WHO는 어떻게 국제적 비상사태를 선포하는가, 그리고 왜 그 선포는 좀처럼 충분한 생명을 구하지 못하는가

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2026년 5월 17일, 세계보건기구(WHO) 사무총장은 콩고민주공화국과 우간다에서 발생한 분디부교 에볼라 유행을 국제적 공중보건 비상사태(PHEIC)로 선포했다. WHO 규정집에서 두 번째로 높은 경보이며, 팬데믹 비상사태 바로 한 단계 아래다. 그런 다음 그는 긴급위원회를 소집했다. 국제보건규칙(IHR)은 사무총장이 이런 결정을 내릴 때 이 전문가 기구의 조언을 고려하도록 정하고 있고, 그 주말 전까지 위원회의 의견은 언제나 먼저 청취되었다.

그는 순서를 거꾸로 밟았다. WHO 역사상 처음 있는 일이었다. 이틀 뒤 위원회가 열려 증거를 검토했고, 이번 유행이 국제적 비상사태의 기준을 충족한다는 데 동의했다. 5월 22일에는 임시 권고가 뒤따랐다.

밖에서 보면 이 일련의 과정은 별 의미 없는 절차상의 지름길처럼 보인다. 어차피 전문가들도 동의했으니 말이다. 그러나 바로 그 동의가 지연이 대개 어디서 비롯되는지를 시사한다. 병목은 전문 지식이나 데이터가 아니었고, 승인된 백신도 치료제도 없이 국경을 넘어 퍼지는, 좀처럼 보기 드문 에볼라 바이러스가 국제적 비상사태에 해당하는지를 두고 진지한 이견이 있었던 것도 아니다. 병목은 구조였다. 위원회를 소집하고, 합의를 구하고, 비공개로 숙의하는 이 절차는 그 자체의 절차적 논리 때문에 유행이 내줄 수 없는 며칠을 잡아먹는다.

테드로스 아드하놈 거브레예수스가 자신의 위원회를 건너뛴 것은 옳은 판단이었다. 설명이 필요한 것은 시스템 쪽이다. 이 시스템에서 그가 필요로 한 결과에 이르는 가장 빠른 길은 좀처럼 쓰이지 않는 조항인 제12조 제2항이었다. 피해 당사국들이 동의하면 사무총장이 선포하고 위원회의 견해는 나중에 구할 수 있게 한 조항이다. 그리고 시스템은 그 지름길을 추인하면서도 평소의 절차는 그대로 두었다. 그 토대가 국제보건규칙이다. 지금도 사람들을 죽이고 있는 문제와는 다른 문제를 풀기 위해, 다른 시대에 작성된 조약이다.

기계

PHEIC라는 말을 처음 듣는 사람에게 그것은 화재경보기를 울리는 일의 국제판처럼 들린다. 팬데믹 선포를 빼면 세계에서 가장 요란한 보건 경보다. 자금이 흘러들고 국경 조치가 조율되며 각국 정부가 행동에 나서는 식으로, 이 선포가 대응을 강제하리라고 짐작하기 쉽다.

이 시스템은 애초에 그중 어느 것도 강제하도록 만들어지지 않았다. 2005년에 채택된 국제보건규칙은 196개 당사국을 구속하는 조약이다.

그 의무는 여러 방향으로 뻗어 있지만, 사람들이 죽어 갈 때 정작 중요한 방향으로는 뻗어 있지 않다. 당사국은 PHEIC에 해당할 수 있는 사건을 평가한 뒤 24시간 안에 WHO에 통보해야 한다. 감시와 대응을 위한 핵심 공중보건 역량을 갖추고 유지할 의무도 있지만, 이행은 처음부터 부실했고 기한 연장이 워낙 관행처럼 허용되어 온 탓에 이 요건은 사실상 희망 사항에 가깝다. 제44조는 탐지, 대응, 기술 협력, 재원 동원에서 당사국끼리 협력하라고 요구하지만 어디까지나 “가능한 범위에서”이며, 그 한계는 각국이 스스로 판단한다.

사무총장이 제12조에 따라 PHEIC를 선포하면, 제15조에 따라 발표되는 임시 권고는 조약 자체의 정의에 따르면 “구속력 없는 조언”이다. 국제적 공중보건 비상사태가 주권국가들에 전달하는 것은 바로 그것이다.

IHR이 실제로, 그것도 단단히 구속하는 것은 정반대의 실패, 즉 지나치게 많이 하는 일이다. 제43조는 여행자나 화물을 거부하거나 24시간 넘게 지체시키는 등 국제 교통을 크게 방해하는 추가 조치를 취하는 국가에 그 조치를 과학적 증거에 근거하도록 하고, WHO가 권고한 조치가 아니라면 조치와 그 근거를 48시간 안에 보고하도록 요구한다.

법적 구조 전체가 과잉 반응을 막기 위해 세워졌다. 공황에 빠지거나 정치적 연극을 벌이느라 정부가 국경을 닫고, 교역로를 끊고, 피해국에 경제적 징벌을 가하는 일 말이다. IHR은 국가들이 습관적으로 지나치게 하는 일, 곧 무역 제한은 억제하면서, 그들이 한결같이 너무 적게 하는 일, 곧 피해국 현지 대응의 재원 마련과 실행은 강제 수단도 없이 느슨하게 요청할 뿐이다.

이 비대칭은 의도된 것이었다. IHR 협상은 사스(SARS) 직후인 2000년대 초에 진행되었고, 당시 회원국들을 지배한 두려움은 과도한 검역 조치가 불러올 경제적 피해였다. 중국 경제는 여행 경보에 큰 타격을 입었고, 토론토의 관광업은 무너졌다. IHR 개정을 떠받친 정치적 동력은 그런 과잉 반응을 막는 데로 쏠렸을 뿐, 자금도 자원도 부족한 나라들에 감당할 수 없는 비상 대응을 강제하는 데로는 향하지 않았다.

2024년 6월 채택된 개정안도 이 문제를 고치지 못했다. 개정안은 전적으로 자발적 기여금에 기대는 “조정 재정 메커니즘”을 도입했을 뿐, 부유한 국가들에 구속력 있는 재정 약속은 지우지 않았다. 이처럼 소박한 변화조차 발효 전에 11개 당사국이 거부했다. 미국, 독일, 캐나다, 브라질, 이탈리아, 아르헨티나, 오스트리아, 체코, 이스라엘, 네덜란드, 필리핀이다. 이 가운데 일곱 나라는 노골적인 반대가 아니라 국내 절차가 끝나지 않았다는 점을 이유로 들었다. 다른 대부분의 국가에서 개정안은 2025년 9월 발효되었다. 명단은 그 뒤로도 계속 바뀌었다. 독일은 2026년 2월 거부를 철회했고, 이란, 뉴질랜드, 슬로바키아는 2026년 3월 각자 거부를 통보했다. 그러나 근본 구조는 그대로 남았다. WHO는 여전히 자신에게 해결할 권한이 없는 비상사태를 선포할 수 있다.

국제 차원과 국내 차원의 단절은 뿌리가 깊다. 클레어 웬햄과 리엄 스타우트는 WHO 회원국 48개국의 비상 법제를 조사했다. 전체 회원국의 4분의 1에도 못 미치며, 대표성 있는 표본도 아니다. 국내법에 “PHEIC”를 조금이라도 언급한 나라는 16%뿐이었고, “팬데믹”이라는 용어를 쓰는 나라조차 40%가 되지 않았다. 조사 대상국 대부분에서 WHO의 대표 경보 지정은 법적으로 존재하지 않는다.

이 표본이 어느 정도라도 실상을 보여준다면, 이 시스템은 청중 상당수가 국내법상 귀 기울일 의무조차 없는 경보를 울릴 수 있으며, 그중 누구에게서도 대응을 강제할 수단이 없다.

2005년 이후의 모든 PHEIC

IHR에 따라 선포된 PHEIC는 아홉 건이며, 임시 권고의 이행 실적은 한결같이 저조했다. 2009년 H1N1: 바이러스가 식품으로 전파되지 않는다는 WHO 지침과 정면으로 어긋나게, 약 4분의 1의 정부가 돼지고기 수입을 제한했다. 2014년부터 현재까지 폴리오: 12년이 넘도록 여전히 유효하며, 야생 폴리오바이러스는 파키스탄과 아프가니스탄에 뿌리를 내리고 있다. 2014년 서아프리카 에볼라: 약 4분의 1의 국가가 WHO 권고를 거슬러 여행 제한을 가했다. 2016년 지카: WHO가 어떤 여행·무역 제한에도 반대한다고 권고해, 정부들이 거스를 만한 것은 별로 남지 않았다. 2019년 키부 에볼라: 권고를 넘어서는 무역·여행 조치가 시행되었다. 2020년 COVID-19: WHO는 1월 30일 여행 제한에 반대한다고 명시적으로 권고했지만, 3월 말에는 사실상 196개 당사국 모두가 국경 통제를 시행했고, 이미 2월 7일에 여행을 제한한 국가의 3분의 2가 제43조가 요구하는 조치 보고를 하지 않은 상태였다. 2022년 엠폭스: 긴급위원회는 9 대 6으로 선포에 반대했지만, 테드로스는 스스로를 “캐스팅보트”라 부르며 선포를 강행했다. 2024년 엠폭스 클레이드 I: 같은 질병에 대한 2년 만의 두 번째 선포였으며, 아프리카 국가들의 백신 접근은 부유한 나라들보다 몇 달 뒤처졌다. 2026년 분디부교 에볼라: 위원회가 소집되기도 전에 선포되었다.

분디부교

PHEIC 시스템의 구조가 실제로 무엇을 뜻하는지는 구체적인 비상사태에 따라 달라진다. 2026년 분디부교 유행은 공교롭게도 그 모든 한계를 한꺼번에 드러낸다. 의료 대응 수단이 없고, 무력 분쟁이 진행 중이며, 국제 확산이 확인되었고, IHR의 어떤 메커니즘으로도 메울 수 없는 자금 공백이 있다.

분디부교 에볼라바이러스는 이 속(屬)에 속하는 알려진 여섯 종 가운데 하나다. 시장에 나온 두 에볼라 백신, 즉 머크의 에르베보와 존슨앤드존슨의 2회 접종 백신 자브데노/음바베아는 자이르종을 겨냥해 만들어졌고, 둘 다 분디부교에 대해서는 허가받지 않았다. 얀센은 2026년 5월 상업적 이유로 자브데노/음바베아의 EU 허가를 반납했다. WHO 전문가들은 에르베보가 교차 방어 효과를 낸다는 증거가 제한적이고 결론을 내릴 수 없는 수준이라고 판단해, 연구 안에서만 쓰기를 바란다. FDA 승인을 받은 항체 치료제 에방가와 인마젭은 2018~2019년 콩고민주공화국에서 진행된 PALM 임상시험에서 자이르종에 대한 효과를 입증했다. 분디부교 앞에서 지난 10년의 무기고가 내놓는 것은 치료법이 아니라 실마리다. WHO는 인마젭 성분 하나(마프티비맙), 실험용 항체 칵테일 MBP134, 항바이러스제 렘데시비르를 임상시험 우선 대상으로 정했지만, 어느 것도 효과가 입증되지 않았다.

감염병혁신연합(CEPI)은 세 가지 시험용 백신 후보의 개발을 서두르고 있다. 국제에이즈백신추진기구(IAVI)의 rVSV-BDBV-GP, 옥스퍼드대학교와 인도혈청연구소의 ChAdOx1-BDBV, 그리고 모더나의 mRNA 후보다. 5월 28일 열린 WHO 전문가 협의는 추가 동물 데이터가 확보된다는 조건으로, 옥스퍼드 후보가 2~3개월 안에 임상시험 평가에 들어갈 준비를 갖출 수 있다고 평가했다. IAVI 후보는 임상시험 준비까지 7~9개월이 걸릴 것으로 추산된다. 모더나 후보의 일정은 아직 제시되지 않았다. 가장 빠른 경로조차 도달하는 곳은 배치 가능한 백신이 아니라 임상시험이다. CEPI가 비용을 대 백신 생산을 병행한다 해도 임상시험은 여전히 예방 효과를 입증하고 규제 심사를 통과해야 하며, 그다음에는 보급망이 툭하면 약탈되거나 파괴되는 분쟁 지역으로 백신을 배포해야 한다. 5월 말, 과학이 서 있던 자리와 이투리주의 보건 인력이 효과가 입증된 분디부교 백신을 손에 쥐는 순간 사이의 거리는 몇 달이 아니라 몇 년 단위가 될 가능성이 컸다.

유행은 고전적인 공중보건 봉쇄가 사실상 불가능한 지역으로 번지고 있다. 6월 3일 WHO는 콩고민주공화국에서 사망 60명을 포함한 확진 344명을 보고했다. 확진자는 이투리주, 북키부주, 남키부주에 걸쳐 있었고, 남쪽으로는 고마와 부카부에까지 이미 치료 시설이 문을 열었다.

우간다에서는 확진자 15명이 확인되었고, 그중에는 캄팔라의 환자도 있었다. 캄팔라는 수백만 명이 사는 도시로, 나이로비, 두바이, 아디스아바바 등지로 가는 국제 직항편이 있다. 콩고민주공화국에서는 접촉자 추적이 확인된 접촉자의 약 45%에 닿고 있었다. 에볼라 유행을 앞지르려면 90%를 넘어야 한다.

쓸 수 있는 도구는 조기 격리, 접촉자 추적, 감염 예방, 안전한 장례다. 모두 지역사회의 신뢰와 물리적 접근이 있어야 효과를 낸다. 콩고민주공화국 동부의 상당 지역에는 신뢰가 너무 부족하고, 무력 분쟁 탓에 접근은 위험하다.

이투리주에서는 이슬람국가(IS)와 연계된 무장단체로 이 지역 민간인을 겨냥한 가장 참혹한 공격 일부를 저지른 민주군사동맹(ADF)과 여러 민족 민병대가 각축을 벌이고 있으며, 르완다의 지원을 받는 M23은 2025년 초부터 고마와 부카부, 그리고 북키부와 남키부의 넓은 지역을 장악하고 있다. 보건 시설은 파괴되었거나 위협 속에서 운영된다.

집집마다 문을 두드리고, 접촉자를 추적하고, 안전한 장례가 왜 중요한지 설명하는 지역사회 참여 팀은 무장단체가 실제로 장악한 지역에서 안전하게 활동할 수 없다. 이투리, 북키부, 남키부, 그리고 인접한 탕가니카에 걸쳐 1,000만 명 가까운 사람이 급성 기아에 직면해 있다. 주민들이 떠돌고, 영양실조에 시달리고, 찾아내기 더 어렵고, 대부분 보건 체계나 홍보 메시지가 닿지 않는 곳에 있다는 뜻이다.

“폭탄이 떨어지는 동안에는 지역사회의 신뢰를 쌓을 수도, 환자를 격리할 수도 없다.” 테드로스는 5월 27일 이렇게 썼다. 그로부터 며칠 뒤 그는 진원지를 직접 보려고 이투리로 향했다.

그사이 PHEIC가 만들어 낸 것은 임시 권고, 곧 196개 주권국가에 보내는 구속력 없는 조언이었다. 이번 유행에 필요한 것은 존재하지 않는 백신, 어떤 보건 당국도 강제할 수 없는 휴전, 그리고 국제보건규칙의 어떤 메커니즘으로도 누구에게 비용을 대게 할 수 없는 대응 계획과 그 재원이다. 관리를 더 잘한다고 해서 선포가 만들어 내는 것과 비상사태가 요구하는 것 사이의 거리가 좁혀지지는 않는다. 한계가 도구 자체에 새겨져 있기 때문이다.

분디부교 바이러스

2007년 우간다 분디부교 지구에서 처음 확인된 분디부교 에볼라바이러스는 2026년 이전까지 지리적으로 고립된 소규모 유행만 일으켰고, 그래서 이 바이러스에 맞는 백신은 없었다. 과거 치명률은 자이르종의 50~90%보다 낮다. 앞선 두 차례 유행, 즉 2007년 우간다와 2012년 콩고에서 모두 확진 환자의 약 3분의 1이 사망했다. 다만 WHO는 추정 환자까지 포함하면 2012년 사망률이 50%에 가깝다고 본다. 그러나 이 바이러스는 제대로 연구되지 않았다. 유행이 지속적인 연구 투자를 끌어낼 만큼 오래가거나 멀리 퍼진 적이 없었기 때문이다. 에볼라바이러스 백신 개발에서 종 특이성 문제는 근본적이다. 알려진 여섯 종 가운데 하나에 대한 방어력이 다른 종에도 통한다고 가정할 수 없으며, 자이르종 백신이 분디부교를 막아 준다는 증거는 제한적이고 결론을 내릴 수 없는 수준이다. CEPI가 기대를 거는 세 후보는 IAVI, 옥스퍼드와 인도혈청연구소, 그리고 모더나에서 나왔다.

지난번에는

이전의 비상사태에서는 지연이 반대 방향으로 일어났다. 조직 스스로가 몇 달 동안 경보를 붙들고 있었다.

2014년 서아프리카 에볼라 유행은 이제쯤이면 낯익을 구조를 따랐다. 첫 환자는 2013년 12월 기니에서 나왔고, WHO는 2014년 3월에 통보를 받았다. 6월이 되자 국경없는의사회는 유행이 “통제 불능”이라고 공개적으로 선언했다. WHO는 적어도 공개적으로는 이 판단에 동의하지 않았다.

WHO는 통보 후 138일이 지난 2014년 8월 8일에야 PHEIC를 선포했다. 그 무렵 보고된 환자는 1,700명을 넘었고 사망자는 960명을 넘었다.

그 지연은 계산의 결과였다. 그리고 그 계산은 IHR 설계의 비대칭이, 그 위에서 작동한다는 기관 안에 얼마나 깊이 스며들어 있었는지를 드러낸다. WHO 지도부는 PHEIC 선포가 IHR이 막으려 했던 바로 그 과잉 반응, 즉 세계에서 가장 가난한 세 나라를 초토화할 무역·여행 제한을 촉발할까 두려워했다. WHO 관리들은 사우디아라비아가 서아프리카 무슬림의 하지(성지순례) 참가를 제한할 공산이 크다는 점을 저울질했다. 그런 제한은 기니, 라이베리아, 시에라리온에 심각한 경제적·정치적 결과를 안겼을 것이다. 항공사들은 이미 운항을 줄이고 있었다. 외국 투자자들은 빠져나가고 있었다. 공식 PHEIC가 오히려 막아야 할 경제 붕괴를 앞당길 것이라고 WHO 지도부는 계산했다.

당시 WHO 팬데믹·유행병국을 이끌던 실비 브리앙 박사는 2014년 6월 내부 문서에서, PHEIC 선포가 “지금 단계에서 유행과 싸우는 데 도움이 될 것”이라고 생각하지 않는다고 썼다. “권고를 내놓아야 하는데, 그 권고는 공중보건에 도움이 되지 않으면서 해당 국가에 피해를 줄 위험이 있기” 때문이라는 것이다. 그는 IHR 발동을 “최후의 수단”이라고 표현했다.

파국적인 경제적 결과는 어쨌든 찾아왔다. 세계은행은 세 나라가 2015년까지 잃은 생산을 약 22억 달러로 추산했다. 대부분은 두려움 탓이었다. 시장과 광산과 항공편을 텅 비게 만든 “회피 행동”이 그것이다. WHO 권고를 무시하고 다른 나라들이 가한 여행 제한은 피해를 더 키웠다. 세계 정부의 약 4분의 1이 피해국발 여행을 제한했다. 경제적 징벌을 막도록 설계된 시스템은 그것을 막지 못했다.

그리고 그 위험을 줄이려고 선포를 늦추는 사이, WHO는 유행이 모든 비용을 몇 배로 불릴 규모로 커지도록 내버려 두었다. 유행은 약 2만 8,600명의 환자와 1만 1,300명의 사망자를 남기고 끝났다.

무엇이 잘못됐는지에 대한 검토가 이어졌다. 2015년 11월 보고서를 낸 하버드-런던위생열대의학대학원(LSHTM) 독립 패널은 열 가지 구조 개혁을 제안했다. 그중에는 임시방편식 체계를 대신해 투명하고 정치적으로 보호받으며 다수결로 비상사태를 선포할 권한을 가진 상설 긴급위원회, 시스템 전반을 평가할 독립적인 책임위원회, 연구 데이터와 그 혜택의 공유에 관한 규범과 규칙의 틀이 있었다.

2015년 7월 보고서를 낸 에볼라 중간평가패널은 2014년 이후의 검토들에서 거듭 등장하게 될 처방을 촉구했다. PHEIC 아래에 중간 경보 단계를 두어, 위기가 완전한 비상사태 문턱에 이르기 전에 단계적으로 일찍 개입할 수 있게 하자는 것이었다. 이어 에볼라에 관한 IHR 검토위원회가 이를 명시적으로 권고했다. 경보가 최대 음량에 이르기 전에 경보를 울릴 방법이 시스템에 필요하다는 것이다.

이 제안 대부분은 권고와 이행 사이에서 사라졌다. 잊혀서가 아니다. WHO는 연례 보고서와 개혁 문서에서 기관이 배웠다는 증거로 이 제안들을 인용한다. 제안들이 사라진 것은, 이를 이행하려면 바로 그 제안들이 행동을 제약하려던 회원국들의 동의가 필요했기 때문이다.

WHO 보건비상프로그램은 2016년 7월 출범했다. 실질적인 구조 보강이었고, 시스템이 2014년에 응답했다는 증거로 가장 자주 인용되는 개혁이다. 하지만 이 프로그램은 감염병 유행과 인도적 위기를 아우르는 전(全)위험 프로그램으로 설계되었고, 2020년에는 프로그램 자체의 독립감독자문위원회가 대비 투자가 불충분했다고 경고하며 대부분의 나라가 COVID-19 규모의 팬데믹에 제대로 대비하지 못했다고 판단했다. 비상대응기금은 H1N1 대응을 검토한 IHR 검토위원회가 처음 제안한 1억 달러 목표를 중심으로 만들어졌다. 2025년 이 기금이 받은 기여금은 1,060만 달러였고, 집행한 금액은 3,000만 달러에 가까웠다. 들어온 돈의 세 배 가까이 된다.

그리고 팬데믹 긴급 금융기구가 있었다. 팬데믹 위험을 증권화하려던 세계은행의 간판 시도로, 2017년 대대적인 홍보와 함께 팬데믹 채권이 판매되었다. 이 기구는 팬데믹 채권과 보험 스와프로 4억 2,500만 달러를 조달했고, 상품 존속 기간 동안 투자자들에게 약 1억 달러의 이자를 지급했다. 지급 조건이 워낙 까다로워서, COVID-19가 지급 요건을 충족했을 때 팬데믹은 이미 여러 대륙에서 날마다 수천 명의 목숨을 앗아 가고 있었다. 약 1억 9,600만 달러의 지급은 2020년 4월 중순에 발동되었고, 열흘 뒤 64개국에 배분되었지만 9월 말에야 전액 이전되었다. 팬데믹이 시작되고 몇 달이 지나서야 도착한 돈이었고, 투자자들은 이미 그 절반가량을 이자로 챙긴 뒤였다. 세계은행 수석 경제학자를 지낸 로런스 서머스는 이 사업 전체를 “당혹스러운 실수”이자 “금융상의 어리석음”의 징후라고 불렀다. 세계은행은 2020년 7월 채권이 만기가 되었을 때 이를 갱신하지 않았다.

결국 새 프로그램은 인력이 부족했고, 비상 자금줄은 만성적으로 돈이 모자랐으며, 금융 상품은 투자자들에게는 후하게 지급하면서 정작 지원금은 너무 늦게 내놓아 아무 소용이 없었다.

그리고 중간 경보 단계, 즉 대응 지연을 막기 위해 검토 때마다 제안된 개혁은 10년 가까이 논의만 되다가 끝내 채택되지 않았다. 2024년 IHR 개정안은 그 대신 PHEIC 위에 “팬데믹 비상사태” 단계를 신설했다. 문제로 진단된 것은 시스템이 더 일찍 경보를 울리지 못한다는 점이었는데, 정작 더해진 것은 경보를 끌어올릴 수단이었다.

2026년 6월 현재까지도 PHEIC에 못 미치는 공식 경보는 없다. WHO는 내부 비상 등급에 따라 어떤 선포보다도 먼저 인력과 자금을 보낼 수 있지만, 조약에는 최대 음량보다 낮은 단계로 국제적 경보를 울릴 방법이 없다. 시스템은 2014년 이후 올바른 교훈을 얻었고 올바른 구조적 해법도 찾아냈지만, 그것을 실행하지 못했다.

패턴 아래의 패턴

2014년을 유례없이 나빴던 해로 여긴다면 마음이 편할 것이다. 잘못된 순간의 잘못된 지도자, 처음으로 허를 찔린 시스템. 그러나 같은 역학은 변수만 바뀐 채 똑같은 결과로 되풀이되었고, 이는 구조적 설명을 가리킨다.

2018~2020년 콩고민주공화국 키부의 에볼라 유행은 2018년 8월 발생이 선언되었고, 결국 2,200명이 넘는 목숨을 앗아 가며 당시 역사상 두 번째로 치명적인 에볼라 유행이 되었다. 긴급위원회는 2018년 10월부터 2019년 6월까지 세 차례 연속 소집되었고, 세 번 모두 PHEIC를 권고하지 않았다. 논리는 회의마다 달라졌지만 늘 같은 결론으로 돌아갔다. 선포가 대응에 보탤 것은 별로 없고, 콩고민주공화국에는 큰 대가를 치르게 할 수 있다는 것이다. 세 번째 거부가 나올 무렵 바이러스는 이미 우간다로 넘어가 카세세 지구에서 다섯 살 소년과 그 할머니의 목숨을 앗아 간 뒤였다. 위원회는 그래도 거부했다. 국가와 지역 차원의 위험은 매우 높다고 평가하면서도 지역 밖으로 확산될 위험은 여전히 낮고, PHEIC가 콩고민주공화국 경제에 피해를 줄 수 있다는 것이 공식 이유였다. 2014년 선포를 138일 늦춘 것과 거의 글자 그대로 같은 논리였다.

PHEIC는 유행이 시작된 지 거의 1년이 지난 2019년 7월 17일에야 선포되었다. 그것도 르완다 국경에 자리한, 국제공항을 갖춘 인구 200만의 도시 고마에서 환자가 나온 뒤였다.

고마는 역학적 증거가 해내지 못한 일을 해냈다. 정치적 주목을 끌어낸 것이다. 사무총장이 다르고 지역이 달라도, 같은 구조는 같은 지연을 낳았다.

이행 기록도 나을 것이 없다. COVID-19 당시 WHO는 2020년 1월 30일 여행 제한에 반대한다고 명시적으로 권고했지만, 3월 말에는 사실상 모든 당사국이 여행 제한을 시행했다.

엠폭스 선포는 또 다른 영역에서 이 패턴을 확인했다. 2022년 7월 긴급위원회는 9 대 6으로 PHEIC에 반대했다. 테드로스는 스스로를 “캐스팅보트”라 부르며 어쨌든 선포했고, 절차적 규범을 그 어느 때보다 멀리 밀어붙였다. 선포 자체로 말하자면, 공평한 접근을 촉구한 WHO의 권고는 늘 그렇듯 아무도 따를 의무가 없는 구속력 없는 조언이 되었다. 2024년 8월에는 아프리카 전역으로 퍼진 클레이드 I에 대해 두 번째 엠폭스 PHEIC가 선포되었다. 콩고민주공화국과 인접국에 집중된 더 위험한 변이였고, 아프리카 국가들의 백신 접근은 부유한 나라들보다 몇 달 뒤처졌다. 시스템이 자기 절차를 처리하는 동안 같은 대륙이 또다시 짐을 떠안았다.

가장 날카로운 발견은 메커니즘 자체를 겨냥한다. 캐서린 워스놉과 동료들은 COVID-19 대응을 분석해, 둘 다 국경 제한에 반대한 WHO의 비상사태 선포와 팬데믹 발표가 국경 제한을 시행하는 국가 수의 증가와 연관되어 있음을 발견했다. 이 패턴에 들어맞는 설명이 하나 있다. WHO가 가능한 최고 경보를 선포하면서 동시에 국경을 닫지 말라고 조언하면, 정부들은 경보는 듣고 조언은 무시한다는 것이다. 선포는 심각성의 신호로 작동하고, 정부들은 거기에 덧붙은 권고가 아니라 심각성에 반응한다.

워스놉은 후속 연구에서 민족주의 성향의 정부가 특히 제한을 시행할 가능성이 크고 더 빨리 시행한다는 사실을 발견했다. 이들 정부는 질병을 외국인과 결부하는 정책에 끌렸다.

그 설명이 맞다면 PHEIC 메커니즘은 억제하도록 설계된 과잉 반응을 오히려 증폭하며, 조약은 구속력 없는 조언을 더 내놓는 것 말고는 대응할 방법이 없다.

긴급위원회의 안쪽

긴급위원회는 상설 기구가 아니다. 사무총장이 IHR 전문가 명부에서 그때그때 꾸려 소집하며, 위원회는 비공개로 숙의하고 합의를 추구한다. WHO는 이 과정을 정치적으로 중립적인 기술관료적 작업으로 묘사한다. 바르바라 프로사르 파고투와 마크 에클스턴터너는 PHEIC 결정에 관여한 사람들의 설명을 토대로, 고도로 정치화된 과정을 묘사한다. 결정은 IHR 기준 밖의 요인들에 좌우되며, 각 위원회의 구성, 위원들에게 가해지는 압력, 회의실 안의 협상 역학에 따라 모양이 잡힌다는 것이다.

무력함의 구조

테드로스는 2026년 위원회를 건너뛰었지만 유행은 계속 번졌다. 더 빠른 선포만으로는 충분하지 않았던 것이다. 2014년 이후 시스템은 자신의 실패 양상을 정확히 진단하고 올바른 개혁안을 설계했으며, 그 개혁안들은 비용이 산정되고 논의된 끝에 대부분 보류되었다.

이 패턴은 사무총장이 바뀌고, 병원체가 바뀌고, 수십 년이 흘러도 이어졌다. 이는 어느 한 지도자가 아니라 WHO 권한의 원천을 가리킨다.

정치학자 콜린 매킨스가 주장했듯, 그 권한은 회원국들에게서 “빌려 온” 것이다. IHR이 다스리려는 주체가 곧 IHR을 다스리는 주체다. 이 순환 구조는 서로 맞물린 세 가지 기능 장애를 낳는다. 그것들은 구조 자체의 속성이기에 어떤 개별 개혁으로도 손이 닿지 않는다.

첫째는 동의와 권한의 역설이다. 2003년 사스 이후 그로 할렘 브룬틀란 사무총장은 단호하게 행동했다. 유행을 은폐한 중국을 공개적으로 비판했고, 회원국의 동의를 기다리지 않고 WHO 55년 역사상 가장 엄격한 여행 경보를 발령했다. 효과가 있었고, 사스는 억제되었다. 그러나 그 성공에 돌아온 것은 정치적 반발이었다. 회원국들은 WHO가 권한을 넘어섰다고, 승인 없이 행동했다고 비난했다. 기관은 단호한 행동이 곧 조직 권한의 바탕이 되는 동의를 쥔 국가들의 협력을 위태롭게 한다는 교훈을 받아들였다. 2009년 H1N1 이후 WHO에 더 실질적인 위기 대응 역할을 맡기자는 제안은, 5년 뒤 에볼라 사태 때 WHO가 수동적이었다고 비난할 바로 그 정부들에 의해 거부되었다.

이 순환은 기계적이다. 국가들은 효과적인 대응을 가능하게 할 권한을 거부하고, 그런 다음 그 권한이 없다며 기관을 규탄한다. 그리고 그 규탄 자체가 더 많은 권한을 내주지 않을 명분이 된다.

두 번째 기능 장애는 집행의 공백이다. 국가들은 아무런 대가 없이 IHR 의무를 어기며, 스스로도 그 사실을 안다. COVID-19 초기 몇 주 동안 여행을 제한한 국가의 3분의 2가 제43조가 요구하는 조치 보고를 하지 않았을 때도 아무 일도 일어나지 않았다. 조사도, 제재도, 공개적인 책임 추궁도 없었다. 이행 감시는 SPAR라 불리는 당사국 자체평가 연례보고서에 기대고 있다. 각국이 자국의 대비 태세를 스스로 매기는 설문지이며, 아무런 제재가 따르지 않는 자발적 외부 평가가 이를 보완한다. WHO에는 사찰단도, 제재 권한도, 어떤 종류의 집행 수단도 없다. 2024년 개정안은 이 공백에 대한 답으로 당사국위원회를 신설했지만, 그 권한은 명시적으로 “오로지 촉진적이고 협의적인 성격”이며 “비대립적이고 비징벌적”이다. 이 문구는 이행을 강제할 수 있게 해 줄 대립적·징벌적 기능을 처음부터 배제한다.

세 번째 기능 장애는 가장 해롭다. 시스템의 핵심 논리에 박혀 있는 비뚤어진 유인이기 때문이다. 유행을 정직하고 투명하게 보고하는 국가는 다른 국가들에게 벌을 받는다. IHR이 막아야 했던 바로 그 무역·여행 제한을 당하는 것이다. 기니, 라이베리아, 시에라리온은 2014~2015년 유행 동안 약 22억 달러로 추산되는 생산을 잃었고, 다른 나라들이 가한 여행 금지와 항공편 중단은 피해를 더 키웠다. 이는 늦추고, 축소하고, 숨길 합리적 유인을 만든다. 투명성은 조약이 막지 못하는 경제적 징벌을 불러오기 때문이다.

그리고 WHO 자신도 2014년에 이 유인을 내면화했다. WHO가 에볼라 PHEIC 선포를 늦춘 데에는, 피해국들이 국제적 비상사태로 선포되는 결과를 떠안지 않도록 보호하려는 이유도 있었다.

IHR의 절차적 이빨은 한쪽 방향으로만 나 있다. 과잉 반응하는 국가에는 정당화를 요구하고, 아예 행동하지 않는 국가에는 강제되지 않는 약속만 요구한다. 부유한 나라에 가난한 나라의 대응 비용을 대도록 강제하는 조항도, 무대응을 처벌하는 조항도, 선포를 자원이나 인력이나 의료 대응 수단으로 바꿔 주는 조항도 IHR에는 없다.

이 비대칭을 바로잡으려면 회원국들이 WHO에 실질적인 집행 권한을 부여해야 한다. 제43조가 적어도 명목상으로는 무역 제한을 제약하듯, 자금을 강제하고 자원 배치를 명령하며 대응 의무 불이행을 처벌할 권한이다. 그 권한은 그것이 제약할 행동의 주체인 바로 그 국가들에게서 나와야 한다. 그리고 동의에 기반한 거버넌스 모델은 스스로를 뛰어넘을 동의를 만들어 낼 수 없다. 시스템을 바꿔야 할 행위자들이 바로 현재의 설계에서 이익을 얻는, 혹은 얻는다고 믿는 행위자들이다.

가난한 나라의 대응 비용을 대도록 강제당할 수 있는 부유한 국가들은 그런 강제를 만들 이유가 없다. 그로써 이득을 볼 수 있는 가난한 나라들은 그것을 요구할 정치적 지렛대가 없다.

분디부교 유행은 이 구조가 모순을 정리할 때까지 기다려 주지 않는다. 6월 초 현재, 승인된 백신도 전용 치료제도 없고 접촉자 추적이 확인된 접촉자의 절반에도 닿지 못하는 분쟁 지역에서 확진자는 늘어나고 있었다. 가장 빠른 시험용 백신 후보도 배치는커녕 임상시험까지 몇 달이 남아 있었다. PHEIC의 임시 권고는 갱신되지 않으면 석 달 뒤 만료된다. 그리고 국제보건규칙의 어떤 메커니즘도 그 권고를 상황이 요구하는 무언가로 바꿔 주지 않는다. 재원이 확보된 대응, 의료 대응 수단, 전쟁 지역에서의 작전 접근 말이다. 선포가 만들어 낸 것은 20년 전 조약 설계자들이 충분하다고 판단한 것이었고, 그것은 이번 유행에 필요한 것에 한참 못 미친다.

2026년 10월 업데이트: 비상사태는 끝나지 않았다. 긴급위원회는 8월 18일 다시 회의를 열어 PHEIC를 유지했고, 9월 27일까지 콩고민주공화국은 확진 8,116명, 확진 사망 3,924명을 보고했다. 기록상 두 번째로 큰 에볼라 유행이다. 확진 20명, 사망 2명이 나온 우간다의 유행은 8월 27일 종식이 선언되었다. 백신은 위에 적은 6월의 전망보다 빨리 움직였다. 9월 초까지 연구 프로토콜에 따라 이투리를 포함한 지역에서 보건·최전선 인력 약 2,000명이 에르베보를 접종받았고, 10월에는 모더나와 옥스퍼드/인도혈청연구소의 분디부교 백신 후보가 모두 1상 임상시험에 들어갔다. CEPI는 이 후보들을 에르베보와 함께 시험할 2/3상 임상시험 투마이니를 준비하고 있었다. 분디부교에 대해 승인된 백신은 아직 없다.

사무총장이 선포한 지 다섯 달이 지났지만 비상사태는 여전히 유효했다. 긴급위원회는 두 차례 회의를 열어 PHEIC를 유지했고, 그사이 콩고민주공화국의 확진자는 20배 넘게 늘었으며, 첫 백신은 연구 프로토콜에 따라서만 보건 인력에게 접종되었다.

이 비상사태에 붙은 모든 권고는 여전히 조약이 5월 22일의 권고에 부여한 형식을 띤다. 주권국가들에 보내는 구속력 없는 조언이다. 그리고 그 국가들의 동의야말로 그들 자신에게 행사되는 권한의 유일한 원천이다.

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미디어

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