深海地緣政治：海床為何成了新的北極

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約14分鐘

2025年12月至2026年1月間，中國科考船「實驗6號」看來是在印度洋作業，位置落在國際海底管理局（ISA）與印度簽約的一處探勘區內。這艘船對外宣稱的目的是深海研究；依據海洋法，這是每個國家在國際海床區域都享有的權利。然而，這也讓一艘中國調查船直接來到一片海床的正上方——而印度對這片海床，握有ISA核發的專屬礦產探勘權。

印度不予置評。同一時期，這艘船也到過德國的合約區，德國表示並不知道有這次造訪。ISA是依《聯合國海洋法公約》設立的自主條約機構，兩份合約都由它核發，國家管轄範圍以外洋底的一切礦產資源活動也由它管轄。對於這艘船在那裡做了什麼，ISA毫無資訊，也沒有任何機制可以查明。

這次造訪事先沒有通報，管理局也沒有任何回應。要明白一趟合法的航程如何暴露出這樣的漏洞，得先看看海床上躺著什麼。

深淵底下的電池金屬

在海面以下4,000至6,000公尺，橫跨太平洋、大西洋和印度洋的大片洋底，海床上散落著業界所稱的多金屬結核。這些馬鈴薯大小的金屬團塊，大約每100萬年才長1公分。它們鬆散地躺在沉積物上，富含鎳、鈷、銅和錳。目前世界上沒有任何地方在開採它們，但它們可能是地球上規模最大、又能夠取得的電池關鍵金屬蘊藏。

克拉里昂—克利珀頓區（Clarion-Clipperton Zone，CCZ）是太平洋東部、夏威夷與墨西哥之間的一片深海平原，面積達450萬平方公里以上，也是已知結核最密集的地方：保守估計約有210億乾公噸。一般結核所含的鎳、銅、鈷合計約占2.6%，穩穩高於ISA認定的2%品位；ISA以這個品位，加上每平方公尺5公斤以上的結核豐度和平坦地形，作為具備經濟價值的標誌。

與陸地的比較要追溯到2013年。當時估計，CCZ結核所含的錳比當時陸地上全部的儲量基礎還多，鎳約為陸地的2倍，鈷約為3倍。按這個標準，就最要緊的幾種電池金屬而言，洋底的蘊藏勝過陸地上已知的儲量。

全球電動車產業對鎳、鈷、錳的需求一直急遽成長，而若不大幅擴充電池金屬的供應，沒有任何可信的情境能達成脫碳目標。鈷的供應鏈最為脆弱：剛果民主共和國占全球礦場產量近四分之三，中國企業控制了剛果民主共和國大部分的加工設施，在全球鈷精煉產能中也占主導份額。錳、鎳和銅的集中程度稍低，但大致是同一種模式：供應鏈只經過少數幾個管轄地，每個環節都受中國加工業的掌控。

海床結核至少在原則上改變了這筆帳。四種金屬集中在同一處礦床，所在深度用特製機械在技術上可以觸及，位於國際水域，由一個條約機構管轄；這個機構已向20多個國家機構和企業核發31份探勘合約，擔保國遍布政治光譜的各個位置。

問題在於，國家管轄範圍以外的海床不屬於任何國家。其中的礦產本應透過ISA共同管理，但開採規則還沒完成，對於其他國家的船隻在那裡做什麼，管理局也幾乎管不到。

圍繞這項資源展開的競爭，遵循著一套在北極早已浮現的邏輯：可行的開採技術，跑在為管理它而設計的治理之前。在深海，同樣的模式被壓縮在更短的時程裡，而且少了北極國家可以用來錨定主張的殘餘主權。

至今無人開採的三個原因

要從深海平原採集結核，需要特製的集礦車、能把礦漿垂直輸送好幾公里的水力提升系統、海面處理船，還要有一整套整合的後勤，處理那些混著沉積物和海水上來的物料。第一顆結核還沒運抵港口，資本支出就已十分龐大。技術已有原型：2022年，The Metals Company在CCZ進行大規模試驗，把3,000多公噸結核從海底運上海面。但至今還沒有人以商業規模部署這項技術。工程問題可以解決，只是代價高昂，經濟上也還沒跨過門檻。

在生物學上，CCZ幾乎是一片空白：在那裡發現的物種，約有90%還沒有學名。

試驗場的證據並不令人安心。在CCZ一次大規模集礦機試驗兩個月後，機器碾過的痕跡內，生活在沉積物中的小型動物密度下降了三分之一以上，物種數也減少近三分之一。在痕跡之外，沉積物羽流並沒有減少動物數量，卻改變了哪些物種占優勢。在CCZ一條1979年留下的試採痕跡上，許多生物類群受到的衝擊44年後依然存在，只有部分開始恢復。結核長得這麼慢，以任何人類的時間尺度來看，這種棲地都無法再生。

第三道障礙是法律。依據《聯合國海洋法公約》，國家管轄範圍以外的海床和洋底稱為「區域」（the Area），其資源被宣告為「人類共同繼承財產」。

任何國家或私人實體都不得對這些資源主張或行使主權權利。ISA在1994年隨《海洋法公約》生效而成立，是唯一獲授權組織、管理和控制「區域」內一切礦產資源活動的機構。它已依探勘規章核發31份探勘合約，但採礦規章中規範商業開採的部分至今仍未寫成。經過十多年談判，ISA理事會在2026年兩度開會，兩次都沒有通過規章便散會。

它被要求批准一個產業：這個產業一旦以商業規模運作，會對一個大半未經探明的生態系造成什麼影響，至今仍屬未知，而規範它的規則，ISA自己都還沒寫好。必須就這些規則達成共識的國家，包括採礦承包者的擔保國、戰略對手，以及要向國內環保選民交代的政府。

觸發條款

1994年的《執行協定》中有一項規定：任何會員國，只要其國民打算申請採礦許可，就可以要求ISA完成規章，從而啟動兩年期限。如果期限屆滿時有申請待審，理事會仍必須審議，並可依屆時既有的規則暫時核准。

2021年6月25日，諾魯援引了這項條款。這個人口約1.2萬的國家，是NORI（Nauru Ocean Resources Inc.）的法定擔保國；NORI是總部設在溫哥華、在那斯達克上市的The Metals Company旗下的子公司。ISA的兩年期限到2023年7月9日截止，而ISA未能在期限前拿出定案的採礦規章。

第一波推力來自一個替採礦公司擔保的太平洋小島國，比華府提出自己的挑戰早了好幾年。

中國的長線布局

在ISA的31份探勘合約中，中國握有5份，比任何單一國家行為者都多，也是管理局最大的出資國。兩者加在一起，讓中國擁有一種不尋常的組合：在探勘上擁有各國之中最大的份額，在決定誰能取得這項資源的機構內部，又擁有超乎比例的分量。

CNN和Mongabay的記者花了五年追蹤8艘中國深海船隻，發現它們在開闊海域的總時間裡，只有6%待在中國企業握有採礦探勘權的區域。其餘時間大多花在政治敏感海域，例如關島附近的海域、台灣附近與各方主張重疊的爭議海域，以及具戰略意義的潛艦通行走廊。

「實驗6號」並不是唯一一艘看似在他國合約區作業的中國船隻。「深海一號」在2025年底曾在南韓的合約區逗留，2024年也曾在法國、波蘭和俄羅斯的合約區周邊作業。法國、波蘭和南韓表示，中國事先已經知會，而且這類研究在海洋法下是允許的。俄羅斯沒有回應。

ISA可以對自己的承包者處以罰款，也可以暫停或終止合約。但它沒有追蹤他國研究船的機制，也沒有任何程序，能受理、處理或回應「有船隻在承包者不知情下進入合約區」這類投訴。

中國在ISA治理架構內的作為，與它在海上的實際行動如出一轍。在2023年7月的ISA大會上，由智利、哥斯大黎加和法國領頭的聯盟，要求就深海採礦的預防性暫停舉行正式辯論。中國獨自反對，連列入議程都不肯，談判代表稱這個議題「不適合」討論。最後的妥協是把暫停案排除在當年的議程之外，暫且擱到下一年的議程上。

接受記者採訪的分析人士多數認為，這些船隻離開合約區期間所蒐集的資訊，可能包括軍事情報。在潛艦通行走廊測繪海床，可以取得聲學和地形資料。在咽喉要道附近測量沉積物和海流，得到的正是潛艦作戰規劃所需要的那種長期環境資料。這些船都配備了做這一切的設備。單獨看任何一項，都不足以證明船隻負有軍事任務，但綜合起來，指向的是同時服務戰略與科學目的的船隻。

中國做的，正是任何理性國家處在它的位置都會做的事。它的合約讓它在ISA內部擁有正當席位，海洋法讓它的船隻幾乎可以在國際水域的任何地方作業，而6%這個數字顯示，這些船在海上的時間，只有很小一部分花在撐起中國在管理局地位的那些礦區。無論動機為何，中國都在幫忙維持這片真空，最明顯的就是連一場預防性暫停的辯論都要擋下。

挪威的彎路

如果問題全出在中國，那麼一個管轄權明確、制度健全的國家，在自己的海床上應該能做得更好。挪威看起來最有條件證明這一點。

2024年1月，挪威國會投票通過，開放一片面積約為法國陸地一半的大陸礁層進行海床礦產探勘，範圍大多是斯瓦巴、格陵蘭和冰島之間的北極海域。這次表決讓挪威一度成為全球深海採礦辯論中最舉足輕重的管轄地。

挪威的法律地位遠比ISA清楚。依據《海洋法公約》，沿海國對其大陸礁層的自然資源享有主權權利。挪威是在「區域」之外、ISA管轄範圍以外行事，因此不必仰賴尚未完成的採礦規章。開放的海域中確實約有三分之一位於斯瓦巴周邊的大陸礁層，各國對於《斯瓦巴條約》（Svalbard Treaty）的條款是否約束挪威行使這項權力的方式存有爭議，但沒有人主張ISA有置喙的餘地。挪威完全有能力設計並執行一套監管架構。

2024年6月，能源部公布一份許可提案，涵蓋國會所開放範圍的三分之一以上，並交付公眾諮詢。在70多份回應中，約有40份明確表示反對。環保團體、科學家、工會、漁業組織，以及政府自己的環境署都提出異議；而早在1月表決後不久，歐洲議會就已通過決議批評這項計畫。挪威審視了技術證據，看來正朝2025年舉行首輪許可發放邁進。

這一輪始終沒有到來。2024年12月，少數政府需要社會主義左翼黨的票才能通過預算，而社會主義左翼黨開出的條件，就是叫停這輪許可發放。一年後，暫停進一步定了下來。工黨政府與社會主義左翼黨、綠黨、紅黨和中間黨達成預算協議後宣布，在2029年本屆國會任期結束之前，不會核發任何深海採礦許可。這一年間，國際上的環保批評持續累積。聯合國人權專家隨後讚揚了這項決定。

挪威一家為這輪許可預作布局的公司Loke Marine Minerals，早在2025年4月就已申請破產，比2025年12月的決定早了好幾個月。其他公司則堅守陣地，等待本屆國會任期結束後政治盤算出現轉變。

不論怎麼看待挪威的環保抉擇，很少有國家在面對這項資源時，擁有比它更明確的管轄權或更健全的管理制度。它的監管程序已經啟動，許可計畫卻仍撐不過一個國會週期：首輪許可在表決後12個月內就被叫停。

在支持暫停的人看來，這是民主政體在該轉彎時轉了彎。無論如何，一個擁有一切制度優勢的國家，連一張許可都還來不及核發，就守不住自己的海床採礦政策。

美國的豪賭

美國參與了《海洋法公約》的談判，並把其中大部分內容視為具有拘束力的習慣國際法，但參議院從未批准這項條約。最初的障礙是第十一部分：1982年，美國反對其中的深海海床採礦制度而拒絕簽署；批評者認為那是一套重分配機制，會束縛美國企業，並把技術和收益轉移給開發中國家。1994年的《執行協定》大幅修改了第十一部分：取消強制技術移轉，改組ISA自己的採礦部門，並調整理事會的表決方式，使其有利於工業化國家。美國簽署了這項協定，但這仍然不夠。參議院外交委員會兩度建議批准，條約卻始終沒有送到院會表決，2012年的最後一次推動也卡在委員會。

結果，美國保留了一部1980年的國內法《深海海床硬礦物資源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act），作為美國企業開採國際海床時實際適用的法律架構。這部法律建立了一套由美國自行主管的許可程序，完全不提ISA。數十年來，它形同具文，因為商業採礦尚不可行，政治時機也還沒到來。

2025年4月，川普（Donald Trump）總統簽署一項名為《釋放美國離岸關鍵礦物與資源》的行政命令。這項命令把推動美國在海床礦產開發上的領導地位定為美國的政策，並指示美國國家海洋暨大氣總署（NOAA）在60天內，依1980年的那部法律，加速核發「國家管轄範圍以外」區域的探勘執照和商業開採許可。

「國家管轄範圍以外」這個措辭，明白宣示美國有權在未經ISA授權的情況下開採「區域」。

ISA秘書長Leticia Carvalho是第一位領導管理局的女性，也是第一位拉丁美洲人。她發表正式聲明回應：「任何國家都無權在《聯合國海洋法公約》所建立的法律框架之外，單方面開發『區域』的礦產資源。」中國外交部譴責這項命令違反國際法。命令簽署時，已有32個國家呼籲對深海採礦實施暫緩令或預防性暫停；到了2026年8月，支持暫緩令、暫停或全面禁止的國家已有46個。命令發布才幾天，The Metals Company的美國子公司就向NOAA申請商業開採許可。NOAA後來認定，該公司擴充後的申請完全符合1980年那部法律的資訊要求，並開放公眾評論至2026年10月19日。認證和完整的環境審查仍在後頭，該公司預期最晚在2027年初，就會等到美國首張國際海床採礦許可的決定。

法律風險是真實的。兩位律師主張，《海洋法公約》第137條第3款可能要求所有締約國，把依美國許可從「區域」開採出來的礦物，視為實際上碰不得的東西：接收、加工、購買或以其他方式經手這些礦物，都等於「承認」一項公約明文禁止的主張。批准《海洋法公約》的管轄地占了大多數；如果此說成立，任何依美國國內許可開採的結核，只要運往這些地方的港口，都可能面臨法律挑戰。美國賭的是，關鍵礦物的需求會壓過法律上的反對。

這項命令也開了先例。主張有權繞過ISA的權限，實際上等於宣稱「共同繼承財產」原則無效，等於說國家管轄範圍以外的資源，誰有技術和政治意志搶先開採，就歸誰。這個先例不會只局限在深海海床，而會延伸到此後每一片技術能力跑在制度權威之前的無人治理空間。

1982年的公域與它的2025年難題

《海洋法公約》第十一部分是在1970年代、冷戰時期的南北關係背景下談判出來的。開發中世界的憂慮很具體，也有歷史根據；馬爾他大使帕多（Arvid Pardo）在1967年11月1日對聯合國大會發表演說，把這份憂慮說得最為尖銳：有技術開發深海海床的國家一定會動手，世界其他地方則什麼也得不到。帕多提議把海床定為「人類共同繼承財產」，這個法律範疇的設計，正是要防止過去每一個資源邊疆上都出現過的那種先行者占取。

ISA就是制度上的解方。它的任務是集體管理「區域」的資源，並與所有國家分享利益，免得深海海床又成為一塊被技術圈占的地帶。這套設計雄心勃勃：一片由條約機構管理的全球公域，設有強制性的利益分享機制，還有一個專屬的採礦部門「企業部」（the Enterprise），讓開發中國家能夠直接參與，而不只是收取權利金。

1994年的《執行協定》是在美國施壓下談成的，大幅修改了這套架構。企業部被改組成只存在於紙上、並不實際運作的機構，理事會的表決規則也經過調整，讓主要工業化國家對不想要的決定擁有實質的否決權。

留下來的，是一個任務互相矛盾的機構：既要促進開發，又要保護海洋環境；經費部分來自它所監管的承包者繳交的費用；表決結構則讓主要工業強國和主要開發中大國彼此握有否決權。遇上爭議問題，這種結構很容易陷入僵局。開採規章至今未完成，是因為圍坐談判桌的各國在賠償責任、環境標準和收益分配上仍有分歧，而任何一個集團都可以堅持不讓步。

諾魯援引觸發條款是一場壓力測試，而ISA錯過了隨之而來的期限。

拿北極來比較，最有用的地方在於它揭示了規則是怎麼建立起來的。北極治理是隨著開發技術的進展，由在結果中擁有領土與法律利害關係的國家，一步一步搭建起來的。

它的組成部分包括北極理事會、大陸礁層界限委員會的相關程序，以及規範航運、漁業和資源開採的各項雙邊與多邊協定。這個過程充滿爭議而且緩慢，結果也不完整。北極海冰的融化，即時暴露了它的不足。但打造它的各方，國內都同時有主張開發和主張保護的選民，而各自的主權權利也讓每一方都有具體的主張需要捍衛和執行。

深海海床的治理模式，則是在一場談判中一次設計出來的：1982年談成，1994年修訂，那時採礦在商業上還不可行，參與設計的國家與這項資源的關係主要是意識形態上的。北極是一則警世故事，說明治理落後於技術時，資源公域會如何遭到瓜分。深海海床正走在同一條軌跡上，時程壓縮得更短，連北極那種殘餘的主權錨點都沒有，而瓜分已經開始。

「實驗6號」正該放在這個脈絡裡看：這艘船來自握有最多ISA探勘合約的國家，看似在另一國的合約區內從事每個國家都有權進行的研究，而ISA既沒有追蹤它的程序，也沒有讓印度提出投訴的程序。這個本應管理那片海床的機構，建立於商業採礦證實可行之前，並且假定各大強權會長期堅守集體管理，讓規則有時間成熟。

ISA對美國行政命令的正式斥責，在法律上站得住腳，但ISA無法阻止一個國家在它的體制之外採礦。它可以記錄這次採礦未經授權；這份紀錄有多少分量，取決於其他國家是否拒收這些金屬。

「人類共同繼承財產」原則在實務上究竟能不能約束任何一方，此刻正在見分曉：在ISA大會的會議上，連一場關於暫停的辯論都難以列入議程；在行政命令裡，公然主張公約明文否認的權利；在研究船的航海日誌上，船隻94%的時間都待在那些為它們的存在提供正當理由的礦區之外。

洋底之所以是新的北極，是因為它被占取的過程遵循同樣的邏輯，而且可以說更難逆轉。The Metals Company預期最晚在2027年初，就會等到美國許可的決定。第一個接收依這張許可所採結核的港口，將讓共同繼承財產原則接受第一次真正的考驗。

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圖片與媒體來源

大西洋中洋脊Logatchev熱液區水深3,300公尺處的「Candelabra」黑煙囪 – Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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