空心國家：黎巴嫩為何治理不了自己，又預示了什麼

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約17分鐘

1989年，《塔伊夫協定》訂下了結束黎巴嫩15年內戰的條件；最後的戰火在1990年10月熄滅。修訂後的憲法序言裡藏著一條規定，把廢除政治教派主義列為「國家的基本目標」。所謂政治教派主義，就是按宗教教派分配每一個重要政府職位的制度。修訂後憲法第95條規定成立一個全國委員會，由總統主持，成員包括國會議長與總理，負責研究並提出拆除教派分權的辦法，並監督分階段執行的計畫。

這些修正案通過至今已36年，那個委員會從未成立。2010年，議長柏瑞（Nabih Berri）宣布終於要把它組起來，結果引來各教派反彈，這個構想就此被埋葬。沒有一位總統召集過它，沒有一位總理把它的缺席當成違憲，也沒有人為這項疏漏告上法院。這條規定留在憲法裡，既沒被廢止，也沒人理會：一份白紙黑字的變革承諾，交到了一群人手上，而他們的權力恰恰取決於這場變革永遠不會發生。

談到黎巴嫩為何失敗，常見的解釋是一長串包袱：教派太多、外國軍隊太多，太多歷史塞進一個太小的國家。第95條卻指向一個更尖銳的問題：一個正式承諾終將廢除自己的政治體制，為什麼花了35年，確保這一天永遠不會到來？

這部機器

故事要從1943年夏天的一場交易說起，當時兩個人談定了一個新國家的條件。

總統Bechara el-Khoury是馬龍派基督徒，總理Riad el-Solh是遜尼派穆斯林，兩人達成了後來所稱的《國民公約》：一份不成文協議，按教派界線分配政治權力。總統由馬龍派出任，總理歸遜尼派，國會議長歸什葉派穆斯林。國會席次按基督徒對穆斯林6:5的比例分配。實際上，這套分配不止於檯面上的要職：各部會、高階文官職位、軍事指揮權和司法任命，全都按教派分配。

這場交易是雙向的，而且說得明明白白。穆斯林接受黎巴嫩的疆界，放棄與敘利亞或更大的阿拉伯國家合併的訴求；基督徒不再倚賴法國保護。雙方等於同意做黎巴嫩人，條件是：做黎巴嫩人，就永遠不必在社群身分以外的任何基礎上分享權力。

整套結構的比例，都是按照1932年法國委任統治時期的一次人口普查訂出來的。那至今仍是黎巴嫩最後一次官方全國普查。普查發現，境內居民中基督徒與穆斯林人數幾乎相當。基督徒的多數來自別處：這次普查還登記了約25萬名旅居美洲、西非等地的海外僑民，其中約85%是基督徒，把基督徒在登記在冊的黎巴嫩人中所占的比例推高到遠超過一半。

1989年的《塔伊夫協定》重組了這套公式。國會改為基督徒與穆斯林各半，1990年的修憲定為108席，1992年的選舉法再擴增為今天的128席。馬龍派總統的行政權大幅削減，轉移給內閣。遜尼派總理則握有了自己的行政權。什葉派議長的任期從1年延長為4年，這個職位因而更有分量。但塔伊夫保留了教派基礎，而且更進一步：它把基督徒與穆斯林對等寫進了憲法本身，適用於國會和最高一級的文官，而三大要職按教派分配的做法，仍和1943年以來一樣，是一條沒人敢打破的不成文規則。至於第95條，這項本來要讓整套安排終有一天走入歷史的條文，被交到了一群政治人物手上，而他們的地位正取決於這套安排延續下去。

教派分權並不完全是黎巴嫩的發明。透過比例式權力分享來管理分裂社會，這個原則在歐洲早有先例；李帕特（Arend Lijphart）在1969年把它命名為協和式民主，並在後來的著作中進一步闡發，黎巴嫩是他在歐洲以外的主要案例之一。在研討室裡，這個構想很優雅：保證每個群體都分到一份權力，消除訴諸暴力的誘因，不必化解分裂也能管理分裂。

在歐洲以外，黎巴嫩是這套範本運作最久、也最完整的例子；這套範本後來經過修改，作為標準的制度機制，輸出到其他衝突後的地區。

主宰這個國家的人口普查

這套權力公式靠的是1932年的人口普查：一次94年前的清點，由殖民政府主持，對象是一個當時還不具備現今政治形態的國家。它的資料所描述的各社群比例，沒有一個符合今天的現狀。

目前的各種估計都沒有官方依據，因為從來沒有任何官方調查取代過1932年的普查。這些估計顯示，什葉派穆斯林如今是黎巴嫩最大的單一社群，遜尼派穆斯林與基督徒規模大致相當，各占公民略少於三分之一；馬龍派雖然仍是最大的基督教會，人數卻已降到約每6名黎巴嫩人中有1人。這些數字之所以只能是估計，是因為確切的資料需要一次普查，而這套體制容不下普查。

整套體制建立在模糊的人口數字上，確切數據一出來就可能翻盤。這個國家的每一位教派領袖都明白，一次清點會揭露什麼：有些社群壯大了，有些萎縮了，而更新公式就意味著把政治權力從萎縮的一方移交給壯大的一方。各教派的宗教領袖在其他事情上幾乎沒有共識，近一個世紀以來卻一致同意：不該普查。

黎巴嫩的改革靠的是政治人物之間的共識，而共識意味著沒有任何主要群體吃虧。普查會製造輸家，輸家又強大到足以擋下它，所以沒有普查。沒有普查，就沒有正當的人口依據可以主張分配應該改變。分配不變，1943年的安排雖經塔伊夫在邊際上調整，結構卻完好無損，繼續決定誰來統治、誰來得利。

第95條的全國委員會，從1990年起就一直停在原地：憲法要求成立，卻從未成立。它從沒開過會，因為召集它所需要的共識，正是這套體制設計來防止的那種共識。

恩庇引擎

從一套憲政安排，到一個連電燈都不亮的國家，中間那條路穿過的是恩庇關係。黎巴嫩每個重要部會都按教派分配，這意味著每位部長效忠的，是替他爭取到任命的教派恩主，而不是部會名義上的職能。

就業、合約、許可、水電申裝和各種福利等國家服務，都要透過wasta取得；wasta是靠社群關係辦事的非正式通貨。你能得到一份公職，往往是因為你的za’im，也就是你的社群領袖，替你安排好了，不論你資格如何。而za’im之所以替你安排，是因為你的感激就是他的政治資本。

要看這套邏輯落到基礎設施上是什麼模樣，黎巴嫩電力公司（Électricité du Liban，EDL）是最清楚的例子。EDL的董事會按黨派關係而非能力任命，政治人物把它當成替自家支持者安插工作的機器；數十年來，EDL的電力因技術故障、收費失靈和明目張膽的竊電而大量流失。早在1985年，竊電與欠費造成的非技術性損失估計就已達用電量的36%。2024年8月，EDL燃料徹底耗盡，全國陷入一片黑暗。到了2025年，國營電力已回升到每天供電數小時；在那之前，自2021年夏天起，EDL每天勉強只供得出1到3小時。2026年與以色列的戰爭，又讓這點有限的復原倒退了。

部長們沒什麼誘因整頓EDL，因為整頓就得同時開除好幾個社群的政治酬庸人員，政治代價會分攤到各自的教派選民身上，於是這套體制認為，任由電網腐朽才是理性的選擇。2002年一項法律要求設立的電力監管機構，直到2025年9月才任命成員。

稅收也遵循同樣的邏輯。黎巴嫩的稅收占GDP比率從危機前的約15%崩跌到2021年的約6%，到2024年才回升到約11%。2021年，政府債務總額估計達GDP的183%，是全球最高的比率之一。這些數字背後的稅收機器，由恩庇網絡安插人手，而這些網絡無意有效徵稅，因為有效徵稅會讓國家有錢獨立提供服務，進而瓦解他們政治權力賴以運轉的依附關係。

把這些環節拼在一起，就形成一個迴圈：教派分權產生恩庇，恩庇造成服務失靈，服務失靈又讓人依賴各教派的服務提供者。

這些提供者包括真主黨在什葉派地區的醫院、學校與福利網絡，基督教政黨的平行服務，以及未來運動面向遜尼派的社會方案。對它們的依賴鞏固了按教派投票的忠誠，而這份忠誠又讓恩庇體系得以維持。

貝魯特港大爆炸

2020年8月4日，存放在貝魯特港的一批硝酸銨發生爆炸，這批貨物原重2,750公噸；爆炸當時還剩多少，至今仍有爭議。爆炸造成至少218人死亡、7,000人受傷，摧毀了市區大片地帶。這批硝酸銨是2014年從貨輪MV Rhosus上扣押的，此後一直在毫無防護的情況下存放。海關、軍方、司法機關和歷任部長都知道它在那裡。6年間書信和法院申請往返不斷，卻沒有人把它妥善封存或移走。最可能的原因就是體制本身：這份案卷橫跨由不同教派恩主控制的機構，沒有一方有誘因去承擔處理另一個教派管轄範圍內危險物品的政治代價。後續的刑事調查一再受阻：承辦法官迴避或遭撤換，政治人物利用自己的機構職位對程序提出異議，最後在主辦法官對黎巴嫩檢察總長提出指控之後，檢察總長下令中止調查。

2025年，法官畢塔（Tarek Bitar）重啟調查。本案已有70多人遭控涉案，其中包括政治人物和安全部門首長；截至2026年10月，他的起訴書仍未出爐，沒有任何高層官員受審，更別說定罪。這場爆炸是最集中的例證，說明教派恩庇的失靈一旦化為有形的災害，會帶來什麼：大規模死亡，卻無人受到司法究責。

誰從虛弱的國家得利

開給黎巴嫩的標準藥方，是找到對的改革者，再從外部對他們強力施壓。

這帖藥方一再失效，因為黎巴嫩體制內的每個行為者都有理性的誘因讓國家保持虛弱：中央一旦有能力，就會改變各教派恩主之間的權力平衡。

一個有能力的黎巴嫩國家，能有效徵稅，不分教派提供服務，軍隊壟斷暴力，並透過獨立的司法執法，這樣的國家會在各教派社群之間重新分配權力。如果國家能穩定供電，真主黨的平行電力設施就會失去作為恩庇資產的價值。如果文官按能力任用，教派恩主就會失去分配社群好處的主要工具。如果司法獨立，整套恩庇機器就可能遭到起訴。

每一項建立國家能力的改革，都威脅到每個掌控國家一角的行為者的權力基礎。與國際貨幣基金（IMF）的談判，正好說明這一點如何上演。

2020年3月，黎巴嫩主權債務違約，這是該國史上第一次違約。之後IMF把任何紓困計畫都綁上具體的結構改革條件：銀行業重整、損失分攤立法、資本管制，以及對黎巴嫩央行（Banque du Liban）的獨立稽核。雙方在2022年4月達成工作人員層級協議。國會此後通過了部分配套：2025年4月的《銀行保密法》修正案，以及同年7月的一部銀行重整法律。但截至2026年年中，決定由誰承擔銀行損失的法律仍然卡住，也沒有簽下任何IMF計畫。黎巴嫩官員清楚這些條件，它們具體、公開，而且每次IMF派團都會重申。真正的障礙在於，每項改革分攤損失的方式，都會重創某個特定教派恩主的財務或政治基礎，而每個有能力擋下那項改革的行為者，既有誘因，也有制度上的槓桿去擋。

在這個框架下，真主黨的平行國家，只是把每個教派行為者都遵循的邏輯推到了極致。國家不肯提供的，真主黨自己建，藉此建立其政治權力賴以運轉的依附關係。其他主要教派行為者也都做了同樣的事，只是規模較小。真主黨與對手的差別，就在於這個規模，以及保護它的軍事實力。

薩萊姆（Nawaf Salam）政府2025年2月成立，明確以改革為志，但同樣在這套體制內運作。改革過去並非毫無斬獲：1958年危機之後，Fuad Chehab設立的文官委員會為各部會引進了按能力錄用的制度，直到內戰剝奪了它的職權。但至今還沒有任何改革撼動過教派分配本身。

2019年的「革命」（thawra），以及它為何贏不了

2019年10月17日，黎巴嫩史上涵蓋最廣的跨教派公民動員爆發。口號是「kullun yaani kullun」：他們全部，就是指他們全部。抗議矛頭指向每一個政黨，不分教派，在一個只設計來承認社群訴求的體制裡，建構出一種全國性的不滿。數十萬人跨越教派版圖參與，運動延續了好幾個月。不到兩週，它就迫使薩德·哈里里（Saad Hariri）政府下台，卻無法把這股力量轉化為體制變革。這場革命需要撼動的每一個機構，都掌握在教派恩主手中，而他們的權力正取決於抗議者所攻擊的那種教派忠誠。接著，金融崩潰加劇，新冠疫情來襲，港口爆炸，每一場危機都消耗了運動的力量，也轉移了眾人的注意。

外部恩主

這套失靈是從內部自我維持的，但伊朗、沙烏地阿拉伯和法國的作為依然重要，因為三國各自都為一個弱到治理不了自己的黎巴嫩找到了用處。

伊朗填補了空缺。在國家缺席的地方，它透過真主黨建立了一支平行的軍隊和社會服務網絡，把真空變成政治資產。

2024年戰爭之前，真主黨的火力勝過黎巴嫩軍隊；後者規模較大，火力卻弱得多。依不同來源的說法，真主黨估計擁有4萬至5萬名戰士，以及12萬至20萬枚火箭和飛彈。2024年的戰爭大幅削弱了真主黨。納斯拉勒（Hassan Nasrallah）在2024年9月遭到殺害，該組織的領導層長期陷入混亂，各層級的指揮官都損失慘重。但到了2026年初，以色列表示真主黨重新武裝的速度比被解除武裝還快，一名黎巴嫩消息人士則形容，這個組織在以色列設法摧毀它的同時同步重建。2026年戰爭前夕，一家以色列研究機構估計其軍火庫約有2.5萬枚火箭和飛彈。一個運作正常、擁有真正主權的黎巴嫩，會填補真主黨所占據的真空。伊朗從1980年代初真主黨創立以來長達40年的投資，押的就是這個真空會永遠存在。

沙烏地阿拉伯則透過金錢和一個代理家族運作。拉菲克·哈里里（Rafik Hariri）靠Saudi Oger累積財富，這家營建公司是他在沙烏地阿拉伯一手做大的，憑藉大量王室恩庇合約，成長為中東最大的營建公司之一。他成為黎巴嫩最有權勢的遜尼派政治人物，在1992年至2004年間兩度出任總理，把波斯灣的投資引入戰後重建，教派體制卻絲毫未動。2005年他遇刺身亡，恩庇鏈因此受到干擾，卻沒有斷：他的兒子薩德繼承了政治招牌，也繼承了與沙烏地的關係，本人也兩度出任總理。2017年11月，這種依附關係的本質表露無遺：薩德·哈里里在造訪利雅德期間，透過沙烏地電視台宣布辭去黎巴嫩總理職務。《紐約時報》引述的黎巴嫩與西方官員說，他遭沙烏地安全人員扣留，手機被收走，還被塞了一份事先寫好的辭職演說稿；哈里里則否認曾被違反意願扣留。這位代理人的政治生命繫於恩主，而不是任何黎巴嫩國家機構。直到馬克宏（Emmanuel Macron）出面斡旋，他才得以離開沙烏地，回國後便撤回辭呈。到那時，撐起這個家族財富的沙烏地公司Saudi Oger早已結束營業。2022年1月，薩德·哈里里暫停政治活動。他的未來運動在2025年2月重新出發，利雅德此後也再度拉攏遜尼派人物，卻沒有把這塊舊招牌交還給哈里里家族。在這條管道還暢通的時候，它的影響力仰賴的正是國家的虛弱。

法國扮演的則是危機外交的角色。法國自16世紀起就是黎凡特基督徒的保護者，1920年起在委任統治下管理大黎巴嫩，也是孕育教派分權的憲政框架的設計者。它共同促成了2024年11月的停火，在2020年爆炸後派馬克宏前往貝魯特，並支持2025年的政治過渡。每一次介入都處理了症狀，卻放過了體制。不論巴黎的本意為何，它在貝魯特的地位一直建立在一件事上：體制出問題時，它是被請來收拾的外部強權。

一個能治理自己的黎巴嫩，會填補伊朗所利用的真空，終結沙烏地阿拉伯培養的依附關係，也讓法國少了需要處理的危機。每個恩主都各自倚賴某種對自己有利的弱點，不過外部干預並不是制度虛弱本身的成因。

黎巴嫩央行，以及誰在保護它

大約從2016年起，黎巴嫩央行在總裁沙拉梅（Riad Salameh）領導下展開了一連串「金融工程」操作：以高於市場的利率向商業銀行借入美元，以捍衛黎巴嫩鎊對美元的釘住匯率，形成一套必須不斷有新美元流入的循環體系，也讓黎巴嫩那些政商關係良好的銀行業賺進超額報酬。這套安排在2019年10月崩潰後，一般存款人再也領不到自己的積蓄。黎巴嫩鎊貶值超過98%。至今仍未制定全面的存款人保護立法。事情發生期間，沒有一位政治人物出手干預。銀行業是教派菁英存放和管理財富的主要工具，因此威脅釘住匯率，就等於威脅每位領袖自身恩庇網絡的財務基礎。央行一直保護著這些網絡，直到存款人的美元耗盡為止。

三種對立的解釋

有三種反駁各自點出了真實存在的因素，但每一種追溯到底，都會回到教派體制。

第一種是巴勒斯坦人的存在。約旦和敘利亞在同一時期也收容了大批巴勒斯坦難民。約旦在1970年遭遇「黑色九月」，哈希姆王室之所以撐了下來，是因為國家能發動統一的安全行動。敘利亞吸收了難民而沒有爆發內戰，是因為阿塞德政權行使中央集權。黎巴嫩卻無法擬出統一的回應，因為教派體制把國家沿著與衝突本身相同的界線切開了。基督教民兵反對巴勒斯坦武裝存在，視之為對馬龍派人口地位的威脅。遜尼派領袖以泛阿拉伯團結為由接納它。什葉派社群則在巴勒斯坦派系爭奪同一片南部地盤之際，透過艾瑪爾運動（Amal Movement）組織起來與之對抗。巴勒斯坦武裝存在是這場戰爭的主因之一，但它造成破壞的方式，是加上了教派體制承受不住的壓力。

第二種是1975年至1990年的內戰本身，有時被當成擊垮這個國家的事件。但這場戰爭是由早已全面運作的教派動態所引爆的。而訂下停戰條件的塔伊夫，非但沒有化解這些動態，反而複製了它們，讓戰時的民兵領袖搖身變成戰後的政治人物，並在協議中把他們的教派選民基礎制度化。戰爭加深的，是一種早已存在的失靈，而正是這種失靈讓戰爭成為可能。

第三種是1990年至2005年的敘利亞監護，也就是始於1976年的軍事存在的最後15年。大馬士革先由哈菲茲·阿塞德（Hafez al-Assad）主政，他2000年去世後換成兒子巴沙爾；這15年間，敘利亞透過教派體制操控黎巴嫩政治，把教派恩庇網絡當成施力點。拉菲克·哈里里遇刺引發雪松革命，敘利亞隨後撤軍時，教派架構完好無缺。敘利亞來時，這套失靈早已存在；它拿來利用，撤出時也沒有損及這套基礎設施。

這三者都是教派體制消化過的事件，而它每吸收並挺過一次，就變得更加根深柢固。每一場讓教派行為者成為主要安全或服務提供者的危機，都加深了讓這套體制自我延續的依附關係。

波士尼亞用的是同一套設計

如果教派架構挺過了一場內戰、一次外國占領、一場引發革命的暗殺、一次金融崩潰、一場造成大量傷亡的爆炸，以及以色列一再發動的軍事行動，每一次都邏輯不變，那麼這套邏輯的意義就不只限於黎巴嫩，而且它已經被輸出了。

1995年的《岱頓協定》為波士尼亞與赫塞哥維納建立了一套治理結構，所依據的正是同一套衝突後權力分享範本：一個由3人輪值的主席團，波士尼亞克人、克族和塞族各1人；各級政府職位都按族群分配；另有兩個半自治的實體，各有自己的行政機關與法律。結果是5位總統（3人組成的國家主席團，加上兩個實體各1位）、13位總理、14個議會、700多名議員，服務的人口約310萬。

這套治理公式出自戰時的和平安排：為了結束戰鬥而談定的族群配額和實體劃分，與1943年《國民公約》和1989年《塔伊夫協定》是同一種設計邏輯。改革機制也以同樣的方式把自己封死。2009年，歐洲人權法院在Sejdic and Finci v. Bosnia一案中裁定，主席團與上議院按族群分配，把少數族群排除在最高職位之外，違反了《歐洲人權公約》。17年後，這項判決仍未執行，因為執行需要那些地位取決於分配延續的人點頭。Sejdic-Finci案就是波赫的第95條：一項權威的裁決，認定這套體制對最高職位的族群規定違反歐洲人權法，卻因為受這些規定保護的人能擋下改變而遲遲未能執行。波赫的體制很難靠自己產生秩序，這就是為什麼外部管理始終存在，也是為什麼一旦這種管理減弱或轉為敵對，局面就會惡化。

波赫確實擁有黎巴嫩從未有過的東西：一套包住這種失靈的歐洲法律框架，包括歐洲人權法院的管轄權、加入歐盟的附帶條件，以及北約的安全部署。由於這副支架更厚重、資源也更充足，波赫的失靈惡化得比較慢，而在外部壓力下，波赫的領導人也確實同意把國防、間接稅和司法改革提升到國家層級。但核心分配的鎖依然牢不可破：歐洲人權法院的判決在塞拉耶佛遲遲未獲執行，原因和第95條的委員會在貝魯特從未成立一模一樣。

波赫組成政府動輒耗時數月，因為沒有一個族群接受會減少自身份額的結果。加入歐盟的前提是推動會重新分配族群權力的改革，因此入盟進程20年來一直牛步前進：歐盟領袖在2024年3月為開啟入盟談判亮了綠燈，兩年後波赫仍未正式展開談判。塞族共和國（Republika Srpska）至今仍由杜迪克（Milorad Dodik）掌舵，即使他在2025年被定罪而失去該實體的總統職位也一樣；它推行的分離主義政治，在結構上類似真主黨與黎巴嫩國家的關係：建立平行機構，把中央政府的虛弱當成政治基礎，背後有外部恩主撐腰。在黎巴嫩，2005年敘利亞撤軍，加上後來沙烏地退場，讓這套體制在2019年崩潰前那幾年少了外部支柱。如果機制相同，黎巴嫩就預示了波赫的路通往何方。

以色列在黎巴嫩的2026年戰爭始於3月初：美國與以色列殺害伊朗最高領袖之後，真主黨向以色列開火。到了5月下旬，戰事已讓以軍越過利塔尼河；根據黎巴嫩官方統計，已有3,300多人喪生、逾100萬人流離失所。儘管4月已達成停火，以軍還是越過了這條河。6月，黎巴嫩與以色列在華府簽署一份由美國斡旋的框架協議，把以色列分階段撤軍與非國家武裝團體經查證的解除武裝綁在一起——指的就是真主黨；沒有上談判桌的真主黨拒絕了這份協議。

2026年，以軍又出現在黎巴嫩，一如1978年、1982年、2006年和2024年。黎巴嫩這個國家如今已在紙上承諾壟斷武力。要兌現這個承諾，就得穿過一道道同樣的教派否決權，而正是這些否決權讓第95條的委員會從來沒開過一次會。

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主要資料來源與參考文獻

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