看不見的邊界，正把網際網路一分為二

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約14分鐘

2020年，美國外交官分頭走訪亞洲各國，為了一條光纖電纜向各國政府提出警告。

SEA-ME-WE 6海底電纜連同支線全長約21,700公里，從馬賽橫越印度洋通往新加坡，沿途在十幾個國家登陸，這些國家的人口合計超過全球四分之一。報價最低的是華海通信（HMN Technologies），前身為華為海洋網路（Huawei Marine Networks），華為在2019年談定交易，把它賣給中國企業亨通光電。從多數指標來看，華海通信原本會拿下合約。接著美國國務院出手了。美國駐各國使館警告電纜聯盟的成員，若接受華海通信的合約，就得承擔後果，甚至可能遭到制裁。2021年2月，招標重新開放。報價較高的紐澤西州公司SubCom拿下了合約。華府動用了大使、正式警告和金融懲罰的威脅，為的只是由誰在海床上鋪設光纖電纜。

這類爭端通常的解釋是監控：關鍵基礎設施裡的中國設備，可能為中國情報機構開出一道門。這是原因之一。更大的利害在於，究竟由誰掌控讓全球網際網路得以互連的實體與邏輯架構；而當建造這套架構的國家對網際網路的用途不再有共同的想像，這套架構又會變成什麼樣子。

講錯的故事

中國的內容管控機制「防火長城」規模龐大，相關紀錄也很詳盡：DNS汙染對被封鎖網域的查詢，回以偽造且無處可去的位址；IP封鎖讓人無法直接連上境外伺服器；深度封包檢測掃描流量中的關鍵字，並中斷含有這些關鍵字的連線。中國有數億人不用VPN就上不了Google、臉書（Facebook）或《紐約時報》，而VPN能用到哪一天，要看政府哪一天決定不讓它用。

但防火長城對付的是過境的流量：它偽造回應、切斷連線、過濾內容。它固然有效，卻碰不到另一些問題：誰控制路由基礎設施，誰維護讓每個可定址的目的地都找得到的命名系統，誰制定技術標準、決定什麼設備能接上什麼設備，誰擁有在各大洲之間運送流量的電纜。

多數人所體驗的網際網路，由網頁、應用程式、串流影音和電子郵件組成，架在一層層他們從未見過的基礎設施之上。審查決定人們能透過這套基礎設施接觸到什麼。網際網路會維持單一系統還是一分為二，則取決於誰來建造和治理這套基礎設施本身。

兩種模式，同一本通訊錄

自1998年起，網際網路的命名與編號系統由網際網路名稱與號碼指配機構（ICANN）管理。這套基礎設施負責協調網域名稱、IP位址區塊，以及各種協定參數的登記。ICANN是設在加州的非營利組織，成立時與美國商務部合作，由商務部以合約委託它執行IANA功能，也就是維護網域名稱系統根區的技術作業。商務部轄下的國家電信暨資訊管理局（NTIA）對這些功能握有監督權。這種安排從一開始就是過渡性質；而在它存續期間，一個全球網路核心的技術作業，始終處在單一國家政府的監督之下。

與之抗衡的模式以國際電信聯盟（ITU）為管道。ITU是聯合國機構，成立於1865年，原本是為了在主權國家之間協調電報基礎設施。透過ITU表達主張的各國政府認為，網際網路治理屬於國家，而非企業或「多方利害關係人社群」，每個國家對境內的網路基礎設施都擁有正當的權力。這套模式講的是主權，實際上則是把境內網路的控制權交給政府。

衝突在2012年12月的杜拜公開爆發。在國際電信世界大會上，俄羅斯、中國、阿拉伯聯合大公國和沙烏地阿拉伯等一批國家推動修訂《國際電信規則》，修正案若通過，政府對網際網路的權力將大幅擴張，範圍包括命名、編號與定址。最激進的提案最後撤回，涉及網際網路的文字只保留在一項不具約束力的決議中，但這已足以讓大會分裂。修訂後的條約有89國簽署。包括美國、法國、德國和英國在內的55國拒簽，這道裂痕至今沒有癒合。

主權陣營確實有正當的不滿，也懂得策略性地運用。NTIA對ICANN的監督，從結構上看，意味著美國政府對網際網路的通訊錄握有最後把關的位置。接著在2013年，史諾登的揭露顯示，美國國家安全局（NSA）利用的是美國的另一項優勢：全球大量資料流經美國公司和與美國相連的電纜。兩者在技術上毫無關聯，在政治上卻融合成同一項指控：網際網路是美國的工具。這份不滿合情合理，但它針對的是美國的監控；它並不能證明各國應該控制自己的網路基礎設施，而這正是該陣營得出的結論。

史諾登因素

2013年6月稜鏡計畫（PRISM）曝光後，美國主導的多方利害關係人模式在搖擺國家眼中公信力大減。NSA能取得流經美國網路公司的資料，而多方利害關係人模式託付給美國企業的，正是同一套基礎設施。同年9月，巴西總統羅賽芙（Dilma Rousseff）在聯合國大會上把話挑明：美國利用自己的結構性地位進行大規模監控。支持國家掌握網際網路主權最有力的論據，來自美國政府自己的作為。

這份不滿中正當的部分，在2016年10月得到處理：NTIA與ICANN的合約到期，沒有續約。經過兩年的多方利害關係人程序，IANA功能移交給一個由社群引導的機構，美國政府對網際網路通訊錄的最後把關權正式終結。這場運動卻沒有停止。俄羅斯和中國在2014年與2018年的ITU全權代表大會上持續施壓；2022年，俄羅斯推出候選人角逐ITU秘書長，以25票對139票敗給美國支持的Doreen Bogdan-Martin。華府贏了這一回合，但同一年，美國外交政策智庫外交關係協會（Council on Foreign Relations）召集的專案小組斷定，全球網際網路的時代已經結束。

IANA移交回應了對美國監督的不滿之後，主權論剩下的就是國家對資訊基礎設施的權力，實際上也就是有能力監控、過濾和切斷流向公民的資訊。

誰擁有海床

據多數估計，超過99%的洲際網路流量經由海底電纜傳輸。截至2026年，運作中與規劃中的系統超過600個；衛星只承載極小一部分。電纜橫越大洋的大部分路段，通常只有花園水管那麼粗，直接躺在深海海床上，靠近海岸處才會多加幾層鎧裝。它們大多不為人所見，直到斷裂，或直到有人揚言制裁建造它們的公司。

華海通信約在2008年以華為海洋網路之名投入海底電纜建設，憑著有競爭力的價格與技術實力，累積出相當的市占率。後來美國政府開始把電纜合約當成美中更大範圍科技競爭的一條戰線。SEA-ME-WE 6是最鮮明的例子，但不是唯一的例子。四年間，美國的干預至少波及亞太地區6項電纜計畫。手法始終如一：美國官員警告聯盟成員將有後果，然後等他們重新考慮。

這對路由的影響是實體的，也是長久的。在東南亞，中國對南海的主張，也就是所謂的九段線，加上北京堅持連它公認領海以外的電纜工程也要經它核准，已使SJC2電纜延宕數年。這些因素也促使至少兩條電纜系統（Apricot與Echo）改道繞行印尼，而不穿越南海。迴避是有代價的：路線更長、許可更慢、造價更高。

監控是實體基礎設施問題的一部分。任何能接觸到電纜的一方，無論是在電纜本身，還是在電纜上岸處的陸上登陸站，都能攔截流量。全球多數登陸站集中在少數城市和國家；誰控制這些陸上咽喉點，誰就決定誰能在那裡竊聽。英國政府通訊總部（GCHQ）與NSA合作，就在英國的登陸站這麼做了。

但電纜所有權也決定路由、延遲和成本，因此安全與經濟無法截然分開。美國把一家中國供應商逐出電纜聯盟時，同時做出了安全決策與商業決策，而由此建成的電纜，只要還在運作，就一直承載著這個選擇。

2025年8月，美國聯邦通訊委員會（FCC）把這套邏輯正式化。它通過新規則，凡受指定外國對手控制的實體提出電纜登陸執照申請，一律推定駁回；並要求每個申請者保證其電纜不會使用FCC「涵蓋清單」（Covered List）上的任何設備或服務，這份清單是華府的黑名單，列出被認定構成不可接受國安風險的電信設備與服務。執照持有者也必須保證已備妥網路安全與實體安全的風險管理計畫。這些規則瞄準的是電纜本身，而從其他大陸抵達美國的資料，幾乎全靠這些電纜傳送。

電纜攔截簡史

1914年8月5日，英國對德國宣戰的隔天，英國電纜船Alert號切斷了連接德國與美國的海底電報電纜。德國被迫改用無線電和其他國家的電纜，而這些通訊都在英國的攔截範圍內。冷戰期間，美國海軍的IVY BELLS行動在鄂霍次克海竊聽蘇聯的海底電纜，錄下的通訊再由潛艦上的潛水員取回。GCHQ與NSA的TEMPORA計畫在2013年由史諾登揭露，過程完全不涉及駭客入侵：它在營運英國登陸站的公司配合下，有系統地竊聽這些登陸站的光纖電纜。

通訊錄的裂縫

電纜決定資料能不能傳送。網域名稱系統決定它能不能被找到。DNS是網際網路的通訊錄：輸入一個網域名稱，DNS就把它解析成IP位址。解析過程從根伺服器開始，它們位於層級頂端，為解析器指向正確的頂級網域。根伺服器共有13個具名身分，由12個營運單位負責（9家美國、2家歐洲、1家日本），並複製到全球2,000多個站點。

俄羅斯認定自己不能依賴這套層級。俄羅斯的主權網路法自2019年11月生效，要求在聯邦通訊、資訊科技與大眾傳播監督局（Roskomnadzor）控管的咽喉點安裝深度封包檢測設備，並建立一套國家DNS系統，不必參照國際根伺服器就能解析俄羅斯網域。結果就是一套可分離的網路架構：俄羅斯切斷與全球網路的連結後，它仍能繼續運作；而切斷連結的，也可以是俄羅斯自己。

俄羅斯在2021年6月15日至7月15日測試了這套架構，所有主要電信業者都參與其中。俄羅斯商業日報RBC報導的初步結果認定測試成功，其中包括一項將俄羅斯網路與全球網路實體斷開的能力測試。由於過程保密，這些說法很難獲得獨立查證。比較沒有疑問的是這套架構本身，它是法律規定要建的，如今也已投入運作；同樣沒什麼疑問的，是俄羅斯動用它的意圖。

中國的做法不同。它不建一套可分離的路由層，而是把資料留在國內。中國《網路安全法》自2017年施行，要求關鍵資訊基礎設施的營運者把個人資料和「重要數據」存放在中國境內。法律上的效果是，涉及中國使用者與營運的多個重要類別資料，必須先通過政府的安全評估，才能離開中國。

俄羅斯自2015年起要求，俄羅斯公民的個人資料必須先在實體位於俄羅斯境內的資料庫中蒐集與儲存，之後才能依另外的規定傳輸到國外。這套模式已經擴散：到2023年初，40個國家共有100項資料在地化措施生效，其中超過三分之二同時結合了在地儲存要求與跨境資料流通限制。

主權DNS加上資料在地化，就構成一套可分離的網路架構；而且它已經立法、已經安裝，在俄羅斯還經過實際測試，因此網際網路在相當程度上已經分裂。

DNS根區如何運作

當你的電腦要連上某個網站，它會向DNS解析器詢問該網域的IP位址。如果解析器的快取裡既沒有答案，也沒有該頂級網域的伺服器，它就會查詢根名稱伺服器，也就是13個根伺服器身分之一；它們知道每個頂級網域由哪些伺服器負責權威解析。根區由ICANN維護。俄羅斯的國家DNS經過設計，一旦國家被切斷或自行斷線，俄羅斯的解析器仍能依靠國內的根區副本，以及.ru、.su和.рф網域的副本來回應查詢。在那種情況下，伺服器與相依元件都在俄羅斯境內的服務，仍能為當地使用者運作；任何依賴境外伺服器的服務，對他們而言都會停擺；從外面看，俄羅斯網路則一片漆黑。內容過濾器封鎖的是特定網站。這則是拓撲上的分離：在邏輯上等於兩個各自獨立的網際網路，使用相同的底層協定，卻在結構上找不到彼此。

標準：最深的一層

電纜運送資料，命名系統找到位址，但標準決定資料是什麼、以什麼格式呈現、由哪些協定規範傳輸，以及哪些設備究竟能不能處理它。

認為技術標準與政治無關，是一個時代留下的觀念；那時制定標準的組織，由少數西方國家和日本的工程師主導。網際網路工程任務組（IETF）的運作原則是「粗略共識與可運作的程式碼」：由工程師主導、由下而上、不易被國家把持。ITU則是條約機構，投票權握在會員國手中。這兩種治理模式並不等同，在某些領域也產出了不同的標準。由哪一種模式制定網際網路標準之爭，同時也是誰控制全球通訊架構之爭。

中國投入標準組織，是一項長達數十年的戰略投資，成果可以量化。在國際標準化組織（ISO）中，中國在技術委員會與分委員會掌握的秘書處席次，在2011到2021年間增加超過一半。德國和美國掌握的秘書處仍然較多：2021年，德國負責132個ISO秘書處，美國98個，中國68個。但在那十年間，其他主要國家的席次成長速度都遠遠不及。

在制定5G技術規格的3GPP中，到2021年10月，中國代表在其技術小組擔任的主席與副主席職位超過三分之一，比任何其他國家都多；到2021年12月，中國的投票成員人數更超過美國的2倍。

標準組織的主席和副主席掌控議程、決定時間如何分配，也左右哪些提案得到認真考慮、哪些在程序上被冷落而無疾而終。工作小組主席可以拖延自己不喜歡的提案，加快自己支持的提案。標準主要是在任何表決之前的制度性工作中成形的。

2019年9月，華為、中國移動、中國聯通和中國工業和信息化部向ITU-T的電信標準化顧問組提交一項提案：「New IP」，徹底重新設計網際網路的基礎協定。2020年10月，ICANN的技術辦公室警告，這項提案把位址與使用者緊密綁定，可能讓無所不在的監控變得容易許多，還會把網際網路變成由閘道器串接起來的一塊塊獨立網路。網際網路協會（Internet Society）則反對在政府間機構裡擬定「由上而下的未來網路設計」這個構想本身。ITU沒有推進New IP：2020年12月，ITU-T第13與第11研究組的全體會議拒絕將它列為新的工作項目，並把討論擱置到2022年3月的世界電信標準化全會。

北京的對策是改頭換面。2021年間，New IP的元素不斷以新提案的形式，在ITU-T其他研究組重新出現。與此同時，華為也把一條平行路線「IPv6增強」（IPv6+）推進其他場合：2021年1月，歐洲電信標準協會（ETSI）成立IPv6增強創新產業小組，副主席之一就是華為工程師。

2021年10月，中共中央與國務院發布《國家標準化發展綱要》，為2025年與2035年設定目標，並把標準制定與一長串戰略科技產業掛鉤。綱要要求中國企業、產業團體和研究機構積極參與國際標準組織，推動中國參與制定國際標準，力求中國標準與國際標準相容，甚至鼓勵國際標準組織在中國設立據點。它把十年來中國參與度的快速成長，變成明文的國家政策。

規範2035年網路的標準，正由眼下開會中的各個委員會設計。凡是寫進標準的東西，都會被做進依照這些規格製造的路由器、基地台和其他網路設備；而這些設備一旦部署，要改變它們的功能，既緩慢又昂貴。

兩個網際網路的代價

國際貨幣基金（IMF）在2023年估計，嚴重的地緣經濟分裂可能使全球產出減少最多7%，相當於每年數兆美元；若再加上科技脫鉤，部分國家的損失可達8%至12%。這些數字涵蓋的是廣義的分裂，包括貿易限制、供應鏈中斷與投資壁壘，因此描述的是一場更大斷裂的規模，而不是網際網路分裂本身的成本。

營運上的代價已經在發生。2023年初，越南全部5條國際海底電纜同時部分或完全受損，在農曆新年期間切斷了該國75%的國際資料流量。業者加購經由中國的陸上電纜頻寬，補回一部分。2024年，這5條電纜中有3條再度故障。修復可能要花上數週甚至數月（2023年越南等了3到9個月），而且故障一再發生。這些中斷暴露出越南的備援有多單薄，而它的後備路線還得經過中國；與此同時，華府正施壓河內，要它的新電纜排除華海通信。

資料在地化也有自己的帳單。印度儲備銀行（RBI）2018年規定，支付系統資料必須存放在印度境內，跨境交易僅有少數例外；萬事達卡為此撥出約3.5億美元，在印度設立本地支付處理中心。2021年，RBI仍以未達要求為由，禁止它招攬新的國內持卡客戶。

最高的代價既不落在美國，也不落在中國；兩國都有足夠的人口、市場規模和技術能力，撐得起各自獨立的網路生態系。夾在兩大陣營之間的國家則做不到。越南同時面對與中國有關的電纜基礎設施和美國的路由壓力。印尼是快速成長的資料中心樞紐和電纜交會點，兩大陣營都在拉攏。非洲國家的網路連線，很大一部分是靠華為設備和中國融資的網路建起來的；如今它們正承受西方壓力，要在下一代基礎設施中把中國供應商排除在外。

一個用華為建置5G網路、透過華海通信的電纜傳送國際流量、把雲端資料存在阿里巴巴基礎設施上的國家，不論有意與否，都已經做出了外交政策上的承諾，而這份承諾就建在替換成本高昂的硬體裡。

已經鋪下的電纜

全球網際網路的斷裂，就藏在多數人從未看見的決定裡：海床電纜的採購決定、技術委員會主席職位的投票、要求資料留在國境之內的立法、為期一個月的俄羅斯主權網路測試。每一項都可以當成例行的治理工作看待。合在一起，它們讓一個仍以單一整體運作的網路，更容易沿著政治界線被拆開。

SEA-ME-WE 6的合約給了SubCom，而不是華海通信。路線不變，同樣從馬賽橫越印度洋通往新加坡，在同樣的國家登陸。各登陸段在2024年至2025年間陸續上岸，原定2025年開始營運，如今已延到2027年。系統一旦啟用，資料會照原定規劃流動，只是走的電纜，是在不同協議下建造、擁有並安排路由的。

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圖片與媒體來源

France Telecom Marine的電纜敷設船René Descartes號，日落時分停靠在La Seyne sur Mer港（法國土倫附近）——Wikipedia

主要資料來源與參考文獻

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