四國搶一條河：尼羅河之爭為何愈演愈烈

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約12分鐘

尼羅河的水，大多發源於衣索比亞高原：青尼羅河及其姊妹河阿特巴拉河與索巴特河，提供了埃及用水的八成以上，養活埃及超過1.1億人口。埃及的可再生淡水，有98%仰賴尼羅河。規範河水如何分配的條約，是埃及與蘇丹在1959年簽訂的。

提供了大部分河水的衣索比亞，卻不是締約國。

這場爭端就是從這個事實衍生而來：一個國家供給水流，另一個國家握有法定水權，而供給水流的國家從未同意這樣的安排，因為根本沒人問過它。六十年來，這件事影響不大，因為衣索比亞既沒有資金，也沒有工程能力去改變現狀。2011年，衣索比亞復興大壩（GERD）破土動工。2025年9月9日，大壩正式啟用，而受影響最深的幾個國家之間，仍沒有任何具約束力的協議。

大壩

復興大壩的水庫約可蓄水740億立方公尺，裝置容量超過5,000百萬瓦（MW）。到2025年4月，13部渦輪機組中已有6部投入發電，同年9月大壩正式啟用。這座造價約50億美元的大壩，主要由衣索比亞自掏腰包興建，靠的是發行債券和向國民募款，沒有借助國際開發貸款機構——非洲這種規模的基礎建設，通常由它們出資；輸電線路則由中國貸款支應。這座大壩先成了國家象徵，後來才成為發電廠。

2011年動工時，衣索比亞有電可用的人口不到四分之一。到2024年，這個比例已攀升到約57%。在阿迪斯阿貝巴眼中，復興大壩是國家的旗艦開發計畫，也是非洲最大的水力發電廠。它所供電的人民，沒有道理只因一紙他們從未簽署的條約把這條河分給了別人，就得繼續摸黑度日。

埃及的看法截然不同。埃及官員曾把尼羅河水量的任何減少，形容為對國家存亡的威脅。在開羅的說法裡，1959年協定分配給埃及的每年555億立方公尺，本來就已是最低限度。埃及的人均可用水量已降到每年約500立方公尺，不到聯合國缺水門檻的一半。尼羅河來水減少時，埃及可以動用亞斯文高壩後方納瑟湖的蓄水，但除了這筆儲備，再也無處可求。

蘇丹位於復興大壩下游，卻也是這座大壩的受益者：經過調節的水流，減少了歷來摧毀蘇丹農田的青尼羅河毀滅性洪水，蘇丹也可望買到復興大壩的廉價電力。蘇丹的立場隨政府更迭而搖擺，而這些政府本身，又是在政變與內亂中一再易手。

蘇丹的結構性處境

復興大壩的剩餘電力預定輸往包括蘇丹在內的鄰國，讓喀土穆與大壩的成敗有直接利害關係。在巴席爾（Omar al-Bashir）執政時期，喀土穆從2013年起公開支持大壩，與埃及分道揚鑣。巴席爾倒台後接掌政權的文人過渡政府，又轉回開羅一邊：2021年，過渡政府要求在進一步蓄水前先達成具法律約束力的協議，並與埃及共同爭取國際調停。由非洲聯盟主導的談判在那年春天破局。此後，2021年10月的政變和2023年爆發的內戰削弱了喀土穆的籌碼，不過2023年8月至12月三方恢復談判時，蘇丹部長仍在談判桌上。這些搖擺的背後，是一個從大壩的防洪與電力中獲益、卻仍需要河水源源不絕流來的國家。

2025年10月，爭論的焦點從大壩如何蓄水，轉移到大壩如何營運。暴漲的尼羅河水淹沒了埃及與蘇丹部分地區的農田。埃及水資源暨灌溉部指控衣索比亞在大壩營運上採取「魯莽的單方面措施」，把責任歸咎於突然且未經協調的放水，稱這是一場「人為洪災」。衣索比亞駁斥這項指控，歸咎於本國高原創紀錄的降雨，並主張大壩其實馴服了一場原本會更嚴重的洪水。就連埃及專家之間，對大壩該負多少責任也意見分歧。至今仍沒有任何協議規定，大壩在洪水年或乾旱年該如何運作。

紙上的河

埃及奉為水權法律基石的那份條約，把整條尼羅河都分配完了。1959年的《全面利用尼羅河水協定》，將尼羅河在亞斯文的年平均流量840億立方公尺，分給埃及與蘇丹：埃及555億，蘇丹185億，另有約100億預留給蒸發與滲漏損失。尼羅河流域的其他9個國家一無所獲。衣索比亞經由青尼羅河、阿特巴拉河與索巴特河，把尼羅河大部分的水送往下游，卻既未獲徵詢，也不在場。

這種排除並不是1959年協定發明的。它承襲自1929年的《尼羅河水協定》，該協定實質上賦予埃及否決上游水利工程的權利，而衣索比亞從來不是締約國。

1929年搭起的殖民鷹架

1929年的《尼羅河水協定》由大英帝國與埃及談判締結，英國代表蘇丹、烏干達、坦干伊喀和肯亞簽字，而這些地方當時都不是主權國家。協定影響最深遠的條款，是讓埃及得以否決可能影響尼羅河水的上游工程。衣索比亞從來不是英國領地。它對倫敦唯一的尼羅河承諾，出現在1902年的一份邊界條約中：孟尼利克二世（Menelik II）皇帝承諾，未經英國政府與蘇丹政府同意，不興建會阻斷青尼羅河、塔納湖或索巴特河水流的工程。阿迪斯阿貝巴把這項承諾解讀為禁止堵塞河流，而非禁止利用河流。衣索比亞的立場一向是：殖民強權與下游國家之間的條約，不能約束一個被排除在談判之外的主權國家。埃及則援引1929年的框架，認為它確立了在去殖民化之後依然存續的歷史權利。

簽署1959年協定的蘇丹政府，是一個奪權還不到12個月的軍政府。雙方談判因蘇丹要求更大份額而停滯多年；Ibrahim Abboud將軍的親開羅政權一上台，兩國政府不到一年就談定了協議。

衣索比亞的法律立場，建立在標準的條約法上：主權國家不受它從未加入的協定約束。據此，衣索比亞表示，1929年和1959年瓜分這條河的條約對它沒有約束力。衣索比亞與埃及、蘇丹共同簽署的唯一一份復興大壩文件，是2015年的《原則宣言》，宣言要求三國合作並避免造成重大損害，但沒有訂定水量分配，大壩的營運規則也仍有待商定。埃及的反論是：數千年有據可查的依賴關係所建立的權利，無論條約出自何種背景，都會產生義務。這在法律上同樣說得通。兩種論點各有分量，卻沒有任何機構有權在兩者之間做出裁決。

沒有裁判的規則

1997年的聯合國《國際水道非航行使用法公約》需要35個國家批准，花了17年，直到2014年才湊齊。公約確立了三項原則：公平合理利用、不對其他沿岸國造成重大損害，以及合作義務。這三項原則同時適用，彼此之間卻可能互相拉扯。位於上游的衣索比亞可以說自己的大壩屬於公平利用；位於下游的埃及則可以主張受到重大損害。原則相互衝突時該以哪一項為準，公約並沒有提供具約束力的裁決機制。公約規定以談判解決，談判失敗時，任何一方都可以要求成立公正的事實調查委員會，但委員會的結論只是建議。法院或仲裁庭要做出裁決，必須先經相關國家同意。

1997年，中國對這項公約投下反對票。印度棄權，埃及和衣索比亞也都棄權，兩國都擔心公約的原則可能被拿來對付自己在尼羅河上的主張。在共享河流上利害最深的國家當中，有好幾個都沒有加入公約。

這場爭端的第四個國家是南蘇丹，尼羅河流域最年輕的國家，2011年才獨立。2024年7月，南蘇丹批准了《合作框架協定》（CFA）。這是一份涵蓋全流域的條約，由尼羅河沿岸9國談判了十多年；在埃及與蘇丹拒絕最終文本之後，上游國家於2010年開放簽署。南蘇丹是第6個批准的國家，剛好達到生效所需的最低門檻。2024年10月，CFA對流域11個沿岸國中的6國成為具約束力的國際法：蒲隆地、衣索比亞、盧安達、南蘇丹、坦尚尼亞和烏干達。

於是，一個在青尼羅河上沒有水壩、在復興大壩爭議中也只是配角的國家，以一次沒什麼人關注的批准，為這個流域帶來了第二套法律秩序。上游國家如今依循一個具有正式法律地位的框架運作，埃及與蘇丹則繼續依循流域多數國家從未承認的1959年協定。兩套秩序都沒有得到所有當事國接受，也都無法迫使對方遵守。

CFA規定了什麼，埃及又拒絕了什麼

CFA以國際水法的一般規則，取代了埃及源自殖民時代的否決權：公平合理利用、不造成重大損害的義務，以及就規劃中的工程分享資訊的義務；詳細程序則交由新設的尼羅河流域委員會制定，委員會的理事會以共識決做出決定。沒有任何下游國家對上游工程擁有自動否決權。對埃及而言，這正是反對的核心：在締約國之間，上游工程的評判標準是它是否公平、是否避免重大損害，而不是開羅是否同意。CFA的用意是在締約國之間取代殖民時代的條約，但它對埃及和蘇丹沒有約束力，兩國從未加入，並堅持1959年協定依然有效。

在兩套法律秩序底下，還有一個更單純的問題。國際水法沒有附帶執行力的強制爭端解決機制。法院和仲裁庭唯有在相關國家接受其管轄時才能介入，無論是事先透過條約接受，還是逐案接受；而一個國家若拒絕某項裁決，也沒有任何力量能逼它遵守，2026年印度在印度河問題上的作為就證明了這一點。

算術題

即使各方擱置法律僵局、真心誠意地談判，數字留下的空間也很有限。1959年協定簽署時，埃及和蘇丹加起來約有3,700萬人，共享740億立方公尺的水。如今光是埃及就有超過1.1億人，蘇丹的人口也成長了好幾倍，分配額度卻文風不動。同樣的水量，現在得供應大約4倍的人口。

埃及的人均可用水量早已低於缺水門檻，即使尼羅河總流量維持不變，也會隨人口成長繼續下降。但總流量不會維持不變。在高排放情境下，尼羅河的百年一遇洪峰預估將增大多達85%，年與年之間的起伏也會劇烈得多。氣溫升高意味著復興大壩水庫和下游灌溉農地的蒸發量增加，變率加大則意味著水源更不可靠。1959年協定固定了各國的份額，至於連續幾個枯水年該怎麼辦，則交給一個聯合技術委員會和亞斯文後方的蓄水處理；一條年際起伏更劇烈的河流，將同時考驗這兩者。

復興大壩的水庫容量為740億立方公尺，等於1959年協定分配給埃及與蘇丹的一整年總水量：這座水庫裝得下條約所瓜分的一整年可用水。衣索比亞在2020年至2024年間分階段蓄滿水庫，那幾年存進水庫的每一立方公尺，都是沒有流往蘇丹和埃及的水。如今水庫已滿，問題已從蓄水多快，轉為如何營運——尤其是在乾旱年，衣索比亞必須決定要放出多少蓄水。

雙方的需求都不會消失。衣索比亞約1.35億人口中，仍有超過四成沒有電可用；埃及則沒有任何具相當規模的替代淡水來源。然而，大壩並不會把河水用掉：渦輪機只是讓水通過，大壩本身的損耗來自水庫的蒸發與滲漏。真正的衝突在於時機——衣索比亞何時蓄水、何時放水。

這使得問題在政治上比在紙面上更難解決。針對這條河的水系與埃及經濟所做的模擬研究發現，若採行協調的營運規則，讓大壩在豐水年多蓄水、在下游缺水時多放水，可能提高衣索比亞的水力發電量，也有助埃及度過缺水期。但各方至今沒有就任何這樣的規則達成協議。

尼羅河上游流域（衣索比亞西部、南蘇丹與烏干達）的人口，預估到本世紀中葉將倍增。到2040年，當地即使在平常年份，也可能有超過8,000萬人面臨缺水，炎熱乾燥的年份更多。每多拖一年沒有協議，就更難達成協議，因為系統裡可供各方讓步的餘裕愈來愈少。

氣候的不確定性讓問題更棘手

在中度暖化情境下，尼羅河的百年一遇洪峰流量預估在本世紀將增加63%；在高度暖化情境下則增加85%。可靠度比總降水量更重要：氣溫升高會增加水庫和農地的蒸發，因此雨下得更多，可用的水反而可能更少。任何長期分水協議，都必須建立在一系列預測之上，從流量小幅增加到可靠度嚴重下降都有可能；這個範圍寬到各方連要分配的水量是多少都無法取得共識，更別提怎麼分了。

預演

尼羅河是最顯眼的案例，但同樣的問題也出現在其他共享河流上：上游國家興建工程的速度，快過下游國家調適的速度。

在湄公河上游，也就是中國所稱的瀾滄江，中國已在幹流上興建了12座水壩，卻不願成為湄公河委員會的正式會員。在委員會2020年的開發情境下，抵達湄公河三角洲的泥沙量預估將比2007年減少約三分之二；在所有規劃中水壩都完工的2040年情境下，則減少97%。協助養活流域約7,000萬人的漁業，到2040年將面臨生物量減少40%至80%。中國在上游的營運不受任何具約束力的協議規範：一個強大的國家按自身需要興建，不在任何下游國家能夠強制執行的框架之內。

印度河說的是另一個故事：一份行之有效的條約，在數十年間逐漸磨損。1960年的條約撐過了三次印巴戰爭，被譽為世界上最持久的水資源協議之一。到了2025年，它在結構上已十分脆弱。印度河靠喜馬拉雅山、喀喇崑崙山和興都庫什山的冰雪補給，而在截至2020年的十年間，這一帶冰河的質量流失速度比前一個十年快了65%。光是巴基斯坦的人口，就從1960年的約4,600萬增加到超過2.5億，使人均水量跌破缺水線。

關於水壩設計的爭議，早已交付外部裁決：一位中立專家在2007年就Baglihar水壩做出裁定，後來仲裁法庭又裁決了Kishenganga案。2024年8月，也就是下一場危機爆發的8個月前，印度以人口與環境變化為由，正式要求檢討條約；這是印度自2023年1月以來第二次發出這類通知。接著在2025年4月，巴哈甘（Pahalgam）襲擊事件發生後，印度宣布將條約「暫緩執行」。印度至今仍堅持這個立場，儘管條約的仲裁法庭在2026年8月裁定，條約依然有效，對印度具有約束力——新德里拒絕接受這項裁決。

而在阿姆河，失敗已經完整上演過一次。到2000年代後期，鹹海已失去約90%的水量，元凶是蘇聯時代的灌溉取水。如今，阿富汗預定在2028年全面啟用的Qosh Tepa運河，每年可能引走多達約10立方公里的水，約占阿姆河流量的三分之一。阿富汗與土庫曼、烏茲別克之間沒有任何水資源協議，因此這兩個下游國家沒有任何法律機制可以阻止這條運河。

在這幾條河上，同樣的條件一再出現：上游基礎設施掌握在發展需求壓過下游反對聲浪的國家手中；法律框架不足、遭到中止，或者根本不存在；人口與氣候壓力在推高需求的同時減少供給；而且沒有任何國際機構有能力強行推動解決方案。在尼羅河上，這四個條件同時成立。

這條河

從衣索比亞高原上的塔納湖到蘇丹邊界，青尼羅河的落差超過1,000公尺。它在玄武岩高原上切出的峽谷，是非洲最深的峽谷之一。五千年來，這些河水挾帶的淤泥造就了埃及的農業。自1960年代以來，大部分淤泥改為沉積在亞斯文高壩後方，而如今，上游又多了第二座巨型水庫。

現在流到埃及的水量，有一部分取決於衣索比亞Benishangul-Gumuz州一座大壩的營運決策，此外也取決於降雨，以及法老曾經觀測、農民賴以為生的季節節奏。一個國家做出的決定，左右著另一個國家的水源，而這些決定不受任何具約束力的協議規範。

真正的考驗將在一場長期乾旱中到來：納瑟湖水位下降，衣索比亞則要決定放出多少蓄水。大壩動工15年後，仍沒有任何議定的規則告訴它該放多少。

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Al Jazeera, “Is the Indus Waters Treaty the Latest India-Pakistan Flashpoint?,” September 22, 2024. https://www.aljazeera.com/news/2024/9/22/is-the-indus-waters-treaty-the-latest-india-pakistan-flashpoint

Clingendael Institute, “Indus Water Treaty 2025: A Pause of Cooperation, Not an End,” 2025. https://www.clingendael.org/publication/indus-water-treaty-2025-pause-cooperation-not-end

Institute of New Europe, “‘Abeyance’, Not Permanent Suspension: The Legal and Strategic Logic Behind India’s Indus Waters Treaty Position,” September 2026. https://advisory.ine.org.pl/en/artykul/abeyance-not-permanent-suspension-the-legal-and-strategic-logic-behind-india-s-indus-waters-treaty-position

Vision IAS (summary of The Hindu), “Indus Waters Treaty Will Not Remain Operational in Its Present Form, Says Official,” July 21, 2026. https://visionias.in/current-affairs/upsc-daily-news-summary/article/2026-07-21/the-hindu/international-relations/indus-waters-treaty-will-not-remain-operational-in-its-present-form-says-official

Permanent Court of Arbitration, “Indus Waters Western Rivers Arbitration (Pakistan v. India),” case page, including the Award on the Status of the Indus Waters Treaty in Respect of India’s Decision on Abeyance, August 31, 2026. https://pca-cpa.org/en/cases/284/

Embassy of India, Belgrade (Government of India), “Matters Pertaining to the Illegally-Constituted So-Called Court of Arbitration,” press release, August 31, 2026. https://eoibelgrade.gov.in/index.php/listview/NzE2

Carnegie Endowment for International Peace, “Afghanistan’s Qosh Tepa Canal Could Trigger a Central Asian Water Crisis,” September 2025. https://carnegieendowment.org/russia-eurasia/politika/2025/09/afghanistan-water-supply-central-asia

EBSCO Research Starters, “Aswan High Dam.” https://www.ebsco.com/research-starters/science/aswan-high-dam