군대가 법 집행자가 될 때: 재판 없는 살해를 떠받치는 법적 구조

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2025년 9월 2일, 카리브해 남부에서 미군이 작은 보트 한 척을 파괴했다. 11명이 숨졌다. 행정부는 그들을 트렌 데 아라과의 마약테러리스트라고 불렀다. 베네수엘라는 이 살해를 초법적 살인이라고 규정했고, 콜롬비아 대통령도 곧 이 작전을 살인이라고 규탄하게 된다. 그 논쟁은 아직 결론이 나지 않았다. 그 밑에는 더 앞선 질문이 깔려 있다. 공격 직전의 그 순간, 그 11명은 법적으로 어떤 범주에 속해 있었는가.

그것을 결정한 것은 법원도, 다른 어떤 사법 기관도 아니었고, 영장을 검토한 판사도 없었다. 결정은 워싱턴에서 내려졌다. 취임 첫날 서명된 행정명령, 2월에 공표된 국무부의 지정, 여름에 내려진 지금도 비공개인 대통령 지시, 그리고 법무부 안에서 작성된 법률 자문을 거쳐서였다. 행정부가 미국이 외국테러조직으로 지정된 마약 밀매 조직들과 “비국제적 무력충돌” 상태에 있다고 본다고 의회에 통보한 것은 공격이 있고 한 달이 지나서였다.

국가가 사람을 처벌하기 전에 무엇을 입증해야 하는지는 수 세기에 걸친 미국의 법리가 규율한다. 적법절차, 그리고 기소되고, 증거와 대면하고, 특정인에 대한 특정 혐의를 평가할 수 있는 법원에서 재판받을 권리다. 그 절차 바깥에서 경찰이 사람을 죽일 수 있는 것은 사망이나 중상의 심각한 위협을 막기 위해서일 때뿐이다. 9월 2일 카리브해에서는 그 틀이 하나도 적용되지 않았고, 그렇다고 누가 그것을 정지시킨 것도 아니었다. 행정부의 법 이론은 그 틀이 애초에 적용된 적이 없다고 본다. 그 보트에 탄 사람들은 체포와 재판의 대상이 되는 범죄 용의자가 아니라 군사 표적 규칙의 적용을 받는 적 전투원이었으며, 누구에게 총격이 가해지기도 전에 행정부가 사법부의 관여 없이 단독으로 이 분류를 작동시켜 두었다는 것이다.

질문은 그것이 어떻게 미국 정부의 법적 입장이 되었는가, 그리고 그것이 가능한지에 대해 아직 어떤 연방법원도 판단하지 않았다는 사실이 무엇을 뜻하는가다.

작전

첫 공격으로부터 13개월이 지난 2026년 10월 초까지 미군은 카리브해와 동태평양에서 보트를 상대로 최소 71차례 공격을 감행해 최소 238명을 죽였다. 그중 23명은 실종 후 사망 추정으로 집계돼 있다. 피트 헤그세스 국방장관은 2025년 11월 이 작전에 서던 스피어 작전이라는 이름을 붙였다. 작전은 미 남부사령부 예하 서던 스피어 합동기동부대가 이끌었고, 표방한 목적은 본토를 방어하고, “우리 반구에서 마약테러리스트들을” 제거하고, 본토를 “우리 국민을 죽이고 있는 마약으로부터” 지키는 것이었다. 2026년 8월부터 남부사령부는 새 공격을 서반구 합동기동부대의 것으로 발표하고 있다. 미군 사망자는 한 명이다. 2026년 2월 작전을 지원하던 중 USS 이오지마에서 바다로 떨어진 추쿠에메카 E. 오포라 상병이다.

죽은 사람 가운데 범죄 혐의로 기소된 사람은 단 한 명도 없다. 어떤 표적 결정도 법원의 검토를 받지 않았고, 사망자 개개인에 대한 어떤 혐의도 독립 기관의 검증을 받지 않았다. 국방부는 사망자 가운데 누구의 신원도 공개하지 않았다.

이 익명성은 시스템의 설계에서 비롯된다. 군사 표적 선정은 어떤 사람이 적군에 속하는지, 즉 신분을 묻는다. 형사 법원은 그 사람이 유죄인지를 묻는다. 그 사람들을 표적 목록에 올린 범주는 워싱턴의 행정적 결정으로 그어졌다. 특정 보트에 탄 누군가가 무엇을 했는지, 무엇을 알았는지, 무엇을 의도했는지는 행정부의 관점에서는 조직원이라는 증거로서만 의미가 있었고, 군이 그 증거를 어떻게 확인했든 그 과정은 어떤 법원이나 독립 기관도 들여다본 적 없는 기밀 절차 속에서 이루어진다. 정부의 표적 선정 절차는 정부가 자신이 누구를 죽였는지 알 것을 요구하지 않으며, 그것을 밝히도록 강제하는 외부 장치도 없다.

2026년 5월, 라틴아메리카탐사보도센터(CLIP)가 이끈 5개월간의 조사는 그때까지 신원이 밝혀지지 않았던 희생자 13명의 이름을 밝혀, 공개적으로 신원이 확인된 사망자를 16명으로 늘렸다. 몇몇은 마약 거래에 관여했다는 아무런 정황도 없는 어부였다. 다른 이들은 불법 화물 운반에 고용된 것으로 보이는데, 카르텔 두목이 아니라 위험한 일을 하던 가난한 남자들이었다. 이런 조직망은 실재하며, 그 안에서 일하는 사람들이 아는 것과 관여하는 정도는 저마다 다르다. 공격이 시작되고 8개월이 지난 시점까지 미국 정부는 그때까지 숨진 194명 가운데 누구라도 마약 밀매에 관여했다는 증거를 내놓지 않았다. 표적 선정 절차의 어떤 부분도 그것을 요구하지 않았다.

2025년 10월, 애덤 시프 상원의원과 팀 케인 상원의원은 의회 승인 없는 추가 공격을 금지하는 결의안을 표결에 부치도록 밀어붙였다. 상원은 51 대 48로 이를 부결했다. 11월에는 베네수엘라에 대한 적대행위를 겨냥한 결의안이 무산됐고, 12월에는 하원이 전쟁권한 결의안 두 건을 근소한 차이로 부결했다. 행정부는 의회의 공식 승인을 요청하지도, 받지도 않았다. 승인은 필요 없다는 것이 행정부의 설명이었다. 작전 내내 행정부의 언어는 한결같았다. “마약테러리스트”, “불법 전투원”, 그리고 헤그세스의 표현대로라면 “지휘 계통의 위아래에서 최고의 군 및 민간 법률가들이 승인한” 공격들. 그 승인은 행정부의 말에 기대고 있다. 법적 승인은 공격을 수행하는 바로 그 행정부 안의 법률가들에게서 나오는 반면, 유엔 전문가들에서 휴먼라이츠워치에 이르는 독립적 평가들은 정반대의 결론에 이르렀다.

낙농장

2026년 3월 3일부터 에콰도르군은 서던 스피어 작전의 깃발 아래 미국의 지원을 받으며 콜롬비아 국경과 가까운 에콰도르 수쿰비오스주 산마르틴 마을 인근의 한 부지를 급습했다. 에콰도르는 표적이 FARC 이탈파 운동에 뿌리를 두고 마약 밀매 혐의를 받는 무장단체 코만도스 데 라 프론테라의 야영지라고 설명했다. 워싱턴은 이름을 밝히지 않은 한 지정 테러 조직과 연계된 마약테러리스트라고만 했다. 노동자들은 뉴욕타임스에 에콰도르 군인들이 자신들을 심문하고 구타했으며 휘발유를 뿌려 부지 안의 막사들을 불태웠다고 말했다. 군인들은 인근의 버려진 집 두 채도 불태웠다. 3월 6일에는 헬기들이 돌아와 잔해 위에 폭발물을 떨어뜨렸고, 헤그세스는 그 영상을 공유하며 미국이 “육지에서도 마약테러리스트들을 폭격하고 있다”고 선언했다.

3월 24일 타임스는 소유주와 노동자, 주민들을 인터뷰한 뒤 표적이 소를 키우고 우유를 생산하는 낙농장이었다고 보도했다. 에콰도르 국방부는 보도를 부인하며 병력이 반자동 소총과 탄약을 발견했고 현장에는 소도 낙농 활동도 없었다고 주장했지만, 이 주장을 뒷받침하는 증거를 공개하지는 않았다. 에콰도르 인권 단체 연합은 에콰도르 당국과 유엔에 진정을 제기했다. 두 정부 모두 조사 착수를 발표하지 않았고, 어느 쪽도 잘못을 인정하지 않았다. 7월 휴먼라이츠워치는 자체 조사 결과를 발표했다. 군인들이 부지 세 곳을 불태우고 그중 두 곳을 폭격했으며 농장 노동자 네 명을 구금해 고문했고, 이 부지들 가운데 어느 곳도 범죄 무장단체와 관련이 있다는 신뢰할 만한 증거는 찾지 못했다는 내용이었다.

구조: 살해는 어떻게 합법으로 선언되었나

공격이 합법이라는 주장 뒤에 놓인 법적 사슬은 네 개의 개별 고리로 이루어져 있다. 각 고리는 따로 떼어 놓고 보면 어떤 법 해석에 따라서는 방어할 수 있지만, 사슬 전체는 어떤 법원의 판단도 받은 적이 없다.

2025년 1월 20일, 트럼프는 “카르텔 및 기타 조직의 외국테러조직 및 특별지정국제테러리스트 지정”이라는 제목의 행정명령에 서명했다. 명령은 국무장관에게 14일 안에 이민국적법 제219조에 따라 외국테러조직으로 지정할 카르텔과 기타 조직을 권고하도록 했다.

2025년 2월 20일, 루비오 국무장관은 연방관보에 8건의 지정을 게재했다. 시날로아 카르텔, 할리스코 신세대 카르텔, 북동부 카르텔(옛 로스 세타스), 걸프 카르텔, 라 누에바 파밀리아 미초아카나, 카르텔레스 우니도스, 트렌 데 아라과, MS-13이다. 이민국적법 제219조에 따르면 국무장관은 해당 조직이 외국 조직이고, 테러 활동이나 테러리즘에 관여하거나 그럴 능력과 의도를 보유하고 있으며, 미국 국민이나 국가안보를 위협한다고 판단해야 한다. 지정에는 사법부의 승인이 필요 없다. 의회는 7일 전에 통보를 받는다. 의회는 지정을 막거나 철회할 수 있지만, 법률을 통과시켜야만 가능하다. 지정된 조직 자신은 30일 이내에 D.C. 연방항소법원에 이의를 제기할 수 있다. 그러나 법원은 행정 기록만 살펴보고, 기밀 증거는 판사들에게만 공개되며, 법원이 지정을 취소할 수 있는 것은 그 지정이 자의적이거나, 위헌이거나, 법률의 범위를 넘어서거나, 절차상 하자가 있거나, 기록상 상당한 근거가 없을 때다. 실제로는 행정부가 지정하고, 지정된 단체가 직접 소송을 걸 때에만 법원이 그 결정을 따져 보며, 그때도 행정부의 판단을 크게 존중한다.

선박에 대한 첫 공격은 2025년 9월 2일에 이루어졌다. 이틀 뒤 트럼프는 전쟁권한결의가 요구하는 48시간 보고서를 의회에 보냈는데, 공격 대상을 “지정 테러 조직과 연계된” 선박이라고 묘사했을 뿐 무력충돌은 주장하지 않았다. 그 주장은 한 달 뒤에 나왔다. 2025년 10월 초 별도의 보고 법률(50 U.S.C. §1543a)에 따라 의회 위원회들에 제출한 통보에서 행정부는 대통령이 미국이 외국테러조직(FTO)으로 지정된 마약 밀매 조직들과 “비국제적 무력충돌” 상태에 있다고 “판단했다”고 밝히고, 그 조직원들을 “불법 전투원”이라고 불렀다. 국제인도법상 실제로 비국제적 무력충돌이 존재하면 무력충돌법이 작동해, 평시 법 집행 규칙이라면 금지했을 조직된 무장단체 구성원에 대한 공격이 허용된다. 행정부의 구도에서 이는 보트에 탄 사람들을 미국과 무력충돌 중인 조직된 무장단체의 구성원으로, 따라서 합법적 군사 표적으로 만들었다. 법무부 법률자문실(OLC) 관리를 지낸 마티 레더먼은 당시 이 통보가 왜 국제법상 어떤 무력충돌도 입증하지 못하는지 설명했다.

행정부는 새로운 무력사용권한법(AUMF)도, 전쟁 선포도 구하지 않았다. 2025년 10월 30일 비공개 브리핑에서 법무부 법률자문실 실장은 의원들에게 이 공격에는 의회 승인이 필요 없으며 전쟁권한결의상의 “적대행위”에도 해당하지 않는다고 말했다. 따라서 행정부가 보기에 결의의 60일 시한은 적용되지 않았다. 이 입장의 근거가 된 기밀 OLC 메모는 첫 공격 사흘 뒤인 2025년 9월 5일 확정된 것으로 알려졌으며, 한 번도 공개된 적이 없다. 2026년 9월 말, 미국시민자유연맹(ACLU)과 헌법권리센터가 낸 정보공개 소송을 심리하던 뉴욕의 한 연방 판사는 법원이 비공개로 검토할 수 있도록 이 메모를 제출하라고 정부에 명령했다.

이를 종합하면 이렇다. 행정부는 행정부 판단을 존중하는 좁은 사법 심사만 거쳐 표적 집단을 지정하고, 사법부의 승인 없이 충돌을 선포하고, 헌법 제2조에 근거해 무력 사용을 승인하고, 결론이 기밀로 남아 있는 OLC를 통해 스스로의 합법성을 평가한다. 네 단계 모두 같은 행정부 안에서 이루어지고, 그 바깥의 누구도 표적 선정 자체를 승인하지 않는다. 국제 수역에서 FTO 지정 조직을 위해 활동하는 개인이 무력충돌법상 합법적 군사 표적인지에 대해 판결한 연방법원은 없다. 구조적인 이유가 있다. 법원에는 당사자적격을 갖춘 원고가 필요한데, 표적이 된 사람들은 죽었다. 그 가족들은 주권면제와 사법심사 가능성이라는 장벽에 부딪히며, 앞선 드론 공격 소송은 이 장벽이 얼마나 높은지 보여 주었다. 첫 시험 사례는 이제 법정에 있다. 2026년 1월, 2025년 10월 공격으로 숨진 트리니다드토바고 출신 남성 두 명의 유족이 매사추세츠 연방법원에 미국을 상대로 부당 사망 소송을 제기했다. 정부는 소송 기각을 신청했고, 사건은 2026년 7월부터 보류된 상태다.

OLC 메모의 전통

법률자문실(OLC)은 행정부 행위의 합법성에 관한 공식 의견서를 작성한다. 실제로 OLC 의견서는 승인 역할을 한다. OLC가 행정부가 무언가를 할 수 있다고 하면 행정부는 그대로 진행한다. 결국 소송이 공개를 강제하지 않는 한 공개 검토는 이루어지지 않는다.

구체적인 선례는 미국 시민이자 알카에다 작전 지도자로 지목된 안와르 알아울라키의 살해를 승인한 메모다. 2010~2011년 무렵 작성된 이 메모는 ACLU의 정보공개법 소송 끝에 법원 명령으로 공개된 2014년 6월까지 기밀이었다. 메모 자체가 공개된 것은 살해로부터 거의 3년이 지난 뒤였다. 오늘날 카르텔 공격에도 같은 구조가 작동한다. 기밀 OLC 의견서, 공개 검토의 부재, 그리고 몇 년이 걸릴 수 있고 본안에 끝내 이르지 못할 수도 있는 소송을 통해서만 가능한 공개. 서던 스피어 작전의 경우 그 과정은 이제 겨우 시작됐다. 첫 공격으로부터 1년이 지나서야 법원은 메모를 판사에게 비공개로 보여 주라고 명령했을 뿐이다.

우회당하는 법

행정부의 법 이론은 바꿔치기로 작동한다. 행정부는 해양법이나 인권법, 또는 일반적인 미국 형법이 지금 벌어지는 일을 허용한다고 주장하지 않는다. 다른 법 체제, 즉 무력충돌법(국제인도법이라고도 한다)이 발동되었고, 이 체제가 군 통수권자로서 대통령이 지닌 헌법상 권한과 함께 공격을 허용한다고 주장한다. 무력충돌을 선포한다고 다른 법 체계가 사라지지는 않는다. 인권법은 전쟁 중에도 계속 적용된다.

유엔해양법협약(UNCLOS)은 해양 관할권을 규율한다. 제110조에 따르면 조약이 추가 권한을 부여하지 않는 한, 군함은 공해에서 열거된 특정한 경우에만 외국 선박에 승선할 수 있다. 해적 행위 혐의, 노예 거래, 무허가 방송, 국적 없는 선박, 그리고 외국 국기를 게양하거나 국기 제시를 거부하지만 실제로는 군함과 같은 국적인 선박이다. 마약 밀매는 이 목록에 없다. 대신 해상 마약 단속은 바로 그 조약 경로, 즉 기국의 동의를 거친다. 미국은 UNCLOS를 비준한 적이 없지만 이 공해 규칙들을 구속력 있는 국제관습법으로 받아들인다. 제108조는 공해상 마약 밀매 진압에 협력할 것을 국가들에 촉구하지만, 일방적 승선권도 치명적 무력을 사용할 권한도 만들어 내지 않는다. 1988년 마약 불법거래 방지에 관한 빈 협약은 마약 운반이 의심되는 선박에 승선하기 위한 양자 동의 체제를 확립했고, 이 체제에서는 기국이 허가를 내주어야 한다.

해상 마약 단속은 보통 승선과 체포, 그리고 국내 법원에서의 기소로 이루어진다. UNCLOS에는 선박을 파괴하고 탑승자를 죽이는 것에 관한 조항이 없다. 행정부는 UNCLOS가 이 공격을 허용한다고 주장하지 않았다. UNCLOS가 적용되지 않는다고 주장했다. 무력충돌 선언이 해상 법 집행 체제를 완전히 다른 규칙 체계로 대체한다는 이유에서다. 이 이론대로라면 행정부는 UNCLOS 체계가 요구하는 조건을 그 체계의 방식대로 충족할 필요가 전혀 없다. 선언 하나가 그것을 옆으로 치워 버린다.

무국적 선박

행정부는 적어도 한 표적, 즉 2025년 9월 15일 공격당한 보트를 “국기를 달지 않은 선박”이라고 묘사했다. 나머지 대부분의 선박 등록에 대해서는 아무 말도 하지 않았다. 그 어느 것도 국기를 달지 않았다고 가정해 보자. UNCLOS 제110조는 군함이 국적 없는 선박에 승선하는 것을 허용한다. 그 권한은 실재하며, 미국은 다른 몇몇 국가와 마찬가지로 한 걸음 더 나아가 무국적 선박을 자국의 체포와 기소 대상으로 취급한다. 마약 밀매가 확인되더라도 협약의 어떤 조항도 선박을 파괴하거나 탑승자를 죽이는 것을 허용하지 않는다. UNCLOS에는 무국적 선박에 대해서든, 국기 여부와 상관없이 어떤 선박에 대해서든 치명적 무력 사용에 관한 조항이 없다. 서던 스피어 작전에서 표적이 된 선박이 모두 무국적이었다 하더라도 UNCLOS는 탑승자를 체포하는 대신 죽일 근거를 여전히 제공하지 않으며, 행정부도 그렇지 않다고 주장한 적이 없다.

국제인도법은 무력충돌에만 적용된다. 행정부의 이론 전체가 무력충돌이 존재한다는 주장에 기대고 있다. 구유고슬라비아 국제형사재판소(ICTY)는 1995년 타디치 결정에서 비국제적 무력충돌을 “정부 당국과 조직된 무장단체 사이의 장기화된 무력 폭력”으로 정의했다. 이 정의와 이후 ICTY 판례에서 자라난 기준은 서로 독립된 두 가지 요건을 요구한다. 조직된 무장단체, 그리고 충분한 강도로 지속되는 무력 폭력이다. FTO 지정은 그중 어느 것도 충족하지 못한다.

강도 요건은 폭력이 산발적이거나 고립된 범죄 행위의 수준을 넘어설 것을 요구한다. 마약 밀매를 둘러싼 폭력은 해마다 수만 명의 목숨을 앗아간다. 그 대부분은 경쟁 범죄 조직, 이 집단들이 활동하는 나라의 경찰과 군인, 그리고 서로 다투는 조직망 사이에 끼인 민간인을 향한다. 그러나 행정부가 주장하는 충돌의 상대는 미국이고, 이 집단들과 미군 사이에는 지속적인 쌍방 교전이 없었다. 보트를 겨냥한 미국의 공격만 있었을 뿐이다.

조직 요건은 집단이 지속적인 군사 작전을 계획하고 수행할 수 있는 지휘 구조를 갖추고 있는지를 묻는다. 동기는 따지지 않는다. 이윤을 위해 싸우는 집단도 정부 전복을 위해 싸우는 집단과 똑같이 요건을 충족할 수 있으며, 국제법 학자들은 멕시코의 일부 카르텔이 특정 지역과 시기에 멕시코 정부군과 싸우면서 두 기준을 모두 충족했다고 주장해 왔다. 카르텔은 정교하고 끈질기며 작전상 복잡하다. 그러나 지정된 어떤 집단이 전쟁을 치를 만큼 조직되어 있는지, 그리고 미국과 그런 싸움을 벌이고 있는지는 사실의 문제다. 국제적십자위원회(ICRC)는 무력충돌을 “오로지 사실과 법적 기준에 근거해” 분류하므로, 국내의 테러 조직 지정으로는 이 문제를 결론지을 수 없다. 그 사실들은 행정적 판단과 별개로 입증되어야 하며, 행정부는 그것을 공개적으로 보여 준 적이 없다.

인권이사회가 임명하지만 이사회를 대변하지는 않는 독립적 특별절차 위임자인 유엔 인권 전문가들은 첫 공격 후 2주 안에 이를 초법적 처형으로 규탄했고, 2025년 10월 21일 같은 비판을 되풀이했으며, 공격 1년을 맞은 2026년 9월에는 “전쟁이라고 부른다고 전쟁이 되는 것은 아니다”라고 선언했다.

휴먼라이츠워치는 이 공격이 국제인권법을 위반한다고 결론지었고, 노터데임 로스쿨의 메리 엘런 오코널은 바로 첫 공격부터 생명권을 침해했다고 주장했다. 더 나아가는 이들도 있다. 국제형사재판소(ICC)의 초대 소추관 루이스 모레노 오캄포는 이 공격이 “명백히 범죄, 전쟁범죄, 인도에 반한 죄일 수 있다”고 말했고, 사우스캐롤라이나대 로스쿨의 찰리 트럼불은 주로 그 체계적 성격을 근거로 이를 인도에 반한 죄라고 불렀다.

이 평가들의 결론대로 무력충돌법이 적용되지 않는다면, 국제인권법이 단독으로 적용된다. 국제인권법과 1990년 유엔 법 집행 공무원의 무력 및 화기 사용에 관한 기본원칙에 따르면 치명적 무력은 “생명을 보호하기 위해 엄격히 불가피한 경우에만” 허용된다. 승선이나 체포를 시도하지 않고 선박을 파괴하는 공격은 이 기준을 충족하지 못한다. 잔해에 매달린 생존자들을 향한 두 번째 공격은 그 기준에서 더욱 멀다.

2차 공격 의혹은, 개인의 책임에 관해 무엇을 말해 주든, 작전이 내세우는 법적 검토가 실제로 어떤 모습인지 보여 준다. 워싱턴포스트는 2025년 11월 말, 헤그세스가 9월 2일 공격 전에 “모두 죽이라”는 구두 지시를 내렸으며 후속 공격으로 잔해에 매달려 있던 생존자 두 명이 숨졌다고 보도했다. 헤그세스는 보도를 일축하고 공격이 합법이었다고 옹호했다. 톰 코튼 상원의원에 따르면 작전을 지휘하며 후속 공격을 명령한 프랭크 “미치” 브래들리 제독은 12월 4일 비공개 브리핑에서 의원들에게 “전부 죽이라”는 명령을 받은 적이 없다고 말했다. 헤그세스는 자신이 두 번째 공격 때 “자리를 지키고 있지 않았다”면서도 브래들리가 “올바른 판단을 내렸다”고 말했다. 구체적 사실관계는 여전히 다툼이 있지만, 행정부는 공격의 어떤 측면도 적법한 절차에서 벗어난 것으로 규정하지 않았다. 모든 공격이 법적 검토를 거쳤다는 것이다.

미국 국내법에서 수정헌법 제5조는 적법절차 없이 누구의 생명도 빼앗지 못하게 한다. 행정부의 대답은 드론 프로그램의 대답과 같다. 무력충돌에서 군사 표적으로 살해된 사람은 법 집행 행위로 생명을 빼앗긴 것이 아니라 무력충돌 속에서 죽은 것이며, 그런 경우 수정헌법 제5조는 해외의 비시민권자에게 다르게 적용되거나 아예 적용되지 않는다는 것이다. 카르텔 공격은 해외의 비시민권자를 표적으로 삼기 때문에 수정헌법 제5조에 근거한 주장은 구조적으로 더욱 약해지고, 당사자적격의 장벽이 더 높아 사법 심사에 다가가기도 더 어렵다. 그렇다고 법적 문제가 작아지는 것은 아니다. 게다가 2001년 AUMF는 빈약하게나마 드론 프로그램에 의회의 승인 도장을 찍어 주었다. 카르텔 공격에는 그에 상응하는 것이 없다. 의회는 승인하지 않았고, 행정부는 요청하지 않았다.

이 구조의 이전 거주자: 드론 공격

선례를 보면 법원이 개입하리라 기대할 이유는 별로 없다. 부시와 오바마 정부의 표적 살해 프로그램은 알카에다 조직원과 연계 세력을 상대로 드론 공격을 벌였고, 기밀 OLC 의견서와 2001년 AUMF에 기대고 있었다. 지금의 상황을 지배하는 사법 법리를 확립한 것이 바로 이 프로그램이다. 2011년 9월 30일, 미국 시민이자 아라비아반도 알카에다의 작전 지도자로 지목된 안와르 알아울라키가 예멘에서 기소도 재판도 없이 드론 공격으로 살해됐다. 그의 아버지는 살해가 일어나기 전 연방법원에서 이 표적 지정에 이의를 제기하려 했다. 법원은 본안 판단을 거부했다.

알아울라키 대 오바마 사건에서 워싱턴 D.C. 연방지방법원의 존 베이츠 판사는 2010년 정치적 문제 법리와 당사자적격의 장벽을 들어 이 사건이 사법 판단의 대상이 아니라고 판단했다. 베이츠는 이 판결에 “불안한” 함의가 있음을 명시적으로 인정했다. 미국 시민을 죽이겠다는 행정부의 어떤 결정들은 설계상 사법 심사가 불가능할 수 있다는 것이다. 법원은 드론 프로그램이 합법인지 불법인지 말하기를 거부했고, 본안에는 아예 들어가지 않았다.

카르텔 공격은 표적 살해가 합법인지 판단하기를 거부한 그 태도를, 행정부가 스스로 기준을 작성하는 관행과 함께 물려받는다. 드론 프로그램의 기준은 2013년 2월 유출된 표적 살해에 관한 법무부 백서에 담겼다. 백서는 알카에다 고위 지도자였던 미국 시민을 다루며 세 가지 조건을 제시했다. 임박한 위협, 생포 불가능, 전쟁법 준수. 행정부는 이 기준을 지켰는지 스스로 인증했고, 개별 사례에서 기준이 충족되었는지 검토한 법원은 없었다.

서던 스피어 작전은 그 구조를 한층 더 밀고 나간다. 드론 프로그램은 미국 시민(안와르 알아울라키, 사미르 칸, 그리고 알아울라키의 16세 아들)을 죽였고, 그 때문에 수정헌법 제5조에 근거한 주장이 살아 있었고 정치적 논란도 첨예했다. 카르텔 공격은 13개월 동안 최소 238명을 죽였지만, 해외의 비시민권자를 표적으로 삼기 때문에 알아울라키 소송을 이끌었던 헌법적 반론은 이 공격에 거의 닿지 않는다.

입법의 공백은 새로운 것이다. 2001년 AUMF는 아무리 넓게 해석되고 알카에다 너머의 집단들에까지 아무리 확장 적용되었다 해도, 의회가 표결로 승인한 권한이었다. 작전을 제약하려던 표결이 실패했다고 해서 승인되는 것은 아무것도 없으며, 행정부는 그 무위를 방패 삼아 작전을 벌이고 있다. 이 작전을 위한 표결 하나 없이, 삼부 가운데 한 부가 표적 집단을 지정하고, 충돌을 선포하고, 무력 사용을 승인하고, 자신의 합법성을 검토했다. AUMF에 기댄 드론 프로그램은 결코 혼자서 한 적이 없는 일이다.

법 집행이 거둔 것

마르티요 작전에서 그 이전 행정부들의 작전에 이르기까지, 전통적인 해상 마약 단속은 수십 년 동안 막대한 양을 압수했지만 미국의 길거리 가격을 지속적으로 끌어올리거나 마약을 구하기 어렵게 만들지는 못했다. 미국 소비자에게 가는 마약 공급을 줄이는 것을 표방하는 프로그램이라면, 압수 총량보다 미국 거리에 닿는 공급에 미치는 효과가 더 중요하다. 순도를 감안한 미국 길거리 코카인 가격은 수십 년 동안 떨어졌고, 단속 강화는 일시적인 가격 급등만 낳았다. 단 한 번의 뚜렷한 위축은 가격이 오르는 가운데 미국의 코카인 사용이 2006년에서 2010년 사이 대략 절반으로 줄어든 때였지만, 이것이 차단 단속의 결과라는 점은 설득력 있게 입증된 적이 없다. 그리고 공격이 시작되고 1년이 지난 지금, 공개된 보도들은 미국 내 코카인의 입수 가능성과 순도, 가격이 대체로 작전 이전 수준으로 돌아갔음을 보여 준다.

행정부가 끊임없이 정당화 근거로 내세우는 펜타닐 위기는 카리브해와 동태평양에서의 해상 공격과 대체로 무관하다. 펜타닐은 주로 남서부 국경의 육상 통관항을 통해, 차량에 실리거나 사람이 운반하거나 상업 화물에 섞여 미국으로 들어온다. 2024년 미국의 약물 과다복용 사망자 약 8만 명 가운데 약 60%가 합성 오피오이드, 주로 불법 제조된 펜타닐로 숨졌다. 카리브해와 동태평양의 공격은 펜타닐의 주요 공급 경로를 건드리지 않으며, 그 죽음들 가운데 단 한 건이라도 막았다는 사실은 입증되지 않았다.

그렇지만 형사 기소의 구조적 실패는 실재한다. 카르텔과 연계된 증인들은 살해된다. 피해 국가의 검사들은 위협과 부패 속에서 일한다. 바다에서 수집된 증거는 법적으로 취약하다. 증거 관리 연속성의 문제, 관할권의 복잡성, 그리고 해상 환경에서 증거 능력 있는 증거를 보존하기가 현실적으로 어렵다는 점 때문이다. 카르텔 지도부는 분산되어 있고 대체 가능하다. 엘차포의 유죄 판결은 카르텔 활동을 재편했을 뿐 줄이지 못했다. 수십 년의 법 집행이 끈질긴 카르텔을 낳았다는 행정부의 지적은 옳다.

그러나 실패에서 나온 논거는 효과성에 관한 것이고, 권리에 대해서는 아무것도 말하지 않는다. “법 집행 방식은 효과가 없었다”는 말이 입증하는 것은 법 집행 방식이 제한된 결과를 냈다는 것뿐이다. 재판 없는 살해가 합법이라는 것을 입증하지는 않는다. 변호인의 조력을 받을 권리와 합리적 의심의 여지가 없는 유죄 입증 요건도 비효율적이지만, 헌법은 그래도 그것들을 요구한다.

그리고 낙농장 사건은 효과성 논거의 내적 논리를 반박한다. 형사 절차 대신 군사 표적 선정을 택하자는 주장은 부분적으로, 군 정보가 형법의 증거상 안전장치를 건너뛰어도 될 만큼 믿을 만하다는 암묵적 주장에 기대고 있다. 2026년 3월 수쿰비오스에서 군 정보는 뉴욕타임스가 낙농장이라고 밝혀낸 곳을 무장단체의 야영지로 지목했고, 그곳에 폭발물이 떨어졌다. 형사 절차에 새겨진 증거 기준이 존재하는 이유 가운데 하나는 올바른 표적을 식별하기가 어렵고, 오류를 잡아내고 바로잡을 장치가 필요하기 때문이다. 그 기준을 없앤다고 표적 선정이 더 정확해지지는 않는다. 부정확함을 잡아낼 장치만 사라질 뿐이다.

효과성 논거는 실재하며, 행정부는 논쟁을 그 논거에 붙잡아 둠으로써 이득을 보아 왔다. 군사 공격이 미국의 과다복용률을 낮추는지는 결과에 관한 질문이고, 지리는 그렇지 않다는 쪽을 가리킨다. 마약과의 전쟁을 수행하려고 만든 것은 다른 종류의 질문, 즉 그 권한이 어디까지 미치는가라는 질문을 던진다.

이 구조에는 마약 카르텔이라는 이름이 없다

이민국적법 제219조에서 작동 요소만 추려 내면 이렇다. 국무장관은 어떤 외국 조직이든 그것이 외국 조직이고, 테러 활동이나 테러리즘에 관여하거나 그럴 능력과 의도를 보유하고 있으며, 미국 국민이나 국가안보를 위협한다고 판단하면 FTO로 지정할 수 있다. 법률상 “테러 활동”의 정의에는 사람을 위험에 빠뜨리거나 재산에 상당한 피해를 입힐 의도로 폭발물이나 화기, 기타 무기를 “단순한 개인적 금전 이득 이외의 목적으로” 사용하는 행위가 포함된다. 이 기준에는 마약 밀매도, 해상 작전도, 카르텔 구조도 등장하지 않는다. 지정은 행정부의 판단이며, 지정된 단체가 스스로 요청할 때에만 행정부 판단을 존중하는 좁은 심사가 열린다.

서던 스피어 작전은 이미 해상 마약 밀매를 넘어섰다. 2026년 3월 수쿰비오스 공격은 작전을 육지로, 그것도 동반국 영토 안으로 그 나라의 동의를 얻어 끌고 들어갔다. 대상은 보트의 마약 운반책이 아니라, 에콰도르가 FARC 이탈파 운동에서 생겨난 무장단체 코만도스 데 라 프론테라의 야영지라고 부른 곳이었다. 백악관이 의회에 보낸 보고서는 표적을 “지정 테러 조직과 연계된 마약테러리스트”라고만 묘사했을 뿐, 그 조직의 이름은 밝히지 않았다.

무장한 반군 이탈 분파와 해상 마약 운반책은 서로 다른 범주의 사람들이다. 표적 선정 체계는 그 구분을 요구하지 않는다. 행정부의 구조 아래에서는 둘 다 선포된 무력충돌 속에서 FTO 지정 조직과 연계된 자로 묘사될 수 있고, 따라서 그 구조 안에서는 표적이 될 수 있다. 그 구조 안에서는 형사 사건을 가르는 개인적 특성(의도, 역할, 인지, 구체적 행위)은 그 사람이 적 집단에 속한다는 증거로서만 의미를 갖는다. 무력충돌법은 더 많은 것을 요구한다. 집단과 단지 연계되어 있다는 이유만으로 표적이 되는 것은 아니며, 조직화된 무장 집단에서 지속적인 전투 역할을 맡거나 적대행위에 직접 참여해야 한다.

MS-13은 2025년 2월 마약 카르텔들과 함께 한꺼번에 지정되었다. MS-13은 해상 마약 밀매 이력이 없는 길거리 갱단이다. 이 지정으로 MS-13은 시날로아 카르텔과 같은 법적 범주에 놓인다. 같은 법적 기준을 충족하며, 행정부의 이론대로라면 무력충돌 표적 선정 체계의 전제로 똑같이 쓰일 수 있다. 행정부는 카르텔 표적 선정 구조의 적용을 받는 FTO 지정 조직과 그렇지 않은 FTO 지정 조직 사이의 법적 구분을 내놓은 적이 없다. 이민국적법 제219조에 그런 구분이 없기 때문이다.

FTO 목록은 2025년 2월 이후 계속 늘어났다. 에콰도르 조직인 로스 초네로스와 로스 로보스가 2025년 9월, 태양의 카르텔이 11월, 클란 델 골포가 12월에 지정되었다. 브라질 조직인 코만두 베르멜류와 프리메이루 코만두 다 카피탈은 2026년 5월 말 특별지정국제테러리스트로 지정되었고, FTO 지정은 6월 5일 발효되었다. 이 확장 속도는 지정을 전체 하중을 떠받치는 장치로 이해하는 행정부의 모습과 맞아떨어진다. 행정부가 주장하는 무력충돌의 상대는 지정된 조직들이므로, 목록에 하나가 추가될 때마다 그 이론이 닿을 수 있는 집단의 범위도 넓어진다. 게다가 공개된 목록이 바깥 경계조차 아닐 수 있다. 기밀 OLC 의견서는 행정부가 공개적으로 지정한 것보다 많은 24개 카르텔을 명시하고 있는 것으로 알려졌다.

의회는 개입하지 않기로 했다. 법원은 표적 결정을 검토하지 않았고, 드론 공격 소송에서 쌓인 법리는 앞으로의 어떤 사법적 도전에도 상당한 장벽이 된다. OLC는 행정부 자신의 작전이 합법인지 평가한다. 미래의 행정부들은 표방하는 목표와 상관없이 이 구조를 물려받는다. 어떤 법원도 이를 불법이라고 판결하지 않았고, 의회는 이를 제어할 어떤 법도 통과시키지 않았다.

서던 스피어 작전을 통해 구축된 법적 권한은 FTO 지정과 선포된 무력충돌 위에 서 있다. 첫 보트가 파괴됐을 때 이름이 거론된 집단인 트렌 데 아라과는 그 첫 적용 사례에 불과했다. 누가 그 범주에 추가될 수 있는지를 정하는 기준(외국 조직, 테러 활동, 미국 국민에 대한 위협)은 폭넓고, 행정부가 판단하며, 좁은 사법 심사만 받는다.

9월 2일 카리브해에서 숨진 11명은 어떤 법원도 승인하지 않았고 이후에도 어떤 법원도 검토하지 않은 행정부의 결정들에 의해 하나의 법적 범주에 놓였다. 행정명령과 국무부의 지정은 공격 전에 나왔다. 사흘 뒤 확정된 것으로 알려진 기밀 OLC 메모와 무력충돌을 선언한 의회 통보는 공격 후에 나왔고, 상원은 반대하지 않기로 했다. 2026년 10월까지 그 사슬은 최소 238명의 사망자를 낳았다. 그중 누구도 기소되지 않았고, 그들을 죽인 정부가 신원을 밝힌 사람은 단 한 명도 없으며, 정부가 자신들에게 제기한 주장을 검증받을 수 있는 어떤 절차에도 접근할 수 없었다.

마약 카르텔은 이 과정의 첫 적용 대상으로 가장 방어하기 쉬운 상대다. 마약 밀매업자를 죽이는 데 정치적 지지를 모으기는 쉽다. 어떤 외국 조직이든 테러 집단으로 지정하고, 그 조직과 무력충돌을 선포하고, 의회의 승인 없이, 표적 선정에 대한 어떤 법원의 검토도 없이, 개인이 자신에게 붙은 분류에 이의를 제기할 어떤 장치도 없이 그 구성원들에게 치명적 무력을 행사할 수 있는, 사실상 견제받지 않는 행정 권한에 지지를 모으기는 훨씬 어려울 것이다. 그리고 이 구조는 그런 모습으로 도입되지 않았다.

그 11명이 마약 밀매업자였는지, 어부였는지, 아니면 그 사이 어디쯤이었는지는 여전히 알 수 없다. 정부는 그것을 확인한 적이 없고, 정부가 만든 시스템의 어떤 부분도 그것을 요구하지 않았다.

생성형 AI 고지

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미디어

트레이드윈즈 2011 훈련의 일환으로 열린 폭동 진압 훈련에서 미 해병대원들과 카리브해 국가의 군인·경찰이 맞붙고 있다. – Wikipedia

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