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No verão de 1988, o Irã escoava seu petróleo por um sistema remendado de petroleiros de transbordo. Eles partiam dos terminais bombardeados da ilha de Kharg, por onde um dia haviam passado 90% das exportações de petróleo bruto do país, rumo a pontos de carregamento improvisados nas ilhas de Sirri e Larak. Essas ilhas ficavam bem mais abaixo no Golfo, no limite extremo do alcance da aviação iraquiana, embora os jatos do Iraque acabassem chegando até elas também. O que passava era uma fração da capacidade de antes da guerra, carregada a um custo enorme e sob ameaça constante. E o preço desses barris tinha caído pela metade. A decisão da Arábia Saudita de inundar o mercado derrubara o petróleo de cerca de US$ 30 o barril no fim de 1985 para mal US$ 10 na primavera de 1986. Para um país que financiava uma guerra com exportações de petróleo, a receita que mantinha o exército abastecido escorria mês após mês.
Em 20 de julho, dois dias depois de Teerã notificar formalmente as Nações Unidas, a Rádio Teerã transmitiu uma mensagem do aiatolá Khomeini aceitando a Resolução 598 do Conselho de Segurança da ONU — a resolução de cessar-fogo que o Irã havia rejeitado durante um ano inteiro, ao fim de oito anos jurando lutar até a queda de Saddam Hussein. Khomeini comparou a decisão a beber de um cálice envenenado.
O veneno era uma sequência de derrotas que o Irã já não tinha como pagar para reverter. Naquela primavera e naquele verão, ofensivas iraquianas haviam retomado Fao e a maior parte do restante do território iraquiano em poder do Irã, capturado boa parte de seus blindados e de sua artilharia e avançado sobre o próprio Irã. Nenhuma capital havia caído e nenhum exército se rendera, mas reconstruir custava dinheiro, e o dinheiro tinha acabado: as divisas para importar armas e a receita de exportação para sustentar uma economia em guerra, enquanto o Iraque, abarrotado de armas soviéticas e de dinheiro dos árabes do Golfo, infligia perdas à vontade. Um governo que gastara oito anos e várias centenas de milhares de vidas numa posição de compromisso teológico absoluto abandonou-a quando já não podia nem vencer no campo de batalha nem pagar para reconstruir seu exército.
Se o dinheiro encerrou a Guerra Irã-Iraque tanto quanto o campo de batalha, a questão maior é saber se ele encerra as guerras em geral. E, se encerra, o que isso prevê sobre o memorando de entendimento entre os EUA e o Irã, o acordo sobre o Estreito de Ormuz que foi assinado em junho de 2026 e se desfez em poucas semanas?
A pergunta errada
A explicação convencional de por que as guerras terminam segue uma lógica simples: um lado vence, ou os dois se esgotam mutuamente, ou diplomatas costuram um acordo. Os resultados militares ditam o momento. Prevalece o mais forte. É esse o enquadramento que molda a cobertura dos jornais, as análises na televisão e as premissas implícitas da maior parte dos comentários sobre política externa. Dentro desses limites, é uma história coerente e correta.
É também incompleta demais para responder às perguntas que as pessoas mais querem ver respondidas: quando uma guerra específica vai terminar e se esse fim vai durar.
O cientista político James Fearon partiu de um enigma: se a guerra é custosa e destrutiva para todos os envolvidos, atores racionais deveriam sempre conseguir encontrar uma saída negociada que ambos prefiram ao combate. As guerras acontecem mesmo assim. Persistem por causa de dois mecanismos. O primeiro é a informação privada somada a incentivos para distorcê-la: cada lado sabe coisas sobre suas próprias capacidades e sua determinação que não consegue revelar ao outro de forma crível. O segundo é o problema de compromisso: nenhum dos lados pode garantir que honrará um acordo, sobretudo quando o equilíbrio de poder não para de mudar. Aplicada ao fim das guerras, a mesma lógica diz que uma guerra para quando o combate já revelou o suficiente para fechar a lacuna de informação, ou quando o acordo sobre a mesa parece aos dois lados melhor do que o custo de continuar lutando.
Os resultados no campo de batalha são um dos fatores desse cálculo. O dinheiro para continuar lutando é outro. Chamemos um de mapa e o outro de livro-caixa.
O mapa mostra quem controla qual território; o livro-caixa mostra se esse alguém pode pagar para continuar controlando. O mapa tinha virado contra Khomeini na primavera e no verão de 1988, quando o Iraque retomou a península de Fao, rompeu uma posição iraniana após a outra e empurrou as forças do Irã de volta para além da fronteira. Teerã não havia caído e o Irã ainda tinha um exército em campo, mas não podia pagar para reconstruir o que perdera, porque o livro-caixa tinha desmoronado.
O enigma de Fearon dizia respeito a como as guerras começam. Quando ele se voltou mais tarde para a duração das guerras civis, as financiadas por recursos de contrabando, como diamantes, ópio e coca, revelaram-se significativamente mais longas do que as demais. O dinheiro que financia uma guerra assim continua entrando, aconteça o que acontecer no terreno. As minas de diamante de Serra Leoa não se importavam com quem estava vencendo; os rebeldes seguiam vendendo o que extraíam, e a guerra seguia financiada.
As guerras entre Estados seguem a mesma lógica. Ao examinar 104 delas, travadas entre 1816 e 1991, Branislav Slantchev mostrou que as guerras duram mais quando persiste a incerteza sobre custos e capacidades, e terminam quando o combate revela o que a diplomacia não conseguiu revelar: quanto a guerra está custando a cada lado. E quanto mais uma guerra se arrasta, piores são os termos que quem a iniciou acaba aceitando. Cada mês extra de resistência é a informação de que o inimigo é mais duro do que se esperava, e, nos dados de Slantchev, essa informação nova pesa mais do que os recursos brutos na definição de como a guerra termina.
Uma ressalva: a afirmação de que “a maioria das guerras termina por negociação” é historicamente recente e só verdadeira de forma desigual. Antes de 1946, praticamente todo par de Estados em guerra encerrou o conflito com um vencedor claro. Depois da Segunda Guerra Mundial, mais de 44% terminaram em empate. As guerras civis seguiram o mesmo caminho, só que mais tarde. Durante a Guerra Fria, quatro em cada cinco terminaram com um lado derrotando o outro, ao passo que, das que terminaram entre 1989 e 1997, 70% acabaram em trégua ou acordo negociado. Os acordos negociados só se tornaram a forma dominante de encerrar guerras civis depois da Guerra Fria, quando operações de paz, regimes de sanções e mediação de terceiros passaram a alterar a aritmética de custo e benefício das partes em guerra sem exigir que nenhum dos lados fosse derrotado no campo de batalha.
O problema de compromisso — e por que ele sobrevive ao cessar-fogo
O problema de compromisso vale por mais sinceros que sejam os signatários. As partes conseguem se comprometer de forma crível a agir de outro modo quando as condições que causaram a guerra ainda existem? Um acordo assinado sob pressão econômica é um acordo que o lado mais fraco tem todo incentivo para violar assim que recuperar sua capacidade. O problema dura mais que os tiros e persiste até que a estrutura de incentivos subjacente mude. Cessar-fogo demais deixam essa estrutura intocada, e é por isso que tantos deles fracassam.O que desloca o limiar
Se as guerras terminam quando o cálculo de custo e benefício cruza um limiar, o passo seguinte é descobrir o que empurra uma guerra para além dele. As guerras civis, nas quais os dados são mais fartos, dão as respostas mais nítidas.
Uma das alavancas mais claras sobre a duração delas é a queda dos preços das commodities primárias que o país em guerra exporta. O mecanismo é direto. As exportações de commodities geram divisas, e as divisas compram armas importadas. Quando a receita de exportação cai, seja porque os preços mundiais despencam, seja porque a infraestrutura de exportação é bombardeada, seja porque sanções estrangulam o fluxo, a capacidade de comprar armas diminui e o exército fica desabastecido mais cedo. Outras variáveis também apareceram. A baixa renda per capita tornava as guerras mais longas. A intervenção militar externa do lado dos rebeldes encurtava os conflitos. Uma versão anterior do estudo constatou que uma cobertura florestal extensa, que dá abrigo aos insurgentes, também as prolongava. O efeito do preço das commodities é o que mais importa para os casos a seguir, porque liga diretamente a duração de uma guerra ao dinheiro que a paga.
Essas conclusões vêm de guerras civis. A teoria da barganha aponta os mesmos mecanismos nas guerras entre Estados, mas ninguém mediu ali o efeito do preço das commodities com a mesma precisão, de modo que os casos interestatais a seguir ilustram o mecanismo, sem prová-lo.
Preços e orçamentos só encerram guerras por meio das pessoas que decidem. À medida que o custo esperado de continuar supera o retorno esperado, as elites que controlam a máquina de guerra começam a calcular seus próprios interesses separadamente dos objetivos declarados da coalizão. Para certas facções, como argumentou o economista Paul Collier, a própria guerra é um sistema econômico, que gera receita por meio de extração, clientelismo e contrabando. Essas facções têm pouco motivo para parar enquanto a guerra ainda lhes rende.
Ninguém mediu, num grande número de guerras, se as deserções de elites preveem quando chegam os cessar-fogo. Mas é no cálculo das elites que uma queda na receita de exportação se transforma numa decisão de cessar-fogo tomada por uma pessoa específica numa sala específica: Khomeini em 1988, George H.W. Bush em 1991, a liderança do Irã em 2026.
A pressão econômica de terceiros, na forma de sanções, restrições de crédito, embargos de armas e congelamento de ativos, funciona como uma queda artificial no preço das commodities imposta de fora. Ela encurta o prazo até a inviabilidade econômica sem exigir vantagem no campo de batalha. Sanções raramente derrubam governos, mas podem antecipar o momento em que uma guerra se torna impagável.
O veneno e o balanço — Irã-Iraque, 1988
A Guerra Irã-Iraque mostra o mecanismo com a maior clareza. Um governo teocrático, com objetivos maximalistas e a disposição declarada de aceitar baixas em massa, passou oito anos publicamente comprometido em continuar lutando e parou quando seu exército estava perdendo e já não havia como pagar para reconstruí-lo.
Três fios convergiram nos meses anteriores a julho de 1988. Primeiro, a infraestrutura. Os terminais de carregamento da ilha de Kharg estavam entre os maiores do mundo, construídos para movimentar vários milhões de barris por dia.
A partir de 1982, campanhas de bombardeio da Força Aérea iraquiana martelaram os terminais de Kharg ao longo de anos de ataques contínuos contra tanques de armazenamento, píeres de carregamento e a frota de petroleiros de transbordo. O Irã improvisou. O petróleo bruto era carregado em petroleiros menores em Kharg, levado Golfo abaixo até as ilhas de Sirri e Larak, no limite extremo do alcance dos ataques iraquianos, e depois transferido para superpetroleiros para exportação. O sistema manteve o petróleo circulando, mas a uma fração da capacidade de antes da guerra, a um custo logístico punitivo e sob ataque contínuo nas próprias rotas de transbordo. A Guerra dos Petroleiros, que se intensificou a partir de 1984 e acabou arrastando a Marinha dos EUA, foi acima de tudo uma guerra contra a receita de exportação do Irã.
Segundo, o preço. A decisão da Arábia Saudita de abandonar a contenção da produção desencadeou um colapso mundial, de cerca de US$ 30 o barril no fim de 1985 para mal US$ 10 na primavera de 1986: uma queda de aproximadamente dois terços em questão de meses. Para o Irã, que já exportava por uma infraestrutura danificada e em volume reduzido, foi uma catástrofe dupla, com menos petróleo saindo e cada barril valendo menos da metade do que valia um ano antes.
O Iraque sofreu o mesmo choque de preços, e seus próprios terminais no Golfo estavam fechados desde o início da guerra. Mas novos oleodutos através da Turquia e da Arábia Saudita haviam recuperado, até 1987, a maior parte de sua produção de antes da guerra, e o Iraque contava com patrocinadores de bolsos fundos e razões estratégicas para continuar preenchendo cheques. As monarquias do Golfo forneceram o grosso do financiamento externo da guerra iraquiana; as estimativas do total de empréstimos e doações dos árabes do Golfo vão de US$ 37 bilhões a mais de US$ 60 bilhões, com Arábia Saudita, Kuwait e Emirados Árabes Unidos como principais fontes. Apoiaram o Iraque porque temiam que uma vitória iraniana exportasse a Revolução Islâmica para todo o Golfo. O Irã não tinha um patrono equivalente. Teerã financiava a luta sobretudo com sua própria receita de exportação, cada vez menor.
Terceiro, as armas. Entre 1986 e 1988, Moscou enviou a Bagdá armamentos estimados em US$ 9 bilhões, incluindo cerca de dois mil tanques e um fluxo constante de mísseis Scud. Foi o período mais intenso de apoio militar soviético em todo o conflito. Moscou temia que uma vitória iraniana exportasse a revolução islâmica para a Ásia Central soviética, preocupação agravada pela decisão de se retirar do Afeganistão, e usou o fluxo de armas como seguro contra esse contágio.
O reforço soviético tornou possíveis as ofensivas finais do Iraque. Em 17 de abril de 1988, as forças iraquianas retomaram em cerca de 35 horas a península de Fao, que o Irã ocupava havia dois anos. Mobilizaram uns cem mil soldados, a maioria da Guarda Republicana, contra talvez quinze mil defensores iranianos, e encharcaram as linhas iranianas de gás nervoso e gás mostarda. O Iraque tinha blindados soviéticos novos, superioridade aérea e armas químicas; o Irã tinha estoques esgotados que já não conseguia repor. As tropas iranianas em Fao foram superadas no combate, mas também no poder de fogo e nos gastos, além de terem sido atacadas com gás.
As derrotas de 1988 foram reais, mas o Irã não entregou território de forma definitiva, e uma série de batalhas perdidas se tornou o fim da guerra porque nada do que se perdia podia ser reposto. A receita de exportação estava destroçada, a infraestrutura petrolífera arrasada e as divisas gastas, enquanto o reabastecimento do inimigo se acelerava exatamente no momento em que o do Irã se desintegrava. No verão, as contas do Irã já não sustentavam a continuação dos combates.
A questão do Vincennes
Em 3 de julho de 1988, dezessete dias antes da mensagem de Khomeini, o USS Vincennes derrubou o voo 655 da Iran Air sobre o Golfo Pérsico, matando todas as 290 pessoas a bordo. Se o episódio foi decisivo, ainda se discute. Uma leitura o trata como sinal de que os EUA ampliariam seu envolvimento se a guerra continuasse; a outra sustenta que o colapso econômico já era determinante e que a derrubada do avião foi, no máximo, um acelerador. Os registros iranianos são apenas parcialmente acessíveis. A carta em que o próprio Khomeini explicou a decisão, divulgada por Rafsanjani em 2006, cita a previsão de seus comandantes de que não haveria vitória em cinco anos e uma economia fraca, mas boa parte das deliberações mais amplas continua fora dos registros. As condições econômicas para o fim da guerra já estavam dadas antes da derrubada, de modo que, tenha ela antecipado o desfecho em dias ou em semanas, a explicação estrutural se sustenta independentemente dela.A parada calculada — Guerra do Golfo, 1991
A guerra Irã-Iraque foi um fim forçado — um governo que queria continuar lutando e não tinha como pagar. A Guerra do Golfo de 1991 é o oposto estrutural: uma parada deliberada, escolhida pelo lado vencedor, porque o custo previsto de ir além superava o retorno previsto.
No fim de fevereiro de 1991, a coalizão havia destruído boa parte da capacidade militar iraquiana no Kuwait e castigado duramente a Guarda Republicana, embora grande parte dela tenha escapado atravessando o Eufrates. O governo Bush decidiu não avançar até Bagdá.
O raciocínio foi documentado com franqueza incomum por quem tomou a decisão, e o que descreveram foi uma ponderação de custos contra retornos, que pesava vidas americanas, a política da coalizão e uma ocupação sem saída, e não território e correlação de forças. Dick Cheney, secretário de Defesa durante a guerra, expôs esse raciocínio numa aparição em 1994 no American Enterprise Institute. Tomar Bagdá, advertiu, deixaria os Estados Unidos sozinhos, ocupando um país propenso a se despedaçar: “É um atoleiro se você vai tão longe e tenta tomar conta do Iraque.” A verdadeira pergunta, disse, era “quantos americanos mortos a mais vale Saddam? Nosso julgamento foi: não muitos, e acho que acertamos.”
George H.W. Bush e Brent Scowcroft escreveram em suas memórias de 1998 que ir além teria significado ser “forçados a ocupar Bagdá e, na prática, governar o Iraque”. Previam fragmentação étnica e sectária, o colapso da coalizão multinacional e um compromisso militar sem saída à vista. Colin Powell compartilhava a avaliação. Nenhuma estratégia para encerrar a guerra chegou a ser concluída, muito menos coordenada com os planos e as operações, porque a guerra terminou tão depressa que os principais responsáveis improvisaram a análise de custo e benefício em tempo real. Quem detinha o poder julgou que o custo esperado de continuar superava tudo o que a continuação poderia comprar.
Em fevereiro de 2003, o vice-secretário de Defesa Paul Wolfowitz disse à Comissão de Orçamento da Câmara dos Representantes que a estimativa do general Shinseki, de “várias centenas de milhares” de soldados para o Iraque do pós-guerra, estava “completamente fora do alvo”. Ele afirmou que a receita do petróleo iraquiano compensaria substancialmente os custos de reconstrução. Em 1991, a incerteza real sobre os custos produziu cautela. Em 2003, premissas confiantes tomaram o lugar do cálculo, e algumas das mesmas autoridades que haviam tomado a decisão de 1991, Cheney e Wolfowitz entre eles, agora desdenhavam da aritmética que um dia haviam respeitado.
O cessar-fogo de 1991 se manteve, no essencial, por doze anos. Foi pontuado por choques nas zonas de exclusão aérea e por ataques aéreos, mas nunca voltou a desabar numa guerra em grande escala. O que o manteve de pé foi a decisão de parar, porque parar preservou o aparato coercitivo do Estado iraquiano, a estrutura que mantinha a ordem interna, por mais brutais que fossem seus métodos. A remoção desse aparato em 2003 produziu as consequências que a análise de custo e benefício de 1991 havia previsto: colapso sectário, insurgência, oito anos de envolvimento militar dos EUA, trilhões de dólares gastos e uma região desestabilizada por uma geração.
A fonte primária
As memórias de Bush e Scowcroft, A World Transformed, são incomumente explícitas para o gênero. As duas pessoas que tomaram a decisão expuseram seu raciocínio em detalhe, anos antes de 2003 pô-lo à prova. A Time publicou um trecho como box em março de 1998. Cheney, um dos arquitetos da invasão de 2003, deixara o mesmo argumento gravado quatro anos antes.Por que os cessar-fogo morrem
Fazer uma guerra parar é um problema, e mantê-la parada é outro, e a pesquisa sobre o segundo começa por um número que mais tarde foi revisto drasticamente para baixo.
Os economistas Paul Collier e Anke Hoeffler produziram o número que ganhou as manchetes: logo após o fim de uma guerra civil, estimaram, os países enfrentam um risco de cerca de 50% de um novo conflito nos cinco anos seguintes. O número entrou em documentos da ONU, moldou os preparativos para a Comissão de Consolidação da Paz e virou aquele que todos citam em notas técnicas e discursos ministeriais. Duas pesquisadoras, Astri Suhrke e Ingrid Samset, mostraram mais tarde que a própria equipe de Collier havia revisado discretamente a estimativa para cerca de 23% em quatro anos, e que uma simples contagem com os mesmos dados encontrava uma segunda guerra em cinco anos em apenas cerca de um quarto dos casos. A revisão mal foi notada. O número de 50% ainda circula em documentos de política pública como se ninguém jamais o tivesse questionado.
O número exato importa menos do que a pergunta para a qual ele aponta. Seja a taxa de recorrência de 25% ou de 50%, o que separa os acordos que se sustentam dos que desmoronam?
Barbara Walter, que estuda como as guerras civis chegam a um acordo, aponta duas condições. A primeira são garantias de segurança críveis dadas por terceiros, que elevam para os dois lados o custo imediato de romper o acordo. A segunda são arranjos de partilha de poder que deem aos ex-combatentes um interesse direto na ordem pós-conflito. Sem um fiador externo, o problema de compromisso volta a se impor: o lado que assinou sob pressão espera o equilíbrio mudar, e o lado que arrancou concessões não tem mecanismo para impedi-lo. Acordos que incorporam mais dimensões de partilha de poder, sejam políticas, territoriais, militares ou econômicas, são significativamente mais duradouros. A implicação vale também no sentido inverso: uma reestruturação parcial pode desmontar os arranjos existentes sem criar alternativas estáveis.
Examinado cláusula por cláusula, o lado econômico dos acordos de paz conta uma história parecida. As cláusulas de bens privados, como fundos de reintegração, capacitação e transferências diretas a ex-combatentes, tornaram a paz bem mais duradoura. As promessas amplas de bens públicos, os planos nacionais de desenvolvimento e os compromissos genéricos de reconstrução que fazem melhor figura em entrevistas coletivas, na maioria dos casos não fizeram diferença alguma. A outra cláusula que funcionou foi o federalismo fiscal, que dá às regiões controle sobre sua própria tributação e sua receita.
Lidas em conjunto, essas conclusões apontam na mesma direção: os acordos tendem mais a fracassar quando a arquitetura financeira que tornava racional lutar sobrevive ao cessar-fogo, com a disputa por recursos, as redes de clientelismo, as economias de contrabando e os fluxos de receita das elites ainda intactos depois que a tinta das assinaturas seca.
Suponha que um senhor da guerra que controla uma mina de diamantes assine um acordo de paz. O acordo trata da violência com termos de cessar-fogo, zonas desmilitarizadas, talvez uma nova constituição. Mas o senhor da guerra continua controlando a mina, o fluxo de receita que financiava a milícia continua correndo, e os combatentes que formavam a milícia continuam precisando de renda. O acordo tratou dos tiros e deixou intacta a lógica econômica dos tiros.
Essa é uma descrição justa dos acordos de paz fracassados de Serra Leoa e da Libéria ao leste do Congo, ao Sudão do Sul e ao Afeganistão. Os recursos variam (diamantes em Serra Leoa, coltan no Congo, petróleo no Sudão do Sul, ópio no Afeganistão), mas em todos os casos o dinheiro que tornava racional a luta sobreviveu ao cessar-fogo, e a luta voltou.
DDR — e por que o desarmamento sem economia não funciona
Os programas de desarmamento, desmobilização e reintegração são a ferramenta padrão da comunidade internacional para fazer a transição dos combatentes para a vida civil. As conclusões sobre bens privados explicam seu histórico ruim: programas que recolhem armas sem oferecer meios de vida alternativos deixam intacto o incentivo econômico para voltar a se mobilizar. Um ex-combatente sem renda, sem terra e sem perspectivas continua disponível para ser recrutado de novo.Sessenta dias no estreito — o memorando com o Irã confrontado com a lista
Atualizado em outubro de 2026: o memorando foi assinado em 17 de junho e já tinha se desfeito em agosto. Até outubro de 2026, nenhum acordo substituto foi noticiado.
No fim de maio de 2026, os contornos de uma proposta de memorando de entendimento entre os EUA e o Irã vieram a público por meio de uma série de vazamentos e confirmações oficiais. O Estreito de Ormuz seria reaberto, com a navegação declarada “irrestrita” e trinta dias para o Irã remover as minas que havia lançado. Os EUA suspenderiam o bloqueio naval aos portos iranianos e emitiriam isenções de sanções que permitiriam ao Irã vender petróleo livremente, e o cessar-fogo seria prorrogado por sessenta dias para negociações. O Irã, por sua vez, negociaria seu programa nuclear, incluindo o destino de cerca de 440 quilos de urânio enriquecido a 60%, o suficiente, se enriquecido ainda mais, para várias armas nucleares. Esse número era a última estimativa feita pelos inspetores, em junho de 2025; desde então, eles não tinham conseguido verificá-lo. O Irã se comprometeria a não buscar armas nucleares. Foi incluída uma cláusula de cessar-fogo envolvendo o Líbano e o Hezbollah, embora seu alcance logo tenha se tornado motivo de discórdia entre Teerã e Washington.
Em 1º de junho, a mídia estatal iraniana anunciou que Teerã suspendia toda comunicação com os EUA por meio de intermediários e prometeu bloquear completamente o estreito, citando as operações militares israelenses no Líbano como violações do cessar-fogo. A dimensão libanesa era, ela própria, um problema estrutural: Teerã insistia em que o cessar-fogo cobria todas as frentes, incluindo o Líbano; Israel continuava atacando o Hezbollah mesmo assim. Os termos divulgados abrangiam o Líbano, mas Israel não era parte deles, o que deixava cada lado livre para interpretar o cessar-fogo à sua maneira, uma lacuna que uma análise estrutural teria previsto e que a suspensão de 1º de junho confirmou.
Horas depois, Trump publicou na Truth Social que as negociações estavam “continuando, em ritmo acelerado, com a República Islâmica do Irã”. Em 17 de junho, os dois lados assinaram o memorando eletronicamente: uma prorrogação de sessenta dias do cessar-fogo, a reabertura gradual do estreito, o fim do bloqueio americano e isenções para as vendas de petróleo iraniano. O acordo não sobreviveu ao verão. Disputas sobre quem controlava as rotas de navegação e quem podia cobrar pela passagem travaram a implementação, o Irã abriu fogo contra navios que, segundo ele, haviam se desviado da rota permitida, e os ataques americanos foram retomados no fim de junho. Em meados de agosto, o estreito voltara a estar fechado a navios sem autorização iraniana, o bloqueio americano estava de volta e Trump dizia que não havia sequer negociações marcadas.
O que o acordo acertou foi o alvo. A reabertura do estreito e as isenções de sanções iam direto à receita de exportação.
Pelos termos divulgados, a posição econômica de curto prazo do Irã teria melhorado substancialmente. O petróleo fluiria e as divisas voltariam, aliviando a pressão fiscal imediata. Nos termos de Fearon, cumprir o acordo passava a ser a melhor aposta de curto prazo. Um cessar-fogo que exige concessões sem trazer retorno econômico não cria incentivo algum para o cumprimento; o rascunho publicado oferecia uma cenoura de verdade: isenções para a exportação de petróleo desde o dia da assinatura, acesso a fundos congelados e a promessa de um plano de reconstrução de pelo menos US$ 300 bilhões assim que um acordo final fosse fechado.
Suas fraquezas estavam em outro lugar. Primeiro, ele não tratava dos interesses econômicos da Guarda Revolucionária.
Estimativas atribuem a empresas e organizações ligadas ao Corpo da Guarda Revolucionária Islâmica algo entre um terço e dois terços do PIB do Irã, uma faixa que por si só mostra quão opaco é o sistema. O pesquisador Kayhan Valadbaygi calcula que a fatia do complexo militar-bonyad mais amplo, a Guarda somada às fundações revolucionárias, passava de metade do PIB iraniano em 2013. A Guarda Revolucionária construiu seu império econômico apoiada nas sanções ocidentais. As sanções eliminaram a concorrência alheia à Guarda pelos canais de importação e pelos mercados internos, e consolidaram o controle da Guarda sobre redes de contrabando, sistemas bancários paralelos e aquilo que Teerã chama de “economia de resistência”. Um decreto do Líder Supremo de 2006, com base no Artigo 44 da Constituição, determinou a venda de 80% das ações das grandes estatais aos setores privado e cooperativo. Na prática, boa parte do que foi “privatizado” acabou nas mãos de compradores semiestatais, como fundos de pensão, bonyads e conglomerados ligados à Guarda Revolucionária, ampliando seu alcance pela construção civil, pelas telecomunicações, pela energia, pelo setor bancário e pelo comércio de importação e exportação.
O problema estrutural é que a normalização do comércio internacional ameaça a posição de monopólio da Guarda Revolucionária. Abra a economia à concorrência estrangeira e se desgastam as vantagens da era das sanções: mercados cativos, margens do contrabando, finanças paralelas. O projeto de orçamento do Irã para 2025-26 destinou 51% da parcela do governo nas receitas de exportação de petróleo e gás, cerca de 12 bilhões de euros, às Forças Armadas, Guarda Revolucionária incluída. Uma instituição que recebe uma fatia garantida da receita do petróleo tem interesse material em controlar os termos em que essa receita flui, e um forte interesse em resistir a qualquer arranjo que dilua sua parte ou abra os canais pelos quais ela opera.
As sanções que enfraqueceram a economia do Irã fortaleceram a fatia que a Guarda Revolucionária tem dela. O memorando mudou o cálculo nacional de custo e benefício. Não mudou o cálculo da facção com mais capacidade de sabotar o cumprimento, cujos interesses financeiros a normalização ameaça. O resultado foi um acordo que parecia racional no plano nacional, mas que podia ser minado por atores cujos incentivos econômicos divergem do interesse nacional.
Segundo, ele concentrou a concessão politicamente mais explosiva numa janela de negociação de sessenta dias, prorrogável apenas se os dois lados concordassem. O programa nuclear do Irã é ao mesmo tempo seu trunfo internacional mais poderoso e seu símbolo interno mais carregado. As facções linha-dura que detêm o poder real, ou seja, a Guarda Revolucionária, o aparato de segurança e o gabinete do Líder Supremo, extraem sua legitimidade política justamente do desafio nuclear. Se a receita do petróleo agora e um fundo de reconstrução depois são um incentivo econômico grande o bastante para compensar o custo político interno de concessões nucleares é uma pergunta que a arquitetura do memorando não tinha como responder. Se a pesquisa sobre recorrência serve de guia, os incentivos econômicos funcionam quando são duradouros e estruturais, não quando o ganho imediato é real, mas tudo o que é estrutural fica adiado para um acordo final que ainda precisa ser negociado.
Terceiro, o memorando, tal como foi publicado, deixou intocada a arquitetura financeira que sobreviveria ao cessar-fogo: não previa nenhum mecanismo pós-acordo para integrar aos mercados internacionais atores econômicos alheios à Guarda Revolucionária e não fazia nenhuma mudança estrutural nas redes de clientelismo que a economia de evasão de sanções sustenta. Nas guerras civis discutidas acima, redes desse tipo que sobreviveram foram justamente o ponto em que os acordos se desfizeram.
Qualquer acordo que deixe intocados os interesses econômicos da Guarda Revolucionária enfrenta uma facção com motivo e meios para miná-lo. O colapso do memorando se encaixa nessa previsão sem prová-la. Se foi isso o que desfez o acordo, o registro público não mostra.
O precedente do JCPOA
O acordo nuclear de 2015 é o caso de teste mais próximo que existe do que acontece quando o Irã entra num acordo de normalização. Depois que ele entrou em vigor, em janeiro de 2016, o alívio das sanções chegou: as exportações de petróleo subiram, o PIB deu um salto de quase 9% naquele ano e contratos estrangeiros no valor de bilhões se materializaram. Mas o domínio econômico da Guarda Revolucionária não foi reduzido de forma significativa. O sistema dos bonyads permaneceu intacto, e as redes paralelas de importação continuaram funcionando. O acordo começou a desmoronar em 2018, quando os EUA se retiraram, e em julho de 2019 o Irã passou a ultrapassar seus limites nucleares. A questão estrutural é se a Guarda Revolucionária o teria esvaziado por dentro de qualquer maneira. A persistência do domínio de mercado da Guarda apesar da normalização, e a expansão contínua dos bonyads para setores recém-abertos, mostram que o alívio, por si só, não afrouxou o controle da Guarda. Se ela teria voltado esse controle contra o acordo, não há como saber.Em julho de 1988, o petróleo Brent era vendido a cerca de US$ 15 o barril. As armas soviéticas entravam no Iraque mais depressa do que Teerã conseguia comprar qualquer coisa para fazer frente a elas, e as reservas de divisas do Irã estavam, na prática, esgotadas. Um governo que havia medido seu compromisso em mártires ficara sem dinheiro para continuar lutando.
Desta vez, o petróleo deveria voltar a fluir, e a facção que mais tinha a perder com a normalização ainda detinha os meios de impedi-lo.
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Principais fontes e referências
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