Dies ist ein maschinell übersetzter Artikel. Die Originalfassung ist auf Englisch verfügbar.
Am 17. Mai 2026 erklärte der Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation den Bundibugyo-Ebola-Ausbruch in der Demokratischen Republik Kongo und in Uganda zu einer gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite, der zweithöchsten Alarmstufe ihres Regelwerks, eine Stufe unterhalb der pandemischen Notlage. Danach berief er den Notfallausschuss ein – jenes Expertengremium, dessen Rat er nach den Internationalen Gesundheitsvorschriften bei dieser Entscheidung abwägen soll und das bis zu jenem Wochenende stets zuerst gehört worden war.
Er ging in umgekehrter Reihenfolge vor, zum ersten Mal in der Geschichte der WHO. Zwei Tage später trat der Ausschuss zusammen, prüfte die Evidenz und kam überein, dass der Ausbruch die Schwelle zu einer globalen Notlage erreichte. Am 22. Mai folgten die befristeten Empfehlungen.
Von außen betrachtet wirkt der ganze Ablauf wie eine verfahrenstechnische Abkürzung ohne Belang, schließlich stimmten die Experten ohnehin zu. Doch gerade diese Zustimmung deutet an, woher die Verzögerung meist kommt. Der Engpass lag nicht bei Fachwissen oder Daten, auch nicht in echter Uneinigkeit darüber, ob ein selten beobachtetes Ebolavirus, das sich international ausbreitet und gegen das es weder einen zugelassenen Impfstoff noch eine zugelassene Behandlung gibt, eine globale Notlage darstellt. Der Engpass war die Architektur: ein Beratungsverfahren, das erst einen Ausschuss einberufen muss, Konsens sucht, hinter verschlossenen Türen tagt und schon nach seiner eigenen Verfahrenslogik Tage braucht, die ein Ausbruch nicht hat.
Tedros Adhanom Ghebreyesus tat recht daran, seinen eigenen Ausschuss zu übergehen. Erklärungsbedürftig ist ein System, in dem der schnellste Weg zu dem von ihm benötigten Ergebnis über eine selten genutzte Klausel führte, Artikel 12 Absatz 2, die es dem Generaldirektor erlaubt, die Notlage auszurufen, sobald die betroffenen Staaten zustimmen, und die Einschätzung des Ausschusses erst danach einzuholen, und das diese Abkürzung dann absegnete, ohne sein übliches Verfahren zu ändern. Dieses System ruht auf den Internationalen Gesundheitsvorschriften, einem Vertrag, der in einer anderen Epoche entworfen wurde, um ein anderes Problem zu lösen als jenes, an dem immer wieder Menschen sterben.
Die Maschine
Eine PHEIC, wie diese Notlage nach ihrem englischen Kürzel heißt, klingt für jeden, der den Begriff zum ersten Mal hört, wie das internationale Gegenstück zum Auslösen eines Feueralarms: der lauteste Gesundheitsalarm der Welt unterhalb einer ausgerufenen Pandemie. Man nimmt leicht an, sie erzwinge eine Reaktion, mit fließenden Geldern, abgestimmten Grenzen und handelnden Regierungen.
Gebaut wurde das System nie, um irgendetwas davon zu erzwingen. Die 2005 verabschiedeten Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) sind ein verbindlicher Vertrag für 196 Vertragsstaaten.
Ihre Pflichten weisen in mehrere Richtungen, nur nicht in die eine, auf die es ankommt, wenn Menschen sterben. Die Staaten müssen der WHO binnen 24 Stunden melden, sobald sie ein Ereignis bewertet haben, das eine PHEIC darstellen könnte. Sie müssen außerdem Kernkapazitäten für Überwachung und Gegenmaßnahmen im öffentlichen Gesundheitswesen aufbauen und unterhalten, doch die Umsetzung war von Anfang an dürftig, und Fristverlängerungen wurden so routinemäßig gewährt, dass die Vorgabe in der Praxis ein bloßes Ziel ist. Artikel 44 verlangt von den Staaten, bei der Erkennung, der Bekämpfung, der technischen Zusammenarbeit und der Mobilisierung finanzieller Mittel zusammenzuarbeiten, allerdings nur „im Rahmen des Möglichen“, und wo diese Grenze liegt, beurteilt jeder Staat selbst.
Ruft der Generaldirektor nach Artikel 12 eine PHEIC aus, sind die nach Artikel 15 erlassenen befristeten Empfehlungen nach der Definition des Vertrags selbst „unverbindlicher Rat“, und genau das bekommen souveräne Staaten von einer globalen Gesundheitsnotlage.
Was die IGV dagegen binden, und zwar fest, ist das entgegengesetzte Versagen: zu viel zu tun. Artikel 43 verpflichtet jeden Staat, dessen zusätzliche Maßnahmen den internationalen Verkehr erheblich beeinträchtigen, etwa indem Reisende oder Fracht abgewiesen oder länger als 24 Stunden aufgehalten werden, diese auf wissenschaftliche Erkenntnisse zu stützen und sie, sofern die WHO sie nicht empfohlen hat, samt Begründung binnen 48 Stunden zu melden.
Die gesamte rechtliche Architektur wurde errichtet, um Überreaktionen zu verhindern: Regierungen, die aus Panik oder als politisches Theater Grenzen schließen, Handelswege kappen und betroffene Länder wirtschaftlich bestrafen. Die IGV zügeln, was Staaten gewohnheitsmäßig übertreiben, nämlich Handelsbeschränkungen, und bitten nur vage und ohne jede Durchsetzung um das, was sie beständig vernachlässigen, nämlich die Finanzierung und Durchführung einer Bekämpfung im betroffenen Land.
Die Asymmetrie war gewollt. Ausgehandelt wurden die IGV Anfang der 2000er-Jahre, nach SARS, als unter den Mitgliedstaaten vor allem die Angst vor wirtschaftlichem Schaden durch überzogene Quarantänemaßnahmen herrschte. Reisewarnungen hatten Chinas Wirtschaft schwer getroffen, und Torontos Tourismusbranche war eingebrochen. Die politische Energie hinter der Revision der IGV floss in die Verhinderung solcher Überreaktionen und nicht in den Versuch, unterfinanzierte, schlecht ausgestattete Länder zu Notfalleinsätzen zu verpflichten, die sie sich nicht leisten konnten.
Die im Juni 2024 beschlossenen Änderungen behoben das nicht. Sie führten einen „Koordinierenden Finanzierungsmechanismus“ ein, der vollständig auf freiwilligen Beiträgen beruht, ohne verbindliche Finanzierungszusagen wohlhabender Staaten. Elf Vertragsstaaten wiesen selbst diese bescheidenen Änderungen zurück, bevor sie in Kraft traten: die Vereinigten Staaten, Deutschland, Kanada, Brasilien, Italien, Argentinien, Österreich, Tschechien, Israel, die Niederlande und die Philippinen. Sieben von ihnen verwiesen auf noch nicht abgeschlossene innerstaatliche Verfahren statt auf offene Ablehnung. Für die meisten übrigen Staaten traten die Änderungen im September 2025 in Kraft. Seither ist die Liste in Bewegung geblieben: Deutschland zog seine Ablehnung im Februar 2026 zurück, während der Iran, Neuseeland und die Slowakei im März 2026 ihrerseits Ablehnungen einlegten. An der Grundarchitektur änderte das nichts: Die WHO kann weiterhin Notlagen ausrufen, zu deren Bewältigung ihr die Macht fehlt.
Die Kluft zwischen internationaler und nationaler Ebene ist tief. Clare Wenham und Liam Stout haben das Notstandsrecht von 48 WHO-Mitgliedstaaten erfasst, weniger als ein Viertel aller Mitglieder und keine repräsentative Stichprobe. Nur 16 Prozent nahmen in ihrem nationalen Recht überhaupt auf „PHEIC“ Bezug, und weniger als 40 Prozent verwendeten auch nur den Begriff „Pandemie“. In den meisten untersuchten Ländern existiert die wichtigste Alarmstufe der WHO rechtlich gar nicht.
Sofern diese Stichprobe etwas aussagt, kann das System einen Alarm auslösen, den ein großer Teil seines Publikums nach nationalem Recht gar nicht hören muss, und es hat keinerlei Mittel, irgendeinem von ihnen eine Reaktion abzuverlangen.
Jede PHEIC seit 2005
Neun PHEICs wurden unter den IGV ausgerufen, und ihre befristeten Empfehlungen wurden durchweg schlecht befolgt. H1N1, 2009: Etwa ein Viertel der Regierungen beschränkte die Einfuhr von Schweinefleisch, in direktem Widerspruch zur Auskunft der WHO, dass das Virus nicht über Lebensmittel übertragen wird. Polio, 2014 und andauernd: mehr als zwölf Jahre später noch immer in Kraft, während sich das Wildpoliovirus in Pakistan und Afghanistan festgesetzt hat. Ebola in Westafrika, 2014: Rund ein Viertel der Staaten verhängte entgegen dem Rat der WHO Reisebeschränkungen. Zika, 2016: Die WHO riet von jeglichen Reise- oder Handelsbeschränkungen ab, sodass den Regierungen wenig blieb, wogegen sie hätten verstoßen können. Ebola in Kivu, 2019: Handels- und Reisemaßnahmen über die Empfehlungen hinaus. COVID-19, 2020: Die WHO riet am 30. Januar ausdrücklich von Reisebeschränkungen ab; Ende März hatten praktisch alle 196 Vertragsstaaten Grenzkontrollen eingeführt, und schon am 7. Februar hatten zwei Drittel der Länder mit Reisebeschränkungen ihre Maßnahmen nicht wie nach Artikel 43 vorgeschrieben gemeldet. Mpox, 2022: Der Notfallausschuss stimmte mit 9 zu 6 gegen eine Ausrufung; Tedros rief die Notlage trotzdem aus und nannte sich selbst das „Zünglein an der Waage“. Mpox Klade I, 2024: die zweite Ausrufung für dieselbe Krankheit binnen zwei Jahren, wobei afrikanische Länder Monate später Zugang zu Impfstoffen bekamen als wohlhabende. Bundibugyo-Ebola, 2026: ausgerufen, bevor der Ausschuss überhaupt zusammengetreten war.Bundibugyo
Was die Architektur des PHEIC-Systems praktisch bedeutet, hängt von der jeweiligen Notlage ab. Der Bundibugyo-Ausbruch von 2026 legt zufällig alle Schwächen zugleich offen: keine medizinischen Gegenmittel, ein laufender bewaffneter Konflikt, eine bestätigte internationale Ausbreitung und eine Finanzierungslücke, die kein Mechanismus der IGV füllen kann.
Das Bundibugyo-Ebolavirus ist eine von sechs bekannten Arten der Gattung. Die beiden Ebola-Impfstoffe, die es auf den Markt geschafft haben, Ervebo von Merck und der Zwei-Dosen-Impfstoff Zabdeno/Mvabea von Johnson & Johnson, wurden gegen die Zaire-Art entwickelt, und keiner von beiden ist für Bundibugyo zugelassen. Janssen gab die EU-Zulassung für Zabdeno/Mvabea im Mai 2026 aus kommerziellen Gründen zurück. Die Experten der WHO halten die Belege für einen Kreuzschutz durch Ervebo für begrenzt und nicht schlüssig und wollen den Impfstoff nur im Rahmen von Forschungsstudien eingesetzt sehen. Die von der FDA zugelassenen Antikörpertherapien Ebanga und Inmazeb haben sich in der PALM-Studie 2018–2019 in der DR Kongo gegen die Zaire-Art bewährt. Gegen Bundibugyo bietet das Arsenal des vergangenen Jahrzehnts Anhaltspunkte, keine Heilmittel: Die WHO hat einen Bestandteil von Inmazeb (Maftivimab), den experimentellen Antikörpercocktail MBP134 und das antivirale Mittel Remdesivir für Tests in klinischen Studien priorisiert, und für keines davon ist die Wirksamkeit belegt.
CEPI treibt drei Impfstoffkandidaten im Eilverfahren voran: rVSV-BDBV-GP von IAVI, ChAdOx1-BDBV von der University of Oxford und dem Serum Institute of India sowie einen mRNA-Kandidaten von Moderna. Eine Expertenkonsultation der WHO kam am 28. Mai zu dem Schluss, der Oxford-Kandidat könne binnen zwei bis drei Monaten für eine Prüfung in klinischen Studien bereit sein, sofern zusätzliche Daten aus Tierversuchen vorlägen. Der IAVI-Kandidat braucht schätzungsweise sieben bis neun Monate, bis er für eine klinische Studie bereit ist. Für Moderna stand noch kein Zeitplan fest. Selbst der schnellste dieser Wege führt zu einer klinischen Studie, nicht zu einem einsatzfähigen Impfstoff. Die Studie muss erst noch den Schutz belegen und die behördliche Prüfung bestehen, auch wenn CEPI die parallele Herstellung von Dosen bezahlt, und danach muss der Impfstoff in ein Konfliktgebiet verteilt werden, in dem Lieferketten regelmäßig geplündert oder zerstört werden. Ende Mai maß sich der Abstand zwischen dem Stand der Wissenschaft und einer medizinischen Fachkraft in der Provinz Ituri, die einen erwiesenermaßen wirksamen Bundibugyo-Impfstoff in der Hand hält, wohl in Jahren und nicht in Monaten.
Der Ausbruch dehnt sich in ein Gelände aus, in dem die klassische Eindämmung durch das öffentliche Gesundheitswesen praktisch unmöglich ist. Am 3. Juni meldete die WHO in der DR Kongo 344 bestätigte Fälle, darunter 60 Todesfälle, verteilt auf die Provinzen Ituri, Nord-Kivu und Süd-Kivu; Behandlungszentren waren bereits bis hinunter nach Goma und Bukavu eröffnet.
In Uganda waren fünfzehn bestätigte Fälle festgestellt worden, auch in Kampala, einer Stadt mit mehreren Millionen Einwohnern und direkten internationalen Flugverbindungen nach Nairobi, Dubai, Addis Abeba und darüber hinaus. In der DR Kongo erreichte die Kontaktnachverfolgung rund 45 Prozent der ermittelten Kontaktpersonen; um einem Ebola-Ausbruch zuvorzukommen, braucht es mehr als 90 Prozent.
Die verfügbaren Werkzeuge sind frühe Isolation, Kontaktnachverfolgung, Infektionsschutz und sichere Bestattungen, und alle setzen das Vertrauen der Bevölkerung und physischen Zugang voraus. In weiten Teilen des Ostens der DR Kongo gibt es zu wenig vom Ersten, und der bewaffnete Konflikt macht das Zweite gefährlich.
Um die Provinz Ituri kämpfen die ADF, eine mit dem IS verbundene bewaffnete Gruppe, die für einige der tödlichsten Angriffe auf Zivilisten in der Region verantwortlich ist, sowie ethnische Milizen, während die von Ruanda unterstützte M23 seit Anfang 2025 Goma und Bukavu sowie große Teile von Nord- und Süd-Kivu hält. Gesundheitseinrichtungen sind entweder zerstört oder arbeiten unter Bedrohung.
Die Teams, die in den Gemeinden an Türen klopfen, Kontakte nachverfolgen und erklären, warum sichere Bestattungen wichtig sind, können in Gebieten unter der Kontrolle bewaffneter Gruppen nicht gefahrlos arbeiten. Fast zehn Millionen Menschen in Ituri, Nord-Kivu, Süd-Kivu und im benachbarten Tanganyika leiden akuten Hunger, und das bedeutet: Die Bevölkerung ist mobil, mangelernährt, schwerer zu finden und für Gesundheitssysteme und Aufklärungsbotschaften weitgehend unerreichbar.
„Wir können kein Vertrauen in den Gemeinden aufbauen und keine Kranken isolieren, während Bomben fallen“, schrieb Tedros am 27. Mai – wenige Tage bevor er nach Ituri reiste, um sich das Epizentrum selbst anzusehen.
Die PHEIC brachte derweil befristete Empfehlungen hervor: unverbindlichen Rat an 196 souveräne Staaten. Was der Ausbruch braucht, ist ein Impfstoff, den es nicht gibt, ein Waffenstillstand, den keine Gesundheitsbehörde erzwingen kann, und ein finanzierter Reaktionsplan, für den zu zahlen kein Mechanismus der Internationalen Gesundheitsvorschriften irgendjemanden verpflichten kann. Besseres Management würde die Lücke zwischen dem, was die Erklärung hervorbringt, und dem, was die Notlage verlangt, nicht schließen, denn die Begrenzung steckt im Instrument selbst.
Das Bundibugyo-Virus
Das Bundibugyo-Ebolavirus wurde 2007 im Distrikt Bundibugyo in Uganda erstmals identifiziert und hatte vor 2026 nur kleine, geografisch isolierte Ausbrüche verursacht, weshalb es keinen Impfstoff dagegen gab. Die historischen Sterblichkeitsraten liegen unter den 50 bis 90 Prozent der Zaire-Art: Bei beiden früheren Ausbrüchen, 2007 in Uganda und 2012 im Kongo, starb etwa ein Drittel der bestätigten Patienten, wobei die WHO die Bilanz von 2012 auf annähernd 50 Prozent beziffert, wenn man die wahrscheinlichen Fälle mitzählt. Doch das Virus ist kaum erforscht, weil die Ausbrüche nie lange genug dauerten oder sich weit genug ausbreiteten, um dauerhaft Forschungsgelder anzuziehen. Das Problem der Artspezifität bei der Entwicklung von Ebolavirus-Impfstoffen ist grundlegend: Schutz gegen eine der sechs bekannten Arten lässt sich für eine andere nicht voraussetzen, und die Belege dafür, dass der Zaire-Impfstoff vor Bundibugyo schützt, sind begrenzt und nicht schlüssig. Die drei Kandidaten, auf die CEPI setzt, stammen von IAVI, von Oxford und dem Serum Institute of India sowie von Moderna.Das letzte Mal
Bei früheren Notlagen lief die Verzögerung in die andere Richtung: Die Organisation selbst hielt den Alarm zurück, monatelang.
Die Ebola-Epidemie von 2014 in Westafrika folgte einem Muster, das inzwischen vertraut sein dürfte. Die ersten Fälle traten im Dezember 2013 in Guinea auf, im März 2014 wurde die WHO benachrichtigt. Im Juni erklärte Ärzte ohne Grenzen den Ausbruch öffentlich für „außer Kontrolle“, eine Einschätzung, die die WHO nicht teilte, zumindest nicht öffentlich.
Die WHO rief erst am 8. August 2014 eine PHEIC aus, 138 Tage nach der Meldung; bis dahin waren mehr als 1700 Fälle gemeldet worden und über 960 Menschen gestorben.
Die Verzögerung war Kalkül, und sie zeigt, wie tief die Institution, die vermeintlich über den IGV stand, deren eingebaute Asymmetrie verinnerlicht hatte. Die WHO-Führung fürchtete, eine PHEIC-Erklärung würde genau die Überreaktion auslösen, die die IGV verhindern sollten: Handels- und Reisebeschränkungen, die drei der ärmsten Länder der Welt verwüsten würden. Vertreter der WHO bezogen in ihre Abwägung ein, dass Saudi-Arabien westafrikanischen Muslimen wahrscheinlich die Teilnahme am Hadsch beschränken würde, was für Guinea, Liberia und Sierra Leone schwere wirtschaftliche und politische Folgen gehabt hätte. Fluggesellschaften strichen bereits Flüge. Ausländische Investoren zogen sich zurück. Eine formelle PHEIC, so kalkulierte die WHO-Führung, würde den wirtschaftlichen Zusammenbruch beschleunigen, den sie doch verhindern helfen sollte.
Dr. Sylvie Briand, damals Leiterin der WHO-Abteilung für Pandemie- und Epidemiekrankheiten, schrieb im Juni 2014 intern, sie glaube nicht, dass die Ausrufung einer PHEIC „in diesem Stadium bei der Bekämpfung der Epidemie helfen“ würde, denn „man muss Empfehlungen aussprechen, und diese drohen dem Land zu schaden, ohne der öffentlichen Gesundheit zu helfen“. Die Berufung auf die IGV bezeichnete sie als „letztes Mittel“.
Die katastrophalen wirtschaftlichen Folgen kamen trotzdem. Die Weltbank bezifferte die entgangene Wirtschaftsleistung der drei Länder bis 2015 auf etwa 2,2 Milliarden US-Dollar. Den größten Teil davon verursachte die Angst, in Form jenes „Vermeidungsverhaltens“, das Märkte, Minen und Flugzeuge leerte; die Reisebeschränkungen, die andere Staaten entgegen dem Rat der WHO verhängten, vertieften den Schaden. Rund ein Viertel der Regierungen weltweit beschränkte Reisen aus den betroffenen Ländern. Das System, das wirtschaftliche Bestrafung verhindern sollte, konnte sie nicht verhindern.
Und indem die WHO die Erklärung hinauszögerte, um dieses Risiko klein zu halten, ließ sie den Ausbruch ein Ausmaß erreichen, das jeden Schaden vervielfachte. Am Ende standen etwa 28.600 Fälle und 11.300 Tote.
Es folgten Untersuchungen darüber, was schiefgelaufen war. Das unabhängige Harvard-LSHTM-Panel schlug in seinem Bericht vom November 2015 zehn strukturelle Reformen vor. Dazu gehörten ein transparenter, vor politischem Druck geschützter ständiger Notfallausschuss, der Notlagen mit Mehrheitsbeschluss ausrufen darf und das Ad-hoc-System ersetzt, eine unabhängige Rechenschaftskommission, die das Gesamtsystem bewertet, sowie ein Rahmen aus Normen und Regeln für das Teilen von Forschungsdaten und ihres Nutzens.
Das Ebola Interim Assessment Panel drängte in seinem Bericht vom Juli 2015 auf jene Korrektur, die in den Untersuchungen nach 2014 immer wiederkehrte: eine Zwischenstufe des Alarms unterhalb der PHEIC, die ein abgestuftes frühes Eingreifen ermöglichen sollte, bevor eine Krise die volle Notlagenschwelle erreichte. Der IGV-Prüfungsausschuss zu Ebola empfahl sie dann ausdrücklich: Das System brauchte eine Möglichkeit, Alarm auszulösen, bevor dieser seine volle Lautstärke erreichte.
Die meisten dieser Vorschläge starben zwischen Empfehlung und Umsetzung. Vergessen wurden sie nicht: Die WHO führt sie in Jahresberichten und Reformdokumenten als Beleg institutionellen Lernens an. Sie starben, weil ihre Umsetzung die Zustimmung genau jener Mitgliedstaaten erforderte, deren Verhalten sie einschränken sollten.
Im Juli 2016 entstand das WHO-Programm für gesundheitliche Notlagen, eine echte strukturelle Ergänzung und die Reform, die am häufigsten als Beweis dafür angeführt wird, dass das System auf 2014 reagiert hat. Doch es wurde als Programm für alle Gefahrenlagen aufgestellt, für Ausbrüche ebenso wie für humanitäre Krisen, und 2020 warnte sein eigener Unabhängiger Aufsichts- und Beratungsausschuss, die Investitionen in die Vorsorge seien unzureichend gewesen; die meisten Länder seien auf eine Pandemie vom Ausmaß von COVID-19 schlecht vorbereitet. Der Contingency Fund for Emergencies (Notfallfonds) wurde um eine Zielgröße von 100 Millionen US-Dollar herum aufgebaut, die zuerst der IGV-Prüfungsausschuss zur Reaktion auf H1N1 vorgeschlagen hatte. 2025 erhielt der Fonds 10,6 Millionen Dollar an Beiträgen und zahlte fast 30 Millionen aus, beinahe das Dreifache seiner Einnahmen.
Dann war da noch die Pandemic Emergency Financing Facility, der Vorzeigeversuch der Weltbank, Pandemierisiken zu verbriefen; ihre Pandemieanleihen wurden 2017 mit viel Aufhebens verkauft. Die Fazilität brachte über Pandemieanleihen und Versicherungsswaps 425 Millionen Dollar auf und zahlte den Anlegern über die Laufzeit der Instrumente rund 100 Millionen Dollar an Kupons. Ihre Auslösekriterien waren so restriktiv, dass die Pandemie, als COVID-19 endlich für eine Auszahlung infrage kam, bereits täglich Tausende Menschen auf mehreren Kontinenten tötete. Die Auszahlung von etwa 196 Millionen US-Dollar wurde Mitte April 2020 ausgelöst, zehn Tage später auf 64 Länder verteilt und erst Ende September vollständig überwiesen. Sie kam Monate nach Beginn der Pandemie, und die Anleger hatten bereits rund die Hälfte dieser Summe an Zinsen eingestrichen. Lawrence Summers, der frühere Chefökonom der Weltbank, nannte das ganze Unterfangen „einen peinlichen Fehler“ und ein Symptom „finanzieller Albernheit“. Die Weltbank legte die Anleihen nicht neu auf, als sie im Juli 2020 fällig wurden.
Das neue Programm war also unterbesetzt, die Notfallkasse chronisch unterfinanziert, und das Finanzinstrument bezahlte die Anleger fürstlich und zahlte zu spät aus, um noch etwas zu bewirken.
Und die Zwischenstufe des Alarms, eine Reform, die eine Untersuchung nach der anderen gegen verspätete Reaktionen vorgeschlagen hatte, wurde fast ein Jahrzehnt lang debattiert und nie eingeführt. Die IGV-Änderungen von 2024 schufen stattdessen oberhalb der PHEIC die Stufe der „pandemischen Notlage“ und erweiterten damit die Eskalationsmöglichkeiten, obwohl das diagnostizierte Problem gerade darin bestand, dass das System nicht früher Alarm schlagen konnte.
Stand Juni 2026 gibt es noch immer keinen formellen Alarm unterhalb der PHEIC. Die internen Notfallstufen der WHO erlauben es ihr, schon vor jeder Erklärung Personal und Geld zu schicken, doch der Vertrag bietet keine Möglichkeit, den internationalen Alarm mit weniger als voller Lautstärke auszulösen. Das System hat nach 2014 die richtigen Lehren gezogen und die richtigen strukturellen Korrekturen benannt, aber es konnte sie nicht umsetzen.
Das Muster unter dem Muster
Es wäre tröstlich, 2014 als einzigartig schlimmen Fall zu betrachten: die falsche Führung im falschen Moment, ein System, das zum ersten Mal kalt erwischt wurde. Doch dieselbe Dynamik hat sich mit anderen Variablen und identischem Ergebnis wiederholt, und das spricht für eine strukturelle Erklärung.
Der Ebola-Ausbruch von 2018 bis 2020 in Kivu in der DR Kongo wurde im August 2018 ausgerufen und sollte am Ende mehr als 2200 Menschen das Leben kosten, damals der zweittödlichste Ebola-Ausbruch der Geschichte. Der Notfallausschuss trat zusammen und lehnte es zwischen Oktober 2018 und Juni 2019 dreimal in Folge ab, eine PHEIC zu empfehlen. Die Begründung wechselte von Sitzung zu Sitzung, lief aber immer wieder auf denselben Schluss hinaus: Eine Erklärung würde der Bekämpfung wenig hinzufügen und könnte die DR Kongo teuer zu stehen kommen. Zum Zeitpunkt der dritten Ablehnung war das Virus bereits nach Uganda gelangt und hatte im Distrikt Kasese einen fünfjährigen Jungen und seine Großmutter getötet. Der Ausschuss sagte trotzdem Nein, mit der erklärten Begründung, das Risiko einer Ausbreitung über die Region hinaus bleibe gering, obwohl er das nationale und regionale Risiko als sehr hoch einstufte, und eine PHEIC könne der Wirtschaft der DR Kongo schaden. Es war dieselbe Logik, fast wortgleich, die 2014 die Erklärung um 138 Tage verzögert hatte.
Ausgerufen wurde die PHEIC am 17. Juli 2019, fast ein volles Jahr nach Beginn des Ausbruchs, und erst nachdem ein Fall in Goma aufgetreten war, einer Zwei-Millionen-Stadt mit internationalem Flughafen direkt an der Grenze zu Ruanda.
Goma bewirkte, was die epidemiologische Evidenz nicht vermocht hatte: politische Aufmerksamkeit. Unter einem anderen Generaldirektor und in einer anderen Weltgegend hatte dieselbe Architektur dieselbe Verzögerung hervorgebracht.
Bei der Befolgung sieht es nicht besser aus. Während der COVID-19-Pandemie riet die WHO am 30. Januar 2020 ausdrücklich von Reisebeschränkungen ab, und bis Ende März hatte praktisch jeder Vertragsstaat solche verhängt.
Die Mpox-Erklärungen bestätigten das Muster in noch einem anderen Register. Im Juli 2022 stimmte der Notfallausschuss mit 9 zu 6 gegen eine PHEIC; Tedros rief sie trotzdem aus, nannte sich selbst das „Zünglein an der Waage“ und dehnte die Verfahrensnormen weiter als je zuvor. Was die Erklärung selbst angeht, wurde die Empfehlung der WHO für einen gerechten Zugang wie üblich zu unverbindlichem Rat, an den niemand gebunden war. Im August 2024 folgte eine zweite Mpox-PHEIC, wegen der Ausbreitung von Klade I in Afrika: eine gefährlichere Variante, konzentriert auf die DR Kongo und ihre Nachbarländer, und afrikanische Staaten bekamen Impfstoffe Monate später als wohlhabende. Wieder trug derselbe Kontinent die Last, während das System seine eigenen Verfahren abarbeitete.
Der schärfste Befund betrifft den Mechanismus selbst. Catherine Worsnop und Kollegen analysierten die Reaktion auf COVID-19 und stellten fest, dass die Notlagenerklärung der WHO und ihre Ausrufung der Pandemie, die beide von Grenzbeschränkungen abrieten, mit einem Anstieg der Zahl der Staaten einhergingen, die solche Beschränkungen verhängten. Eine Deutung passt zu diesem Muster: Wenn die WHO die höchstmögliche Alarmstufe ausruft und den Regierungen gleichzeitig rät, ihre Grenzen nicht zu schließen, hören die Regierungen den Alarm und ignorieren den Rat. Die Ausrufung wirkt als Signal für den Ernst der Lage, und die Regierungen reagieren auf den Ernst der Lage statt auf die Empfehlung, die daran geheftet ist.
Nationalistische Regierungen, so fand Worsnop in einer Folgestudie heraus, verhängten besonders häufig Beschränkungen, und zwar schneller, angezogen von einer Politik, die Krankheit mit Ausländern in Verbindung bringt.
Trifft diese Deutung zu, verstärkt der PHEIC-Mechanismus genau die Überreaktion, die er eindämmen sollte, und der Vertrag kann darauf nur mit weiterem unverbindlichem Rat antworten.
Hinter den Türen des Notfallausschusses
Notfallausschüsse sind keine ständigen Gremien. Jeder wird vom Generaldirektor ad hoc aus der IGV-Expertenliste zusammengestellt, berät hinter verschlossenen Türen und strebt einen Konsens an. Die WHO beschreibt das Verfahren als politisch neutrale, technokratische Übung. Barbara Frossard Pagotto und Mark Eccleston-Turner, die sich auf die Schilderungen von an PHEIC-Entscheidungen Beteiligten stützen, beschreiben ein stark politisiertes Verfahren, in dem Entscheidungen von Faktoren jenseits der IGV-Kriterien bestimmt und von der Zusammensetzung des jeweiligen Ausschusses, dem Druck auf seine Mitglieder und der Verhandlungsdynamik im Raum geprägt werden.Die Architektur der Ohnmacht
Tedros umging den Ausschuss 2026, und der Ausbruch loderte weiter; eine schnellere Erklärung reichte also nicht. Nach 2014 hatte das System seine eigenen Fehlerquellen richtig diagnostiziert und die richtigen Reformen entworfen, und diese Reformen wurden durchgerechnet, debattiert und größtenteils auf Eis gelegt.
Das Muster hat sich über Generaldirektoren, Erreger und Jahrzehnte hinweg gehalten, und das lenkt den Blick weg von einzelnen Führungsfiguren und hin zur Quelle der Autorität der WHO.
Diese Autorität ist, wie der Politikwissenschaftler Colin McInnes argumentiert hat, von den Mitgliedstaaten nur „geliehen“. Wen die IGV zu lenken versuchen, der lenkt zugleich die IGV. Aus diesem Zirkel entstehen drei ineinandergreifende Funktionsstörungen, die keine Einzelreform erreichen kann, weil sie Eigenschaften der Struktur selbst sind.
Die erste ist das Paradox von Zustimmung und Autorität. Nach dem Ausbruch von SARS 2003 handelte Generaldirektorin Gro Harlem Brundtland entschlossen: Sie kritisierte China öffentlich dafür, den Ausbruch verschleiert zu haben, und gab die strengste Reisewarnung in der 55-jährigen Geschichte der WHO heraus, ohne die Zustimmung der Mitgliedstaaten abzuwarten. Es funktionierte, SARS wurde eingedämmt. Doch der Lohn für diesen Erfolg war politischer Gegenwind: Die Mitgliedstaaten warfen der WHO vor, ihr Mandat überschritten und ohne Befugnis gehandelt zu haben. Die Institution zog daraus die Lehre, dass entschlossenes Handeln die Kooperation jener Staaten aufs Spiel setzt, deren Zustimmung die Autorität der Organisation trägt. Nach H1N1 im Jahr 2009 wurden Vorschläge für eine operativere Krisenrolle der WHO von denselben Regierungen abgelehnt, die der Organisation fünf Jahre später während der Ebola-Epidemie Passivität vorwerfen sollten.
Der Kreislauf läuft mechanisch ab: Die Staaten verweigern die Autorität, die eine wirksame Reaktion ermöglichen würde, und verurteilen dann die Institution dafür, dass sie ihr fehlt. Und die Verurteilung selbst wird zur Rechtfertigung, ihr weitere Autorität vorzuenthalten.
Die zweite Funktionsstörung ist das Vollzugsvakuum. Staaten verstoßen folgenlos gegen ihre Pflichten aus den IGV, und sie wissen das. Als in den ersten Wochen der COVID-19-Pandemie zwei Drittel der Länder mit Reisebeschränkungen ihre Maßnahmen nicht, wie in Artikel 43 vorgeschrieben, meldeten, geschah nichts: keine Untersuchung, keine Sanktion, keine öffentliche Rechenschaft. Die Überwachung der Einhaltung stützt sich auf den State Party Self-Assessment Annual Report, kurz SPAR, einen selbst benoteten Fragebogen, in dem die Länder ihre eigene Vorbereitung bewerten, ergänzt durch freiwillige externe Evaluierungen, die keinerlei Sanktionen nach sich ziehen. Die WHO hat keine Inspektionsbehörde, keine Sanktionsgewalt, keinerlei Durchsetzungsinstrument. Die Änderungen von 2024 reagierten auf diese Lücke mit einem Ausschuss der Vertragsstaaten, dessen Mandat ausdrücklich „ausschließlich unterstützender und beratender Natur“ und „nicht konfrontativ, nicht strafend“ ist, eine Formulierung, die genau die konfrontativen und strafenden Funktionen ausschließt, mit denen sich die Einhaltung durchsetzen ließe.
Die dritte Funktionsstörung ist die zersetzendste, weil sie ein Fehlanreiz ist, der in die Kernlogik des Systems eingebaut ist. Staaten, die Ausbrüche ehrlich und transparent melden, werden von anderen Staaten bestraft, die genau jene Handels- und Reisebeschränkungen verhängen, die die IGV verhindern sollten. Guinea, Liberia und Sierra Leone verloren während der Epidemie von 2014 bis 2015 schätzungsweise 2,2 Milliarden US-Dollar an Wirtschaftsleistung, und die Reiseverbote und Flugstreichungen anderer Länder vertieften den Schaden. Das schafft einen rationalen Anreiz, zu verzögern, herunterzuspielen oder zu verschweigen, weil Transparenz eine wirtschaftliche Bestrafung nach sich zieht, die der Vertrag nicht verhindern kann.
Und die WHO selbst verinnerlichte diesen Anreiz 2014, als sie die Ebola-PHEIC auch deshalb hinauszögerte, weil sie die betroffenen Länder vor den Folgen bewahren wollte, zur globalen Notlage erklärt zu werden.
Die IGV haben verfahrensrechtliche Zähne nur in einer Richtung. Sie verlangen Rechtfertigung von Staaten, die überreagieren, und von Staaten, die gar nicht handeln, nur Zusagen, die niemand durchsetzt. Nichts darin zwingt ein reiches Land, eine Reaktion in einem armen zu finanzieren, nichts bestraft Untätigkeit oder verwandelt eine Erklärung in Mittel, Personal oder medizinische Gegenmittel.
Um diese Asymmetrie zu korrigieren, müssten die Mitgliedstaaten der WHO echte Durchsetzungsbefugnisse übertragen: die Macht, Finanzierung zu erzwingen, den Einsatz von Ressourcen anzuordnen und Verstöße gegen Reaktionspflichten zu ahnden, so wie Artikel 43 Handelsbeschränkungen zumindest dem Namen nach begrenzt. Diese Befugnis müsste von genau den Staaten kommen, deren Verhalten sie einschränken würde. Und das auf Zustimmung gegründete Governance-Modell kann die Zustimmung zu seiner eigenen Außerkraftsetzung nicht hervorbringen. Die Akteure, die das System ändern müssten, sind die Akteure, die von seiner jetzigen Gestalt profitieren oder zu profitieren glauben.
Reiche Staaten, die gezwungen werden könnten, Einsätze in armen Ländern zu finanzieren, haben kein Interesse daran, diesen Zwang zu schaffen. Armen Ländern, die davon profitieren könnten, fehlt der politische Hebel, ihn einzufordern.
Der Bundibugyo-Ausbruch wartet nicht darauf, dass die Architektur ihre Widersprüche auflöst. Anfang Juni stiegen die bestätigten Fallzahlen in einem Konfliktgebiet ohne zugelassenen Impfstoff, ohne spezifische Behandlung und mit einer Kontaktnachverfolgung, die weniger als die Hälfte der ermittelten Kontaktpersonen erreichte. Der schnellste Impfstoffkandidat war Monate von einer klinischen Studie entfernt, vom Einsatz ganz zu schweigen. Die befristeten Empfehlungen der PHEIC laufen nach drei Monaten aus, sofern sie nicht verlängert werden. Und kein Mechanismus der Internationalen Gesundheitsvorschriften verwandelt diese Empfehlungen in irgendetwas von dem, was die Lage verlangt: eine finanzierte Reaktion, medizinische Gegenmittel, operativen Zugang in einem Kriegsgebiet. Die Erklärung brachte hervor, was die Architekten des Vertrags vor zwei Jahrzehnten für ausreichend hielten, und das bleibt weit hinter dem zurück, was der Ausbruch braucht.
Nachtrag, Oktober 2026: Die Notlage ist nicht ausgelaufen. Der Notfallausschuss trat am 18. August erneut zusammen und hielt die PHEIC aufrecht, und bis zum 27. September hatte die DR Kongo 8116 bestätigte Fälle und 3924 bestätigte Todesfälle gemeldet; damit ist dies die zweitgrößte Ebola-Epidemie seit Beginn der Aufzeichnungen. Ugandas Ausbruch mit 20 bestätigten Fällen und zwei Todesfällen wurde am 27. August für beendet erklärt. Die Impfstoffe kamen schneller voran als in der obigen Prognose vom Juni: Im Rahmen eines Forschungsprotokolls hatten bis Anfang September etwa 2000 Beschäftigte im Gesundheitswesen und an vorderster Front Ervebo erhalten, auch in Ituri, und im Oktober befanden sich die Bundibugyo-Kandidaten von Moderna und von Oxford/Serum Institute beide in Phase-1-Studien, während CEPI mit Tumaini eine Phase-2/3-Studie vorbereitete, in der sie zusammen mit Ervebo getestet werden sollen. Einen zugelassenen Impfstoff gegen Bundibugyo gibt es weiterhin nicht.
Fünf Monate nachdem der Generaldirektor sie ausgerufen hatte, war die Notlage noch immer in Kraft. Der Notfallausschuss war zweimal zusammengetreten und hatte die PHEIC aufrechterhalten, während sich die bestätigten Fälle in der DR Kongo mehr als verzwanzigfacht hatten und die ersten Impfdosen das Gesundheitspersonal nur im Rahmen eines Forschungsprotokolls erreichten.
Jede Empfehlung, die an die Notlage geknüpft ist, hat noch immer die Form, die der Vertrag schon jenen vom 22. Mai gab: unverbindlicher Rat, gerichtet an souveräne Staaten, deren Zustimmung die einzige Quelle der Autorität ist, die über sie ausgeübt wird.
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Bildnachweise
Hauptsitz der Weltgesundheitsorganisation in Genf, Nord- und Westseite. – Wikipedia
Wichtige Quellen und Literaturhinweise
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