Warum Städte nicht so funktionieren, wie ihre Planer es wollten – und warum die besten nie geplant wurden

Dies ist ein maschinell übersetzter Artikel. Die Originalfassung ist auf Englisch verfügbar.

Zuletzt aktualisiert: 25. Oktober 2026 · 22 Min. Lesezeit

Die candangos kamen aus dem Landesinneren: aus dem von Dürre zerfurchten Nordosten, aus dem Buschland von Goiás, aus dem Hinterland von Minas Gerais. Kubitscheks Baufirmen warben mit Arbeit an einer neuen Hauptstadt, die aus roter Erde emporwuchs. Zwischen 1957 und 1960 kamen sie zu Zehntausenden. Bei der experimentellen Volkszählung vom Mai 1959 lebten rund 64.000 Menschen im künftigen Bundesdistrikt, auf 100 Frauen kamen 192 Männer. Die Arbeitslager waren auf diese männliche Belegschaft zugeschnitten, und die Familien, die trotzdem kamen, kampierten am Rand der Baustelle. Novacap, die Entwicklungsbehörde, löste das Problem, indem sie es aus dem Blickfeld schaffte. Taguatinga wurde 1958 offiziell gegründet, zwei Jahre vor der Eröffnung der Hauptstadt, eigens um diese Menschen aus dem Gebiet des Pilotplans umzusiedeln, womit sie auch aus dem Bild verschwanden, das die neue Stadt von sich selbst hatte.

Die feierliche Einweihung fand am 21. April 1960 statt. Am 13. Mai, zweiundzwanzig Tage nach dem Einweihungstag, wurde Sobradinho offiziell gegründet. Gama folgte am 12. Oktober: sechs Monate nach dem stolzesten Moment der Hauptstadt eine dritte Satellitenstadt, die eine weitere Welle von Menschen aufnahm, für die der Plan keinen Platz vorgesehen hatte.

Oscar Niemeyer und Lúcio Costa entwarfen eine der am umfassendsten durchgeplanten Städte, die je aus dem Nichts auf leerem Grund errichtet wurden, mit voller staatlicher Rückendeckung, unbegrenztem politischem Willen und dem intellektuellen Selbstbewusstsein einer ganzen Epoche. Wenige Wochen nach der Einweihung hatte sie bereits begonnen, die informelle Stadt hervorzubringen, die sie ersetzen sollte.

Die meisten Arbeiter, die die Hauptstadt bauten, haben nie in ihr gewohnt, und die Schattenstadt wuchs in denselben Monaten heran wie die größte Errungenschaft des Plans. Brasília ist der reinste Fall eines Musters, das überall wiederkehrt, wo das 20. Jahrhundert versuchte, Städte als Ganzes zu entwerfen.

Der Pilotplan und sein Schatten

Brasília wurde 1987 als einzigartiges Beispiel eines im 20. Jahrhundert verwirklichten modernistischen Stadtplans in die Welterbeliste der UNESCO aufgenommen. Architektonisch und städtebaulich war die Auszeichnung verdient. Lúcio Costas Monumentalachse, Niemeyers Zwillingstürme des Nationalkongresses, die Kathedrale, der Palast der Morgenröte: Das ist Architektur, die leistet, was der Architektur selten gelingt, nämlich eine Idee sichtbar zu machen, statt Menschen bloß vor dem Regen zu schützen. Die Idee heißt funktionale, räumliche und ideologische Klarheit, und die Gebäude verkörpern sie mit unverkennbarer Autorität.

Die Logik des Pilotplans war in sich schlüssig. Die Regierung an der Achse, der Handel in eigens ausgewiesenen Geschäftssektoren, das Wohnen in standardisierten superquadras, Kultur und Bildung in eigenen Zonen. Jede Funktion hatte ihren zugewiesenen Raum, und die Zonen waren durch Straßen verbunden, die für Autos angelegt waren, weil das Auto das Medium der modernen Stadt war. Das superquadra-Modell führte diese Logik bis zu ihrer letzten Konsequenz im Wohnen: Wohnblocks innerhalb von Superblocks, der Handel beschränkt auf einen eigens ausgewiesenen Streifen für die Nahversorgung zwischen je zwei Blocks. Die Läden gab es wirklich, und sie lagen in Gehweite (die superquadras sollten zu Fuß durchquert werden, unter Gebäuden, die auf Pilotis standen), aber sie blieben von den Wohnungen getrennt: Es gab keinen Eckladen im Block, kein Café im Erdgeschoss, keinen Straßenhändler. Was im Plan keine physische Kategorie hatte, war die Mischung selbst: die kleinen Dienstleistungen und der informelle Handel zwischen den Wohnungen, die Schneiderin in der Wohnstube, die Reparaturwerkstatt ohne Gewerbeschein. Kein Quadratmeter war dafür vorgesehen. Die Auslassung folgte aus der Theorie des Plans, wie modernes städtisches Leben zu organisieren sei: die Wohnungen funktional rein, der Handel auf seine angestammten Streifen und Sektoren beschränkt, die Kultur drüben in ihrer eigenen Zone, und die längeren Wege dazwischen mit dem Auto.

Das Ergebnis war ein Meisterwerk, in dem die Menschen nicht sonderlich gern leben wollten. Die ersten Bewohner waren Beamte mit Wohnzuschüssen, deren Anwesenheit Pflicht war; sie kamen, weil ihre Ministerien umgezogen waren. Der Plan beantwortete nie, wovon gewöhnliche Brasilianer in Brasília eigentlich leben sollten, wie sie Arbeit finden, informelle Kleinbetriebe am Laufen halten oder ein Geschäftsleben im Viertel aufbauen würden, denn er behandelte die Stadt als ein Objekt, das man entwirft, und nicht als eine Wirtschaft, die man bewohnt.

Die Satellitenstädte waren Verwaltungsentscheidungen von Novacap, getroffen im selben Zeitplan wie die Hauptstadt selbst. Ihr erklärter Zweck war es, Familien unterzubringen, die im geplanten Gebiet keinen Platz fanden, dazu Bewohner, die aus illegalen Siedlungen innerhalb der Grenzen des Pilotplans geräumt wurden. Novacap siedelte sie um und erledigte den Papierkram, und das Bild des Plans blieb unversehrt.

Heute leben im Bundesdistrikt etwa 3 Millionen Menschen. Nur rund 210.000 von ihnen wohnen im Pilotplan. In den übrigen 34 Verwaltungsregionen, zumeist Satellitenstädten, die über die Hochebene verstreut liegen, leben etwa 93 Prozent der Bevölkerung des Distrikts.

Und was die Satellitenstädte vom Pilotplan unterscheidet, ist genau das, was aus ihm ausgeschlossen wurde: die informelle Überlagerung von Gewerbe und Wohnen, die städtisches Leben wirtschaftlich lebendig macht. Sie sammelte sich dort an, weil die Satellitenstädte außerhalb der Regeln des Pilotplans lagen. Geplant waren auch sie. Die Architekten von Novacap legten ihre Blocks an und reservierten Flächen für Schulen, Kirchen und Läden, allerdings in weit bescheidenerem Maßstab: kleine Häuser auf Einzelparzellen, die die Bewohner selbst bauten, erweiterten und vermieteten, Wohnstuben, aus denen Läden und Salons wurden.

Das Prestigeproblem

Die Aufnahme in die UNESCO-Liste 1987 kam mitten in die Sozialkritik hinein, nicht vor ihr. Brasilianische Wissenschaftler dokumentierten seit den 1960er-Jahren, was die formale Logik des Pilotplans seine Bewohner kostete, und James Holstons Buch The Modernist City von 1989 sollte diese Arbeiten bald zusammenführen. Das Welterbekomitee nahm das Meisterwerk trotzdem auf, aus architektonischen und städtebaulichen Gründen; es beurteilte die Form und ließ die sozialen Folgen beiseite.

Die Auszeichnung zementiert die physische Gestalt des Pilotplans als Kulturerbe, sodass jede nennenswerte Veränderung der superquadras, etwa die Zulassung jenes Gewerbes im Erdgeschoss, das der Entwurf ausschließt, die Hürden des Denkmalschutzes nehmen muss. Der Plan, der das Scheitern hervorbrachte, steht heute genau in der Form unter rechtlichem Schutz, die es hervorgebracht hat. Der Blick von oben wurde ins brasilianische Denkmalrecht geschrieben, durch ein Dekret des Bundesdistrikts von 1987 und eine Unterschutzstellung auf Bundesebene 1990, und von der UNESCO bestätigt. Die Stadt auf Straßenebene bekam weit weniger: 1988 stellte der Bundesdistrikt Vila Planalto unter Schutz, eine Ansammlung von Baulagern nahe der Praça dos Três Poderes, deren Bewohner sich erfolgreich gegen ihre Räumung gewehrt hatten.

Das Muster bestätigt sich

Die Geschichte von Brasília bietet einen naheliegenden Ausweg. Brasilien im Kalten Krieg, ein Staat mit autoritären Zügen, ein Präsident, der sich ein Prestigeprojekt baut, in einem Entwicklungsland mit schwachen Eigentumsrechten und einer Tradition, unbequeme Menschen zu vertreiben, um unbequeme Bilder zu bewahren. Das sei eine Geschichte über Brasilien, nicht über Stadtplanung im Allgemeinen. Die candangos seien vertrieben worden, weil die Dinge dort eben so liefen, und über Minneapolis oder Manchester habe die Geschichte nichts zu sagen.

Was anderswo geschah, versperrt diesen Ausweg. Robert Moses baute in einer funktionierenden Demokratie. New York hatte in den 1950er-Jahren Gerichte, ein Eigentumsrecht, organisierten Widerstand aus den Nachbarschaften und eine freie Presse. Nichts davon hielt ihn auf. Als Moses den Cross Bronx Expressway durch East Tremont trieb, hätte eine alternative Trasse etwa zwei Blocks weiter südlich, am Rand des Crotona Park, den Abriss von sechs kleinen Gebäuden statt 159 erfordert. Moses wählte trotzdem die zerstörerischere Route. Robert Caros Urteil fällt unverblümt aus: Kosten, Planung und einfache Menschlichkeit zählten nichts; „Das Einzige, was zählte, war Robert Moses’ Wille.“ Gerichte, Nachbarschaftskomitees und Leitartikel versuchten es alle, und keiner von ihnen konnte einen Mann aufhalten, der innerhalb demokratischer Institutionen so viel bürokratische Macht angehäuft hatte.

East Tremont war vor dem Expressway ein Arbeiterviertel mit bezahlbaren Mieten, stabilen Institutionen und einem Gemeinschaftsleben, das seit Jahrzehnten Bestand hatte; Ende der 1940er-Jahre war es überwiegend jüdisch, mit einer wachsenden Schwarzen und puerto-ricanischen Bevölkerung. Rund 1.530 Familien wurden von dieser einen Meile vertrieben, in einem Viertel von etwa 60.000 Menschen.

Die Grundstückswerte brachen ein, und die Gemeinschaft zerstreute sich. Konzentrierte Armut setzte sich in einem Viertel fest, das zuvor nicht auf diese Weise arm gewesen war. Siebzig Jahre später ist nichts davon rückgängig gemacht.

Eine zweite Erklärung sind fehlende Mittel: Vielleicht liegt das Problem darin, dass umfassende Planung in Entwicklungsländern oder unterfinanzierten Verhältnissen mit groben Werkzeugen und unzureichender Umsetzung arbeitet. Die Vereinigten Staaten waren Mitte der 1950er-Jahre das reichste Land der Welt, auf dem Höhepunkt ihres industriellen Wohlstands der Nachkriegszeit, auch wenn bundesstaatliche Kostenobergrenzen einzelne Wohnungsbauprojekte auf knappe Budgets beschränkten. Minoru Yamasaki, später der Architekt des World Trade Center, entwarf in St. Louis dreiunddreißig elfgeschossige Hochhäuser für die Wohnanlage Pruitt-Igoe, die 1954 ihre ersten Mieter aufnahm. Mitte der 1960er-Jahre: hoher Leerstand, chronischer Vandalismus, Kriminalität, die sich in den vertikalen Gängen und Treppenhäusern der Anlage auf eine Weise ballte, die die Architekten nicht vorhergesehen hatten und gegen die die Verwaltung kein Mittel hatte.

Im März 1972 wurde der erste Turm gesprengt, und die Fernsehbilder der einstürzenden Blocks wurden zum berühmtesten Nachruf, den der modernistische Wohnungsbau je erhielt. Bis 1976 waren alle dreiunddreißig Türme verschwunden.

Die Pruitt-Igoe-Frage

Chad Freidrichs’ Dokumentarfilm The Pruitt-Igoe Myth bringt ein ernsthaftes Argument vor, das eine ernsthafte Antwort verdient: Pruitt-Igoe sei vor allem gescheitert, weil St. Louis um die Anlage herum zusammenbrach – die Abwanderung der Weißen, die Haushaltskrise, eine Stadt, die zwischen 1950 und 1970 mehr als ein Viertel ihrer Bevölkerung verlor, bundesstaatliche Kostenobergrenzen, die Einrichtungen strichen und den ursprünglichen Entwurf der Architekten mit unterschiedlich hohen Gebäuden in Richtung einheitlicher Hochhäuser drängten, und eine Wohnungsbehörde, die den Unterhalt aus Mieteinnahmen bezahlen musste, die mit der Belegung sanken. So gelesen zählte die Architektur weniger als die Stadt um sie herum.

Vieles davon stimmt, und doch rettet es das Modell nicht vollständig, aus zwei Gründen. Erstens: In Pruitt-Igoe versagten Entwurf, Finanzierung, Verwaltung und Demografie gemeinsam, und ein Entwurf, der so wenig Spielraum lässt, wenn Geld und Mieter knapp werden, ist Teil dieses Scheiterns. Zweitens: Auch Amsterdam verlor Familien an seine Vororte, zwischen 1959 und 1985 mehr als ein Fünftel seiner Bevölkerung, aber hinter dem Bijlmermeer stand einer der reichsten, am besten verwalteten Wohlfahrtsstaaten der Welt, und es scheiterte trotzdem nach demselben Muster.

Die andere Ironie ist architektonischer Natur: Minoru Yamasakis World Trade Center wurde im April 1973 eingeweiht, ein Jahr nachdem die ersten Türme von Pruitt-Igoe gefallen waren.

Eine dritte Erklärung ist die besondere Misere amerikanischer Städte. Die spezifischen Pathologien von Rassismus, Ungleichheit und kommunaler Desinvestition, die amerikanische Städte in den Nachkriegsjahrzehnten prägten, könnten Pruitt-Igoe erklären, ohne das Modell anzuklagen. Die Niederlande sind nicht St. Louis. Die niederländische Sozialdemokratie hat eine Planungstradition, einen Wohlfahrtsstaat und zivilgesellschaftliche Institutionen, die amerikanische Urbanisten routinemäßig als Vorbild dafür anführen, wie durchdachtes öffentliches Regieren aussieht. 1966 begann Amsterdam mit dem Bau des Bijlmermeers: rund 13.000 Wohnungen in wabenförmigen Blocks, entworfen nach den Prinzipien der CIAM – Hochhäuser, strikte Funktionstrennung, die Autos auf erhöhte Straßen verlegt, Fußgänger und Radfahrer unten am Boden. Innerhalb eines Jahrzehnts war es die am stärksten stigmatisierte Großsiedlung der Niederlande, verbunden mit Leerstand, Kriminalität und Drogenkonsum. Am Ende wurde die Hälfte der Wohnungen abgerissen, in einem Erneuerungsprozess, der sich über mehr als zwanzig Jahre hinzog.

Amsterdam war auch kein Einzelfall. Frankreich und Großbritannien bauten solche Siedlungen im Rahmen nationaler Programme.

Frankreichs grands ensembles, Großsiedlungen am Stadtrand nach dem Modell der Ville radieuse, die sich um Paris, Lyon und Marseille legten, verfielen in den 1970er- und 1980er-Jahren an Dutzenden Orten. Großbritanniens Programm kommunaler Wohnhochhäuser erfasste jede größere Stadt. Sein spektakulärstes Versagen war ein bautechnisches: Ronan Point in Newham stürzte im Mai 1968 nach einer Gasexplosion teilweise ein. Das soziale Scheitern vollzog sich langsamer und war weiter verbreitet, und es führte von den 1980er- bis in die 2000er-Jahre zu Abrissen.

Die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich, Frankreich, die Niederlande und Brasilien teilen einen Planungsansatz und sonst so gut wie nichts. Sie unterscheiden sich in ihren politischen Systemen, Wohlfahrtsstaaten und Geschichten, in ihrem Verhältnis zu Grund und Eigentum, im wirtschaftlichen Entwicklungsstand, in ihrer ethnischen Zusammensetzung und in den besonderen sozialen Pathologien, zu denen jedes von ihnen neigt. Ein Muster des Scheiterns, das über so viele Unterschiede hinweg wiederkehrt, verweist auf das, was sie gemeinsam haben.

Die Stadt lesbar machen

Das wiederkehrende Scheitern hat einen Mechanismus. James C. Scott hat ihn benannt, in einer der klarsten Erklärungen dafür, warum ehrgeizige Staaten so zuverlässig zerstören, was sie verbessern wollen.

Scotts zentraler Begriff ist Lesbarkeit: die Fähigkeit staatlicher Systeme, Bevölkerungen und Landnutzungen zu überwachen, zu klassifizieren, zu besteuern und zu verwalten. Staaten können nur regieren, was sie klar erkennen, und klares Erkennen erfordert Vereinfachung – komplexe, vielfältige, sich überlagernde Verhältnisse werden auf einheitliche Kategorien reduziert, die sich kartieren, zählen, in Zonen einteilen und verwalten lassen. Die Vereinfachung allein ist nicht die Katastrophe. In Scotts Darstellung entsteht der Schaden, wenn sie sich mit einem hochmodernistischen Glauben an rationale Planung verbindet, mit einem Staat, der die Macht hat, sie durchzusetzen, und mit einer Zivilgesellschaft, die zu schwach ist, um sich zu wehren; dann wird die Vereinfachung, die ein System für einen Verwaltungsapparat lesbar macht, zu dem Prozess, der alles zerstört, was nicht in die Kategorien passte.

Umfassende Stadtplanung zwingt Städten genau diese Art von Lesbarkeit auf. Sie trennt Nutzungen nach Zonen, weist jeder Tätigkeit einen bestimmten Raum zu, ordnet die Bewohner nach Wohnungstyp und beseitigt die informelle Überlagerung, die der Plan nicht vorhergesehen hat und die Karte nicht darstellen kann. Das Ergebnis ist eine Stadt, die für ihren Regierungsapparat maximal handhabbar ist – und feindselig gegenüber der informellen Komplexität, die städtisches Leben funktionieren lässt.

Was „Lesbarkeit“ nicht bedeutet

Scotts Begriff wird regelmäßig so missverstanden, als gehe es um visuelle Ordnung, als sei eine aufgeräumte Stadt lesbar und eine chaotische nicht. Lesbarkeit ist ein administrativer Begriff: die Fähigkeit staatlicher Systeme, zu durchdringen, zu klassifizieren und zu kontrollieren. Eine Stadt kann visuell chaotisch und administrativ lesbar sein. Viele konsolidierte Favelas sind kartiert, gezählt und an die Versorgungsnetze angeschlossen, was sie trotz ihrer physischen Unordnung für den Staat sichtbar macht. Eine Stadt kann vollkommen geordnet wirken und administrativ undurchsichtig bleiben: Große Teile des mittelalterlichen europäischen Stadtgefüges waren für die frühneuzeitlichen Staaten außerordentlich schwer zu durchdringen, was zum Teil erklärt, warum die Modernisierungskampagnen des 19. Jahrhunderts es ins Visier nahmen. Die beiden Eigenschaften gehen nicht miteinander einher. Was umfassende Planung erreicht, ist administrative Lesbarkeit: alles klassifizierbar, alles in seiner richtigen Kategorie. Ob dabei visuelle Ordnung entsteht, ist für den Schaden, den sie anrichtet, nebensächlich.

Als Erstes wird die informelle Wirtschaft ausgelöscht, der Einstieg für Bewohner, die weder Kapital noch Qualifikationen haben: der Straßenhändler, die Reparaturwerkstatt ohne Gewerbeschein in einer umgebauten Erdgeschosswohnung, das Geschäft in der Wohnstube, das zum Haushaltseinkommen beiträgt, ohne in einem Handelsregister aufzutauchen. Sie existiert in der Lücke zwischen den formalen Kategorien; die Zonierung beseitigt die Lücke und mit ihr diese Wirtschaft. Alte Gebäude mit billigen Flächen halten dieses Ökosystem am Leben: die Reparaturwerkstatt, die sich ein altes Erdgeschoss leisten kann, aber kein neues, den Nachbarschaftsverein, der einen billigen Raum braucht und kein Ladenlokal. Reißt man den Altbestand ab und baut neu, finden diese Nutzungen keinen anderen Ort; sie verschwinden.

Auch das soziale Gewebe der Straße verschwindet, und es ist schwerer zu beziffern. Es lebt im Ladenbesitzer, der weiß, welcher Nachbar seit drei Tagen nicht mehr gesehen wurde, und im informellen Knotenpunkt für Neuigkeiten aus dem Viertel (wer umzieht, wer einen Klempner braucht, in welchem Haus es Ärger mit der Verwaltung gibt), der auf einer dichten, gemischt genutzten Straße gedeiht und in einem reinen Wohn-Superblock verkümmert. Hervorgebracht wird das durch Dichte und Vielfalt und die informelle Überlagerung von Funktionen. Es lässt sich nicht hineinplanen, weil es aus der täglichen Improvisation von Menschen entsteht, die über lange Zeit einen Raum teilen.

Nichts davon taucht in einem Plan auf oder hat eine Zone, und nichts davon lässt sich allein dadurch hervorbringen, dass man es festschreibt. Planung kann mit Läden, Wegen und offenen Erdgeschossen Raum dafür schaffen, aber sobald die Beziehungen selbst festgeschrieben werden, werden sie zu etwas anderem, zu einer verwalteten Annehmlichkeit, einem ausgewiesenen Gemeinschaftsraum, einem „Mixed-Use-Projekt“, und verlieren die Eigenschaft, die sie funktionieren ließ.

Lesbarkeit dient den Verwaltungsinteressen des Staates: zählen, besteuern, kontrollieren, künftige Eingriffe planen. Eine auf administrative Lesbarkeit optimierte Stadt ist fürs Regieren gebaut, und die vorherrschende Planungstradition des 20. Jahrhunderts ging davon aus, dass eine Stadt, die sich leicht regieren lässt, sich auch leicht bewohnen lässt.

Mit Scotts Augen betrachtet war das superquadra-Modell ein Triumph der Lesbarkeit, jede Funktion in ihre Zone sortiert. Das Leben in den superquadras ist nicht leer: Der Zeitungskiosk ist ein Treffpunkt, wechselnde Märkte verkaufen Essen und Kunsthandwerk, und nachts stellen sich Foodtrucks auf die leeren Parkplätze. Aber dieser Handel kommt und geht, und was der Plan fernhielt, war die dauerhafte Mischung von Wohnen und Gewerbe, die Viertel wirtschaftlich funktionieren lässt. Diese Aktivität sammelte sich in den Satellitenstädten an, weil sie außerhalb der Kategorien des Pilotplans und jenseits seiner Reichweite lagen, an Orten, die die Verwaltung schwer in den Griff bekam und die die Bewohner für sich zum Laufen brachten.

Die vier Bedingungen für Straßenleben

Scotts Theorie erklärt den Mechanismus der Zerstörung. Jane Jacobs erklärt, was da zerstört wurde, warum es funktionierte und warum es sich mit denselben Werkzeugen, die es beseitigt haben, nicht wieder aufbauen lässt.

Tod und Leben großer amerikanischer Städte erschien 1961, und das heißt, Jacobs schrieb als Augenzeugin. Von ihrer Wohnung in der Hudson Street in Greenwich Village aus sah sie zu, wie die herrschende Planungslehre amerikanische Städte in Echtzeit umbaute. Die Passage über das „komplizierte Ballett“ beschreibt das Leben auf dem Bürgersteig als organische Koordination unter Fremden, die Sicherheit, soziale Information und wirtschaftliche Aktivität hervorbringt, ohne dass irgendjemand sie entworfen hätte. Es ist ein Bericht aus ihrer eigenen Straße, geschrieben von jemandem, der daran teilnahm.

Das Ballett funktionierte, weil die Hudson Street zu verschiedenen Zeiten von verschiedenen Menschen bevölkert war, die verschiedene Dinge taten: der morgendliche Weg zur Schule, die Lieferungen am Vormittag, die Mittagsgäste, abends der Betrieb vor den Bars. Nichts davon war koordiniert. Es entstand aus der Überlagerung von Wohnen, Handel, Dienstleistung und Verkehr, die zu jeder Stunde andere Menschen auf die Straße brachte. Eine Straße, die nie leer ist, ist sicher, und eine sichere Straße zieht mehr Menschen an, was sie noch sicherer macht.

Jacobs benannte vier Bedingungen, die diese Art von Straßenleben hervorbringen. Ein Viertel muss mehr als eine Hauptfunktion erfüllen, damit zu verschiedenen Tageszeiten Menschen zu Fuß unterwegs sind. Die Blocks müssen kurz sein, damit vielfältige Wege entstehen und jene Straßenecken, die dichten Straßen ihre Textur geben. Das Viertel muss Gebäude unterschiedlichen Alters enthalten – und zwar gerade alte Gebäude mit billigen Flächen, die Nutzungen ermöglichen, die sich Neubaumieten nicht leisten können: die Reparaturwerkstatt, die Gemeinschaftsküche, das Künstleratelier. Viertens: eine ausreichende Dichte an Menschen, auch an solchen, die dort wohnen, damit auch außerhalb der Pendlerzeiten Fußgänger unterwegs sind.

Diese vier Bedingungen hängen voneinander ab. Beschädigt man eine, werden die anderen schwächer. Die euklidische Zonierung mit ihren reinen Nutzungszonen trifft unmittelbar die erste, und das umfassendere Planungsregime, das mit ihr kam, nahm sich mit dem Abriss alter Bausubstanz und der Deckelung der Dichte die übrigen vor.

Wohnzonen erzeugen Fußverkehr nur, wenn die Bewohner kommen und gehen. Gewerbeviertel sind während der Geschäftszeiten am belebtesten. Verdrängt man die beiden Nutzungen in getrennte Viertel, die weit genug auseinanderliegen, verschwindet ein großer Teil der Nutzung über Kreuz: der Anwohner, der auf dem Heimweg im Café haltmachen würde, die Büroangestellte, die in der Buchhandlung stöbern würde. In den meisten amerikanischen Gemeinden, die auf euklidischer Zonierung aufgebaut sind, darf in einem Wohngebiet kein Laden mit Wohnungen darüber entstehen, ohne Ausnahmegenehmigung oder Umzonung, und so wird aus Jacobs’ lebendiger Straße ein örtliches Genehmigungsproblem.

Der Name „euklidische Zonierung“ geht auf Euclid in Ohio zurück, den Schauplatz des Verfahrens Village of Euclid v. Ambler Realty Co., mit dem der Supreme Court 1926 den rechtlichen Rahmen für die Nutzungstrennung in den gesamten Vereinigten Staaten schuf. Die Mehrheitsmeinung übernahm die Argumentation des Rechts zum Schutz vor Störungen: Eine Nutzung, die an einem Ort akzeptabel war, konnte an einem anderen ausgeschlossen werden, und der Ausschluss von Gewerbe, Industrie und Mehrfamilienhäusern aus Wohngebieten war eine legitime Ausübung der Polizeigewalt, ohne sie als solche zu Störungen zu erklären. Was Städte damit ausschließen durften, war genau jene gemischte Nutzung, die Jacobs fünfunddreißig Jahre später als Quelle städtischer Lebendigkeit ausmachen sollte. Kommunen im ganzen Land verbrachten den Rest des Jahrhunderts damit, die Nutzungstrennung in ihre örtlichen Bauordnungen zu schreiben.

Das rechtliche Fundament von 1926

Im Verfahren Village of Euclid v. Ambler Realty Co. griff Richter Sutherland in der Mehrheitsmeinung zu einem Vergleich vom Bauernhof, um zu erklären, warum Ausschlüsse durch Zonierung vernünftig seien: „Eine Störung kann schlicht das Richtige am falschen Ort sein, wie ein Schwein in der guten Stube statt im Stall.“ Gewerbe und Mietshäuser in Wohngebieten waren das Schwein in der guten Stube. Vor ihnen sollte die Wohnzone geschützt werden.

Die praktische Folge war, dass in den Wohngebieten der meisten amerikanischen Gemeinden der Nachkriegszeit gemischte Nutzung bei Neubauten zum Verstoß gegen die Zonierung wurde. Das war die Bauform hinter fast jeder funktionierenden amerikanischen und europäischen Stadt der Vorkriegszeit und hinter fast jeder Stadt der Menschheitsgeschichte vor dem 20. Jahrhundert. Wer ein Haus mit einem Laden im Erdgeschoss und Wohnungen darüber bauen will, die grundlegendste Form städtischer Architektur seit Jahrtausenden, braucht auf dem größten Teil der als Wohngebiet ausgewiesenen Fläche amerikanischer Städte eine Ausnahmegenehmigung oder eine Sonderzone. Dieses rechtliche Verbot der ältesten städtischen Bauform ist ein Teil dessen, was amerikanische Städte so aussehen lässt, wie sie aussehen.

Daraus folgt die Abhängigkeit vom Auto. Wenn Nutzungen in Entfernungen voneinander getrennt sind, die nur mit dem Auto zu bewältigen sind, der nächste Lebensmittelladen zwei Meilen vom nächsten Haus entfernt an einer Straße ohne Gehweg, braucht man ein Auto, um von einem zum anderen zu kommen. Die Zonierung schuf die Umgebung, und das Auto war die Anpassung daran. Genau das vertritt Chuck Marohn: Die amerikanischen Siedlungsmuster der Nachkriegszeit spiegelten wider, was der regulatorische Rahmen überlebensfähig machte, und nicht, was Menschen aus einem breiteren Angebot frei gewählt hätten.

Jacobs’ Kampagnen halfen, zwei von Moses’ Projekten zu verhindern, erst seine Straße durch den Washington Square, dann seinen Lower Manhattan Expressway. Was sie verteidigte, war ein Ökosystem. Das Village funktionierte, weil es alt war: alte Gebäude mit billigen Flächen, alte Straßenmuster mit kurzen Blocks und vielen Wegen, Jahrzehnte angesammelter gemischter Nutzung, die nie wegorganisiert worden war. Diese Bedingungen lassen sich einem Neubau nicht per Vorgabe einschreiben. Das regulatorische Umfeld muss zulassen, dass sie mit der Zeit wachsen.

Wenn Planung von oben funktioniert

Wenn umfassende Planung auf die beschriebene Weise kaputt ist, verlangen Haussmanns Paris und Singapur nach einer Erklärung, denn beide wurden von oben verordnet, und beide hatten Erfolg.

Baron Haussmann veränderte als Präfekt des Departements Seine unter Napoleon III. zwischen 1853 und 1870 einigen Schätzungen zufolge etwa 60 Prozent der Pariser Wohnungen auf die eine oder andere Weise. Er riss mittelalterliche Viertel ab, schlug große Boulevards durch das bestehende Stadtgefüge, vereinheitlichte Bauhöhen und Fassaden in riesigen Teilen der Stadt und legte Parks, eine moderne Kanalisation und eine saubere Wasserversorgung an. Die Vertreibung hatte ein Ausmaß, neben dem Moses zurückhaltend wirkt: Als die Mieten stiegen und alte Quartiere dem Erdboden gleichgemacht wurden, drängte man die Armen des mittelalterlichen Zentrums massenhaft an die Ränder der Stadt. Das war umfassende Planung von oben in höchster Intensität, gestützt auf kaiserliche Autorität und ohne demokratische Rechenschaft umgesetzt.

Millionen Menschen entscheiden sich dafür, in Paris zu leben, und das Straßenleben, das Jacobs als Kennzeichen städtischer Lebendigkeit beschrieb, prägt im gesamten Stadtgefüge Haussmanns ganz selbstverständlich den Alltag: dicht, wirtschaftlich gemischt, zu vielen Tageszeiten belebt, ein Nährboden jener informellen Koordination, die sie das Ballett nannte.

Haussmann gestaltete im Maßstab der Straße neu, ohne zu ersetzen, was das Straßenleben funktionieren ließ. Seine Gebäude entlang der Boulevards hielten sich an eine einheitliche Gesimslinie in menschlichem Maßstab, mit Gewerbeflächen im Erdgeschoss in praktisch jedem Block. Das Haussmann-Haus ist als Bautyp eine dichte, gemischt genutzte Form: Läden und Dienstleistungen auf Straßenebene, Wohnungen darüber, jene Überlagerung von Funktionen, die zu vielen Tageszeiten Fußverkehr erzeugt. Er zwang der Stadt administrative Lesbarkeit auf, ohne ihre urbane Ökologie zu zerstören. Die Parzellenstruktur blieb abseits der großen Achsen in den meisten Gebieten erhalten. Die Nutzungen blieben gemischt, die Dichte hielt, und so funktionierte die Straße weiter.

Was die Erfolgsgeschichte gern auslässt, ist die Politik. Walter Benjamin vertrat die Ansicht, das eigentliche Ziel von Haussmanns Arbeiten sei gewesen, die Stadt gegen den Bürgerkrieg zu sichern – Boulevards, zu breit für Barrikaden, gebaut von einem Regime, das sich an 1848 erinnerte. Der Plan diente den Lesbarkeitsinteressen des Staates in aller Offenheit, und die massenhafte Vertreibung der Pariser Arbeiterschaft aus dem Zentrum an die Ränder war der Preis, den Menschen zahlten, die nichts mitzureden hatten.

Haussmanns langer Schatten

Die Arbeiterbevölkerung, die sich das Pariser Zentrum in den 1860er-Jahren nicht mehr leisten konnte, zog in die 1860 eingemeindeten äußeren Arrondissements und zunehmend in die Industrievororte jenseits davon – den Ring, der die soziale Geografie der französischen Hauptstadt für die folgenden anderthalb Jahrhunderte bestimmen sollte.

In diese periphere Geografie baute das Frankreich des 20. Jahrhunderts seine grands ensembles, die Großsiedlungen am Stadtrand nach dem Modell der Ville radieuse, errichtet ab Ende der 1950er-Jahre: die Cité des 4000 in La Courneuve, die das Pariser Amt für sozialen Wohnungsbau selbst baute, um Pariser jenseits der Stadtgrenze unterzubringen, die Cité de la Reynerie in Toulouse, die riesigen Siedlungen rund um Paris, die bei den Unruhen von 2005 brannten. Diese Siedlungen wurden zum Teil in das soziale Terrain hineingebaut, das Haussmann geschaffen hatte: eine Arbeiterperipherie, räumlich von den wirtschaftlichen Zentren getrennt, ohne Geschäfte auf Straßenebene, ohne institutionelle Tiefe und ohne das gemischt genutzte Gefüge, das städtisches Leben wirtschaftlich aus sich selbst heraus trägt.

Haussmanns gefeierter Erfolg trug dazu bei, die städtische Geografie zu schaffen, in der seine Nachfolger eines der problematischsten Wohnungsbauprogramme im Europa der Nachkriegszeit verwirklichten. Die Zeitachse spannt sich über ein Jahrhundert: Vertreibung in den 1860er-Jahren, modernistische Planungsentwürfe in den 1920er-Jahren, die Theorie der Ville radieuse in den 1930er-Jahren, der Bau der Hochhäuser in den 1960er-Jahren, Unruhen 2005.

Singapurs Housing & Development Board, 1960 gegründet, stellt heute die Wohnungen für etwa 77 Prozent der ansässigen Haushalte Singapurs – eine Quote öffentlicher Wohnraumversorgung, für die es in keinem demokratischen Land eine Parallele gibt. Das HDB baute in seinen ersten drei Jahren mehr als 21.000 Wohnungen und löste damit eine akute Wohnungskrise, die private Bauträger in diesem Tempo und Umfang nicht hätten bewältigen können.

Die Bedingungen, die das möglich machten, lassen sich nicht übertragen. Singapur ist ein Stadtstaat ohne ländliches Hinterland, in das man ausweichen könnte. Der Land Acquisition Act von 1966 erlaubte dem Staat, Land per Erklärung zu enteignen, die rechtlich abschließende Beweiskraft hatte: Eigentümer konnten gegen die Entschädigung vorgehen, während die Enteignung selbst nur aus eng begrenzten Gründen wie Bösgläubigkeit angefochten werden konnte, und bis 2007 war die Entschädigung an feste, zurückliegende Bewertungsstichtage gebunden statt an den aktuellen Marktwert. Die People’s Action Party regierte bei Wohnungsfragen jahrzehntelang ohne ernsthafte Opposition an der Wahlurne.

Singapurs HDB-Siedlungen unterscheiden sich auch von den Türmen der Ville radieuse. Zu ihnen gehören Hawker-Center, Nassmärkte, Gemeinschaftsräume und void decks – Freiflächen im Erdgeschoss unter den Wohnblocks, die bewusst für die Gemeinschaft offen gehalten werden, für Trauerfeiern, Hochzeitsempfänge, zwanglose Zusammenkünfte. Die Hawker-Center waren selbst ein Lesbarkeitsprojekt: 1968 und 1969 registrierte und lizenzierte die Regierung die Straßenhändler, und ab 1971 begann sie, sie von den Straßen in eigens errichtete Zentren zu holen. Doch die Zentren hielten billiges Essen und kleine Händler in Gehweite der Wohnblocks, und die Erdgeschosse blieben offen für Handel und Begegnung.

So gelesen war Singapurs öffentlicher Wohnungsbau auch deshalb erfolgreich, weil er von dem Modell abwich, das anderswo scheiterte: Autoritäre Verhältnisse machten den großflächigen Eingriff möglich, und dass täglicher Handel und Begegnung im Erdgeschoss erhalten blieben, wenn auch reglementiert, machte ihn lebenswert.

Wo Planung von oben Erfolg hatte, gelang ihr das, weil sie irgendeine Form jener städtischen Komplexität bewahrte, die die vorherrschende Planungstradition andernorts zerstörte.

Was Planung kann und was nicht

Jacobs wandte sich gegen bestimmte Planungsinstrumente: das umfassende Zonierungsregime, das Nutzungen trennte, alte Bausubstanz abräumte, Dichte unterdrückte und sich dann verwundert fragte, warum die Straßen tot waren. Ihr positives Argument betraf Bedingungen: das regulatorische Umfeld schaffen, in dem sich städtische Komplexität ansammeln kann, sie dann vor den Vereinfachungen schützen, die ihr die Verwaltungslogik aufzwingen will, und sie ansonsten in Ruhe lassen.

Es gibt zwei Arten planerischen Eingreifens. Entwerfen heißt, einem Ort eine Form aufzuzwingen, die auf einer Vorstellung davon beruht, was die Stadt sein soll, und diese Vorstellung dann in die Wirklichkeit zu bauen, wie in Brasília, bei Pruitt-Igoe und beim Cross Bronx Expressway. Kultivieren heißt, die Bedingungen zu erkennen und zu schützen, unter denen sich städtische Komplexität entwickeln kann – gemischte Nutzung zulassen, Gewerbe im Erdgeschoss von Wohngebäuden vorschreiben, alte Bausubstanz vor dem Abriss schützen, Dichte vorschreiben statt begrenzen. Kultivieren kann genauso entschieden sein, aber es legt die Bedingungen fest und überlässt die Form den Menschen, die darauf bauen.

Die Korrektur ist in Bruchstücken sichtbar. Die „Missing Middle“-Bewegung im Wohnungsbau und formbasierte Bauordnungen sind Versuche, wieder aufzubauen, was das 20. Jahrhundert demontiert hat. Sie wirken im Maßstab von Straßen und Blocks, dem einzigen Maßstab, in dem sich städtische Komplexität kultivieren statt entwerfen lässt.

Große Infrastruktur (Verkehrsnetze, Abwassersysteme, Hochwasserschutz, Stromnetze, Klimaanpassung) erfordert Koordination von oben und öffentliche Investitionen, und noch so viel schrittweiser Städtebau wird kein U-Bahn-Netz bauen. Übrig bleibt ein engeres Argument: Staaten sollten aufhören, Siedlungen zu bauen, denn Siedlungen brauchen jene informelle, vielschichtige, über die Zeit angesammelte Komplexität, die nur aus vielen unkoordinierten Entscheidungen über lange Zeiträume wächst.

Brasília zeigt beide Hälften dieses Arguments. Die Infrastruktur war spektakulär: Die Wasserversorgung funktionierte, die Straßen erfüllten ihren Zweck, die Achse der Staatsbauten lieferte genau das architektonische Statement, für das sie entworfen war. Die Siedlung, der Ort, an dem die Menschen ihr wirtschaftliches und soziales Leben führen, Familien gründen, Arbeit finden und Nachbarschaften aufbauen sollten, wuchs größtenteils jenseits davon heran, in bescheiden geplanten Satellitenstädten, die weitgehend von jenen Menschen selbst gebaut wurden, die der Pilotplan zu berücksichtigen vergessen hatte.

Ceilândia wurde am 27. März 1971 von der Campanha de Erradicação de Invasões gegründet, der Kampagne zur Beseitigung der Invasionen, einem Regierungsprogramm, das die informellen Siedlungen räumen sollte, die sich rund um die Grenze des Pilotplans gebildet hatten, und ihre Bewohner weiter nach draußen umsiedelte. Der Name ist ein bürokratisches Kompositum: CEI, die portugiesische Abkürzung der Kampagne, plus -lândia, Land.

In Ceilândia leben heute rund 290.000 Menschen; es ist die bevölkerungsreichste Region des Distrikts und größer als der gesamte Pilotplan, selbst nachdem sein ausufernder Ableger Sol Nascente zu einer eigenen Region wurde. Es hat das gemischte Gefüge aus Gewerbe und Wohnen, die wirtschaftliche Aktivität auf Straßenebene, die Dichte und Vielfalt, die der Pilotplan fernhalten sollte. All das konnte sich entwickeln, weil sein Plan bescheiden war. Ney Gabriel, der Novacap-Architekt, der es entwarf, legte Nachbarschaftseinheiten aus Einzelparzellen um zentrale Streifen für Schulen, Kirchen und Läden an, und die Eckgrundstücke gingen an Familien, die in der alten Siedlung Handel getrieben hatten. Dann bauten die Bewohner ein halbes Jahrhundert lang darauf weiter: Häuser zum Vermieten im hinteren Teil der Grundstücke, zusätzliche Stockwerke, Wohnstuben, aus denen Läden und Salons wurden, und so mischten sich Wohnen und Handel, die der Pilotplan auseinandergehalten hatte.

Das Programm, das die informelle Stadt ausmerzen sollte, legte eine weitere Stadt an, und ihre Bewohner brachten sie nach ihren eigenen Regeln zum Funktionieren.

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Weiterführende Literatur

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• The Death and Life of Great American Cities — Jane Jacobs (1961). Das Buch, das der Artikel zum „komplizierten Ballett“ der Straße zitiert; Jacobs’ Plädoyer für Nutzungsmischung, kurze Blöcke und Dichte, die ohne Masterplan entstanden.
• Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed — James C. Scott (1998). Quelle des „Lesbarkeits“-Rahmens, den der Artikel verwendet; seine Kapitel über hochmoderne Planung und Brasília erklären, warum geplante Städte verfehlen, was Orte funktionieren lässt.
• The Power Broker: Robert Moses and the Fall of New York — Robert A. Caro (1974). Mit dem Pulitzerpreis ausgezeichnete Biografie mit dem Kapitel „One Mile“ über East Tremont, das der Artikel nacherzählt, und die zeigt, wie ein einzelner Planer New York umformte.

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Bildnachweise

Stavanger bykart – kart over Stavanger – Stavanger kart (City map with transport and city facilities) – Wikipedia

Wichtige Quellen und Literaturhinweise

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James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, Yale University Press, 1998. Primary source for the legibility framework and its application to urban planning and high-modernist design. https://yalebooks.yale.edu/book/9780300078152/seeing-like-a-state/

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