城市為何總不照規劃走？最好的那些，從來沒被規劃過

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約22分鐘

那些candangos來自內陸：來自乾旱龜裂的東北部，來自戈亞斯州（Goiás）的灌木荒原，來自米納斯吉拉斯州（Minas Gerais）的偏遠腹地。庫比契克（Kubitschek）的營建公司四處招工，要在紅土上建起一座新首都。1957年至1960年間，他們數以萬計地湧來。到了1959年5月的實驗性人口普查，未來的聯邦區已住著約6.4萬人，每100名女性對應192名男性。工地營區是圍繞這支男性勞動力而建的，那些照樣舉家前來的人，只能在施工區邊緣搭棚紮營。開發機構Novacap的解決之道，是讓他們從視線裡消失。塔瓜廷加（Taguatinga）在1958年正式設立，比首都啟用早了兩年，目的就是把這些人遷離「領航計畫」（Pilot Plan）區，好讓他們不出現在這座新城市的自我形象裡。

落成典禮在1960年4月21日舉行。5月13日，落成後第22天，Sobradinho正式設立。10月12日輪到Gama：首都最風光的時刻才過了6個月，第三座衛星城鎮就迎來又一波計畫裡沒有容身之處的人。

奧斯卡·尼邁耶（Oscar Niemeyer）與盧西奧·科斯塔（Lúcio Costa）在一張白紙上，從零畫出了史上設計得最全面的城市之一；他們背後有國家的全力支持、毫無上限的政治意志，以及整個時代的知識自信。落成才幾週，這座城市就開始催生出它原本要取代的非正式城市。

興建首都的工人大多從未住進這座城，而影子城市正是在這項計畫創下最大成就的那幾個月裡長出來的。凡是20世紀試圖整體設計城市的地方，同樣的模式一再出現，巴西利亞則是其中最鮮明的案例。

領航計畫和它的影子

巴西利亞在1987年列入聯合國教科文組織的世界遺產名錄，理由是它是20世紀付諸實現的現代主義城市規劃中獨一無二的範例。就建築與城鎮規劃而言，這項認定實至名歸。科斯塔的紀念軸線、尼邁耶的國會大廈雙塔、主教座堂、黎明宮：這些建築做到了建築很少做到的事，讓一個理念變得看得見，而不只是替人遮風避雨。這個理念是功能、空間與意識形態上的清晰，而這些建築以不容錯認的權威把它呈現出來。

領航計畫的邏輯自成一體。政府位於軸線上，商業集中在指定的商業區，住宅是標準化的superquadras（超級街區），文化與教育各有專屬區域。每種功能都有指定的空間，各區之間以專為汽車設計的道路相連，因為汽車是現代城市的媒介。superquadra模式把這套邏輯推到住宅層面的終點：超級街區裡排列著公寓大樓，商業則限定在每兩個街區之間一條指定的地方商店帶。商店確實存在，也走路就到（超級街區本來就設計成可以步行穿越，從架在底層挑空柱上的建築下方走過），但它們與住家是分開的：街區裡沒有街角小店，沒有一樓咖啡館，也沒有路邊攤販。在計畫裡找不到實體類別可歸的，正是混合本身：穿插在住家之間的小型服務與非正式買賣，在自家前廳接單的裁縫，無照營業的修理店。沒有一平方公尺是分配給它的。這項遺漏源自計畫對現代都市生活應如何組織的理論：住宅在功能上保持純粹，商業守在它該在的商店帶和商業區，文化遠在另一頭它專屬的區域，彼此之間較長的路程則靠汽車往返。

結果是一件人們並不怎麼想住進去的傑作。最初的居民是領住宅補貼、職務上非來不可的公務員；他們之所以來，是因為所屬部會遷過來了。一般巴西人在巴西利亞要靠什麼維生、怎麼找工作、怎麼撐起非正式的小生意、怎麼建立鄰里間的商業生活，計畫從未給出答案，因為它把城市當成一件有待設計的物件，而不是一個供人生活其中的經濟體。

衛星城市是Novacap的行政決定，和首都本身按同一份時程表拍板。官方說法是，要安置無法納入規劃區的家庭，以及從領航計畫界線內非法聚落清出來的居民。Novacap把他們遷走、把文件歸檔，計畫的形象就此完好無損。

如今聯邦區約有300萬人口，住在領航計畫區的只有大約21萬人。其餘34個行政區大多是散布在高原上的衛星城鎮，住著全區約93%的人口。

而衛星城市與領航計畫的差別，恰恰在於後者排除掉的東西：讓都市生活在經濟上保持活力的那種非正式商住混合。它之所以在衛星城市累積，是因為那裡不受領航計畫的規則約束。衛星城市也經過規劃。Novacap的建築師畫好街廓，為學校、教堂和商店預留土地，只是規模樸素得多：個別地塊上的小房子，由居民自己蓋、自己擴建、自己出租，前廳則變成了店鋪和美髮院。

聲望的難題

聯合國教科文組織1987年的登錄，是在社會批判方興未艾之際到來的，而不是在批判出現之前。自1960年代起，巴西學者就一直在記錄領航計畫的形式邏輯讓居民付出了什麼代價，James Holston在1989年出版的《The Modernist City》不久後便將這些研究集其大成。世界遺產委員會照樣把這件傑作列入名錄，依據的是建築與城鎮規劃，評判的是形式，社會後果則擱在一旁。

這項認定把領航計畫的實體形式鞏固為文化資產，因此任何對超級街區的重大修改，例如允許設計所排除的一樓商業活動，都必須通過文化資產保存規定的審查。造成失敗的計畫，如今正以造成失敗的那個形式受到法律保護。從高處俯瞰的視角，已經透過1987年的一道聯邦區法令和1990年的聯邦登錄寫進巴西的文化資產法，並獲得聯合國教科文組織背書。街道層級的城市得到的則少得多：1988年，聯邦區將Vila Planalto登錄為文化資產，那是三權廣場附近的一片工地營區，居民曾奮力擋下遷離。

模式一再重演

巴西利亞的故事有個顯而易見的出口。冷戰時期的巴西，一個近乎威權的國家，一位總統在產權薄弱的開發中國家大興虛榮工程，而這個國家素有為了保住體面的形象、把礙事的人遷走的傳統。這是一個關於巴西的故事，跟一般的都市規劃無關。candangos之所以被驅逐，是因為那裡就是這麼運作的，這個故事對明尼亞波利斯或曼徹斯特毫無啟示。

其他地方發生的事，堵住了這個出口。Robert Moses是在一個運作正常的民主體制裡大興土木的。1950年代的紐約有法院、財產法、有組織的社區反對力量，還有自由的新聞媒體。這些都沒能擋住他。Moses讓跨布朗克斯高速公路穿過東特雷蒙特（East Tremont）時，另有一條路線往南約兩個街區，沿著克羅托納公園（Crotona Park）邊緣，只需拆除6棟小建築，而不是159棟。Moses仍然選了破壞更大的路線。Robert Caro的評語毫不留情：成本、規劃和最基本的人道，全都無足輕重；「唯一要緊的考量，是Robert Moses的意志。」法院、鄰里委員會和報紙社論都試過了，卻沒有一個擋得住這個在民主體制內累積了如此龐大官僚權力的人。

高速公路出現之前的東特雷蒙特，是一個房租負擔得起、各種機構穩定運作、社區生活延續了數十年的勞工階級社區；到1940年代末，居民以猶太人為主，黑人與波多黎各裔人口也在增加。光是那1英里，就有約1,530戶家庭被迫遷離，而整個社區大約6萬人。

房地產價值崩跌，社區四散。集中性貧窮在一個過去從未以那種方式貧窮的社區紮了根。70年過去，這一切沒有一樣被扭轉。

第二種解釋是資源不足：或許問題在於，開發中或資源匱乏地區的全面規劃只有粗鈍的工具，後續執行也跟不上。可是1950年代中期的美國，正處於戰後工業繁榮的頂峰，是全世界最富裕的國家，儘管聯邦的成本上限讓個別國宅案的預算捉襟見肘。日後設計世界貿易中心的山崎實（Minoru Yamasaki），在聖路易為普魯伊特—伊戈（Pruitt-Igoe）住宅區設計了33棟11層高的大樓，1954年迎來第一批住戶。到了1960年代中期：空屋率居高不下，破壞公物成了常態，犯罪集中在大樓的垂直通道和樓梯間，集中的樣態建築師始料未及，管理單位也無從應對。

1972年3月，第一棟大樓以爆破方式拆除，電視上大樓崩塌的畫面，成了現代主義住宅有史以來最著名的一篇訃聞。到1976年，33棟大樓全數消失。

普魯伊特—伊戈之問

Chad Freidrichs的紀錄片《The Pruitt-Igoe Myth》提出了一個值得認真回應的嚴肅論點：普魯伊特—伊戈之所以失敗，主要是因為聖路易在它周圍崩解了。白人外移、財政危機，這座城市在1950年至1970年間流失了超過四分之一的人口；聯邦成本上限刪去了各項公共設施，並把建築師原本高低樓層混合的方案推向清一色的高樓；住宅管理局還得靠隨入住率下滑而減少的房租來支付維護費用。照這種解讀，建築的影響不如它周圍的城市。

這些說法大多沒錯，但仍不足以完全替這個模式開脫，理由有二。第一，在普魯伊特—伊戈，設計、資金、管理與人口結構是一起失靈的，而一種在資金和住戶短缺時幾乎毫無餘裕的設計，本身就是失敗的一部分。第二，阿姆斯特丹同樣有家庭不斷遷往郊區，1959年至1985年間流失了超過五分之一的人口，但Bijlmermeer背後有全世界最富裕、治理最完善的福利國家之一，卻依然循著同樣的模式失敗了。

另一個諷刺是建築上的：山崎實設計的世界貿易中心在1973年4月落成啟用，就在第一批普魯伊特—伊戈大樓倒下一年之後。

第三種解釋是美國的城市失能。戰後數十年間形塑美國城市的那些特有病灶，包括種族、不平等與市政撤資，或許可以解釋普魯伊特—伊戈，而不必歸咎於這個模式。荷蘭不是聖路易。荷蘭的社會民主有規劃傳統、有福利國家、有公民制度，美國的都市研究者經常拿它當作深思熟慮的公共治理該有的模樣。1966年，阿姆斯特丹開始興建Bijlmermeer：約1.3萬戶公寓，分布在依照國際現代建築協會（CIAM）原則設計的蜂巢狀樓群裡——高層塔樓、嚴格的功能分區、汽車抬升到高架道路上，行人和單車則留在下方的地面。不到十年，它就成了荷蘭最受汙名化的住宅區，與空屋、犯罪和毒品脫不了關係。最後有一半的住宅在一場歷時超過20年的更新過程中拆除。

阿姆斯特丹也不是孤例。法國和英國都透過全國性的計畫興建這類住宅區。

法國的grands ensembles（大型集合住宅區）是以光輝城市為範本的外環住宅區，環繞著巴黎、里昂和馬賽；1970和1980年代間，數十處這類住宅區日漸衰敗。英國的公營住宅高樓計畫遍及每一座大城市。其中最戲劇性的失敗出在工程上：1968年5月，紐漢區（Newham）的Ronan Point大樓在一次瓦斯爆炸後局部倒塌。社會層面的失敗來得較慢，範圍也更廣，從1980年代到2000年代引發了一波波拆除。

美國、英國、法國、荷蘭和巴西共有一種規劃方式，除此之外幾乎毫無共通之處。它們的政治體制、福利國家、歷史、與土地和財產的關係、經濟發展程度、種族組成，以及各自容易出現的特定社會病灶，全都不同。一種失敗模式能在差異如此之大的國家之間反覆出現，指向的是它們的共同點。

讓城市變得可辨識

這種反覆出現的失敗有其機制。詹姆斯·斯科特（James C. Scott）為它命了名；關於雄心勃勃的國家為何屢屢摧毀自己想改善的事物，他的論述是最能釐清問題的幾種之一。

斯科特的核心概念是可辨識性（legibility）：國家體系監控、分類、課稅與管理人口和土地用途的能力。國家只能治理它看得清楚的東西，而要看得清楚就得簡化，把複雜、多樣、彼此重疊的安排，化約成可以畫上地圖、清點、分區和管理的統一類別。光是簡化本身，還不至於釀成災難。在斯科特的論述裡，傷害發生在簡化與另外三樣東西結合之時：對理性設計的高度現代主義信仰、有能力強制推行的國家，以及弱到無力反抗的公民社會；到了那一步，讓體系對行政機器變得可辨識的簡化，就成了摧毀一切不合類別之物的過程。

全面的都市規劃，就是把這種可辨識性強加在城市身上。它按分區區隔用途，為每種活動指定空間，依住宅類型把居民分類，並且消除計畫未曾預料、地圖也無法呈現的非正式重疊。結果是一座對治理機器而言最容易管理的城市——也是一座敵視非正式複雜性的城市，而正是這種複雜性讓都市生活運作起來。

「可辨識性」不是指什麼

斯科特的這個術語常被誤讀為指視覺秩序，彷彿整齊的城市就可辨識，混亂的城市就不可辨識。可辨識性是一個行政概念：國家體系滲透、分類與控制的能力。一座城市可以在視覺上混亂，在行政上卻可辨識。許多已經穩固成形的貧民窟（favela）都經過測繪、清點，也接上了水電等公用設施，儘管實體上雜亂無章，對國家來說卻是看得見的。一座城市也可以看似秩序井然，在行政上卻依舊不透明：歐洲中世紀的城市紋理，有很大一部分讓近代早期的國家極難滲透，這也是19世紀的現代化運動把它當成目標的部分原因。這兩種性質並不同步。全面規劃達成的是行政上的可辨識性：一切都可分類，一切都歸入適當的類別。至於這是否帶來視覺秩序，對它造成的傷害來說無關緊要。

最先被抹除的是非正式經濟，那是既沒有資本也沒有資歷的居民踏進城市經濟的入口：路邊攤販、在改裝過的一樓公寓裡無照營業的修理店、在自家前廳經營的小生意，為家裡帶來收入，卻不會出現在商業登記上。它存在於正式類別之間的縫隙裡；分區管制消除了縫隙，也連帶消除了這種經濟。擁有廉價樓地板面積的老建築，撐起了這套生態：付得起老舊一樓、卻付不起新建一樓的修理店，需要一間便宜房間而不是店面的社區組織。把舊建物清掉、蓋上新的，這些用途不會另覓他處；它們就此消失。

街道的社會肌理也一併消失，而且更難計量。它存在於知道哪位鄰居已經三天沒露面的店老闆身上，也存在於鄰里資訊的非正式節點裡（誰要搬家、誰需要水電工、哪棟樓的管理出了問題），這種節點在密集的混合使用街道上蓬勃發展，在住宅超級街區裡則難以為繼。它是由密度、多樣性和功能的非正式重疊所產生的。它無法被設計進去，因為它是從長期共享空間的人們每天的即興應變中浮現的。

這些東西都不會出現在計畫裡，也沒有自己的分區，而且沒有一樣能單靠明文規定就生出來。規劃可以為它騰出空間，提供商店、步道和開放的一樓，但一旦把這些關係本身明文規定下來，它們就會變成別的東西：一項受管理的便利設施、一處指定的社區空間、一個「混合使用開發案」，並且失去讓它行得通的那項特質。

可辨識性服務的是國家的行政利益：清點、課稅、維持治安、規劃未來的介入。一座為行政可辨識性而最佳化的城市，是為治理而建的；而20世紀主流的規劃傳統假定，一座容易治理的城市，也會是一座容易生活的城市。

從斯科特的角度看，superquadra模式是可辨識性的一大勝利，每種功能都被分門別類放進各自的區域。超級街區裡的生活並不空洞：書報攤是碰面的地方，輪流舉辦的市集販售食物和手工藝品，入夜後餐車就停進空下來的停車格。但這些買賣來來去去，計畫擋在門外的，是讓鄰里在經濟上運作起來的那種住家與生意的長期混合。這類活動之所以在衛星城市累積，是因為那些地方落在領航計畫的類別之外，也在它的掌控範圍之外，是行政單位覺得難以管理、居民卻發現自己能讓它運作起來的地方。

街道生活的四個條件

斯科特的框架解釋了破壞的機制。珍·雅各（Jane Jacobs）則解釋了被破壞的是什麼、它為何行得通，以及為何無法用當初消滅它的同一套工具重建。

《偉大城市的誕生與衰亡》出版於1961年，這意味著雅各是以目擊者的身分寫作。她就在格林威治村哈德遜街的公寓裡，看著規劃界的正統在她眼前改造美國城市。書中「錯綜複雜的芭蕾」那一段，把人行道上的生活描寫成陌生人之間的有機協調，在沒有任何人設計的情況下，產生安全、社會資訊和經濟活動。那是一份來自她自家街道的報告，寫的人自己就身在其中。

這場芭蕾之所以成立，是因為哈德遜街在不同時段由不同的人占據，做著不同的事：早上送孩子上學，上午送貨，中午的午餐人潮，晚上的酒吧客流。這一切沒有經過任何協調。它來自住宅、商業、服務和交通用途的重疊，讓每個鐘點都有不同的人在街上。一條從不冷清的街道是安全的，而安全的街道會吸引更多人，讓它變得更安全。

雅各指出了產生這種街道生活的四個條件。一個地區必須具備不只一種主要功能，在一天中的不同時段帶來人潮。街廓必須短，創造多樣的行走路線，以及讓密集街道富有肌理的街角路口。地區裡必須有不同年代的建築——尤其是老建築，它們有廉價的樓地板面積，能容納負擔不起新建物租金的用途：修理店、社區廚房、藝術家工作室。第四，人口密度要足夠，包括住在那裡的人，才能在通勤時段以外維持人潮。

這四個條件相互依存。破壞其中一個，其他的也會隨之減弱。單一用途的歐幾里得式分區直接打擊第一個條件，而隨之而來、範圍更廣的規劃體制，清除老舊建物、壓低密度，則對其餘條件下手。

住宅區只有在居民出門和回家時才有人潮。商業區在營業時間最熱鬧。把兩者分到相距夠遠的不同地區，大部分的交叉使用就會消失：可能在回家路上順道走進咖啡館的居民，可能進書店逛逛的上班族。在美國大多數以歐幾里得式分區為基礎的轄區裡，若不申請例外許可或重新分區，就不能在住宅區蓋一棟樓下開店、樓上住人的房子，雅各筆下那條活生生的街道，於是成了地方上的許可問題。

「歐幾里得式分區」這個名稱，來自俄亥俄州的歐幾里得村（Euclid），1926年聯邦最高法院的Village of Euclid v. Ambler Realty Co.案就發生在那裡，該案為全美的用途分離確立了法律框架。多數意見借用了妨害法（nuisance law）的推理：某種用途在一處可以接受，在另一處卻可以排除；把商家、工業和公寓大樓排除在住宅區之外，是警察權的正當行使，而不必宣告它們本身構成妨害。這項判決讓城鎮得以擋在門外的，正是35年後雅各認定為都市活力來源的混合使用活動。在那個世紀剩下的時間裡，全國各地的市政府紛紛把用途分離寫進了地方法規。

1926年的法律基礎

在Village of Euclid v. Ambler Realty Co.案中，大法官薩瑟蘭（Sutherland）執筆的多數意見，拿農家院落打了個比方，說明分區排除為何合理：「妨害可能只是對的東西放錯了地方，就像豬跑進了客廳，而不是待在穀倉院子裡。」住宅區裡的商業和公寓用途，就是客廳裡的那頭豬。住宅區要受到保護，免於它們的侵擾。

實際的後果是，在戰後美國大多數轄區的住宅區裡，新建工程若採混合使用，就違反了分區規定。而這正是幾乎所有運作良好的戰前美國與歐洲城市背後的形式，也是20世紀以前人類歷史上幾乎每一座城市的形式。在美國城市大部分劃為住宅用地的土地上，想蓋一棟一樓開店、樓上是公寓的建築，也就是幾千年來最基本的都市建築形式，你得取得例外許可或特別區的指定。這道針對最古老都市形式的法律禁令，正是美國城市長成今天這副模樣的原因之一。

對汽車的依賴隨之而來。當各種用途以汽車尺度的距離分隔開來，最近的雜貨店離最近的住家2英里，沿途道路連人行道都沒有，往來其間就非開車不可。是分區製造了這樣的環境，汽車則是對它的適應。Chuck Marohn正是這麼主張的：戰後美國的開發模式，反映的是法規框架讓什麼得以存活，而不是人們若有更多選項時會自由選擇的結果。

雅各發起的抗爭幫忙擋下了Moses的兩項計畫，先是他穿越華盛頓廣場的道路，接著是下曼哈頓高速公路。她所捍衛的是一套生態系。格林威治村之所以行得通，是因為它老：有廉價樓地板面積的老建築，街廓短、路線多的老街道格局，以及數十年累積下來、從未被整頓到消失的混合使用。這些條件無法用明文規定塞進新建工程裡。法規環境必須容許它們隨時間慢慢長出來。

由上而下的規劃何時奏效

如果全面規劃真如上述那樣出了問題，那麼奧斯曼的巴黎和新加坡就需要解釋，因為兩者都是由上而下強加的，也都成功了。

奧斯曼男爵（Baron Haussmann）擔任拿破崙三世的塞納省省長期間，據部分估計，在1853年至1870年間以各種方式改造了巴黎約60%的住宅。他拆除中世紀街區，在既有的城市紋理中開闢宏偉的林蔭大道，在城市的廣大範圍裡統一建築高度與立面，並增設公園、現代化的下水道系統和潔淨的供水。迫遷的規模之大，讓Moses相形之下顯得綁手綁腳：隨著房租上漲、舊城區被夷平，中世紀市中心的窮人被大批推往城市邊緣。這是強度達到極限的全面由上而下規劃，以帝國權威為後盾，執行時不必向任何民主機制負責。

數以百萬計的人選擇住在巴黎，而雅各視為都市活力標誌的街道生活，遍布整片奧斯曼式城市紋理，就是日常生活的平常樣貌：密集、經濟上多元混合、各個時段都有動靜，孕育出她稱為芭蕾的那種非正式協調。

奧斯曼在街道尺度上重新設計，卻沒有取代讓街道生活運作的東西。他沿著林蔭大道興建的建築，維持一致且合乎人體尺度的簷口線，幾乎每個街廓的一樓都有商業空間。奧斯曼式建築是一種高密度的混合使用形式：街面是商店和服務業，樓上是公寓，功能的重疊在多個時段帶來人潮。他把行政上的可辨識性強加於城市，卻沒有摧毀它的都市生態。在主要軸線以外的大部分地區，地塊結構得以保留。用途依然混合，密度也維持住了，所以街道持續運作。

成功故事往往略過的是政治。班雅明（Walter Benjamin）認為，奧斯曼工程的真正目的，是讓城市免於內戰——林蔭大道寬到無法築起街壘，興建它們的政權對1848年記憶猶新。這項計畫毫不掩飾地服務於國家的可辨識性利益，而巴黎的勞工階級從市中心被大規模遷往邊緣，則是那些對此毫無發言權的人所付出的代價。

奧斯曼留下的長影

1860年代被房租擠出巴黎市中心的勞工階級居民，搬進了1860年併入巴黎的外圍各區，也有愈來愈多人搬往更外圍的工業郊區。這一圈地帶，將界定法國首都此後一個半世紀的社會地理。

20世紀的法國，正是在這片邊緣地理上興建了它的grands ensembles，也就是自1950年代末起建造、以光輝城市為範本的外環住宅區：La Courneuve的「4000戶社區」（Cité des 4000），由巴黎市自己的公營住宅機構興建，用來把巴黎人安置到市界之外；土魯斯的Cité de la Reynerie；以及在2005年暴動中陷入火海、環繞巴黎的大片住宅區。這些住宅區有一部分就建在奧斯曼所創造的社會地形上：一片勞工階級的邊緣地帶，在空間上與經濟中心分隔，缺乏街面商業、制度底蘊，以及讓都市生活在經濟上自給自足的混合使用紋理。

奧斯曼備受讚揚的成功，促成了一種都市地理，他的後繼者則在其中打造出戰後歐洲問題最多的住宅計畫之一。這條時間線橫跨一個世紀：1860年代的迫遷、1920年代的現代主義規劃方案、1930年代的光輝城市理論、1960年代的高樓興建，以及2005年的暴動。

新加坡的建屋發展局（HDB）成立於1960年，如今為約77%的新加坡居民家庭提供住所——這樣的公共住宅總體供應率，在任何民主國家都找不到可相提並論的例子。建屋發展局成立頭三年就蓋了超過2.1萬戶組屋，化解了一場嚴重的住宅危機，那是私人開發商無力以這種速度和規模解決的。

促成這一切的條件無法移植。新加坡是城市國家，沒有可以退守的農村腹地。1966年的《土地徵用法令》讓國家可以透過一紙在法律上具終局效力的宣告徵收土地：地主可以對補償金提出上訴，徵收本身卻只能以惡意等少數理由提出質疑；而且直到2007年，補償金都是按固定的過往估價日期計算，而不是按當前市價。數十年來，人民行動黨的住宅決策從未面對過像樣的選舉反對力量。

新加坡的組屋區也和光輝城市式的高樓不同。這些組屋區有小販中心、傳統市場、社區空間，以及組屋底層（void deck）：住宅樓下刻意保持開放、供社區使用的地面層空間，可以辦喪事、辦婚宴，也可以讓人隨意聚在一起。小販中心本身就是一項可辨識性工程：1968和1969年，政府替街頭小販登記並發放執照，從1971年起開始把他們從馬路上遷進專門興建的中心。但這些中心讓便宜的食物和小商販留在組屋步行可及的範圍內，地面層也一直對買賣和聚會開放。

照這樣解讀，新加坡的公共住宅之所以成功，部分正是因為它偏離了在其他地方失敗的模式：威權條件讓大規模介入成為可能，而把日常買賣與聚會留在地面層，儘管是在管理之下，則讓它住得下去。

由上而下的規劃凡是成功之處，靠的都是保留了某種版本的都市複雜性，而這種複雜性，正是主流規劃傳統在其他地方摧毀的東西。

規劃能做什麼，不能做什麼

雅各反對的是特定的規劃工具：那套全面的分區體制，區隔用途、清除老舊建物、壓抑密度，然後對街道為何死氣沉沉表示不解。她正面的論點關乎條件：營造讓都市複雜性得以累積的法規環境，接著保護它不受行政邏輯想強加的種種簡化所侵害，除此之外就別去管它。

規劃介入有兩種模式。設計，是根據城市應有樣貌的某種構想，把一種形式強加在基地上，再把這個構想蓋出來，巴西利亞、普魯伊特—伊戈和跨布朗克斯高速公路都是如此。培育，則是找出並保護讓都市複雜性得以發展的條件——允許混合使用、規定住宅建築的一樓須有商業活動、保護老舊建物免遭拆除、強制要求密度而不是限制密度。培育同樣可以強而有力，但它固定的是條件，把形式留給在這些條件上興建的人。

修正已經看得見，只是零零星星。「缺失的中間」（missing middle）住宅運動和形式準則分區法規（form-based codes），都是在嘗試重建20世紀拆解掉的東西。它們在街道與街廓的尺度上運作，這是都市複雜性唯一能被培育、而不是被設計的尺度。

大規模基礎設施（交通運輸網路、汙水系統、防洪、電網、氣候調適）需要由上而下的協調和公共投資，再多漸進式都市主義也蓋不出一套捷運系統。剩下的是一個較窄的論點：國家應該停止興建聚落，因為聚落需要非正式、層層疊加、隨時間累積的複雜性，而這種複雜性只能從長時間裡許多未經協調的決定中長出來。

巴西利亞同時展現了這個論點的兩半。基礎設施相當壯觀：供水正常運作，道路發揮了應有的功能，市政軸線不折不扣地傳達了它原本要傳達的建築宣言。至於聚落，也就是人們理應在那裡過經濟與社會生活、養兒育女、找工作、建立鄰里的地方，大多是在它之外長出來的：在規劃樸素的衛星城鎮裡，由那些領航計畫忘了考慮的人們大致親手建成。

Ceilândia於1971年3月27日由Campanha de Erradicação de Invasões，即「清除侵占地運動」建立，這是一項政府計畫，要清除在領航計畫邊界周圍累積起來的非正式聚落，並把居民遷往更遠處。這個名稱是個官僚式的複合詞：該運動的葡萄牙文縮寫CEI，加上意為「土地」的-lândia。

Ceilândia如今住著約29萬人，是聯邦區人口最多的行政區，比整個領航計畫區還多，即使它向外蔓延的分支Sol Nascente已經獨立成一個行政區也是如此。它擁有商住混合的紋理、街面的經濟活動，以及領航計畫刻意拒於門外的密度與多樣性。它之所以發展出這些，是因為它的規劃很樸素。負責設計的Novacap建築師Ney Gabriel，規劃了由個別住宅地塊組成的鄰里單元，圍繞著供學校、教堂和商店使用的中央帶狀用地，街角地塊則分配給在舊聚落裡做買賣的家庭。接下來的半個世紀，居民就在這個基礎上不斷加蓋：後院蓋起出租的房子、樓層往上加，前廳改成店鋪和美髮院，把領航計畫分隔開來的住家與買賣混在了一起。

這項旨在根除非正式城市的計畫，規劃出了另一座城市，而它的居民依照自己的方式讓它運作起來。

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圖片與媒體來源

Stavanger bykart – kart over Stavanger – Stavanger kart（含交通與城市設施的城市地圖）- Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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