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Em setembro de 2025, no auge da entressafra, cerca de 21 milhões de pessoas, quase metade da população analisada do Sudão, enfrentavam fome em nível de crise ou pior. A Classificação Integrada de Fases da Segurança Alimentar confirmou condições de fome em El Fasher, no Darfur do Norte, e em Kadugli, no Cordofão do Sul. Nesse mesmo país, duas empresas emiradenses, a International Holding Company (IHC) e a Jenaan, cultivavam em 2024 mais de 50.000 hectares de terra fértil irrigada pelo Nilo. Em 2022, a IHC e o grupo sudanês DAL fecharam um acordo para desenvolver outros 162.000 hectares em Abu Hamad, que seriam ligados a um novo porto no mar Vermelho, em Abu Amama, a ser construído e operado pelo AD Ports Group. O porto nunca saiu do papel: em novembro de 2024, o governo sudanês, comandado pelo Exército, cancelou o acordo de US$ 6 bilhões, acusando os Emirados Árabes Unidos de armar seu inimigo na guerra civil, as Forças de Apoio Rápido. O modelo, porém, esteve claro desde o início — plantar no Sudão, embarcar para o Golfo.
Foi a guerra que provocou a fome. O conflito entre as Forças Armadas Sudanesas e as Forças de Apoio Rápido destruiu rotas de abastecimento, fez desabar a produção agrícola nas zonas de combate e deslocou milhões de pessoas. A questão estrutural corre em paralelo, em outra escala de tempo: quando o conflito terminar, quem controlará as terras agrícolas do Sudão, e sob que marco jurídico?
A terra agrícola como investimento e como segurança alimentar
Terra agrícola rende. Desde 1992, um índice de referência do setor rende em média cerca de 10% ao ano, superando a maioria dos ativos financeiros em horizontes de várias décadas, com volatilidade menor que a das ações e pouca correlação com as bolsas. A terra agrícola tende a acompanhar a inflação porque produz commodities cujos preços sobem com ela, e o mesmo acontece com os arrendamentos. Fundos patrimoniais, fundos de pensão e gestoras de private equity passaram a prestar atenção depois da crise financeira de 2008, quando ficou evidente o valor de ativos reais só frouxamente ligados às bolsas.
A Arábia Saudita entendeu outra coisa antes. Em 2007, o governo saudita determinou que a cota de produção doméstica de trigo fosse reduzida em 12,5% ao ano até que o programa fosse encerrado de vez, no início do ano comercial 2015-16. O motivo era geológico. Desde os anos 1970, a Arábia Saudita cultivava trigo no deserto com água fóssil de aquíferos profundos, como o Saq, no norte, e o Wajid, no sul — água com dezenas de milhares de anos que, na prática, não volta. Nos arredores de Wadi ad-Dawasir, o lençol freático vem baixando até seis metros por ano desde a década de 1980, depressa o bastante para que hidrólogos alertem que o aquífero pode se esgotar em poucas décadas. As imagens de satélite mostram o resultado: campos circulares de irrigação por pivô, cada um com cerca de um quilômetro de diâmetro, espalhando-se pela areia a partir dos anos 1980, todos eles retirando água de uma reserva que não está sendo reposta.
A decisão de abandonar o cultivo de trigo em grande escala no próprio território foi imposta pelo esgotamento dos aquíferos, e a consequência lógica veio logo em seguida: produzir o alimento em outro lugar, com a água de outros. Desde 2019, o reino voltou a permitir que pequenos agricultores plantem trigo sob uma cota, hoje limitada a 1,5 milhão de toneladas por ano; eles colhem cerca de 1,1 milhão, o que cobre menos de um quarto dos aproximadamente 4,6 milhões de toneladas que os sauditas consomem; o resto continua vindo de fora.
O problema da água fóssil
O Aquífero Saq, no noroeste da Arábia Saudita, não se recarrega em nenhuma escala de tempo humana. Os aquíferos que abastecem os Emirados Árabes Unidos e o Catar até recebem alguma chuva, mas são bombeados várias vezes mais depressa do que ela os repõe. A “água virtual”, a água embutida nos alimentos importados, foi teorizada pelo geógrafo Tony Allan no início dos anos 1990 como um mecanismo pelo qual os Estados do Oriente Médio com escassez hídrica já vinham administrando seus déficits. Eles importavam os alimentos que exigem muita água em vez de cultivá-los em casa. A aquisição de terras agrícolas leva essa lógica adiante: em vez de comprar o produto da água de outro país, compra-se a terra que essa água irriga — e controla-se o que ela produz.O rei Abdullah lançou a Iniciativa Saudita de Investimento Agrícola no Exterior enquanto o programa doméstico era desativado. A lógica cabe em quatro palavras: vender hidrocarbonetos, comprar carboidratos. O problema do Aquífero Saq não é exclusivamente saudita. Os Emirados Árabes Unidos importam cerca de 90% de seus alimentos, e o Catar está em situação parecida. Seus programas de aquisição de terras agrícolas lhes são impostos pela combinação de geografia desértica, populações crescentes e aquíferos em esgotamento.
Para esses governos, a lógica do investimento e a da segurança alimentar descrevem a mesma compra. A terra é adquirida tanto pelo retorno quanto por um suprimento de alimentos de longo prazo para o país.
Os compradores são governos
O private equity entrou na terra agrícola. Manulife Investment Management (antiga Hancock Agriculture), Westchester Group Investment Management, da Nuveen, e Macquarie Agricultural Funds administram carteiras institucionais de terras agrícolas. Fundos de pensão como o TIAA detêm terra agrícola como classe de ativos, e o mesmo fazem os fundos patrimoniais de universidades. As terras agrícolas americanas em mãos estrangeiras, cerca de metade delas florestas, passaram de aproximadamente 24 milhões de acres em 2010 para cerca de 45 milhões em 2023.
Mas os compradores estatais, ou seja, os fundos soberanos e as empresas controladas pelo governo que gravitam em torno deles, pertencem a outra categoria. Um fundo de private equity presta contas a seus cotistas; quer retorno. Um comprador estatal presta contas a um governo; quer retorno e segurança alimentar, e esses dois objetivos são inseparáveis de propósito. O fundo estatal que compra fazendas de trigo na Austrália está administrando uma cadeia de abastecimento nacional. A chinesa COFCO oferece um contraste útil: a estatal assumiu a Noble Agri e a Nidera em 2016 e 2017, vendeu cerca de 108 milhões de toneladas de commodities agrícolas em 2024 e opera seu próprio terminal no Porto de Santos, no Brasil. A COFCO controla o fluxo do comércio por meio de sua infraestrutura de comercialização, de sua logística e de seu transporte marítimo, sem ser dona das lavouras. Deter a própria terra, por propriedade ou arrendamento de longo prazo, e com ela um direito legal sobre o que nela cresce por décadas, tem consequências ainda maiores.
Os Emirados Árabes Unidos operam por meio de veículos formalmente distintos, mas soberanos na prática. A International Holding Company é presidida pelo xeque Tahnoon bin Zayed Al Nahyan, vice-governante de Abu Dhabi e conselheiro de segurança nacional dos Emirados, e controlada por uma cadeia de holdings da qual ele é o beneficiário final: Pal Group, Royal Group e, no topo, Fount Trust. A Jenaan Investment, a outra grande produtora emiradense no Sudão, pertence a investidores privados dos Emirados, embora cultive no exterior como parte do mesmo esforço nacional de segurança alimentar. Somados todos os investidores emiradenses, os Emirados haviam assinado 56 acordos de terras até o início de 2024, o primeiro deles há mais de cinquenta anos, no Sudão, com outros 14 em negociação. A maioria fica na África, do Sudão, do Egito e da Etiópia ao Zimbábue e a Angola, e investidores emiradenses avançam sobre Uganda, Quênia e Tanzânia. No Sudão, o projeto de Abu Hamad teve sua rota de exportação desenhada desde o início: o porto de Abu Amama, que o AD Ports Group construiria e operaria. O governo sudanês cancelou esse acordo portuário em novembro de 2024. No Quênia, a ADQ, braço de investimento soberano de Abu Dhabi, acertou um acordo-quadro para investir até US$ 500 milhões em setores prioritários, entre eles a produção de alimentos, como parte de um acordo de parceria econômica abrangente concluído em 2024.
A Arábia Saudita criou a SALIC, a Saudi Agricultural and Livestock Investment Company, por decreto real em 2009, com o respaldo do Fundo de Investimento Público. O braço australiano da SALIC foi coproprietário da Merredin Farms, uma operação de 78.000 hectares de trigo, cevada e canola na Austrália Ocidental, até ser desmembrada e vendida, em grande parte a agricultores locais, no início de 2025. Sua subsidiária ucraniana, o Continental Farmers Group, cultiva perto de 200.000 hectares no oeste do país. No fim de junho de 2026, a Olam Agri, a trading global de grãos controlada pela SALIC, comprou a subsidiária por inteiro, pagando com novas ações que elevaram a participação da SALIC na Olam Agri a quase 82%. A SALIC também detém 75% da G3 Global Holdings, a joint venture por trás da operadora canadense de grãos G3. Segundo a própria SALIC, sua rede de investimentos forneceu cerca de um quarto do trigo da Arábia Saudita em 2025.
O Catar, que importa a maior parte de seus alimentos, investe no exterior por meio da Hassad Food, o braço de alimentos e agronegócio integralmente controlado pela Autoridade de Investimentos do Catar, criado em 2008. As propriedades fundiárias do Golfo constam apenas em parte dos registros: o Land Matrix admite que fazendas remotas e a falta de transparência das empresas tornam impossível uma contabilidade completa dos negócios emiradenses.
Quando um fundo soberano ou uma empresa controlada pelo Estado compra ou arrenda terra, é um governo que, na prática, passa a controlá-la. As decisões sobre o que essa terra produz, quem ela alimenta e para onde vai a colheita são tomadas por um Estado em benefício de outro Estado. A transação é bilateral na forma; na substância, cede uma parte da capacidade do país anfitrião de determinar o que sua própria terra produz e quem come o resultado.
Comprar água junto com a terra
Quando uma empresa emiradense cultiva terras irrigadas pelo Nilo no Sudão e embarca a colheita para Abu Dhabi, importa água junto com o alimento. Produzir um quilo de trigo exige, na média global, cerca de 1.800 litros de água. O grão que segue para o Golfo leva consigo um direito sobre a cota de água do Sudão.
A cota sudanesa do Nilo é de 18,5 bilhões de metros cúbicos por ano, pelo Acordo das Águas do Nilo de 1959, um tratado bilateral entre Sudão e Egito negociado sem a participação dos Estados a montante. O Sudão nunca usou toda a sua cota, mas cada metro cúbico comprometido com alfafa para o gado do Golfo é um metro cúbico que o Sudão não terá quando expandir a irrigação para cultivar sorgo para as próprias famílias. A cota está congelada há sessenta e sete anos; as terras agrícolas que dependem dela, não.
Tony Allan formulou a ideia de “água virtual” no início dos anos 1990, quando estudava por que os Estados do Oriente Médio não haviam entrado em guerra pela escassez de água. Sua resposta foi que eles vinham importando água na forma de alimentos. A aquisição de terras agrícolas leva essa lógica um passo adiante. Importar o produto que embute a água é uma arbitragem passiva: compra-se o que a água alheia cultivou. Ser dono da terra que a água irriga equivale a um direito sobre a água obtido por meio de uma transação de terra, num ambiente jurídico que trata as duas coisas separadamente.
O direito internacional das águas é mais fraco que o direito fundiário. A Convenção da ONU sobre o Direito Relativo à Utilização dos Cursos de Água Internacionais para Fins Distintos da Navegação, em vigor desde 2014, tem 43 Estados-partes. Nem o Sudão nem os Emirados Árabes Unidos estão entre eles. Controlar terra com acesso à água significa obter um direito sobre a água por outros meios, numa jurisdição onde o direito fundiário é fraco e a convenção da ONU sobre cursos de água não se aplica.
A Etiópia é um dos países onde os Emirados assinaram acordos de terras, e empresas de agronegócio emiradenses como a Elite Agro atuam ali. Na região etíope de Afar, no início de 2025, a desnutrição aguda ultrapassou o limiar crítico de 15%, com as internações por desnutrição aguda grave 44% acima das dos mesmos meses do ano anterior. A sobreposição entre terras adquiridas para a agricultura de exportação e insegurança alimentar aguda no mesmo país não estabelece uma relação de causa. Embarcar a colheita para o Golfo é a razão de ser da aquisição, e por isso o alimento produzido em terra arrendada não se destina às famílias famintas do país anfitrião.
O modelo de aquisição, apoiado em terra produtiva, acesso à água, infraestrutura de exportação e proteções jurídicas para o investidor, se repete pelo continente. É no Sudão que ele está mais desenvolvido e mais visivelmente sob tensão, porque ali a distância entre o que a terra poderia alimentar e o que de fato alimenta se tornou, por ora, catastrófica.
O que o país anfitrião perde
O Sudão foi historicamente chamado de “o celeiro do mundo árabe”. O título era uma aspiração e, em parte, um dado geográfico: o solo do vale do Nilo, o regime de chuvas do sul, o potencial para a agricultura irrigada em grande escala. O nome soa amargo em meio a uma fome, mas a terra que o justificava continua lá, e já tem destino.
O conflito entre as Forças Armadas Sudanesas e as Forças de Apoio Rápido é a causa imediata da fome atual.
O argumento estrutural opera em outra escala de tempo. Uma parcela significativa da terra que poderia sustentar a produção doméstica de sorgo e trigo em grande escala está arrendada a longo prazo a entidades estrangeiras para a agricultura de exportação, e boa parte dela ainda não produz colheitas — só as empresas do Golfo adquiriram cerca de 1,9 milhão de acres no Sudão, pelas estimativas do Land Matrix. A armazenagem, a logística e as ligações portuárias planejadas em torno dessas fazendas foram concebidas para levar a produção a mercados estrangeiros. Quando o conflito terminar, um governo que queira redirecionar essa produção para a segurança alimentar doméstica terá de romper contratos com entidades que contam com proteções ao investidor.
O mito da “terra ociosa”
As terras visadas por investidores agrícolas estrangeiros são rotineiramente descritas em documentos de negociação e em marcos governamentais como “ociosas”, “sem uso” ou “subutilizadas”. Essa descrição é quase sempre falsa: a terra está sob uso consuetudinário, sustentando o pastoreio, a agricultura itinerante ou a pastagem sazonal, atividades invisíveis aos levantamentos cadastrais do governo. O relatório de 2010 do Banco Mundial “Rising Global Interest in Farmland” usou a linguagem de “terra não cultivada”, que organizações da sociedade civil como a GRAIN e o Oakland Institute criticaram por oferecer cobertura analítica para a expulsão de populações. O mito serve também de premissa jurídica para os negócios: se a terra está “ociosa”, o Estado pode arrendá-la sem despossuir ninguém, e as pessoas que dependiam dela nem entram na conta.Boa parte da terra que os investidores estrangeiros procuram é mantida sob posse consuetudinária, com comunidades que a cultivam e a usam como pasto há gerações sem título legal formal. Os investidores leem esses sistemas de posse com atenção. Os investimentos agrícolas chineses na Tanzânia e na Zâmbia, por exemplo, concentram-se onde a terra está sob regimes de propriedade privada respaldados pelo Estado anfitrião e são muito mais raros onde as autoridades distribuem a terra a seu critério. Quando os negócios recaem sobre terras consuetudinárias, as pessoas que as usam ficam expostas: seus direitos costumam ser reconhecidos apenas de forma frágil pelo direito de propriedade formal, e o Estado pode destinar a terra passando por cima delas. Quando um Estado concede a um investidor estrangeiro um arrendamento de longo prazo sobre terra em uso consuetudinário, os direitos de quem a usa podem ser extintos. Essas pessoas não são indenizadas em processos entre investidores e Estados nem são partes de nenhum instrumento.
A paisagem não fica parada. A monocultura intensiva de exportação pode desgastar o solo mais depressa do que a combinação de lavoura e pastoreio que ela substitui, e o investidor não paga por isso, a menos que o contrato de arrendamento especifique em que condições a terra deve ser devolvida e alguém faça cumprir essa cláusula. Segundo uma estimativa de meados dos anos 1990, cerca de 90% das pastagens e 80% das terras agrícolas de sequeiro no cinturão que vai do Sahel da África Ocidental, passando pelo Sudão, até o nordeste da Etiópia e o Quênia já eram afetadas pela degradação. Em muitos casos, a terra que está sendo adquirida já está comprometida, e o país anfitrião fica com qualquer dano adicional que a agricultura de exportação lhe cause.
Uma vez instalada a infraestrutura de exportação, uma crise alimentar não redireciona a produção automaticamente. Um governo ainda pode redirecioná-la, mas só a um alto custo jurídico: precisa rescindir ou renegociar contratos com entidades que têm direitos garantidos por acordos de proteção de investimentos e substituir a armazenagem voltada para a exportação por redes de distribuição internas. Quando uma estatal estrangeira controla o porto ou o corredor de exportação, o governo precisa também recuperar o controle de instalações que foram projetadas e financiadas como infraestrutura de extração — e é por isso que pesou o fato de o Sudão ter cancelado o acordo do porto de Abu Amama antes mesmo de ele ser construído.
O que diz a lei
O principal instrumento internacional sobre como Estados e investidores devem se comportar quando terras agrícolas mudam de mãos são as Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Terra, dos Recursos Pesqueiros e Florestais no Contexto da Segurança Alimentar Nacional, da FAO — as VGGT, adotadas pelo Comitê de Segurança Alimentar Mundial em maio de 2012. As VGGT não criam nenhuma obrigação exigível. A FAO descreve as Diretrizes como um conjunto de “padrões internacionalmente aceitos” para a governança da posse da terra, e desde 2012 o G20 e a Assembleia Geral da ONU vêm instando os governos a implementá-las.
Suponha que um país que as implementa acabe de assinar um arrendamento de 99 anos com um fundo soberano estrangeiro. As diretrizes que ele se comprometeu a implementar são as mesmas em torno das quais o arrendamento foi negociado. As VGGT não fixam nenhum piso abaixo do qual os Estados não possam descer, de modo que um Estado pode endossá-las e seguir adiante sem elas.
Nenhuma norma internacional vinculante rege a aquisição transfronteiriça de terras agrícolas por atores estatais. A Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2007, não é vinculante e abrange apenas uma parte das populações afetadas. O artigo 11 do PIDESC, o direito à alimentação adequada, vincula 174 Estados-partes. O Sudão está entre eles; os Emirados Árabes Unidos nunca ratificaram o Pacto. Mesmo onde se aplica, o artigo 11 não tem nenhum mecanismo de execução que se sobreponha aos direitos de propriedade de investidores estrangeiros ou obrigue a redirecionar alimentos durante uma emergência. Um país diante da fome não pode invocar o artigo 11 em nenhum foro internacional para anular um arrendamento de terra ou redirecionar cultivos de exportação, porque esse foro não existe.
O mecanismo com força real funciona no sentido oposto. Os tratados bilaterais de investimento e a arbitragem entre investidores e Estados protegem os investidores estrangeiros contra interferências do governo anfitrião em sua propriedade e em suas operações. O Sudão e os Emirados assinaram tratados desse tipo em 2001 e 2011, mas não há confirmação de que algum deles esteja em vigor. O investimento avançou mesmo assim, o que sugere que a arquitetura de proteção ao investidor pode funcionar sem um tratado confirmado. Os investidores se apoiam em proteções contratuais: acordos de produção e instrumentos de arrendamento de longo prazo, normalmente redigidos com a arbitragem internacional em vista. Sempre que um contrato, um tratado ou a legislação de investimentos dá ao investidor esse direito, uma ação unilateral do Estado anfitrião que redirecione a produção sob controle estrangeiro, como ordenar que as colheitas sejam vendidas no mercado interno, rescindir um arrendamento ou confiscar a infraestrutura de exportação, pode ser levada à arbitragem internacional sob as regras do CIADI ou da UNCITRAL.
Na prática, isso significa que um governo que redirecione cultivos de exportação para alimentar a própria população pode ser processado perante um tribunal arbitral internacional pela entidade cujo contrato foi afetado. Os processos levam anos. O governo precisa dedicar recursos jurídicos escassos a defender medidas que tomou para alimentar seus cidadãos. O investidor tem acesso ao mesmo sistema internacional que produziu o contrato e pode processar; os pequenos agricultores deslocados, não.
Já se argumentou que o direito à soberania permanente sobre os recursos naturais, estabelecido pela Resolução 1803 da Assembleia Geral da ONU em 1962, se aplica quando aquisições de terras “alienam a soberania territorial”. Anna Jurkevics sustenta que a aquisição de terras em grande escala pode, em certas condições, equivaler a uma alienação de fato da soberania territorial, mas duvidava que a soberania seja o remédio, porque os próprios Estados soberanos muitas vezes excluem as comunidades da governança democrática da terra: o zoneamento, a regulação do uso do solo e o cuidado ambiental, as práticas pelas quais uma comunidade política molda seu lar comum. A Corte Internacional de Justiça classificou o princípio como direito internacional consuetudinário, mas ele nunca foi invocado com sucesso para anular um contrato de terra detido por uma entidade soberana estrangeira.
A assimetria é estrutural. David Schneiderman argumenta que o regime de proteção de investimentos foi construído para servir aos interesses dos Estados exportadores de capital, por meio de mecanismos que reproduzem as proteções à propriedade da era colonial. M. Sornarajah documenta a assimetria de poder entre Estados exportadores e importadores de capital na negociação dos tratados como uma condição histórica: os tratados foram escritos pelos Estados que se beneficiavam deles. A proteção de investimentos ganhou regras vinculantes, respaldo institucional e jurisdição obrigatória, enquanto a posse da terra ganhou diretrizes voluntárias, uma distância que reflete como o sistema foi construído e por quem.
A guerra do Sudão vai terminar. Que tipo de país emergirá dela é, antes de tudo, uma questão de como o conflito será resolvido e de saber se o Estado resultante terá capacidade e coesão política para chegar a funcionar. Mas dentro dessa questão há outra, mais estreita, sobre a terra. Empresas do Golfo adquiriram cerca de 1,9 milhão de acres de terras agrícolas sudanesas, entre elas terras férteis irrigadas pelo Nilo, sob contratos que podem incluir o direito à arbitragem internacional. O corredor de exportação destinado a levar a colheita para fora do país foi concebido pela empresa portuária de um soberano estrangeiro — e só o cancelamento desse acordo pelo Sudão, em 2024, o manteve no papel. As regras internacionais escritas especificamente para a posse da terra são voluntárias, e o único tratado vinculante que protege o direito do povo sudanês à alimentação não tem nenhum mecanismo que lhe permita prevalecer sobre o contrato de um investidor.
O Sudão continua formalmente soberano perante o direito internacional. Mas o sistema formal não diz o que significa soberania quando o alimento cresce sob a bandeira de outro e parte nos navios de outro, e não existe tribunal onde essa contradição possa ser resolvida.
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Principais fontes e referências
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