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La politique environnementale phare de l’Europe est une stratégie climatique mondiale faible et une stratégie industrielle, sécuritaire et financière bien plus solide.
En 2024, l’Union européenne représentait environ 6 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. La Chine en produit quelque 29 %. L’Inde accélère. Si l’on concevait une politique dont le but premier serait de réduire la quantité totale de carbone dans l’atmosphère, on porterait ses moyens là où se trouve l’essentiel du carbone : transferts de technologie, financement des énergies propres dans les pays en développement, solutions bas carbone assez bon marché pour que des économies en forte croissance les adoptent à grande échelle. L’Europe en a fait une partie. L’UE et ses États membres sont les premiers bailleurs mondiaux de financements publics pour le climat, environ 32 milliards d’euros en 2024, mais ces sommes restent modestes au regard du problème. Ses rouages les plus lourds ont servi ailleurs : elle a dressé des barrières tarifaires, subventionné ses propres industries et bâti une architecture réglementaire foisonnante pour se régir elle-même. Les architectes du pacte vert pour l’Europe connaissaient cette arithmétique.
Imaginons ce que serait une politique européenne guidée d’abord par le climat. Elle consacrerait des sommes considérables au transfert de technologies propres vers la Chine, l’Inde et l’Indonésie, les économies où les émissions augmentent. Elle exporterait une technologie nucléaire bon marché tout en maintenant en service les réacteurs européens, au lieu de laisser l’Allemagne fermer ses trois derniers en 2023. Les recettes du marché du carbone iraient à l’accès à l’énergie des pays en développement plutôt qu’à des programmes nationaux, où les États membres en placent la plus grande partie : le droit de l’UE permet de financer l’action climatique à l’étranger avec cet argent, et pourtant, en 2024, 0,4 % seulement est allé à des objectifs internationaux en matière de climat et d’énergie. Surtout, elle rendrait la décarbonation bon marché et exportable avant de la rendre obligatoire et européenne. Le pacte vert en a fait peu. Il a plutôt instauré un prélèvement carbone aux frontières qui protège les industriels européens de concurrents étrangers ne payant aucun prix du carbone, bâti une infrastructure financière que les marchés de capitaux du continent espéraient dominer après le Brexit, et orienté ses subventions vers l’industrie européenne.
Rien de tout cela ne signifie que la préoccupation climatique était feinte. Ceux qui ont bâti le pacte vert ont intériorisé le risque climatique. Mais croire à un problème ne suffit pas à établir la cible d’une politique. Quatre autres desseins accompagnaient le dessein climatique, tous rationnels, et certains seulement énoncés aussi franchement.
La guerre industrielle
Au moment où le pacte vert a été annoncé, en décembre 2019, la Chine avait de fait anéanti l’industrie européenne des panneaux solaires. Les fabricants européens dominaient le monde à la fin des années 2000, et l’allemand Q-Cells était le premier producteur de cellules solaires en 2007 et 2008. Q-Cells a déposé le bilan en 2012 et, en 2023, 98 % des panneaux solaires importés par l’UE venaient de Chine. Les chaînes d’approvisionnement en batteries pour véhicules électriques se construisaient en Chine, en Corée du Sud et aux États-Unis, les industriels européens y étant soit absents, soit dépendants de fournisseurs de cellules étrangers. Les composants d’éoliennes, un secteur des énergies propres où des entreprises européennes comme Vestas et Siemens Gamesa avaient acquis une véritable force mondiale, se dirigeaient vers le même étau : en quelques années, des fabricants chinois d’éoliennes proposant des prix plus bas et des financements généreux adossés à l’État remportaient des commandes européennes, et en 2024 la Commission a ouvert à leur sujet une enquête au titre des subventions étrangères. La part de l’industrie manufacturière européenne dans la production industrielle mondiale déclinait depuis une décennie. À Bruxelles, on mesurait bien ce que cela signifiait pour l’emploi, l’assiette fiscale et l’autonomie stratégique.
L’Europe devait réagir. Le problème, c’est que les réactions les plus directes, des subventions publiques massives aux barrières commerciales explicites, étaient étroitement encadrées par les engagements pris à l’OMC, le droit européen des aides d’État et le marché unique. Elles n’étaient pas impossibles : l’UE avait imposé des mesures antidumping sur les panneaux solaires chinois de 2013 à 2018 et, en décembre 2019, Bruxelles a approuvé 3,2 milliards d’euros d’aides d’État pour un projet de batteries réunissant sept pays, l’Allemagne y contribuant à hauteur de 1,25 milliard d’euros au plus. Mais les grandes manœuvres exigeaient l’aval de Bruxelles au cas par cas, et la défense commerciale n’intervenait qu’au terme de longues enquêtes. La France ne pouvait pas protéger unilatéralement sa sidérurgie contre les importations chinoises, car la politique commerciale relève de Bruxelles. Les règles qui disciplinaient depuis des décennies la politique européenne de concurrence étaient devenues une contrainte bloquante pour la priorité stratégique la plus urgente de l’Europe.
Le pacte vert a été, pour une bonne part, la solution à ce problème. Le droit commercial international permet à des objectifs environnementaux de justifier des mesures qui enfreindraient sinon les règles du commerce, à condition qu’elles ne soient ni arbitrairement discriminatoires ni un protectionnisme déguisé, et la Russie a déjà porté le MACF devant l’OMC pour discrimination. La tarification du carbone se défend comme politique climatique même lorsque son principal effet économique est de renchérir les importations par rapport à la production nationale. Les règles financières inscrites dans le pacte vert ont fonctionné comme des instruments de politique industrielle bien plus difficiles à contester que des subventions pures et simples : une taxinomie qui désigne les activités considérées comme durables, des exigences en matière de risque climatique pour les banques et les assureurs, et la transparence obligatoire sur les chaînes d’approvisionnement. Que quelqu’un l’ait prévu ainsi ou non, l’architecture a emprunté les voies que les contraintes juridiques laissaient ouvertes.
Prenons le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Le MACF impose aux importations industrielles un prélèvement équivalent au coût du carbone qui se serait appliqué si ces biens avaient été produits dans le cadre du système européen de tarification du carbone. Il couvre le fer et l’acier, le ciment, l’aluminium, les engrais, l’électricité et l’hydrogène : les secteurs où les producteurs européens subissent la concurrence la plus rude de fabricants étrangers moins chers, qui opèrent sans réglementation carbone comparable. À la frontière, il fonctionne à peu près comme un droit de douane, bien qu’il ait été conçu pour être défendu devant l’OMC comme une mesure d’égalisation du coût du carbone. Le prélèvement suit les émissions intrinsèques de chaque produit, et le prix du carbone déjà payé à l’étranger est déduit, si bien qu’une usine étrangère plus propre ou déjà taxée sur le carbone paie moins. Pour les exportateurs qui ne sont ni l’un ni l’autre, l’effet est celui d’un droit de douane : les producteurs étrangers perdent l’avantage de ne payer aucun prix du carbone au moment même où les quotas d’émission gratuits des producteurs européens sont progressivement supprimés. Le mécanisme est entré dans sa phase définitive en janvier 2026, et le prélèvement augmente par paliers à mesure que ces quotas gratuits sont retirés, les premiers certificats étant mis en vente à partir de février 2027. En juillet 2026, la Commission a proposé de repousser la fin de cette suppression progressive de 2034 à 2038.
Les cabinets de conseil ont vu le filon tôt. McKinsey, Deloitte, BCG et leurs pairs ont bâti des pôles consacrés à la conformité ESG, à l’interprétation de la taxinomie, à la comptabilité carbone et à la planification de la transition, un travail que la complexité réglementaire du pacte vert continuera de générer pendant des années. La complexité se crée sa propre clientèle : chaque nouvelle norme de publication ouvre une nouvelle source de revenus aux cabinets qui l’interprètent, et fait naître un lobby qui a toutes les raisons de défendre cette complexité une fois qu’elle existe.
Le calcul sécuritaire
En 2019, l’année de l’annonce du pacte vert, l’Europe a versé à la Russie plus de 110 milliards d’euros pour ses importations de combustibles fossiles. Cet argent représentait un transfert systématique de richesse européenne vers un gouvernement dont les services de renseignement menaient des opérations d’assassinat sur le sol européen, dont l’armée occupait déjà une partie d’un pays voisin et dont l’objectif officiellement affiché était la révision de l’ordre de sécurité européen issu de l’après-guerre froide. La contradiction entre cette relation financière et les positions européennes de politique étrangère était clairement perçue. Elle a été formulée publiquement : après l’annexion de la Crimée, la stratégie européenne pour la sécurité énergétique présentée par la Commission en 2014 exposait sans détour la dépendance de l’UE au gaz russe. Mais on n’a jamais agi à une échelle qui réduise cette dépendance, faute de solution à court terme politiquement acceptable, compte tenu notamment de l’influence d’un lobby industriel allemand profondément dépendant du gaz russe bon marché.
Les énergies renouvelables règlent ce problème comme aucune négociation diplomatique ne saurait le faire. L’éolien et le solaire sont captifs de leur géographie : aucun gouvernement étranger ne peut couper le solaire français par une décision sur un gazoduc. Plus l’électricité européenne vient du vent et du soleil, moins l’Europe a de combustible à importer, quoi que décident ses adversaires. Mais comme la quasi-totalité des panneaux solaires importés en Europe sont fabriqués en Chine, la dépendance se déplace du combustible vers l’équipement plutôt qu’elle ne disparaît. Cette logique n’était pas nouvelle : un approvisionnement énergétique de l’UE sûr et abordable figurait parmi les trois principes énergétiques posés par la Commission au lancement du pacte vert, en décembre 2019. La Russie a envahi l’Ukraine en février 2022, à peine plus de deux ans après le lancement du pacte vert. L’invasion a confirmé aux yeux du monde entier que la dépendance européenne aux combustibles fossiles était une vulnérabilité stratégique, et le plan d’urgence REPowerEU qui a suivi s’est appuyé sur la machinerie existante du pacte vert.
La dimension américaine joue en parallèle. En 2017, Donald Trump a annoncé que les États-Unis quitteraient l’accord de Paris, et ce faisant il a offert à l’Europe une identité géopolitique au moment où elle en avait cruellement besoin. Le retrait a pris effet en novembre 2020, et il l’a réitéré lors de son second mandat, avec effet en janvier 2026. La capacité militaire européenne est marginale face à celle des États-Unis, et de plus en plus face à celle de la Chine. Sa primauté technologique dans des secteurs décisifs est durablement contestée, et son poids économique, encore important, représente une part déclinante de la production mondiale. Le leadership climatique offrait ce que la puissance coercitive peut difficilement fournir : une forme d’autorité morale difficile à contester ou à reproduire, qui n’exige aucun investissement militaire et qui pose l’Europe en gardienne institutionnelle de l’ordre international fondé sur des règles, ce rôle que le retrait américain laissait vacant.
Les objectifs précédents de l’Europe n’étaient pas non plus le triomphe qu’ils semblaient être. L’UE a bien atteint ses trois objectifs pour 2020, en matière d’émissions, d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique, mais l’objectif d’efficacité a été atteint surtout parce que les confinements dus à la covid-19 ont écrasé la demande d’énergie en 2020, la France a manqué son objectif national d’énergies renouvelables de près de quatre points de pourcentage, et plusieurs États membres n’ont atteint le leur qu’en achetant à d’autres des « transferts statistiques » d’énergie renouvelable. Le pacte vert avait déjà relevé la barre, avec un objectif d’émissions plus strict pour 2030 et un engagement de neutralité climatique d’ici 2050, si bien qu’au moment où les résultats de 2020 sont tombés, l’attention s’était portée sur les nouveaux objectifs.
La machine politique
Le 16 juillet 2019, Ursula von der Leyen s’est présentée devant le Parlement européen pour solliciter un poste qu’elle allait obtenir à neuf voix près. Elle n’avait été désignée comme tête de liste d’aucun parti : son nom était sorti d’un accord conclu à huis clos par les chefs de gouvernement de l’UE au terme d’un sommet de trois jours, en contournant le système des Spitzenkandidaten dont le Parlement attendait qu’il régisse la sélection. Sa confirmation exigeait la majorité absolue de 374 voix dans un Parlement de 747 membres. Elle en a obtenu 383. Dans son discours ce jour-là, elle a fait une promesse précise : un pacte vert pour l’Europe, présenté dans ses cent premiers jours. Elle l’a présenté le 11 décembre 2019, dix jours après l’entrée en fonction de sa Commission et cinq mois après le vote.
Les mérites de la politique ne suffisent pas, à eux seuls, à expliquer pourquoi le pacte vert a été annoncé avec tant d’audace et si vite. Une partie de l’explication tient à la situation politique de celle qui le portait : une candidate qui risque de ne pas réunir de majorité a besoin d’un projet historique, tout de suite, et doit l’annoncer avant que les votes ne soient exprimés.
Greta Thunberg s’était adressée au Parlement européen trois mois plus tôt, en avril. Extinction Rebellion avait occupé le centre de Londres le même mois. Les élections de mai ont valu aux partis verts des gains historiques sur tout le continent. Les récits habituels traitent ces faits comme des causes : la pression publique exige d’agir, les institutions répondent. Mais la préoccupation climatique au sein de la Commission précédait la vague militante : en novembre 2018, la Commission Juncker sortante avait déjà proposé une UE climatiquement neutre d’ici 2050. Ce que les manifestations et les résultats électoraux ont apporté, c’est une permission : ils ont montré qu’il y avait des électeurs à gagner et un prix à payer pour l’inaction. La nouvelle Commission s’est servie du mouvement pour avancer sur une voie que Bruxelles avait déjà tracée.
Faire aboutir le pacte vert exigeait le soutien d’États membres qui supporteraient une part disproportionnée des coûts de la transition. La Pologne tirait environ les trois quarts de son électricité du charbon en 2019. Elle n’allait pas accepter un calendrier de décarbonation contraignant par la seule persuasion, et en décembre 2019 elle ne l’a pas accepté : la Pologne a été le seul État membre à refuser de s’engager sur l’objectif de neutralité climatique en 2050 lors du sommet qui l’a entériné. Bruxelles a répondu avec de l’argent : le mécanisme pour une transition juste devait mobiliser quelque 55 milliards d’euros pour les régions dépendantes du charbon, autour d’un Fonds pour une transition juste de 17,5 milliards d’euros aux prix de 2018, qui ne verse que la moitié de sa dotation à un pays tant que celui-ci ne s’engage pas sur la neutralité climatique, et il a été conçu pour rendre la transaction financièrement supportable. C’est ainsi que l’Union européenne construit ses coalitions sur les grandes questions : bâtir un paquet où suffisamment de ceux qui ont le plus à perdre reçoivent assez de compensations pour cesser de bloquer.
À travers tout cela courait l’effet Bruxelles, cette capacité structurelle de l’Europe à transformer ses conditions d’accès au marché en normes mondiales de fait, sans qu’aucun autre gouvernement ait à les signer. Lorsque l’Europe impose certaines normes de produits, toute entreprise au monde qui veut vendre sur le marché unique européen doit s’y conformer. Le pacte vert a étendu cette portée à une transition industrielle mondiale : des normes écrites à Bruxelles allaient encadrer des décisions industrielles à Séoul, à Detroit et à Shenzhen.
L’architecture et ses coûts
Le pacte vert était aussi un projet d’architecture financière. La City de Londres se retrouvant hors de l’UE après le Brexit, Francfort et Paris y ont vu l’occasion de gagner des produits et du prestige. Les pièces de l’édifice, dont plusieurs avaient d’abord été proposées dans un plan d’action de 2018 sur la finance durable avant d’être reprises dans le pacte vert, étaient la taxinomie de l’UE, qui classe les activités économiques comme durables ou non ; la publication obligatoire d’informations en matière de durabilité pour les grandes entreprises ; les obligations vertes NextGenerationEU émises par l’UE elle-même, dont la première, en 2021, a été la plus grosse obligation verte jamais émise jusqu’alors ; et le marché du carbone réformé et élargi. Rien de cela n’était seulement de la politique climatique. L’ensemble a bâti un nouvel écosystème financier, et Francfort, Paris et Amsterdam se sont disputé les activités que le Brexit avait remises en jeu. Les règles de publication ont depuis été restreintes : avec la réforme Omnibus I de 2026, à partir de l’exercice 2027, une entreprise de l’UE n’est tenue de publier ces informations que si elle compte plus de 1 000 salariés et réalise plus de 450 millions d’euros de chiffre d’affaires. Les institutions financières européennes avaient leurs propres raisons d’embrasser l’investissement ESG : une nouvelle classe d’actifs offrait de nouveaux instruments à évaluer, de nouvelles exigences de conformité génératrices d’honoraires de conseil, de nouveaux indices à construire, de nouveaux fonds à lancer.
Le système d’échange de quotas d’émission de l’UE est au cœur de cette architecture. Il fonctionne depuis 2005 et, pendant une grande partie de son existence, son prix du carbone a été trop bas pour imposer de grandes décisions : environ 7 euros la tonne en moyenne de 2012 à 2017, bien en deçà des niveaux auxquels le changement de combustible ou les gros investissements deviennent rationnels. Il a tout de même eu un effet : les installations couvertes par le système ont réduit leurs émissions d’environ un dixième, estime-t-on, entre 2005 et 2012, par rapport à des installations comparables qui n’y étaient pas soumises. Le système était aussi exposé à de graves abus. Europol estime que la fraude carrousel à la TVA sur les quotas carbone a coûté 5 milliards d’euros aux contribuables européens en 2008-2009. La réforme de 2018, qui a enfin porté les prix au-delà de 20 euros, puis la refonte plus exigeante de 2023 issue du pacte vert ont répondu à un système devenu difficile à défendre à l’aune de ses propres objectifs affichés. Cette refonte a fixé une réduction de 62 % par rapport à 2005 d’ici 2030 et créé un second marché du carbone pour le chauffage et les carburants routiers, dont le lancement est désormais prévu en 2028.
Les fonctionnaires qui écrivent les règles ne cultivent pas de terres dans l’est de la Pologne et ne travaillent pas dans les usines que la transition fermera. Les coûts que le pacte vert impose à court terme, sur les factures d’énergie et dans les emplois des usines bâties autour du carbone, pèsent le plus lourdement sur ceux qui ont le moins voix au chapitre dans la conception de la politique comme dans sa révision. L’écart est structurel : c’est ce qui arrive lorsque ceux qui conçoivent la politique et ceux qui la vivent habitent des mondes économiques très différents.
Les manifestations d’agriculteurs qui ont éclaté à travers l’Europe à la fin de 2023 et en 2024, en Allemagne, en France, en Belgique, en Pologne et ailleurs, faisaient suite aux révoltes néerlandaises contre les règles sur l’azote. Elles ont contraint la Commission à un recul rapide : en février 2024, von der Leyen a annoncé le retrait de sa proposition législative sur la réduction des pesticides, quelques jours après que Bruxelles eut proposé d’assouplir la règle obligeant les agriculteurs à laisser une partie de leurs terres en jachère. Les déclencheurs étaient souvent nationaux, comme la réduction de l’allègement fiscal sur le gazole agricole en Allemagne ou les céréales ukrainiennes bon marché en Pologne, mais les protestations ont convergé vers les règles agricoles du pacte vert, qui imposaient des coûts réels à des gens travaillant avec des marges étroites dans des conditions physiquement difficiles. Que Bruxelles ne l’ait pas vu venir dit quelque chose de la distance entre ceux qui écrivent ses règles et les exploitations qu’elles régissent.
Reste le nucléaire. La France produit environ les deux tiers de son électricité grâce au nucléaire, ce qui lui donne l’un des systèmes électriques les moins carbonés d’Europe. Elle voulait que le nucléaire figure dans la taxinomie de l’UE comme investissement durable. L’Allemagne, qui avait décidé une première fois de sortir du nucléaire en 2001, s’est de nouveau engagée après Fukushima à fermer toutes ses centrales, pour des raisons largement politiques, et s’opposait à cette inclusion. Ce sont des positions inconciliables sur une source éprouvée d’électricité bas carbone pilotable à l’échelle industrielle. Le pacte vert a renvoyé cette contradiction à plus tard. Le nucléaire n’est entré dans la taxinomie qu’en 2022, par un acte délégué de la Commission qui l’a classé, avec le gaz fossile, parmi les activités « transitoires ». L’Autriche a contesté l’acte en justice, et le Tribunal de l’Union européenne l’a confirmé en septembre 2025. L’Allemagne a maintenu ses objections jusqu’en 2025, lorsque le gouvernement Merz a cessé de bloquer l’égalité de traitement du nucléaire dans le droit européen ; ses propres derniers réacteurs étaient alors fermés depuis deux ans.
Le paradoxe de la cohérence
L’UE produit environ 6 % des émissions mondiales. Au-delà du financement climatique et d’une poignée de partenariats de transition énergétique avec des pays comme l’Afrique du Sud, l’Indonésie et le Viêt Nam, le pacte vert fait peu de chose de sérieux pour les 94 % restants. En tant que politique climatique mondiale, il est largement incohérent : trop petit pour le problème, et tourné pour l’essentiel loin des endroits où le carbone s’accumule.
Jugé à l’aune de ses autres objectifs, il tient bien mieux debout : il donne une couverture juridique à la politique industrielle, réduit le besoin de l’Europe en combustibles venus d’États hostiles, exporte les normes européennes et offre à la finance continentale une nouvelle classe d’actifs. Il a aussi donné à une présidente de la Commission confirmée à neuf voix près le projet sur lequel elle avait misé sa confirmation.
En 2026, la coalition politique qui a produit le pacte vert est visiblement sous tension. Les agriculteurs se sont révoltés, et les partis hostiles à la transition verte ont gagné du terrain aux élections européennes de 2024. La Commission a elle aussi cédé du terrain. Elle a retiré la loi sur les pesticides, accordé aux constructeurs automobiles trois ans pour calculer la moyenne de leurs objectifs de CO2, et mis sur la table une proposition, encore en suspens, qui ramènerait la règle du zéro émission pour 2035 à une réduction de 90 %. Le nouveau marché du carbone pour le chauffage et les carburants routiers a été repoussé d’un an, et la publication d’informations en matière de durabilité ne concerne plus que les plus grandes entreprises. Le recul le plus révélateur n’est encore qu’une proposition : l’industrie conserverait des quotas carbone gratuits jusqu’en 2038, ce qui ralentirait aussi le prélèvement aux frontières censé les remplacer.
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Médias
Principales sources et références
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Regulation (EU) 2025/1214 (flexibility for car and van CO2 targets, 2025–2027 averaging), EUR-Lex; and European Parliament Legislative Observatory, procedure 2025/0420(COD) on CO2 standards for new cars and vans (Commission proposal of December 16, 2025). https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2025/1214/oj/eng · https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?reference=2025/0420(COD)
Bioenergy International. Commission launches « ambitious yet pragmatic » Automotive Package. December 23, 2025. (Proposed 2035 target of a 90% cut in fleet CO2.) https://bioenergyinternational.com/commission-launches-ambitious-yet-pragmatic-automotive-package/
European Commission, DG Climate Action, with Canada, France, Germany, Italy, the UK and the US. Joint article on Just Energy Transition Partnerships. January 20, 2025. (Partnerships with South Africa, Indonesia, Viet Nam and Senegal.) https://climate.ec.europa.eu/news-other-reads/news/joint-article-just-energy-transition-partnerships-2025-01-20_en
SWP Berlin. Divided But Dangerous: The Fragmented Far-right’s Push for Power in the EU after the 2024 Elections. 2024. https://www.swp-berlin.org/en/publication/divided-but-dangerous-the-fragmented-far-rights-push-for-power-in-the-eu-after-the-2024-elections
