撐起全球最貧窮國家的地下經濟

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約12分鐘

這些數字精確得近乎羞辱。在秘魯利馬，赫南多·德索托（Hernando de Soto）的研究團隊每天花6小時、連續289天，一項項辦完官僚體系要求的手續，只為登記一間小小的成衣工坊。法定費用總計1,231美元，相當於每月最低工資的31倍，換來的只是一紙許可，讓這間工坊得以出現在正式經濟的帳冊上。

對一個身處所得分配最底層、想讓利馬後巷裡的一人成衣工坊合法化的勞工來說，這道入場費相當於兩年半以上的基本工資，而且得在買下第一根線、付出第一小時工錢之前就繳清。在這樣的價格下，理性的選擇是繼續留在非正式經濟裡，在體制的盲點中打造實實在在的事業。

這筆帳反過來指向訂下這個價格的體制。是誰把入場門檻設在1,231美元？又是為了服務哪一種顧客？數十年來，五大洲有數億人做過類似的盤算，這些盤算又說明了正式經濟究竟為何而存在？

規模

一般的看法把非正式經濟主要視為規避義務、犯罪或失敗的場域。但它的規模和組成，指向另一個方向。

經濟學家Leandro Medina與Friedrich Schneider估算，1991年至2015年間，158個國家的地下經濟平均約占GDP的32%。更早的估計顯示，1999年開發中國家的平均值約為GDP的36%至37%；在玻利維亞與辛巴威，地下經濟更超過GDP的60%。在這樣的國家，非正式經濟就占了整體經濟的大半。

在新興與開發中經濟體，70%以上的就業屬於非正式就業；非洲的比例更高：撒哈拉以南非洲有89.2%的就業是非正式的，中非、東非與西非更超過90%。當地的非正式經濟約貢獻GDP的36%；這是對一種難以衡量的活動所做的估計。女性的比例又更高：撒哈拉以南非洲有92.1%的就業女性從事非正式工作，男性則為86.4%。

這些數字涵蓋街頭攤販、自給農業、家務勞動、替都市中產階級蓋起公寓大樓的建築工班，以及在沒有任何持照業者願意服務時載運乘客的交通網絡。它們不包括洗錢、組織犯罪，也不包括企業與富人為了壓低稅負、把利潤跨境轉移的精密境外架構。本文所衡量與討論的非正式經濟，是窮人的經濟，也是全世界過半勞工賴以謀生的經濟。

非正式勞工常被描繪成騙子，逃避對社會契約的義務，拒絕為維繫共同公共財的體系出一份力。然而，在路沙卡路邊擺張桌子賣番茄的人、在拉哥斯開共乘計程車的人之所以建立起一套平行體系，是因為官方體系不是主動把他們排除在外，就是把入場價格訂到他們負擔不起。

測量難題

要衡量一種本質上就迴避官方紀錄的經濟，處處是陷阱。主流方法包括MIMIC模型（Multiple Indicators Multiple Causes，多指標多原因模型），從現金持有量、用電量與勞動市場參與等可觀察的相關指標，推估地下經濟的規模；以及貨幣需求模型，透過追蹤超額貨幣供給來估算非正式活動。Medina與Schneider的估計以MIMIC方法為基礎，並與貨幣需求法的估計交叉比對。已發表的批評中最有分量的來自Edgar Feige，他的結論是，MIMIC估計有概念上的缺陷、任意操弄資料，而且文件不足，無法讓他人重現結果。各方都同意的是：非正式經濟規模龐大，而它的測量並不精確。官方統計幾乎肯定低估了它；至於Schneider這類以模型推估的數字是否抓準了它的規模，正是雙方爭論所在。

排除的邏輯

利馬的發現是一件結構性的證物。德索托在兩本著作中主張，合法登記的高昂成本，反映出制度原本就是為了服務菁英與既有經濟勢力而打造，而限制競爭正符合這些人的利益。照這種解讀，非正式經濟並不是有心向上的勞工未能擠進正式經濟的失敗，而是正式制度本身就是排除機制、因而可以預見的結果。

此後的學術文獻修正了這個論點，大體上也支持它。在涵蓋大量已開發與開發中經濟體的跨國迴歸分析中，一國制度的榨取程度是預測其非正式經濟規模的顯著指標，而非正式部門越大，往往也伴隨著對正式制度更深的不信任。當人們感受到正式制度是在榨取而不是服務，理性的回應就是盡可能把經濟生活導向制度之外。這套理論預測制度在先、非正式經濟在後，而跨國證據與這個順序相符。

正規化還有持續的成本。據估計，在五個安地斯國家，正規化的有效稅率從委內瑞拉的8.5%到哥倫比亞的42%不等，最高的稅率落在低收入的自營工作者身上——對他們來說，維持營業與倒閉之間的差距最為微薄。五國中有四國，以收入占比計算的正規化成本在所得分配底層最高，並隨收入提高而下降；只有在個人所得稅對高收入者課得最重的委內瑞拉，曲線才會在頂端回升。

德索托的「死資本」論點延伸了這項分析：非正式勞工或許擁有房屋、工坊和設備等資產，但沒有正式產權或登記，這些資產就無法拿來抵押，正式信貸體系因此始終對他們關著大門。至於正規化之後是否確實帶來信貸，紀錄好壞參半；秘魯等地的土地產權登記計畫，並未一致轉化為銀行對新取得產權者的放款。對所得分配底層的勞工而言，承諾中與資本市場的接軌大多沒有實現，稅務義務卻如期而至。

司法管道同樣受限。一項全球調查顯示，遇過法律問題的受訪者中，只有17%曾把問題交給任何主管機關或第三方調解或裁決，更別提上正式法院。其餘的人透過直接協商處理、乾脆放棄，或自行吞下損失。對身處非正式環境、沒有勞動契約、沒有可執行的租約、交易也沒有法律紀錄的勞工來說，這就是工作生活的日常。

非正式經濟建造了什麼

輪轉儲蓄互助會（ROSCA）幾乎出現在開發中世界的每個地區，只是名稱各異：西非叫tontine，肯亞叫chama，中國叫「會」，墨西哥叫tanda，埃及叫gameya。基本機制到處都一樣：一群人定期繳交固定金額，成員輪流領取整筆款項，通常不計利息、不需擔保品，也不查信用紀錄。

這種承諾機制靠的是社會關係：退出並非不可能，但退出者得賠上自己的名聲。Mary Kay Gugerty研究肯亞西部的ROSCA成員後得出結論：正是群體的社會結構，讓人們得以存下錢；若只靠自己，他們的儲蓄計畫總會一再敗給當下的花費。

對因為缺乏證件、達不到最低存款餘額，或附近根本沒有分行而無法使用銀行的人來說，ROSCA是一套順應現實限制而生的精密制度。

哈瓦拉（hawala）體系運作的原理類似，同樣建立在以信任為基礎的義務上。在波灣國家工作、家人在巴基斯坦或孟加拉的勞工，透過哈瓦拉掮客匯款，通常比透過他們能用的正式銀行管道更快、更便宜。就連國際貨幣基金（IMF）——它主要是在911事件後的監管疑慮背景下研究這套體系——也承認，在正式金融基礎設施不足的地區，哈瓦拉具有功能上的優勢與營運效率。

在撒哈拉以南非洲，非正式糧食體系養活都市人口的規模，是任何正式零售連鎖都望塵莫及的。在馬布多、哈拉雷、路沙卡與布蘭岱等城市，超過90%的家戶每週至少光顧一次非正式零售點。正式超市是中產階級的機構，無論在地理上還是經濟上，多數都市居民都搆不著。對這些城市的多數家戶而言，公車站外的食物攤販，和市場旁擺張桌子賣熟食的婦女，就是主要的糧食體系。

非正式建築工班蓋起了全球南方的城市。從阿克拉、奈洛比到達卡，公寓大樓、市場建物，以及讓都市多數人有棲身之所、一點一點自建起來的住宅，都出自無照工人之手，他們的技能是在任何正式證照體系之外練就的。這些建築往往堪用，蓋房子的工人卻始終隱形。

非正式經濟的代價是真實的，而且最沉重地落在最無力承受的人身上。雇主決定不付錢時，沒有可執行的契約；街頭攤販生病無法工作時，沒有病假工資。30年的勞動累積不到一分退休金，房東扣押貨物時，也沒有法律途徑可以申訴。女性在最不穩定的非正式工作中比例偏高，例如家務勞動、街頭小吃販售與按件計酬的家庭代工，這些工作的勞動條件最不為人所見，法律保障也最薄弱。在撒哈拉以南非洲的大部分地區，女性從事非正式工作的可能性高於男性。非正式經濟同時在養活人和剝削人，而兩者兼受的，主要是最沒有其他選擇的人。

M-Pesa與正式／非正式的邊界

Tavneet Suri與William Jack估計，能夠使用肯亞的行動支付平台M-Pesa，提高了人均消費，並讓約19.4萬個肯亞家戶脫離貧窮。女性受益尤多：約18.5萬名女性靠著M-Pesa提供的金融基礎設施，從自給農業轉向經商或零售工作。M-Pesa既不完全屬於正式經濟，也不完全屬於非正式經濟。它在持照的監管架構內運作，服務正式銀行未曾觸及的族群，而且沒有任何強制規定就普及開來，因為人們覺得它有用。它說明正式與非正式之間的邊界是一道光譜，而沿著這道光譜出現的創新，不必完全納入制度，也能帶來實質的好處。

正規化議程：這是誰的計畫？

正規化的理由，在最有力的表述下是說得通的。國際勞工組織（ILO）於2015年通過的第204號建議書，把目標設定在將社會保障與權利擴及勞工。在法院運作正常、社會保障體系確實給付、登記成本與收入相稱、人們對制度也有足夠信任的地方，正規化可以為勞工福祉帶來真正的改善。

問題在於，正是在最積極推動正規化運動的那些國家，所得分配底層缺少這些條件。

關於分配問題，最清楚的實證來自玻利維亞，這個國家的非正式比例名列拉丁美洲前茅。David McKenzie與Yaye Seynabou Sakho以企業與稅務登記處的距離作為正規化的工具變數，藉此辨識正規化對利潤的因果效應。在他們的樣本中，稅務登記提高了中型企業的利潤，卻降低了最小與最大企業的利潤。正規化有利可圖的區間很窄，而且把最邊緣的經營者排除在外——偏偏這些經營者的勞工，最需要正規化理應帶來的社會保障。

這種模式不只出現在玻利維亞。正規化有效稅率的估計呈現同樣的結構：有效負擔最沉重地落在利潤空間最薄的人身上。國家從正規化的勞工身上收取稅收，而正規化理應開啟的社會保障福利，即使真的到來，也是按照另一套時程、透過另一些各有政治優先順序的機構送達。

在越南，正規化讓繳稅的可能性提高了20%，繳納的稅額增加了93%。正規化帶來的稅收立即可見、可以衡量，下一個預算週期就會反映出來。帳本上社會保障那一欄則是另一番景象。在撒哈拉以南非洲，提撥制退休金計畫只涵蓋一小部分勞動力：平均只有10.6%的工作年齡人口參與提撥，在有資料的國家中，超過半數的比例低於6%。而正規化議程承諾要納入社會保障體系的，正是這些國家、這些勞工。

這些證據也讓常見的非正式就業「緩衝庫存」理論變得複雜。傳統看法認為，非正式部門會吸收衝擊：正式經濟萎縮時，失去工作的勞工落入非正式部門，緩和了衝擊。實際上，經濟衰退期間，非正式部門與正式經濟同步收縮，而不是吸收被排擠出來的人；它跟著正式景氣循環起伏，卻不提供正式部門的任何保障。

國家的利益顯而易見。正規化帶來的稅收，是一個可以寫進預算預測的數字。改善法院體系、減少貪腐、強化社會保障行政所帶來的好處則分散而緩慢，無法寫成預算上的一行。這種不對稱，讓國家有強烈的誘因偏好登記運動，而不是更艱難的制度改善工作；而這種誘因，與被正規化的勞工利益並不一致。

ILO第204號建議書：承諾與落實之間的落差

國際勞工組織於2015年通過的第204號建議書，是國際社會在處理從非正式就業轉向正式就業這件事上，最具實質意義的承諾。它的框架以權利為核心：擴大社會保障、尊嚴勞動標準與勞工組織，與簡化的登記和稅制並列，而後兩者被視為轉型的工具，而非轉型的目的。問題出在執行。建議書沒有設定優先順序，而登記與稅務遵循這兩部分，是各國政府最容易率先推動的，因為財政部看得懂，年度預算檢討也量得出來。權利與保障的部分則需要制度投資，短期內不會產生可衡量的回報。正因為建議書的要求與各國計畫的實際成果之間，落差始終如此之大，第204號建議書才成為一把好用的標尺。

核心的制度失靈

給勞工一組稅籍編號、或把他們加進正式名冊，藉此重新分類，並不會改變讓非正式經濟成為理性選擇的那些制度。證據顯示，因果箭頭是從制度品質指向非正式經濟，而不是反過來。拿到登記編號的勞工，最後背上了稅務義務，卻得不到正式身分名義上賦予的法院保障、信貸或社會保障，實際處境因此變得更糟。

戴倫·艾塞默魯（Daron Acemoglu）、賽門·強森（Simon Johnson）與詹姆斯·羅賓森（James Robinson）把這個機制追溯到殖民統治。他們主張，歐洲人在死亡率高的殖民地建立榨取型制度，在死亡率低的殖民地則建立以移民定居為導向的制度；他們以殖民者死亡率作為制度品質的工具變數，證明了這些殖民起源對當今經濟表現的持久影響。榨取型制度是為了把資源從殖民地轉移到宗主國而建立，不是為了替被統治的人民提供服務。人們對這類制度的信任長期低落，因為從歷史上看，它們並不是為如今由它們治理的人民服務的。

在非正式經濟縮小的地方，案例指向的是制度改善，而非登記運動。玫瑰革命後的喬治亞是一個富有啟發性的近期案例：從2004年起，薩卡希維利（Saakashvili）政府進行了實質的制度重整，包括簡化稅制、反貪腐措施與行政改造。此後十年間，非正式經濟確實縮小，但幅度比這些改革的名聲所暗示的要小：世界銀行估計，地下經濟占GDP的比例在2003年約為66%，2012年為60%；自營工作者占勞工的比例則從66%降至53%，而2005年稅改之後，所得短報的情況也有所減少。這項變化並非來自登記運動。追蹤改革期間所得短報情況的Karine Torosyan與Randall Filer，把短報減少的大部分原因歸於更嚴格的稅務執法，而不是稅率降低，這顯示國家已經更有能力運作自己的稅制。這與更廣泛的證據一致：制度能力在先，正規化隨後。

對政府來說，誘因很具體。一個簡化的商業登記入口網站，能產生一個寫進明年預算提案的稅收數字，還能當作財政改善的成績拿給IMF看。減少司法貪腐帶來的好處，則要很久才看得到，衡量方式也有爭議；而且在政治上很危險，因為會牽連有權勢的人。選擇看得見的稅收、而非更深層改革的政府，是在對自身的誘因結構做出理性回應。

世界銀行、ILO和IMF等多邊機構對非正式經濟的說法，與各國計畫的實際成果之間有落差，反映的是兩個真實目標的衝突：明言的目標是改善非正式勞工的處境，實際運作的目標是擴大國家的稅基——而拿到經費的，是後者。

這套體制為誰而建

利馬的1,231美元和289天，準確標出了一套為別人打造的體制的價格。這些「別人」，指的是既有的商業利益團體、受過教育的專業人士，以及資本早已充足、可以把入場成本當成零頭吸收掉的企業。後巷裡的成衣工坊不在其中。

非正式經濟能跨越五大洲、歷經好幾代發展政策而延續下來，是因為正式制度沒有為多數人口提供更好的條件，而且在許多情況下，原本就不是為此而設計。身在其中的人算過這筆帳，而擺在他們面前的替代方案，一再未能兌現承諾。

簡化登記、降低遵循成本、稅務執法和以手機為主要管道的行政服務等標準政策處方，能在邊際上減少摩擦，卻沒有觸及那個讓邊際成為關鍵變數的結構本身。更便宜的登記入口網站修不好失靈的法院，一組稅籍編號也變不出會給付的退休金制度。

對那條後巷裡的成衣工人來說，登記依然意味著背上稅務義務，卻得不到正式身分名義上賦予的法院保障、信貸或社會保障。降低入場價格，並不能建立起讓這筆交易值得去做的制度信任。

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主要資料來源與參考文獻

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