫在行政命令裡。命令宣布，法院任何調查、逮捕、拘留或起訴「受保護人員」的行動，都構成國家緊急狀態。所謂受保護人員，涵蓋所有美國人，包括軍人和官員，除非華府同意法院對他們行使管轄；也涵蓋北約成員國及主要非北約盟國的公民和居民，前提是其政府未表示同意，或並未加入法院的條約。「ICC對美國或以色列沒有管轄權，因為兩國都不是《羅馬規約》締約國，也不是ICC成員。」命令寫道。直接的不滿都有案可查。2024年11月，法院對以色列總理尼坦雅胡（Benjamin Netanyahu）和前國防部長葛朗特（Yoav Gallant）核發逮捕令，因為法官認定有合理理由相信，兩人剝奪了加薩平民賴以生存的必需品，包括食物、水和藥品。

川普曾表示，這波攻勢是為了保護尼坦雅胡。被列名的法官中有兩位，Prost和Solomy Bossa，曾參與2020年一項上訴裁決，准許在阿富汗展開調查，而該調查涵蓋美國人的涉嫌罪行；2021年，檢察官表示將把這部分「降低優先順序」。第三位法官Reine Alapini-Gansou，則是核准尼坦雅胡和葛朗特逮捕令的合議庭成員。

這種反對比川普更早。柯林頓（Bill Clinton）主政時，美國是1998年投票反對《羅馬規約》的僅有7個國家之一；2002年5月6日，美國通知聯合國無意成為締約國。2020年9月，OFAC將時任檢察官班蘇達（Fatou Bensouda）和一名高階官員Phakiso Mochochoko列入名單。拜登（Joe Biden）在2021年4月解除這些制裁，稱其「不是有效或適當的策略」，同時聲明美國仍然反對法院在未經非會員國同意、也沒有安理會移交的情況下，對這些國家的人員行使管轄。

川普第二任政府擴大了這波攻勢。2025年6月，OFAC將4名法官列入名單。8月，又加上Prost、Nicolas Guillou法官和兩名副檢察官；12月，再添兩名法官；2026年8月，則是法院院長赤根智子（Tomoko Akane）和一名高級審判律師。至此，法院18名法官中已有9人遭美國制裁。2026年7月，盧比歐揚言「必要時將一磚一瓦拆掉ICC」，一名國務院官員則表示，駐有美軍的國家「正被要求拒絕承認ICC所聲稱的起訴美國官員與軍人的權力」。9月22日，川普在聯合國大會上說：「我呼籲所有ICC成員國立即正式退出這個流氓機構。」那一週，只有前稱諾魯的太平洋島國Naoero跟進。10月9日，攻勢從個人轉向了機構本身。

反對法院的理由

華府的反對理由，值得從其最有力的論證來檢視。條約只約束加入的國家，而美國和以色列從未加入。法院的回答是屬地原則：對於種族滅絕罪、危害人類罪和戰爭罪，會員國的領土都在其管轄之下，無論嫌疑人是誰。2021年2月，一個預審分庭以多數決裁定，巴勒斯坦是會員國，而就此目的而言，其領土包括加薩和約旦河西岸，含東耶路撒冷。審判長Péter Kovács正是在這一點上提出部分不同意見，質疑巴勒斯坦是否夠格作為領土所屬國。就連法官彼此之間，對此也意見分歧。

法院的紀錄給了批評者更多材料。截至2026年10月，法院共有15件有罪判決和4件無罪判決。這15件中有5件出自同一個案子：5人因辯方證人作偽證而被判妨害司法罪。對於已經坐上被告席的人，法院也有失手的時候：因象牙海岸涉嫌危害人類罪受審的巴博（Laurent Gbagbo）和Charles Blé Goudé，在2019年獲判所有罪名不成立，無罪判決並於2021年在上訴審獲得維持。2020年，一項由會員國委託的獨立專家審查發現，認為預審階段未能篩除薄弱案件的看法「十分普遍」，並描述法院內部存在「不信任與恐懼文化」。2026年7月，會員國以嚴重不當行為為由將卡林汗免除檢察官職務，這是法院史上首次有人遭到這樣的免職；他否認相關指控，檢察官辦公室由他的兩名副手主持。

第二條攻擊路線來自另一個方向。2026年有6個國家提出退出通知，各自在一年後生效。委內瑞拉指稱法院有「明顯的地域偏差，使其工作不成比例地集中在非洲和拉丁美洲國家」。查德指責法院無效能、對非洲有偏見。布吉納法索、馬利和尼日則譴責它是新殖民主義的工具。匈牙利在2026年5月撤回了自己的退出通知，而真正完成退出的，至今只有蒲隆地和菲律賓。

華府反對的是同意問題；退出國反對的是法院選擇起訴誰；專家審查和巴博無罪案關乎的是案件品質；卡林汗遭免職則是領導問題。這些制裁一個也解決不了，反而波及法院的全部案件。羈押許可點名了因達佛案定罪的Kushayb，以及2026年9月因在中非共和國犯下危害人類罪而定罪的Mahamat Said Abdel Kani。在紐約提告的三名法官主張，這道命令打亂了共和黨和民主黨政府都曾支持的調查，包括針對蘇丹、利比亞、烏干達、馬利、剛果民主共和國和烏克蘭的調查。截至2026年10月9日，法院從未尋求起訴任何美國人。

尚待決定的事

對於這段寬限期的用意，華府只做了籠統的描述。盧比歐表示，這項行動的設計是讓會員國「談判並提出解決方案」，若會員國辦不到，美國將「相應調整」。截至10月24日，OFAC的近期行動清單顯示，自10月9日以來沒有任何與法院相關的新動作。

條約限制了125個會員國能拿出的籌碼。法官依職權獨立行事，檢察官辦公室成員也不得尋求或聽從任何外部來源的指示。只有法官能撤銷對尼坦雅胡和葛朗特的逮捕令。安理會可以依《聯合國憲章》第七章通過決議，將調查或起訴延後，每次12個月，但任何會員國都無法單獨這麼做。會員國真正掌控的是錢。它們透過分攤會費資助法院，並核定了2026年1.969億歐元的預算和1,008人的員額。

杜特蒂的審判預定於11月30日開庭，完全落在第13號一般許可的涵蓋期間內。審理此案的是第三審判分庭：由Joanna Korner法官擔任審判長，成員還有Keebong Paek法官和Nicolas Guillou法官。在2027年4月7日之前，這項許可讓美國的銀行、保險公司和供應商可以繼續處理法院的薪資、租金和會員國的會費，而華府表示，可能會視談判進展調整這段期間。Guillou則是另一回事。他自2025年8月起就以個人身分列在制裁名單上，而第13號一般許可並未授權與他往來。

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圖片與媒體來源

國際刑事法院，2022年 – Wikimedia Commons（攝影：Choinowski，CC BY-SA 4.0）

美國財政部大樓 – Wikimedia Commons（攝影：MeanieHyaena，CC BY 4.0）

貝爾萊蒙大樓，2024年 – Wikimedia Commons（攝影：Cbliu，CC BY-SA 4.0）

主要資料來源與參考文獻

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Office of Foreign Assets Control. “International Criminal Court-Related General License No. 14: Authorizing Certain Transactions Related to Telecommunications and Enterprise Software Involving the International Criminal Court.” 9 October 2026. https://ofac.treasury.gov/media/937191/download

Office of Foreign Assets Control. “International Criminal Court-Related General License No. 15: Authorizing Transactions Related to Pension Payments Involving the International Criminal Court.” 9 October 2026. https://ofac.treasury.gov/media/937196/download

Office of Foreign Assets Control. “International Criminal Court-Related General License No. 16: Authorizing Certain Transactions Related to Certain International Criminal Court Detainees,” with Annex. 9 October 2026. https://ofac.treasury.gov/media/937201/download

Office of Foreign Assets Control. “Counter Narcotics Designations; International Criminal Court-related Designations; Issuance of International Criminal Court-related General Licenses.” Recent Actions, 5 June 2025. https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20250605

Office of Foreign Assets Control. “International Criminal Court-Related Designations; Issuance of International Criminal Court-Related General License.” Recent Actions, 20 August 2025. https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20250820

Office of Foreign Assets Control. “Iran-related Designations; International Criminal Court-related Designations; Russia-related Designations Removals; Foreign Sanctions Evaders Determination Removal; Issuance of Iran-related and International Criminal Court-related General Licenses.” Recent Actions, 18 December 2025. https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20251218

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