Dies ist ein maschinell übersetzter Artikel. Die Originalfassung ist auf Englisch verfügbar.
Am 17. Mai 2026 rief die Weltgesundheitsorganisation wegen eines Ebola-Ausbruchs in der Demokratischen Republik Kongo und in Uganda eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite aus. Auslöser war das Bundibugyo-Virus, 2007 in einem ugandischen Distrikt erstmals identifiziert und seither in der Fachliteratur beschrieben, auf internationalen Konferenzen diskutiert und auf den Beobachtungslisten für vorrangige Erreger geführt: fast zwei Jahrzehnte institutioneller Sorge. Die Ärzte, die 2026 Patienten behandelten, hatten weder einen zugelassenen Impfstoff noch eine zugelassene Therapie gegen ein Virus, das bei seinen beiden früheren Ausbrüchen etwa 30 bis 50 Prozent der Erkrankten getötet hatte.
Die Forschung kannte Bundibugyo seit Jahren, und die Biologie war kein unüberwindliches Hindernis. Die rVSV-Vektorplattform hinter Ervebo, dem 2019 von der FDA zugelassenen Impfstoff gegen das Zaire-Ebolavirus, ist eine anpassungsfähige Technologie, und das biologische Wissen, um sie auf Bundibugyo zu übertragen, wuchs seit Langem. Nachdem die WHO die Notlage ausgerufen hatte, handelte CEPI schnell. Am 1. Juni 2026 brachte die Organisation drei experimentelle Kandidaten ins Schnellverfahren, von IAVI, Moderna und der University of Oxford gemeinsam mit dem Serum Institute of India, und sagte bis zu 62 Millionen Dollar zu, darunter zunächst 3,2 Millionen Dollar an IAVI für einen rVSV-basierten Bundibugyo-Kandidaten.
Binnen elf Wochen befanden sich zwei Kandidaten in Phase-1-Studien. Gemessen an jedem historischen Maßstab ist das schnell, und doch begannen die Tests am Menschen bei null: Phase-1-Studien, die erst Monate nach Ausrufung der Notlage anliefen, für ein Virus, das seit 2007 bekannt ist.
Die achtzehn Jahre zwischen der Entdeckung und dieser Notfallfinanzierung gehen auf eine Rechnung zurück, die Pharmaunternehmen aufstellen, bevor sie überhaupt ein Entwicklungsprogramm beginnen.
Die Rechnung
Wäre man 2009, zwei Jahre nach der ersten Charakterisierung von Bundibugyo, ein Pharmaunternehmen gewesen und hätte am Konferenztisch die Ausbruchsdaten studiert, dann hätte die Frage auf dem Tisch gelautet: „Wird die erwartete Rendite aus der Entwicklung dieses Impfstoffs positiv sein?“ Ob sich überhaupt ein Impfstoff herstellen ließe, war eine andere Frage, und wer beide verwechselt, hält dieses Problem fälschlich für ein wissenschaftliches.
Die Impfstoffentwicklung ist so teuer, dass sie die meisten Unternehmen fernhält. Einen Impfstoff auf den Markt zu bringen kostet im Durchschnitt schätzungsweise 886,8 Millionen Dollar, und vom Forschungsprogramm bis zur Zulassung vergehen im Schnitt etwa 15 Jahre. Die durchschnittlichen direkten Ausgaben pro Studienphase sind weit geringer, von etwa 6,5 Millionen Dollar für Phase 1 bis zu etwa 104 Millionen Dollar für Phase 3. Die 886,8 Millionen Dollar sind erwartete kapitalisierte Kosten: Sie enthalten die Kapitalkosten über die fünfzehnjährige Entwicklungszeit und berücksichtigen die hohe Wahrscheinlichkeit des Scheiterns in jeder Phase, denn die meisten Impfstoffkandidaten erreichen nie die Zulassung. Mit dieser Zahl rechnet ein Pharmaunternehmen, wenn es entscheidet, ob es überhaupt anfängt.
Ein Unternehmen, das über eine Entwicklung entscheidet, blickt also auf eine erwartete Rechnung von rund einer Milliarde Dollar, wenn man Fehlschläge und Kapitalkosten mitzählt, verteilt über fünfzehn Jahre und abgewogen gegen die Wahrscheinlichkeit des technischen Erfolgs, gegen die erwartete Marktgröße und den Preis pro Dosis, gegen Konkurrenten, die Dynamik der Kostenerstattung und den Zeitwert des Geldes. Die Übung hat in der Pharmafinanzierung einen Namen: Analyse des erwarteten Kapitalwerts. Ein positiver Kapitalwert besagt, dass sich die Entwicklung wirtschaftlich lohnt; ein negativer, dass sie es nicht tut.
Der erwartete Kapitalwert zinst die prognostizierten Zahlungsströme ab, sodass ein Dollar, der in fünfzehn Jahren verdient wird, heute weniger wert ist als ein Dollar, der in fünf Jahren eingeht. Bei einem Impfstoff, der anderthalb Jahrzehnte Investitionen verlangt, bevor irgendein Umsatz fließt, schrumpft die Abzinsung den Barwert von Verkäufen, die erst am Ende kommen, während früh ausgegebenes Geld sich bis zur Markteinführung mit den Kapitalkosten verzinst. Dann kommt die Gewichtung nach Wahrscheinlichkeiten hinzu. Der erwartete Kapitalwert muss einrechnen, wie wahrscheinlich es ist, dass genau dieses Programm scheitert, und auch das Geld, das in unterwegs gescheiterte Kandidaten geflossen ist. Dadurch wird die Marktrendite, die eine Entscheidung mit positivem Kapitalwert rechtfertigen würde, so groß, dass die meisten Pharmamanager, denen man 2009 das Profil von Bundibugyo vorgelegt hätte, für ihr Urteil keine Tabellenkalkulation gebraucht hätten.
Statine, Krebstherapien und Diabetesmedikamente behandeln Krankheiten, die Hunderte Millionen Menschen in Ländern mit gut ausgebauten Versicherungssystemen und hoher Zahlungsbereitschaft betreffen, und für sie ist der erwartete Kapitalwert verlässlich positiv. Die Märkte sind groß und die Preise hoch, die Erfolgsaussichten im Zulassungsverfahren sind durch historische Daten gut beschrieben, und die Renditen sind zwar ungewiss, aber innerhalb von Spannen vorhersehbar, die das Risiko rechtfertigen.
Bei einem Erreger eines hämorrhagischen Fiebers, der sich auf Zentralafrika konzentriert und dessen bekannte Ausbrüche nie mehr als etwa 130 Fälle umfasst hatten, sieht die Rechnung in jeder Variablen zugleich anders aus.
2009 zeigten die Daten zu Bundibugyo eine Krankheit, die bei ihrem einzigen bekannten Ausbruch, 2007 im ugandischen Distrikt Bundibugyo, 131 Fälle hervorgebracht hatte, 56 davon im Labor bestätigt. Der nächste Ausbruch, 2012 in der kongolesischen Provinz Orientale, sollte 59 Fälle umfassen (38 bestätigte, 21 wahrscheinliche) und nach etwa drei Monaten für beendet erklärt werden. Der tatsächliche Markt für einen daraus hervorgehenden Impfstoff, also die Käufer, die Dosen erwerben würden, bestand aus den Gesundheitsministerien der DR Kongo und Ugandas. Sie kaufen die meisten Impfstoffe über gebergestützte Beschaffung zu niedrigen Preisen pro Dosis, in Ländern, in denen das jährliche BIP pro Kopf in Hunderten Dollar gemessen wird oder kaum über tausend liegt (2024 unter 700 Dollar in der DR Kongo und etwa 1.080 Dollar in Uganda), und ihre Gesundheitshaushalte geben keine großen Abnahmezusagen im Voraus her. Internationale Notfallvorräte und gebergestützte Ausbruchsbekämpfung gibt es, aber sie sind darauf ausgelegt, zu humanitären Preisen einzukaufen, nicht zu Preisen, die Entwicklungskosten von Hunderten Millionen wieder einspielen. Die lange Wartezeit auf den ersten Umsatz verschärft das Problem der Abzinsung: Ein Impfstoff gegen eine Epidemie, die einmal im Jahrzehnt ausbricht, lässt sich nicht so gleichmäßig über die Zeit zu Geld machen wie ein Medikament gegen eine chronische Krankheit.
Ein rationaler Investor, der all das 2009 betrachtet, kommt zu dem Schluss, dass die erwartete Rendite negativ ist, und die Arithmetik gibt ihm recht. Gier wäre eine bequemere Erklärung und eine, die sich leichter abtun ließe. Hier aber trifft jedes Unternehmen, das dieselben Zahlen durchrechnet, dieselbe Entscheidung, und diese Entscheidungen summieren sich zu einem strukturellen Marktversagen, das die am stärksten gefährdeten Menschen ohne Impfstoff lässt.
Eine großzügige Prognose für einen Bundibugyo-Impfstoff käme vielleicht auf 10 bis 15 Millionen Menschen mit hohem Risiko in der DR Kongo und in Uganda, erreicht über ein Jahrzehnt zu 3 Dollar pro Dosis: insgesamt 30 bis 45 Millionen Dollar Umsatz in diesem Jahrzehnt, bei einer Dosis pro Person. Dieser Umsatz fiele überwiegend in Ausbruchsjahren an und würde über den fünfzehnjährigen Entwicklungshorizont stark abgezinst, gegenüber erwarteten Entwicklungskosten von fast einer Milliarde Dollar. Das Unternehmen investiert sein Kapital anderswo. Dasselbe Muster wiederholt sich bei Nipah, beim Krim-Kongo-hämorrhagischen Fieber und beim Rifttalfieber. Der Markt versagt bei jedem Erreger, dessen Ausbruchsbevölkerung keine Preise zahlen kann, die eine Entwicklung tragen, und dessen Regierung nicht zusagen kann, sie an ihrer Stelle zu zahlen, und Bundibugyo ist einer von vielen.
Drei Arten, durchzufallen
Bundibugyo fällt bei der Investitionsrechnung der Pharmaindustrie in drei getrennten Punkten zugleich durch, und jedes dieser Defizite verschärft die anderen.
Das erste Defizit ist die Kaufkraft. Das BIP pro Kopf der DR Kongo lag 2024 unter 700 Dollar. Die globale Beschaffungsarchitektur für Impfstoffe in einkommensschwachen Ländern, betrieben über GAVI und UNICEF, hat die Preise für Routineimpfstoffe auf etwa 2 bis 3 Dollar pro Dosis gedrückt, manchmal noch tiefer. Diese Preisgestaltung soll den Zugang zu Impfstoffen in die Länder tragen, die ihn am dringendsten brauchen, doch sie lässt einem Hersteller keinen realistischen Weg, 886,8 Millionen Dollar Entwicklungskosten auf diesem Markt wieder hereinzuholen. Bei 2 Dollar pro Dosis müsste man allein für die Entwicklungskosten rund 450 Millionen Dosen verkaufen, noch bevor Produktionskosten, Vertrieb oder irgendeine Rendite auf das eingesetzte Kapital gedeckt wären. Die gesamte Bevölkerung der DR Kongo zählt rund 110 Millionen Menschen. Impfstoffe für Ausbrüche können mehr erzielen: UNICEF zahlt Merck etwa 99 Dollar pro Dosis Ervebo, ein Preis, der die Bestückung des weltweiten Ebola-Vorrats einschließt. Doch dieser Vorrat wird bei 500.000 Dosen gehalten, und selbst zum Preis von Ervebo bräuchte es etwa neun Millionen, um die Entwicklungskosten wieder einzuspielen.
Der naheliegende Einwand lautet, dass es andere Käufer gibt: Vorräte reicher Länder für die Ausbruchsbekämpfung, Notbeschaffung zu höheren Preisen, humanitäre Käufe von Gebern. Es gibt sie, aber sie sind nicht groß genug, um die Rechnung zu ändern. Die Mittel der WHO für die Ausbruchsbekämpfung und die Notfallvorräte der Geber arbeiten mit humanitären Preisen, nicht mit Preisen, die Entwicklungskosten wieder einspielen. Und sie sind überwiegend auf reaktiven Einkauf ausgelegt: Sie kaufen Dosen von etwas, das es schon gibt, statt den zehn Jahre dauernden Prozess zu finanzieren, der etwas noch nicht Existierendes erst erschafft. Gavis Vereinbarung mit Merck von 2016, 5 Millionen Dollar für einen Ebola-Impfstoff, der noch auf seine Zulassung wartete, kam erst, nachdem dieser Impfstoff in der Ringstudie bereits Menschen geschützt hatte. Selbst optimistisch bemessen macht die gesamte Kaufkraft dieser Käufer für einen einzelnen vernachlässigten Erreger nur einen Bruchteil dessen aus, was nötig wäre, um einen negativen erwarteten Kapitalwert ins Positive zu drehen, und zwar für einen Investor, der im ersten Jahr entscheidet, ob er mit Phase 1 beginnt.
Die Reaktion nach der Ausrufung der Notlage führt das Versagen selbst vor. CEPIs Notfallportfolio ist reaktive Finanzierung für Kandidaten, die vor Beginn des Ausbruchs nicht in klinischer Entwicklung waren: bis zu 62 Millionen Dollar, zugesagt am 1. Juni 2026, zwei Wochen nach Ausrufung der Notlage, gefolgt von weiteren Zuschüssen. Dieses Geld, so schnell es auch floss, gehört nicht zu der Renditerechnung, die ein Pharmaunternehmen 2009 aufstellt. Es ist eine Spende, die erst nach der Katastrophe eintrifft, nach Todesfällen, die ein bereits vorrätiger Impfstoff vielleicht verhindert hätte. Humanitäre Notfallmittel, so willkommen sie sind, schreiben die Investitionslogik nicht rückwirkend um, die den Vorrat leer gelassen hat.
Das zweite Defizit ist die fehlende Marktmacht staatlicher Beschaffung. Was COVID-19-Impfstoffe wirtschaftlich tragfähig machte, ging über die Marktgröße hinaus: Die US-Regierung war bereit, als großer, kreditwürdiger Käufer aufzutreten, der sich verpflichtete, entwicklungstragende Preise zu zahlen, bevor überhaupt eine Zulassung existierte. Der erste Vertrag der US-Regierung für den COVID-19-Impfstoff von Pfizer/BioNTech lag bei 19,50 Dollar pro Dosis, ein frühes und gewichtiges Signal, dass ein Käufer mit gewaltiger Bilanz fest entschlossen war, in großem Umfang zu kaufen. Dieses Signal veränderte die Kapitalwertrechnung der Hersteller. Es bedeutete, dass die Einnahmenseite der Rechnung schon vor den Ergebnissen der Phase 3 eine Untergrenze hatte. Die DR Kongo hat keinen vergleichbaren Hebel. Ihre Regierung kann nicht zusagen, einen künftigen Bundibugyo-Impfstoff zu entwicklungstragenden Preisen zu kaufen, weil ihr das Budget und die institutionelle Infrastruktur fehlen, um eine solche Zusage glaubwürdig zu machen. Was sie hat, wenn ein Ausbruch kommt, ist ein Gesuch um internationale Nothilfe.
Das dritte Defizit betrifft die Belege, die eine Zulassungsbehörde braucht, bevor ein Impfstoff zugelassen werden kann.
Der Standardweg zur Zulassung führt über eine große randomisierte Wirksamkeitsstudie mit genügend neu auftretenden Fällen, um die Schutzwirkung statistisch zu messen. Die von der WHO geleitete Ringimpfungsstudie mit Mercks rVSV-ZEBOV, dem später als Ervebo zugelassenen Impfstoff, erfasste 2015 in Guinea und Sierra Leone 11.841 Kontaktpersonen und Kontakte von Kontaktpersonen und impfte 5.837 von ihnen. Diese Studie war möglich, weil die Ebola-Epidemie in Westafrika 2014–2016 über zwei Jahre hinweg in Guinea, Liberia und Sierra Leone rund 28.000 Fälle hervorbrachte, ein anhaltender Ausbruch mit der räumlichen Konzentration und der Dauer, die eine große, statistisch aussagekräftige Studie logistisch machbar machten. Zulassungsbehörden können sich auch mit weniger zufriedengeben. 2020 ließ Europa das Ebola-Impfschema von Johnson & Johnson mit zwei Dosen unter außergewöhnlichen Umständen zu, gestützt auf Daten zur Immunantwort aus Studien am Menschen und auf eine aus Tierversuchen abgeleitete Wirksamkeit, weil sich eine randomisierte Wirksamkeitsstudie nicht durchführen ließ. Selbst dieser Weg setzt einen Kandidaten voraus, der bereits Studien am Menschen durchlaufen hat.
Bis 2026 verlief das Ausbruchsmuster von Bundibugyo genau umgekehrt: sporadisch, kurz und räumlich verstreut. Der Ausbruch in Uganda 2007 dauerte von August bis Dezember, und der Ausbruch in der DR Kongo 2012 wurde nach etwa drei Monaten für beendet erklärt, bevor sich Forschungsinfrastruktur in großem Maßstab mobilisieren ließ. Die Epidemie von 2026 durchbrach dieses Muster. Ende August bezeichnete CEPI sie als den zweitgrößten je verzeichneten Ebola-Ausbruch, doch auf diese Möglichkeit hätte 2009 kein Entwickler ein Geschäftsmodell bauen können. Über den größten Teil der bekannten Geschichte des Virus machte seine Epidemiologie die große Wirksamkeitsstudie am Menschen, auf die sich der Standardweg zur Zulassung stützt, praktisch undurchführbar.
Das Problem der Phase 3
Eine Studie zur Schutzwirkung bei einem Ausbruchserreger wie Bundibugyo braucht Tausende Teilnehmer mit aktivem Ansteckungsrisiko und genügend neu auftretende Fälle in der Studienpopulation, um den Schutz durch die Impfung von einer ohnehin geringen Grundübertragung zu unterscheiden. Ringimpfungsdesigns, die Kontaktpersonen bestätigter Fälle und deren Kontakte aufnehmen, funktionieren überhaupt nur bei anhaltenden Infektionsketten. Die Ringstudie mit rVSV-ZEBOV verzeichnete ab dem zehnten Tag nach der Randomisierung keinen einzigen Fall unter den sofort Geimpften, ein Ergebnis, das eine Epidemie möglich machte, in der sich das Virus bei Studienbeginn schon seit mehr als einem Jahr ununterbrochen verbreitete.
Eine solche Studie in den von Bundibugyo betroffenen Gebieten durchzuführen, erfordert Kühlketten für Impfstoffe in entlegenen Teilen der DR Kongo, zertifizierte Probenentnahme und den Transport zu Referenzlaboren, ethische Aufsicht durch nationale wie internationale Prüfgremien, eine aktive Abstimmung mit den Zulassungsbehörden der DR Kongo und vor allem genug Fälle in einem hinreichend engen Gebiet über einen hinreichend langen Zeitraum, um statistische Signifikanz zu erreichen. Die beiden Ausbrüche von Bundibugyo vor 2026 waren vorbei, bevor sich die meisten dieser Voraussetzungen zusammenbringen ließen. Adaptive Studiendesigns und Plattformansätze können einige dieser Hürden senken, doch vor 2026 war keiner dieser Ansätze für Bundibugyo finanziert oder erprobt worden, weil der Markt keine Rendite bot, die dafür gezahlt hätte, und öffentliche Geldgeber andere Prioritäten hatten. Sie werden jetzt aufgebaut, mitten in einer Epidemie, mit öffentlichem und philanthropischem Geld.Das Ergebnis ist eine Zwickmühle: Das Ausbruchsmuster der Krankheit blockiert genau die Beweiserhebung, die eine reguläre Zulassung verlangt. Ohne diese Belege gibt es keine reguläre Zulassung, und ohne Zulassung gibt es keinen zugelassenen Vorrat, der beim nächsten Ausbruch eingesetzt werden könnte.
Die rVSV-Plattform, die einen Bundibugyo-Impfstoff hervorbringen könnte, dieselbe Plattform, auf der auch der IAVI-Kandidat beruht, den CEPI jetzt finanziert, war vor dem Ausbruch 2026 validiert und lag in den Laboren bereit. Was fehlte, war jemand, der bereit gewesen wäre, die klinische Entwicklung zu bezahlen, denn sie kostet weit mehr, als irgendein plausibler Markt je einbringen könnte. Grippe und Hepatitis B dagegen haben zugelassene Impfstoffe und riesige zahlende Märkte, die die Hersteller im Geschäft halten; Grippeimpfstoffe werden jede Saison neu hergestellt, weil Käufer für die Impfungen jeder Saison bezahlen.
Die Lösungsversuche
Das Marktversagen ist mindestens seit Mitte der 1990er-Jahre bekannt. Jeder Mechanismus, der es beheben soll, antwortet auf eine bestimmte Theorie darüber, was schiefläuft, und die meisten sind technisch ausgefeilt. Keiner hat es in dem nötigen Umfang gelöst, zum Teil aus Geldmangel und zum Teil, weil kein Finanzinstrument die Krankheiten selbst verändern kann.
Das erste Advance Market Commitment (AMC), eine im Voraus gegebene Abnahmegarantie, galt Pneumokokken-Impfstoffen und nahm sich eine bestimmte Variante des Problems vor: die Lage, in der ein Impfstoff existiert, die Hersteller aber kein tragfähiges Marktsignal haben, ihn in großem Umfang für einkommensschwache Bevölkerungen zu produzieren. Es gilt als Musterbeispiel des Erfolgs. Ein Geberfonds von 1,5 Milliarden Dollar, gespeist von der Bill & Melinda Gates Foundation und fünf Regierungen, garantierte den Herstellern einen tragfähigen Abnahmepreis für Pneumokokken-Impfstoffe, die an einkommensschwache Länder geliefert wurden. Als die Geber ihn 2007 auflegten, befanden sich bereits zwei infrage kommende Impfstoffe in fortgeschrittener Entwicklung: Synflorix von GSK und Prevenar 13 von Pfizer, beide 2009 in Europa zugelassen. Ihre Hersteller brauchten ein glaubwürdiges Nachfragesignal, um in Lieferkapazitäten für einkommensschwache Märkte zu investieren und die Preise zu senken, und das AMC lieferte es. Innerhalb des ersten Jahrzehnts waren mehr als 150 Millionen Kinder geimpft und schätzungsweise 700.000 Leben gerettet worden.
Die Bedingungen, unter denen es funktionierte, erklären, warum es keine Schule gemacht hat. Das Pneumokokken-AMC löste ein Verteilungsproblem: Es gab vorhandene Produkte und willige Hersteller, und was fehlte, war ein tragfähiger Käufer, den das AMC schuf. Gavis COVAX-AMC, im Juni 2020 gestartet, ging weiter und garantierte Abnahmemengen für einige COVID-19-Impfstoffkandidaten noch vor ihrer Zulassung, doch es profitierte von einer Krankheit, für deren Bekämpfung reiche Regierungen ohnehin schon Milliarden ausgaben.
Bei Bundibugyo liegt das Problem anders: Es gibt kein Produkt. Ein hypothetisches Bundibugyo-AMC müsste als „Pull“-Mechanismus funktionieren, als heute eingegangene Verpflichtung, einen noch nicht existierenden Impfstoff zu kaufen, zu einem Preis, der hoch genug ist, um die Entwicklung wirtschaftlich rational zu machen, und unter der Bedingung, dass die Entwicklung gelingt. Dieses theoretische Konstrukt existiert in der politischen Fachliteratur unter verschiedenen Namen: Advance Market Commitments für die Entwicklung, Pull-Finanzierung, Innovationspreise. Nie aber ist daraus ein finanzierter Mechanismus für irgendeinen vernachlässigten Ausbruchserreger geworden, der groß genug wäre, um den erwarteten Kapitalwert von negativ auf positiv zu drehen. Die Garantie müsste den Kauf zu Preisen weit über dem humanitären Niveau von GAVI versprechen, für ein Produkt, das die Zulassung vielleicht nie schafft, von Herstellern, die mit der Entwicklung noch nicht einmal begonnen haben. Am nächsten kam dem bisher ein Schritt, der erst nach Beginn der Notlage folgte: Im Mai 2026 stellte Gavi bis zu 40 Millionen Dollar bereit, damit Hersteller von Bundibugyo-Impfstoffen Produktionskapazitäten aufbauen können, bevor sich irgendein Kandidat bewährt hat, ergänzend zu den Entwicklungsgeldern von CEPI, aber ohne jede Verpflichtung, Dosen zu einem Preis zu kaufen, der die Entwicklungskosten wieder einspielen würde. Praktisch sieht eine solche Garantie aus wie ein Regierungsvertrag, über den man die Sprache eines AMC gelegt hat.
Genau für diese Lücke wurde CEPI geschaffen. Gegründet im Januar 2017 in Davos, unmittelbar nachdem die Ebola-Epidemie in Westafrika 2014–2016 drastisch vor Augen geführt hatte, was das Fehlen einer vorausschauenden Entwicklungsinfrastruktur kostet, begann CEPI mit dem Auftrag, die Impfstoffentwicklung für Ausbruchserreger mit hohem Risiko und ohne tragfähigen kommerziellen Markt zu beschleunigen. Von CEPI finanzierte Programme haben Kandidaten gegen Lassa und gegen Nipah vorangebracht, außerdem einen Chikungunya-Impfstoff, Ixchiq von Valneva, der von mehreren Zulassungsbehörden zugelassen wurde (die USA setzten die Zulassung im August 2025 wegen Sicherheitsbedenken aus). Beim Ausbruch des Sudan-Ebolavirus in Uganda 2022 trafen Dosen eines Impfstoffkandidaten erst ein, nachdem der letzte Patient negativ getestet worden war; als das Sudan-Virus 2025 zurückkehrte, begann eine von CEPI unterstützte Ringimpfungsstudie mit dem rVSV-Kandidaten von IAVI vier Tage nach der Bestätigung des Ausbruchs. Bei mehreren Erregern hat CEPI die Entwicklungszeiten deutlich unter das Maß verkürzt, das ohne Koordination üblich wäre.
Für CEPI 2.0, den Zeitraum 2022 bis 2026, lag das Spendenziel bei 3,5 Milliarden Dollar. Bis März 2024 waren etwa 2 Milliarden Dollar an Beiträgen und Zusagen zusammengekommen, 1,65 Milliarden davon von Regierungen und der EU, womit rund 1,5 Milliarden Dollar zum selbst gesteckten Ziel fehlten. Die Lücke entstand in einer Zeit, in der die COVID-19-Pandemie die Notwendigkeit der Epidemievorsorge so eindringlich begründet hatte wie kaum ein Ereignis in der modernen Geschichte der öffentlichen Gesundheit. Jede Regierung, die mit dem COVID-Notstand konfrontiert war, hatte bis 2021 in Echtzeit erlebt, was geschieht, wenn sich neue Erreger in einer Welt ohne vorab bereitstehende Infrastruktur für die Impfstoffentwicklung ausbreiten. Als man sie bat, CEPI mit 3,5 Milliarden Dollar auszustatten, blieben die Geber, darunter genau diese Regierungen, dahinter zurück. CEPI 3.0 sucht nun 2,5 Milliarden Dollar an zusätzlichen Investitionen für 2027 bis 2031.
Als die WHO 2026 für Bundibugyo eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite ausrief, befand sich kein Bundibugyo-Impfstoffkandidat in klinischer Entwicklung. Ausgerechnet CEPI, eigens gegründet, um genau diese Lage zu verhindern, hatte keinen Bundibugyo-Impfstoff in Studien am Menschen; der am weitesten fortgeschrittene Kandidat war nur an Affen getestet worden. Vieles davon erklärt das Geld: Mit einem Budget, das bei den durchschnittlichen kapitalisierten Kosten der Branche rund zwei vollständige Entwicklungsprogramme finanziert, und acht Krankheitsgruppen mit Notfallpriorität der WHO, die abzudecken sind, muss CEPI Prioritäten setzen. Prioritäten setzen heißt darauf wetten, welche Erreger am ehesten den nächsten Notfall auslösen: Lassa vor Bundibugyo, das Sudan-Ebolavirus vor dem Krim-Kongo-hämorrhagischen Fieber. Bundibugyo mit seiner sporadischen Ausbruchsgeschichte und den geringen Zahlen bestätigter Fälle schaffte es vor 2026 nicht in die Auswahl. Das Notfallportfolio, das CEPI nach der Ausrufung der Notlage zusammenstellte (bis zu 62 Millionen Dollar für drei Kandidaten in der ersten Runde, gefolgt von weiteren Zuschüssen), ist reaktive Impfstoffentwicklung, genau das Muster, das CEPI ablösen sollte. Wer ohne jede klinische Entwicklung bei null beginnt, misst selbst den schnellstmöglichen Einsatz in Jahren, nicht in Wochen.
Priority Review Vouchers, Gutscheine für eine beschleunigte Prüfung, sind der dritte Mechanismus, und ein raffinierter. Das PRV-Programm, 2007 vom Kongress geschaffen, vergibt FDA-Voucher an Pharmaunternehmen, die eine Zulassung für Medikamente oder Impfstoffe gegen anerkannte vernachlässigte Tropenkrankheiten erhalten. Ein Voucher verwandelt eine reguläre FDA-Prüfung von etwa zehn Monaten in eine vorrangige Prüfung von etwa sechs und spart damit rund vier Monate bis zur Markteinführung, für welches Produkt auch immer der Inhaber ihn einlöst. Die Voucher sind übertragbar: Bis 2019 waren 17 der 31 Voucher, die die FDA in ihren Programmen für Tropenkrankheiten, seltene Kinderkrankheiten und medizinische Gegenmaßnahmen vergeben hatte, verkauft worden, für Summen zwischen etwa 67 und 350 Millionen Dollar.
Die Idee besteht darin, Prüfkapazität der FDA in ein handelbares Gut zu verwandeln. Ein kleines Unternehmen entwickelt ein Medikament gegen eine vernachlässigte Krankheit, erhält einen Voucher, verkauft ihn an einen Großkonzern, der ein neues Produkt möglichst schnell auf den Markt bringen will, und finanziert mit dem Erlös sein nächstes Programm gegen eine vernachlässigte Krankheit, alles über private Anreize und ohne direkte öffentliche Ausgaben.
In der Praxis werden PRVs erst bei der Zulassung vergeben, sodass die gesamte Entwicklungsinvestition, von Phase 1 bis zum Zulassungsantrag, aufgebracht sein muss, bevor der Voucher irgendeinen Nutzen bringt. Ein Unternehmen, das vor Phase 1 entscheidet, kann den Voucher in seinen erwarteten Kapitalwert einrechnen, aber erst, nachdem es ihn um die Jahre bis zur Zulassung abgezinst und um die Wahrscheinlichkeit gekürzt hat, dort nie anzukommen, und Unternehmen beschreiben Voucher als einen Faktor unter mehreren bei diesen Entscheidungen. Ein Voucher im Wert von 67 bis 350 Millionen Dollar ist wenig gegenüber erwarteten Entwicklungskosten von 886,8 Millionen Dollar für ein Produkt, dessen Absatzmarkt keine kommerzielle Kostendeckung über den Preis hergibt. Die meisten PRVs wurden für Medikamente erworben, nicht für Impfstoffe; Impfstoffe sind teurer in der Entwicklung, verlangen umfangreichere klinische Studien für einen engeren Kreis infrage kommender Krankheiten und haben pro ausgegebenem Entwicklungsdollar eine geringere Chance, einen Voucher einzubringen. Und der Zweitmarkt für Voucher funktioniert nur, weil ihr Wert bescheiden ist im Vergleich zu dem, was Großkonzerne an schnelleren Markteinführungen verdienen: Der Mechanismus schafft Wert, indem er etwas Billiges verkauft. Das Programm mag am Rand einige Entscheidungen zu vernachlässigten Krankheiten kippen, doch es gibt kaum Belege dafür, dass es Zulassungen hervorgebracht hat, die es sonst nicht gegeben hätte. An der strukturellen Dynamik der Impfstoffentwicklung für Ausbruchserreger mit negativem erwartetem Kapitalwert hat es nichts geändert.
Jeder Mechanismus, der weiterhin über private Renditeerwartungen läuft, muss die gesamte Lücke bezahlen, die der Markt hinterlässt, denn ein klügeres Instrument lässt die Eigenschaften der Krankheiten unangetastet, an denen der Markt scheitert: die Armut der betroffenen Bevölkerung, die Beschränkungen staatlicher Beschaffung und die Epidemiologie, die Phase-3-Studien logistisch nahezu unmöglich macht.
Man denke sich jeden Mechanismus so weit vergrößert, dass er die Lücke schließt. Ein Pull-AMC, das groß genug wäre, um die Entwicklung eines Bundibugyo-Impfstoffs wirtschaftlich rational zu machen, ist strukturell nicht von einem staatlichen Beschaffungsvertrag zu unterscheiden, denn es ist die Zusage einer Regierung, ein künftiges Produkt zu einem garantierten Preis zu kaufen. Ein CEPI, das so ausgestattet wäre, dass es alle acht Krankheitsgruppen mit Notfallpriorität der WHO gleichzeitig abdeckt, ist eine öffentliche Behörde für Impfstoffentwicklung, die staatlichen Geldgebern Rechenschaft schuldet, Mittel nach Gesichtspunkten der öffentlichen Gesundheit statt nach erwarteter kommerzieller Rendite verteilt und Impfstoffe als öffentliche Güter herstellt.
Ein Voucher, der ein Entwicklungsprogramm von 886 Millionen Dollar ohne tragfähigen Markt ausgleichen sollte, müsste für rund 900 Millionen Dollar oder mehr verkauft werden. Das ist mehr als das Zweieinhalbfache des höchsten Preises, den ein Voucher bis 2019 erzielt hatte, für dieselben vier Monate Prüfzeit.
So weit vergrößert, verwandelt sich jeder dieser Mechanismen in öffentliche Finanzierung, denn die strukturellen Eigenschaften dieser Krankheiten (die Ausbruchsbevölkerungen, ihre Kaufkraft, die Logistik der Studien) lassen sich durch die Gestaltung eines Instruments nicht verändern.
Die Arithmetik einer echten Lösung
Die Liste der WHO mit „vorrangigen Krankheiten für Forschung und Entwicklung in Notfallsituationen“ war die Liste des R&D Blueprint, die die Notfallvorsorge ab 2018 steuerte, bis die WHO sie im Juli 2024 zu einem Rahmenwerk erweiterte, das 28 Virusfamilien umfasst. In ihrer letzten Fassung aus der COVID-Zeit nennt sie acht Krankheitsgruppen, für die dringend Impfstoffe und Therapien entwickelt werden müssen: COVID-19; Krim-Kongo-hämorrhagisches Fieber; Ebola- und Marburgvirus; Lassafieber; MERS-CoV und SARS; Nipah und Henipavirus-Erkrankungen; Rifttalfieber; sowie Zika. Hinzu kommt die Krankheit X, ein Platzhalter für den nächsten neuartigen Erreger. Jede Krankheitsgruppe braucht mindestens ein vollständiges Entwicklungsprogramm: präklinische Forschung, klinische Studien bis Phase 3, Zulassung, Hochskalierung der Produktion, Vorratshaltung.
CEPI 2.0 sicherte sich rund 2 Milliarden der für fünf Jahre angestrebten 3,5 Milliarden Dollar. Bei den durchschnittlichen kapitalisierten Kosten der Branche von 886,8 Millionen Dollar pro Programm deckt dieses Budget die erwarteten Kosten von etwa zwei vollständigen Programmen von der präklinischen Forschung bis zur Zulassung. Der Vergleich ist grob, denn ein öffentlicher Geldgeber zahlt nicht die privaten Kapitalkosten von 11 Prozent, die in diesem Durchschnitt stecken, und sein Geld reicht deshalb weiter. Der Durchschnitt preist die unterwegs scheiternden Kandidaten bereits ein, und er lässt den Bau von Produktionsanlagen und Lieferketten ebenso außen vor wie Verwaltungskosten und die organisatorische Infrastruktur, die eine internationale Gesundheitsinstitution braucht. Auf der Notfallliste der WHO stehen acht Krankheitsgruppen, und bei seiner tatsächlichen Finanzierung entspricht das Budget von CEPI den vollen Entwicklungskosten für etwa zwei davon.
Die weltweiten Ausgaben der Pharmaindustrie für Forschung und Entwicklung lagen 2024 bei etwa 288 Milliarden Dollar. Das Jahresbudget von CEPI, rund 400 bis 500 Millionen Dollar, beträgt weniger als zwei Zehntel eines Prozents dessen, was die Pharmaindustrie jedes Jahr ausgibt, fast ausschließlich für Krankheiten, die wohlhabende Bevölkerungen oder solche mit mittlerem Einkommen betreffen.
Zwei Mechanismen können diese Lücke schließen, und beide liegen ausdrücklich außerhalb des Marktes. Der erste ist eine gesetzliche Verpflichtung: Regierungen verlangen von Pharmaunternehmen, im Gegenzug für den Patentschutz und die Marktexklusivität, auf denen das gesamte Geschäftsmodell der Branche ruht, einen festgelegten Anteil ihrer Forschung und Entwicklung in vernachlässigte Krankheiten zu investieren. Die strukturelle Logik ist schlüssig. Die Unternehmen erhalten eine enorme öffentliche Subvention in Form von Patenten, exklusiven Rechten, die 20 Jahre ab Anmeldung gelten und mit staatlicher Macht durchgesetzt werden, und es ist vernünftig, diese Subvention an Bedingungen im öffentlichen Interesse zu knüpfen.
Die Politik ist dem nicht gefolgt. Das TRIPS-Abkommen, das Vertragswerk der WTO, das das geistige Eigentum an Arzneimitteln regelt, wurde unter anhaltendem Lobbydruck der Pharmaindustrie ausgehandelt. Es schützt Patentrechte offensiv und überlässt seine Spielräume für die öffentliche Gesundheit, etwa die in der Doha-Erklärung von 2001 bekräftigte Zwangslizenz, nationalen Ausnahmen von Fall zu Fall, statt daraus dauerhafte Pflichten der Industrie zu machen. Die COVID-19-Pandemie brachte zwar eine TRIPS-Ausnahmeregelung für die Impfstoffproduktion hervor, beschlossen auf der 12. Ministerkonferenz der WTO im Juni 2022, doch nur als begrenztes, hart erkämpftes Zugeständnis nach zwei Jahren Widerstand. Indien und Südafrika hatten im Oktober 2020 erstmals eine umfassende Aussetzung der Rechte an geistigem Eigentum im Zusammenhang mit COVID vorgeschlagen. Die Vereinigten Staaten, die Europäische Union, das Vereinigte Königreich und die Schweiz lehnten sie ab. Die USA änderten ihre Haltung im Mai 2021; die EU hielt noch ein weiteres Jahr dagegen. Der endgültige Text betraf nur die Impfstoffproduktion, schloss Diagnostika und Therapeutika aus und war deutlich enger gefasst als ursprünglich vorgeschlagen, und dennoch verurteilte die Pharmaindustrie ihn: Ihr Weltverband IFPMA äußerte „tiefe Enttäuschung“ und tat den Beschluss als „leere Hülle“ ab. Eine verpflichtende Quote für Forschung und Entwicklung zu vernachlässigten Krankheiten stößt auf denselben Widerstand, nur besser organisiert und besser ausgestattet, und ohne auch nur einen Notfall vom Ausmaß der COVID-Pandemie als politische Deckung.
Der zweite Mechanismus ist öffentliche Förderung in großem Maßstab: Regierungen finanzieren die Impfstoffentwicklung direkt über öffentliche Behörden, besitzen das daraus entstehende geistige Eigentum und stellen Impfstoffe als öffentliche Güter her, deren Preise sich am Zugang orientieren statt an der Rendite privater Investitionen.
Nur ein Programm ist dem nahegekommen, und es lief über private Unternehmen statt über öffentliche Behörden, unter Bedingungen, die den politischen Willen erzeugten, dafür zu bezahlen. Die Operation Warp Speed stellte rund 18 Milliarden Dollar an Mitteln der US-Regierung für die Entwicklung von COVID-19-Impfstoffen und -Therapien bereit.
Die Regierung übernahm einen Großteil des Risikos klinischer Studien und finanzierte Entwicklung und späte Studienphasen für die meisten ihrer Partner direkt. Sie schloss Verträge mit Moderna, Pfizer/BioNTech, Johnson & Johnson, AstraZeneca, Novavax und anderen über Hunderte Millionen Dosen, bevor auch nur einer dieser Impfstoffe seine Wirksamkeit am Menschen nachgewiesen hatte. Bei den meisten von ihnen zahlte sie im Grunde im Voraus für Produkte, die womöglich nie funktionieren würden, damit parallel zur klinischen Entwicklung Produktionskapazitäten entstehen konnten; Pfizer/BioNTech nahm kein Entwicklungsgeld an und sollte erst bei Lieferung bezahlt werden, nach der Zulassung. Sie bezahlte auch Enttäuschungen: Der Impfstoff von AstraZeneca erhielt in den USA nie eine Zulassung, der Zeitplan von Novavax verzögerte sich, andere kamen nie zum Einsatz. Im Dezember 2020, weniger als ein Jahr nach der Identifizierung des Virus, erhielten zwei Impfstoffe eine Notfallzulassung, womit die Operation Warp Speed mit deutlichem Abstand zum schnellsten Impfstoffentwicklungsprogramm der Geschichte wurde.
Öffentliches Geld in dieser Größenordnung ist für genau eine Krankheit eingesetzt worden. Kleinere Varianten gibt es: Ervebo selbst entstand in einem Labor der kanadischen Regierung und wurde mit Unterstützung des US-Verteidigungsministeriums und der BARDA, neben Mercks eigenen Ausgaben, bis zur Zulassung gebracht. COVID-19 tötete Menschen in den Vereinigten Staaten, im Vereinigten Königreich, in Deutschland, Frankreich und Japan in einem Ausmaß, das Politiker, die sich in diesen Ländern zur Wiederwahl stellten, unter direkten Druck ihrer Wähler setzte. Die Krankheit bedrohte Bevölkerungen, deren Regierungen sowohl das Budget als auch den politischen Antrieb zum Handeln hatten, Regierungen, die sich für Todesfälle im eigenen Land an der Wahlurne verantworten mussten. Dieselbe regulatorische Infrastruktur, dieselben Befugnisse zur Notbeschaffung, beschleunigten Zulassungswege und Gesundheitsbehörden existieren heute und könnten auf Bundibugyo, Lassa, Nipah, das Krim-Kongo-hämorrhagische Fieber und das Rifttalfieber gerichtet werden. Die Prioritätenliste der WHO wird seit Jahren veröffentlicht, aktualisiert und in globalen gesundheitspolitischen Debatten zitiert. Sowohl die Informationen über das Risiko als auch das Entwicklungsmodell lagen vor.
Was gefehlt hat, ist der politische Antrieb, und er hängt davon ab, ob die bedrohte Bevölkerung Regierungen hat, die sowohl über das Budget als auch über den wahlpolitischen Anreiz verfügen, den Ausbruch als Notfall zu behandeln.
Die DR Kongo hat diesen Hebel nicht. Uganda hat ihn nur teilweise. Die Regierungen der Länder, in denen Bundibugyo 30 bis 50 Prozent der Erkrankten tötet, haben nicht die finanzielle Kraft für eine Operation Warp Speed gegen eine Krankheit, die vor allem ihre eigene Bevölkerung bedroht. Und die Regierungen, die diese Kraft haben (die G7, die großen bilateralen Geber, die multilateralen Institutionen), haben keine Wählerschaft, die sie drängt, auch nur annähernd mit der Dringlichkeit zu handeln, die sie bei COVID-19 an den Tag legten.
Die Kluft zwischen dem, was für COVID-19 ausgegeben wurde, und dem, was für die übrigen sieben von der WHO benannten Krankheitsgruppen mit Notfallpriorität ausgegeben worden ist, folgt einem beständigen Muster: Dieselben Institutionen, die COVID-Impfstoffe in nie dagewesenem Tempo finanzierten, wurden immer wieder gebeten, CEPI bis zum erklärten Ziel auszustatten, und sind immer wieder dahinter zurückgeblieben. Politische Systeme können auf Pandemierisiken reagieren, das hat COVID gezeigt. In der Praxis aber bedeutet „Pandemierisiko“ das Risiko für Bevölkerungen, deren Regierungen die Mittel und den politischen Anreiz haben, ihretwegen eine Notfallreaktion für geboten zu halten. Bundibugyo, Lassa und Nipah treffen Bevölkerungen, deren Regierungen diese Kombination meist fehlt.
Am 1. Juni 2026, zwei Wochen nach Beginn der Notlage, sagte CEPI bis zu 62 Millionen Dollar für drei Bundibugyo-Impfstoffkandidaten zu, für ein Virus, das seit 2007 bekannt ist. Diese gesamte erste Runde entspricht etwa 7 Prozent der erwarteten Kosten eines einzigen vollständigen Entwicklungsprogramms, gemessen am kapitalisierten Durchschnitt der Branche.
Die Vereinigten Staaten brachten 18 Milliarden Dollar für die Operation Warp Speed auf. Für Bundibugyo, Lassa, Nipah oder die anderen Erreger auf der eigenen Prioritätenliste der WHO ist nichts Vergleichbares aufgebracht worden, weder von Washington noch von irgendjemand anderem.
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Bildnachweise
Vernachlässigte Tropenkrankheiten – Wikipedia
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