全球最好的農地，為何愈來愈多落入外國政府手中

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約15分鐘

2025年9月，正值青黃不接最嚴峻的時節，蘇丹約有2,100萬人陷入「危機」等級或更嚴重的飢餓，接近受評估人口的一半。「糧食安全階段綜合分類」（IPC）確認，北達佛的法希爾（El Fasher）與南柯多方的Kadugli已出現饑荒狀態。就在同一個國家，兩家阿拉伯聯合大公國（阿聯）企業——國際控股公司（IHC）與Jenaan——到2024年已在超過5萬公頃引尼羅河水灌溉的肥沃土地上耕作。2022年，IHC與蘇丹的DAL集團議定在Abu Hamad再開發16.2萬公頃土地，並與Abu Amama一座新的紅海港口相連，港口將由阿布達比港口集團（AD Ports Group）興建並營運。這座港口始終沒有蓋成：2024年11月，蘇丹由軍方主導的政府取消了這筆60億美元的協議，指控阿聯為其內戰中的敵人快速支援部隊提供武器。不過，這套模式從一開始就很清楚——在蘇丹種，運往波斯灣。

這場饑荒是戰爭造成的。蘇丹武裝部隊與快速支援部隊之間的衝突摧毀了補給路線，讓各衝突地區的農業生產崩潰，並使數以百萬計的人流離失所。結構性的問題與此並行，只是時間尺度不同：衝突結束後，誰將掌控蘇丹的農地？依據的又是什麼樣的法律框架？

農地既是投資，也是糧食安全

農地的投資績效很好。自1992年以來，一項指標性的農地指數平均每年報酬約10%，以數十年的跨度來看勝過多數金融資產，波動低於股票，與股市的相關性也很弱。農地往往能跟上通膨，因為這項資產產出的大宗商品價格會隨通膨變動，地租也一樣。2008年金融危機之後，與股市連動不深的實質資產價值何在，變得一目了然，捐贈基金、退休基金與私募股權於是注意到了農地。

沙烏地阿拉伯則先看懂了另一件事。2007年，沙烏地政府下令國內小麥生產配額每年削減12.5%，直到2015/16市場年度開始時完全終止這項計畫。原因出在地質。沙烏地自1970年代起就在沙漠中種小麥，用的是來自深層含水層的化石水，例如北部的Saq含水層與南部的Wajid含水層。這些水有數萬年的歷史，實際上一去不返。在Wadi ad-Dawasir一帶，地下水位自1980年代以來每年下降多達6公尺，速度快到水文學家警告，這個含水層可能在幾十年內枯竭。衛星影像呈現了結果：從1980年代起，一塊塊中心樞軸灌溉的圓形農田在沙地上蔓延開來，每塊直徑約1公里，每一塊都在抽用一處不再回補的水源。

停止在國內大規模種植小麥，是含水層日漸枯竭所逼出來的決定，而合乎邏輯的下一步隨即而來：到別的地方種糧食，用別人的水。2019年起，沙國重新允許小農在配額內種植小麥，配額上限目前為每年150萬公噸；他們的收成約110萬公噸，還不到沙烏地人所吃的約460萬公噸小麥的四分之一，其餘仍來自國外。

化石水的難題

位於沙烏地西北部的Saq含水層，在任何人類的時間尺度上都無法回補。供應阿聯與卡達的含水層確實會得到一些雨水，但抽水的速度是補注速度的好幾倍。「虛擬水」指的是隱含在進口糧食裡的水，地理學家Tony Allan在1990年代初提出這個理論，用來說明缺水的中東國家早已藉由這套機制應付自身的水資源缺口：它們進口耗水量大的糧食，而不在國內種植。收購農地則把這套邏輯再往前推：與其購買別人用水種出的產品，不如買下這些水所灌溉的土地——並掌控上面種什麼。

隨著國內的小麥計畫逐步收場，阿布杜拉國王（King Abdullah）推出了「沙烏地海外農業投資倡議」（Saudi Agricultural Investment Abroad）。這套邏輯一句話就能說完：賣出碳氫化合物，買進碳水化合物。Saq含水層的問題並非沙烏地獨有。阿聯約90%的糧食仰賴進口，卡達的處境也相似。沙漠地理、人口成長與含水層枯竭三者疊加，迫使這些國家推動收購農地的計畫。

對這些政府而言，投資的理由與糧食安全的理由，說的是同一筆買賣。買地既是為了報酬，也是為了讓國內長期有糧食供應。

買家是政府

私募股權已經進入農地市場。宏利投資管理（Manulife Investment Management，前身為Hancock Agriculture）、Nuveen旗下的Westchester Group Investment Management，以及麥格理農業基金（Macquarie Agricultural Funds），都在管理機構投資人的農地投資組合。包括TIAA在內的退休基金把農地當成一種資產類別持有，大學捐贈基金也是如此。外資持有的美國農地（約半數是林地），從2010年的約2,400萬英畝增加到2023年的約4,500萬英畝。

但國家買家，也就是主權財富基金以及圍繞著它們、受政府控制的企業，屬於另一個類別。私募股權基金對它的有限合夥人負責，要的是報酬。國家買家對政府負責，要的是報酬加上糧食安全，而這兩個目標在設計上就密不可分。買下澳洲小麥農場的國家基金，是在管理一條國家供應鏈。中國的中糧集團（COFCO）提供了一個有用的對照：這家國有企業在2016與2017年收購了來寶農業（Noble Agri）與Nidera，2024年售出約1.08億公噸農產品，並在巴西的桑托斯港（Port of Santos）經營自己的碼頭。中糧透過自己的貿易基礎設施、物流與航運掌控貿易流向，卻不擁有田地。透過所有權或長期租約直接握有土地本身，並藉此在數十年間對地上長出的作物擁有法律上的權利，影響還要更加深遠。

阿聯透過一些形式上與國家分開、實際上代表國家的實體運作。國際控股公司的董事長是阿布達比副統治者暨阿聯國家安全顧問謝赫Tahnoon bin Zayed Al Nahyan，公司經由一連串控股公司受他控制——Pal Group、Royal Group，以及位於頂端的Fount Trust——而他正是這條控股鏈的最終實質受益人。在蘇丹的另一家阿聯大型農業業者Jenaan Investment，則由阿聯私人投資者持有，不過它在海外耕作，同樣是這場國家糧食安全行動的一環。綜觀所有阿聯投資者，到2024年初，阿聯已簽署56項土地協議，第一項是50多年前在蘇丹簽下的，另有14項正在籌備中。這些協議大多位於非洲，從蘇丹、埃及、衣索比亞到辛巴威與安哥拉，阿聯投資者還正積極進軍烏干達、肯亞與坦尚尼亞。在蘇丹，Abu Hamad計畫從一開始就把出口路線設計在內：原定由阿布達比港口集團興建並營運的Abu Amama港。蘇丹政府在2024年11月取消了這筆港口協議。在肯亞，阿布達比的主權投資機構ADQ同意了一項框架，將在包括糧食生產在內的優先產業投資最多5億美元，這是雙方於2024年締結的全面經濟夥伴協定的一部分。

沙烏地阿拉伯在2009年以王室敕令成立沙烏地農業暨畜牧投資公司（SALIC），由公共投資基金（Public Investment Fund）支持。SALIC的澳洲分支曾與人共同持有Merredin Farms，這是一處位於西澳、占地7.8萬公頃、種植小麥、大麥與芥花的農場，直到2025年初才分拆出售，買家主要是當地農民。它在烏克蘭的子公司Continental Farmers Group，在該國西部耕作近20萬公頃土地。2026年6月底，SALIC所控制的全球糧商Olam Agri將這家子公司全數買下，以發行新股支付，使SALIC在Olam Agri的持股提高到將近82%。SALIC也持有加拿大穀物處理商G3背後的合資公司G3 Global Holdings的75%股份。根據SALIC自己的說法，其投資網絡在2025年供應了沙烏地約四分之一的小麥。

大部分糧食仰賴進口的卡達，則透過Hassad Food在海外投資；這家公司成立於2008年，是卡達投資局（Qatar Investment Authority）全資持有的糧食與農企業投資部門。波斯灣國家持有的土地只有一部分有案可查：Land Matrix也承認，由於農場地處偏遠、企業又缺乏透明度，不可能真正算清阿聯交易的全貌。

當主權基金或國家控制的企業購買或租用土地，實際上就是一國政府控制了這片土地。土地種什麼、餵養誰、收成運往何處，都由一個國家為另一個國家的利益做決定。這類交易在形式上是雙邊的；實質上，地主國讓出了一部分能力，從此不能完全決定自己的土地生產什麼、成果由誰享用。

連水一起買下

當一家阿聯企業在蘇丹耕作引尼羅河水灌溉的土地，再把收成運往阿布達比，它進口的除了糧食，還有水。以全球平均而言，種出1公斤小麥大約需要1,800公升的水。運往波斯灣的穀物，也連帶分走了蘇丹的一份用水配額。

根據1959年《尼羅河水協定》，蘇丹每年分得的尼羅河水為185億立方公尺；這項協定是蘇丹與埃及之間的雙邊條約，談判時沒有任何上游國家參與。蘇丹從未用滿自己的配額，但每一立方公尺拿去種苜蓿、餵波斯灣牲畜的水，都是蘇丹日後擴大灌溉、為自家人種高粱時少掉的一立方公尺。這份配額67年來固定不變，仰賴它的農地卻不是如此。

Tony Allan在1990年代初提出「虛擬水」理論時，研究的是中東國家為何沒有因為缺水而開戰。他的答案是：這些國家一直以糧食的形式進口水。收購農地把這套邏輯又推進了一步。進口隱含水的產品是被動的套利：你買的是別人用水種出來的東西。擁有這些水所灌溉的土地，則等於透過土地交易取得了水權，而所處的法律環境卻把兩者分開處理。

國際水法比土地權屬法更弱。聯合國《國際水道非航行使用法公約》自2014年起生效，共有43個締約國，蘇丹與阿聯都不在其中。控制附帶水源的土地，意味著用別的方式取得水權，而且是在土地權屬法薄弱、《聯合國水道公約》又不適用的法域裡。

衣索比亞是阿聯簽有土地協議的國家之一，Elite Agro等阿聯農企業也在當地營運。2025年初，衣索比亞阿法省的急性營養不良率攀升到15%的危急門檻以上，因嚴重急性營養不良而收治的人數比前一年同期增加44%。在同一個國家裡，為出口農業而取得的土地與急性糧食不安全同時存在，並不能證明兩者有因果關係。把收成運往波斯灣正是收購的目的，因此租地上種出的糧食，本來就不是要給地主國的飢餓家庭吃的。

這套收購模式建立在肥沃的土地、水源、出口基礎設施與對投資者的法律保障之上，在整個非洲大陸反覆出現。蘇丹是它發展得最完整、承受的壓力也最明顯的地方，因為在那裡，土地能養活多少人與實際養活了多少人之間的落差，眼下已經到了災難的地步。

地主國失去了什麼

蘇丹過去有「阿拉伯世界的糧倉」之稱。這個稱號既是一種期許，也有部分地理依據：尼羅河谷的土壤、南方的降雨型態，以及大規模灌溉農業的潛力。在饑荒之中，這個名字聽來格外苦澀，但它背後的土地依然存在，而且已經分配出去了。

蘇丹武裝部隊與快速支援部隊之間的衝突，是當前這場饑荒的直接原因。

結構性的論點，則落在另一個時間尺度上。原本足以支撐國內大規模生產高粱與小麥的土地，有相當大一塊以長期租約租給外國實體從事出口農業，其中許多還沒有開始種植作物；根據Land Matrix的估計，光是波斯灣企業就在蘇丹取得了約190萬英畝土地。這些農場周邊的倉儲、物流與規劃中的港口連結，都是為了把產出送往國外市場而設計的。衝突結束後，一個想把這些產出轉向國內糧食安全的政府，將不得不撕毀與享有投資保障的實體所簽的合約。

「閒置土地」的迷思

外國農業投資者鎖定的土地，在交易文件與政府的政策框架中經常被描述為「閒置」、「未使用」或「未充分利用」。這種說法幾乎總是錯的：這些土地有人依習慣使用，支撐著游牧、游耕或季節性放牧，而這些活動在政府的地籍調查中是看不見的。世界銀行2010年的報告《全球對農地的興趣日增》（Rising Global Interest in Farmland）使用了「未耕地」的說法，GRAIN與奧克蘭研究所（Oakland Institute）等公民社會組織批評，這等於替迫遷提供了分析上的掩護。這個迷思也是交易的法律前提：如果土地是「閒置」的，國家就可以把它租出去，而不剝奪任何人的土地，原本仰賴這片土地維生的人則沒有人算進去。

外國投資者想要的土地，有許多屬於習慣權屬：社群世世代代在上面耕作與放牧，卻沒有正式的法定地權。投資者會仔細研究這些權屬制度。舉例來說，中國在坦尚尼亞與尚比亞的農業投資，多集中在私有財產制度有地主國撐腰的地方，而在官員可自由裁量分配土地的地方則少得多。當交易確實落在習慣權屬的土地上，使用這些土地的人就暴露在風險之中：他們的權利在正式的財產法中往往只得到薄弱的承認，國家可以越過他們把土地分配出去。當國家把依習慣使用的土地以長期租約交給外國投資者，習慣使用者的權利主張可能就此消滅。他們既不會在投資人與國家之間的爭端程序中獲得補償，也不是任何法律文件的當事方。

土地本身也不會一成不變。集約式的出口單一栽培，耗損土壤的速度可能比它所取代的混合農牧更快，而除非租約明訂土地歸還時必須維持的狀態，並且有人落實這項條件，否則投資者不必為此付出代價。根據1990年代中期的一項估計，從西非薩赫爾經蘇丹延伸到衣索比亞東北部與肯亞的這條地帶，約90%的牧場與80%的雨養農地已經受到退化影響。收購來的土地在許多情況下早已受損，而出口農業對它造成的任何進一步破壞，都留給了地主國承擔。

出口基礎設施一旦到位，糧食危機並不會自動讓產出轉向。政府仍然可以讓它轉向，但必須付出高昂的法律代價：它得終止或重新談判與那些在投資保護協定下享有權利的實體所簽的合約，還得以國內配銷網絡取代以出口為導向的倉儲。如果港口或出口走廊掌握在外國國有企業手中，政府還必須收回這些設施的控制權，而它們從設計到出資，本來就是為了汲取資源而建。正因如此，蘇丹在Abu Amama港根本還沒蓋起來之前就取消協議，才顯得意義重大。

法律怎麼說

農地易手時，國家與投資者該如何行事？規範這件事的主要國際文書，是聯合國糧食及農業組織（FAO）的《國家糧食安全範圍內土地、漁業及森林權屬負責任治理自願準則》，簡稱VGGT，由世界糧食安全委員會於2012年5月通過。VGGT並不創設任何可強制執行的義務。FAO形容這套準則為權屬治理訂出了「國際公認的標準」，而自2012年以來，20國集團（G20）與聯合國大會都曾敦促各國政府落實。

假設一個承諾落實準則的國家，剛和一個外國主權基金簽下99年的租約。它承諾落實的準則，正是這份租約在談判時所繞過的那一套。VGGT沒有設定國家不得低於的底線，所以一個國家可以一面表態支持，一面照樣不依準則行事。

國家行為者跨境取得農地，沒有任何具約束力的國際法可管。2007年的《聯合國原住民族權利宣言》不具約束力，而且只涵蓋受影響人口中的一部分。《經濟社會文化權利國際公約》第11條規定了獲得適足食物的權利，對174個締約國具有約束力。蘇丹是其中之一；阿聯則從未批准這項公約。即使在適用的地方，第11條也沒有任何執行機制能凌駕外國投資者的財產權，或在緊急狀態下強制糧食轉向國內。面臨饑荒的國家，無法在任何國際場域援引第11條來廢止土地租約或讓出口作物轉向，因為根本沒有這樣的場域。

真正具有強制力的機制，作用方向恰恰相反。雙邊投資協定，以及投資人與地主國爭端解決機制（ISDS），保護外國投資者的財產與營運免受地主國政府干預。蘇丹與阿聯曾在2001年與2011年簽署這類協定，但兩者都無法確認已經生效。投資照樣進行，這似乎表示，即使沒有確定生效的條約，這套投資保護架構也能運作。投資者仰賴的是以合約為基礎的保障：生產協議與長期租約文件，通常在起草時就把國際仲裁考慮在內。只要合約、條約或投資法規賦予投資者這項權利，地主國任何單方面讓外國控制的產出轉向的行動，例如下令作物在國內出售、終止租約或強行接管出口基礎設施，都可能依國際投資爭端解決中心（ICSID）或聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）的規則交付國際仲裁。

這在實務上意味著：一個政府若把出口作物轉用來養活本國人民，可能會被合約受到干擾的實體告上國際仲裁庭。仲裁程序動輒耗時數年。政府必須把稀缺的法律資源投入答辯，為自己讓國民有飯吃的行動辯護。投資者能利用當初催生這份合約的同一套國際體系提告；被迫遷離的小農卻不能。

對天然資源的永久主權由1962年聯合國大會第1803號決議確立，曾有論者主張，這項權利適用於土地收購「讓渡領土主權」的情形。Anna Jurkevics主張，大規模土地收購在某些條件下可能構成事實上的領土主權讓渡，但她懷疑主權能否成為解方，因為主權國家本身往往把社群排除在土地的民主治理之外：分區規劃、土地使用管制與環境維護，正是一個政治共同體藉以形塑共同家園的種種做法。國際法院已稱這項原則為習慣國際法，但從來沒有人成功援引它，廢止由外國主權實體持有的土地合約。

這種不對稱是結構性的。David Schneiderman主張，投資保護體制是為了服務資本輸出國的利益而建構的，所用的機制複製了殖民時代的財產保護。M. Sornarajah則記錄了資本輸出國與資本輸入國在條約談判中的權力不對稱，並把它視為一種歷史條件：條約是由從中受益的國家寫成的。投資保護得到了具約束力的規則、制度支撐與強制管轄權，土地權屬得到的卻是自願性準則，這道落差反映了這套體系是如何建立、又是由誰建立的。

蘇丹的戰爭終將結束。屆時會出現一個什麼樣的國家，首先取決於衝突如何解決，以及新生的國家是否具備起碼運作所需的能力與政治凝聚力。但這個問題裡還包著一個範圍較窄、關於土地的問題。據估計，波斯灣企業已取得190萬英畝蘇丹農地，其中包括引尼羅河水灌溉的肥沃土地，所依據的合約可能附帶訴諸國際仲裁的權利。原本要把收成運出國的出口走廊，是由一個外國主權國家的港口公司設計的——只因為蘇丹在2024年取消了那筆協議，它才停留在紙上。專門為土地權屬制定的國際規則是自願性的，而唯一一部保護蘇丹人民食物權、具約束力的條約，沒有任何機制能讓它凌駕投資者的合約。

依國際法，蘇丹在形式上仍是主權國家。但當糧食在別人的旗幟下生長、裝上別人的船離開，這套形式體系並沒有說明主權意味著什麼，也沒有任何法院能化解這個矛盾。

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主要資料來源與參考文獻

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