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나일강 물의 대부분은 에티오피아 고원에서 시작된다. 청나일강과 그 자매 강인 아트바라강, 소바트강은 이집트가 1억 1,000만 명이 넘는 인구를 살리는 데 쓰는 물의 80% 이상을 실어 온다. 이집트는 재생 가능한 담수의 98%를 나일강에 의존한다. 이 물을 어떻게 나눌지 정한 조약은 1959년 이집트와 수단이 체결했다.
물의 대부분을 대는 나라인 에티오피아는 이 조약의 당사국이 아니었다.
분쟁은 바로 이 사실에서 비롯된다. 한 나라는 물을 흘려보내고, 다른 나라는 그 물에 대한 법적 권리를 쥐고 있으며, 물을 흘려보내는 나라는 아무도 묻지 않았기에 이 합의에 동의한 적이 없다. 60년 동안 이는 별문제가 되지 않았다. 에티오피아에는 이를 어찌해 볼 자본도 공학 역량도 없었기 때문이다. 2011년 에티오피아는 그랜드 에티오피아 르네상스 댐(GERD) 건설에 착수했다. 2025년 9월 9일, 이 댐은 가장 큰 영향을 받는 나라들 사이에 구속력 있는 합의 하나 없이 준공식을 치렀다.
댐
GERD의 저수지는 약 740억 세제곱미터를 담을 수 있고, 댐의 발전 설비용량은 5,000메가와트가 넘는다. 터빈 13기 가운데 6기가 2025년 4월까지 발전을 시작했고, 댐은 9월에 공식 준공됐다. 약 50억 달러가 든 이 댐의 건설비를 에티오피아는 대부분 스스로 마련했다. 채권을 팔고 국민의 성금을 모아, 아프리카에서 이만한 규모의 인프라라면 으레 돈을 대는 국제 개발 금융기관 없이 해낸 것이다. 송전선은 중국 차관으로 깔았다. 댐은 발전소가 되기 전에 먼저 국가의 상징이 되었다.
2011년 공사가 시작될 무렵, 전기를 쓰는 에티오피아인은 네 명 중 한 명도 되지 않았다. 2024년에는 그 비율이 약 57%로 올라갔다. 아디스아바바가 보기에 GERD는 나라의 대표 개발 사업이자 아프리카 최대의 수력발전소다. 이 댐이 전기를 보내는 국민에게, 서명한 적도 없는 조약이 강을 다른 나라 몫으로 정해 두었으니 계속 어둠 속에 살라고 말할 수는 없는 노릇이다.
이집트의 시각은 다르다. 이집트 관리들은 나일강 유량이 조금이라도 줄어드는 것을 국가 생존에 대한 위협이라고 말해 왔다. 카이로의 논리로는, 1959년 협정에 따른 이집트의 연간 배분량 555억 세제곱미터는 이미 최소한이다. 1인당 가용 수자원은 연간 약 500세제곱미터로 떨어져 유엔이 정한 물 부족 기준선의 절반에도 못 미친다. 나일강이 보내는 물이 줄면 이집트는 아스완 하이 댐 뒤 나세르호에 저장된 물을 끌어 쓸 수 있지만, 그 비축분 너머로는 더 기댈 곳이 없다.
수단은 GERD의 하류에 있지만 댐의 덕도 본다. 유량이 조절되면서 예로부터 수단의 농지를 휩쓸어 온 청나일강의 파괴적인 홍수가 줄어들고, 수단은 GERD의 값싼 전기를 사들일 수도 있다. 수단의 입장은 정부가 바뀔 때마다 달라졌고, 그 정부들 자체가 쿠데타와 내전을 거치며 바뀌어 왔다.
수단의 구조적 위치
GERD의 잉여 전력은 수단을 비롯한 이웃 나라로 보내질 예정이어서, 하르툼은 댐의 성공에 직접적인 이해관계를 갖는다. 오마르 알바시르 치하의 하르툼은 2013년부터 이집트와 갈라서서 댐을 공개적으로 지지했다. 그가 실각한 뒤 들어선 민간 주도 과도정부는 다시 카이로 쪽으로 돌아섰다. 과도정부는 2021년 추가 담수에 앞서 법적 구속력 있는 합의를 요구했고, 이집트와 함께 국제 중재를 촉구했다. 아프리카연합이 이끈 협상은 그해 봄 결렬됐다. 이후 2021년 10월 쿠데타와 2023년에 시작된 내전으로 하르툼의 입지는 약해졌지만, 2023년 8월부터 12월까지 3자 협상이 재개됐을 때 수단 장관들은 여전히 협상 테이블에 앉아 있었다. 이 오락가락하는 행보 뒤에는 댐의 홍수 조절과 전력으로 이득을 보면서도 여전히 물이 계속 흘러와야 하는 나라가 있다.2025년 10월, 논쟁의 초점은 댐에 물을 어떻게 채우느냐에서 댐을 어떻게 운영하느냐로 옮겨 갔다. 불어난 나일강 물이 이집트와 수단 일부 지역의 농지를 덮쳤다. 이집트 수자원관개부는 에티오피아가 댐을 운영하면서 “무모한 일방적 조치”를 취했다고 비난하며, 갑작스럽고 조율되지 않은 방류가 “인위적 홍수”를 불렀다고 주장했다. 에티오피아는 이를 부인하며 고원 지대의 기록적인 강우를 원인으로 꼽았고, 오히려 댐이 더 큰 홍수를 길들였다고 반박했다. 이집트 전문가들 사이에서도 댐의 책임이 어디까지인지를 두고 의견이 갈렸다. 홍수가 난 해나 가뭄이 든 해에 댐을 어떻게 운영해야 하는지 정한 합의는 아직 없다.
종이 위의 강
이집트가 자국 물 권리의 법적 토대라며 지키는 조약은 나일강 전체를 나눠 가졌다. 1959년 ‘나일강 수자원의 완전한 이용에 관한 협정’은 아스완 지점의 연평균 유량 840억 세제곱미터를 이집트와 수단에 배분했다. 이집트에 555억, 수단에 185억 세제곱미터를 주고, 약 100억 세제곱미터는 증발과 누수 손실분으로 떼어 두었다. 나일강 유역의 나머지 아홉 나라는 아무것도 받지 못했다. 청나일강과 아트바라강, 소바트강을 통해 나일강 물 대부분을 하류로 흘려보내는 에티오피아는 협의 대상도 아니었고 그 자리에 있지도 않았다.
1959년 협정이 이 배제를 처음 만들어 낸 것은 아니다. 1929년 나일강 수자원 협정에서 물려받은 것이다. 1929년 협정은 이집트에 상류의 수자원 사업을 사실상 거부할 권리를 주었고, 에티오피아는 이 협정에도 당사국으로 참여한 적이 없다.
1929년, 식민 시대의 뼈대
1929년 나일강 수자원 협정은 대영제국과 이집트가 협상한 것으로, 영국이 수단, 우간다, 탕가니카, 케냐를 대신해 서명했다. 당시 이들 가운데 주권국가는 하나도 없었다. 이 협정에서 가장 큰 결과를 낳은 조항은 나일강 물에 영향을 줄 수 있는 상류 공사에 대해 이집트에 거부권을 준 것이다. 에티오피아는 영국령이었던 적이 한 번도 없다. 에티오피아가 나일강과 관련해 런던에 한 약속은 1902년 국경 조약 하나뿐이다. 이 조약에서 메넬리크 2세 황제는 영국 정부와 수단 정부의 동의 없이 청나일강, 타나호, 소바트강의 흐름을 막는 공사를 하지 않겠다고 약속했다. 아디스아바바는 이 약속을 강의 이용이 아니라 강의 차단을 금지한 것으로 읽는다. 에티오피아의 입장은 한결같았다. 식민 강대국과 하류 국가가 맺은 조약은 협상에서 배제된 주권국가를 구속할 수 없다는 것이다. 이집트는 1929년의 틀이 탈식민지화 이후에도 살아남는 역사적 권리를 확립했다고 주장한다.1959년 협정에 서명한 수단 정부는 권력을 잡은 지 1년도 채 되지 않은 군사정권이었다. 수단이 더 큰 몫을 요구하면서 협상은 몇 년째 멈춰 있었다. 그러다 이브라힘 아부드 장군의 친카이로 정권이 들어서자 두 정부는 1년 만에 협정을 매듭지었다.
에티오피아의 법적 입장은 조약법의 기본 원칙에 기댄다. 주권국가는 당사국이 된 적 없는 협정에 구속되지 않는다는 원칙이다. 이를 근거로 에티오피아는 1929년과 1959년에 강을 나눈 조약들이 자국을 구속하지 않는다고 말한다. GERD와 관련해 에티오피아가 이집트, 수단과 함께 서명한 유일한 문서인 2015년 원칙선언은 세 나라 모두에 협력과 중대한 피해 방지를 약속하게 하지만, 물 배분량은 정하지 않았고 댐 운영 규칙은 앞으로 합의할 과제로 남겨 두었다. 수천 년간 기록으로 남은 의존이 확립한 권리는 조약의 출처와 상관없이 의무를 낳는다는 이집트의 반론 역시 법적으로 일관성이 있다. 두 주장 모두 무게가 있고, 둘 중 하나를 고를 권한을 가진 기관은 없다.
심판 없는 규칙
1997년 ‘국제수로의 비항행적 이용에 관한 법에 관한 유엔 협약’은 비준 35건이 필요했는데, 이를 다 모으는 데 2014년까지 17년이 걸렸다. 협약은 세 가지 원칙을 세운다. 공평하고 합리적인 이용, 다른 연안국에 중대한 피해를 주지 않을 것, 그리고 협력할 의무다. 세 원칙은 동시에 적용되며 서로 어긋날 수 있다. 상류의 에티오피아는 자국 댐을 공평한 이용이라 부를 수 있고, 하류의 이집트는 중대한 피해를 주장할 수 있다. 원칙들이 부딪칠 때 어느 쪽이 이기는지 가릴 구속력 있는 장치는 협약에 없다. 협약이 정한 것은 협상이고, 협상이 실패하면 어느 당사국이든 공정한 사실조사위원회를 요구할 수 있지만 그 결론은 권고에 그친다. 법원이나 재판소가 판결을 내리려면 당사국들이 그에 동의해야 한다.
1997년 중국은 협약에 반대표를 던졌다. 인도는 기권했고, 이집트와 에티오피아도 기권했다. 두 나라 모두 협약의 원칙이 나일강에 대한 자국의 주장을 거스르는 데 쓰일까 경계했다. 공유 하천에 가장 큰 이해가 걸린 나라 몇몇이 협약 밖에 머물렀다.
이 싸움의 네 번째 나라는 남수단이다. 2011년에야 독립한, 나일강 유역에서 가장 젊은 나라다. 2024년 7월 남수단은 협력기본협정(CFA)을 비준했다. 나일강 유역 9개국이 10년 넘게 협상해 온 유역 전체 조약으로, 이집트와 수단이 최종안을 거부하자 상류국들이 2010년에 서명을 개시한 협정이다. 남수단의 비준은 여섯 번째로, 발효에 필요한 최소 요건을 채웠다. 2024년 10월 CFA는 유역의 11개 연안국 가운데 부룬디, 에티오피아, 르완다, 남수단, 탄자니아, 우간다 6개국에 구속력 있는 국제법이 되었다.
그렇게 지켜보는 이도 거의 없던 비준, 그것도 청나일강에 댐 하나 없고 GERD 분쟁에서 작은 몫만 차지하는 나라의 비준이 유역에 두 번째 법질서를 안겼다. 이제 상류국들은 정식 법적 지위를 갖춘 틀 아래에서 움직이고, 이집트와 수단은 유역 대다수 국가가 한 번도 인정한 적 없는 1959년 협정에 따라 계속 움직인다. 어느 질서도 모든 당사국의 인정을 받지 못하며, 어느 쪽도 상대에게 준수를 강제할 수 없다.
이집트가 거부한 CFA의 내용
CFA는 식민 시대 이집트의 거부권이 있던 자리에 국제 수자원법의 일반 규칙을 들여놓는다. 공평하고 합리적인 이용, 중대한 피해를 주지 않을 의무, 계획 중인 사업에 관한 정보를 공유할 의무다. 세부 절차는 새로 세울 나일강유역위원회에 맡기며, 위원회 이사회는 컨센서스로 의사를 결정한다. 어떤 하류국도 상류 공사에 대해 자동 거부권을 갖지 못한다. 이집트가 반대하는 핵심이 바로 여기에 있다. 조약 당사국들 사이에서 상류 사업은 카이로가 동의하느냐가 아니라 공평한지, 중대한 피해를 피하는지로 판단된다. CFA는 당사국들 사이에서 식민 시대 조약들을 대체하도록 되어 있지만, 가입한 적이 없고 1959년 협정이 여전히 유효하다고 주장하는 이집트와 수단은 구속하지 않는다.두 법질서 아래에는 더 단순한 문제가 깔려 있다. 국제 수자원법에는 집행력을 갖춘 강제적 분쟁 해결 절차가 없다. 법원과 중재재판부는 관련 국가들이 미리 조약으로든 사안별로든 관할권을 받아들인 경우에만 움직일 수 있고, 2026년 인더스강에서 인도가 보여 주었듯 국가가 거부하는 판결을 따르게 만들 수단은 아무것도 없다.
셈법
모든 당사국이 법적 교착을 접어 두고 선의로 협상한다 해도, 숫자가 허락하는 여지는 많지 않다. 1959년 협정이 체결됐을 때 이집트와 수단의 인구는 합쳐 약 3,700만 명이었고, 이들이 740억 세제곱미터를 나눠 썼다. 지금은 이집트 한 나라만 1억 1,000만 명이 넘고 수단의 인구도 몇 배로 불었지만, 배분량은 그대로다. 같은 양의 물을 이제 약 네 배나 되는 사람이 나눠 써야 한다.
이미 물 부족 기준선 아래인 이집트의 1인당 가용 수자원은 나일강 총유량이 그대로라 해도 인구가 늘면서 계속 줄어들 것이다. 그런데 총유량은 그대로 있지 않을 것이다. 고배출 시나리오에서 나일강의 100년 빈도 최대 홍수는 85%까지 커지고, 해마다의 변동 폭도 훨씬 극심해질 것으로 전망된다. 더위가 심해지면 GERD 저수지와 하류의 관개 농지에서 증발하는 물이 늘고, 변동성이 커지면 물을 믿고 쓰기 어려워진다. 1959년 협정은 각국의 몫을 고정해 두고, 물이 적은 해가 잇따를 때의 대응은 공동 기술위원회와 아스완 뒤에 저장된 물에 맡긴다. 해마다 더 크게 요동치는 강은 그 둘을 모두 시험대에 올릴 것이다.
GERD의 저수 용량 740억 세제곱미터는 1959년 협정에 따른 이집트와 수단의 1년 배분량을 합친 것과 같다. 조약이 나눈 가용 수량 꼬박 1년 치를 이 저수지가 담을 수 있다는 뜻이다. 에티오피아는 2020년부터 2024년까지 단계적으로 저수지를 채웠고, 그 기간에 저장된 물은 1세제곱미터도 빠짐없이 수단과 이집트로 흘러가지 못한 물이었다. 저수지가 가득 찬 지금, 문제는 얼마나 빨리 채우느냐에서 어떻게 운영하느냐로 옮겨 갔다. 무엇보다 가뭄이 든 해, 에티오피아가 저장한 물을 얼마나 내보낼지 정해야 할 때가 관건이다.
어느 쪽의 필요도 사라지지 않는다. 약 1억 3,500만 명인 에티오피아 인구 가운데 열에 넷 이상은 여전히 전기를 쓰지 못하고, 이집트에는 의미 있는 규모의 대체 담수원이 없다. 그렇다고 댐이 강물을 써 없애는 것은 아니다. 물은 터빈을 거쳐 그대로 흘러가고, 댐 자체의 손실은 저수지의 증발과 누수에서 생긴다. 진짜 갈등은 시기, 곧 에티오피아가 언제 물을 가두고 언제 내보내느냐를 둘러싼 것이다.
그래서 이 문제는 서류상보다 정치적으로 풀기가 더 어렵다. 나일강 수계와 이집트 경제를 함께 모델링한 결과, 습한 해에는 댐이 더 많이 저장하고 하류에 물이 모자랄 때는 더 많이 방류하는 협조적 운영 규칙을 따르면 에티오피아의 수력발전량을 늘리면서 이집트가 물 부족을 견디는 데에도 도움이 될 수 있는 것으로 나타났다. 그런 규칙은 아직 합의되지 않았다.
에티오피아 서부와 남수단, 우간다에 걸친 나일강 상류 유역의 인구는 세기 중반까지 두 배로 늘어날 것으로 예상된다. 2040년이면 그곳에서 평년에도 8,000만 명 이상이 물 부족을 겪을 수 있고, 덥고 건조한 해에는 그 수가 더 늘어난다. 합의 없이 한 해가 지날 때마다 합의를 이루기는 더 어려워진다. 수계에 타협을 감당할 여유가 그만큼 줄어들기 때문이다.
기후의 불확실성이 문제를 키운다
중간 수준의 온난화에서 나일강의 100년 빈도 최대 유량은 이번 세기에 63% 늘어날 것으로 전망된다. 온난화가 심하면 85%다. 총강수량보다 중요한 것은 신뢰성이다. 기온이 오르면 저수지와 농지에서 증발하는 물이 늘어나므로, 비가 더 와도 쓸 수 있는 물은 오히려 줄어들 수 있다. 장기 배분 협정을 맺으려면 완만한 유량 증가부터 심각한 신뢰성 저하까지 아우르는 전망치를 토대로 삼아야 하는데, 그 범위가 너무 넓어 당사국들은 나눌 물이 얼마인지조차 합의하지 못한다. 어떻게 나눌지는 말할 것도 없다.예고편
나일강은 상류국이 하류국의 적응 속도보다 빠르게 시설을 짓고 있는 여러 공유 하천에 공통된 문제의 가장 눈에 띄는 사례다.
중국에서 란창강이라 부르는 메콩강 상류에 중국은 본류 댐 12개를 지었고, 메콩강위원회의 정회원 가입은 거부해 왔다. 메콩 삼각주에 이르는 퇴적물은 위원회의 2020년 개발 시나리오에서 2007년 수준보다 약 3분의 2, 계획된 댐이 모두 완공되는 2040년 시나리오에서는 97% 줄어들 것으로 전망된다. 유역에서 약 7,000만 명의 식량을 떠받치는 어업은 2040년까지 생물량이 40~80% 줄어들 처지다. 중국의 상류 운영을 규율하는 구속력 있는 합의는 없다. 힘센 나라가 하류국들이 강제할 수 있는 어떤 틀 바깥에서 필요한 것을 짓는다.
인더스강의 이야기는 다르다. 제대로 작동하던 조약이 수십 년에 걸쳐 닳아 온 이야기다. 1960년 조약은 인도와 파키스탄의 세 차례 전쟁을 견뎌 내며 세계에서 가장 오래 버틴 물 협정 가운데 하나라는 평판을 얻었다. 2025년 무렵 이 조약은 구조적으로 위태로웠다. 인더스강은 히말라야와 카라코람, 힌두쿠시의 눈과 얼음에 기대어 흐르는데, 2020년까지 10년 동안 이 지역 빙하의 질량 손실 속도는 그 이전 10년보다 65% 빨랐다. 파키스탄 인구만 해도 1960년 약 4,600만 명에서 2억 5,000만 명 이상으로 늘어, 1인당 수자원이 물 부족선 아래로 떨어졌다.
댐 설계를 둘러싼 분쟁은 이미 외부 판정에 맡겨진 적이 있다. 2007년 중립 전문가가 바글리하르 댐에 대해 판정을 내렸고, 이후 중재재판소가 키셴강가 사건을 판결했다. 다음 위기가 닥치기 여덟 달 전인 2024년 8월, 인도는 인구와 환경의 변화를 들어 조약 재검토를 공식 요청했다. 2023년 1월 이후 두 번째 통보였다. 그리고 2025년 4월 파할감 테러 이후 인도는 조약을 “보류” 상태에 두었다. 인도는 지금도 그 입장을 고수한다. 2026년 8월 조약의 중재재판소가 조약이 여전히 유효하며 인도를 구속한다고 판결했지만, 뉴델리는 이 판결을 거부하고 있다.
그리고 아무다리야강에서는 그 실패가 이미 한 번 끝까지 진행됐다. 아랄해는 소련 시대의 관개 취수에 말라 죽어 가며 2000년대 후반까지 부피의 약 90%를 잃었다. 이제 2028년 완전 가동을 앞둔 아프가니스탄의 코시테파 운하는 강 유량의 약 3분의 1에 해당하는, 연간 최대 약 10세제곱킬로미터의 물을 끌어갈 수 있다. 아프가니스탄은 투르크메니스탄이나 우즈베키스탄과 어떤 물 협정도 맺지 않았기에, 하류의 두 나라에는 운하를 막을 법적 장치가 없다.
이 강들마다 같은 조건이 되풀이된다. 하류의 반대보다 자국의 개발 수요가 더 무거운 나라들이 상류 시설을 쥐고 있고, 법적 틀은 불충분하거나 정지됐거나 아예 없으며, 인구와 기후의 압력은 수요를 늘리는 동시에 공급을 줄이고, 해결책을 강제할 역량을 갖춘 국제기구는 없다. 나일강에서는 네 가지가 한꺼번에 들어맞는다.
강
청나일강은 에티오피아 고원의 타나호에서 수단 국경까지 1,000미터 넘게 떨어진다. 강이 현무암 고원을 깎아 만든 협곡은 아프리카에서 가장 깊은 협곡 가운데 하나다. 5,000년 동안 이 물은 이집트 농업을 일군 실트를 실어 날랐다. 1960년대 이후로는 그 실트 대부분이 아스완 하이 댐 뒤에 가라앉았고, 이제 그 상류에 두 번째 거대한 저수지가 자리 잡았다.
이제 이집트에 이르는 수량은 강우와, 파라오들이 관측하고 농민들이 의지해 온 계절의 리듬뿐 아니라 에티오피아 베니샹굴구무즈의 한 댐에서 내리는 운영 결정에도 일부 좌우된다. 한 나라에서 내린 결정이 다른 나라의 물 공급을 결정짓는데, 그 결정을 규율하는 구속력 있는 합의는 없다.
시험은 긴 가뭄 속에 찾아올 것이다. 나세르호의 수위가 내려가고, 에티오피아가 저장한 물을 얼마나 내보낼지 정해야 할 때다. 댐 공사가 시작된 지 15년이 지났지만, 그 양을 정해 주는 합의된 규칙은 아직 없다.
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미디어
주요 출처 및 참고문헌
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