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1973년 7월, 미국 마약단속국(DEA)은 7,490만 달러의 예산으로 문을 열었다. 2024 회계연도에 이르러 이 기관이 한 해에 쓰는 돈은 약 33억 달러가 됐다. 2022년에는 미국인 10만 7,941명이 약물 과다복용으로 숨졌다. 연간 기준으로 사상 최고치였다. 그 사망자의 3분의 2 이상에는 메타돈을 제외한 합성 오피오이드가 관련돼 있었는데, 질병통제예방센터(CDC)의 이 분류를 압도적으로 끌어올린 것은 불법 제조된 펜타닐이었다. 사망자는 이후 줄어 2024년 7만 9,384명, 2025년에는 추산 7만 명이 됐지만, 2022년은 여전히 미국 역사상 최악의 해로 남아 있다.
단속 예산은 40배 넘게, 물가 상승을 감안해도 약 6배로 불어났다. 같은 반세기 동안 이 기관이 줄이라고 만들어진 마약 문제는 가장 치명적인 해를 맞았고, 그만한 규모의 단속은 그 나름의 무언가를 만들어냈다. 이 메커니즘은 특정 시대나 특정 약물에만 나타나는 것이 아니다. 금지가 비탄력적 수요와 만나는 곳이면 어디서든 작동하며, 미국에 공급하는 시장에서 이미 두 번이나 범죄 산업을 만들어냈다. 처음에는 마피아를, 다음에는 카르텔을.
가격 하한
수요부터 보자. 불법 약물 가격이 10% 오르면 수요는 평균적으로 약 9% 줄어든다. 경제학자들은 이를 비탄력적이라고 분류한다. 간신히 그 범주에 드는 정도이긴 하지만.
그리고 가장 중요한 고객들은 떠나지 않는다. 제품의 대부분을 사들이는 것은 의존 상태의 사용자들이고, 가격이 오르면 이들은 소비를 끊는 대신 줄일 뿐이다. 한 추정에 따르면 헤로인 상습 사용자는 가격이 10% 오를 때마다 구매량을 약 8% 줄인다.
금지는 합법적 공급자라면 그 아래로는 영업할 수 없는 하한선을 긋는다. 어떤 합법적 주체도 형사 책임을 떠안을 수 없기 때문이다. 가담의 대가는 감옥이다. 그 책임이야말로 법의 목적이며, 그 효과는 시장을 범죄 기업, 곧 바로 그 특수한 비용을 떠안도록 만들어진 유일한 조직에 넘겨주는 것이다.
범죄 조직이 금지된 시장을 지배하는 것은 법이 모든 합법적 경쟁자를 몰아냈기 때문이다. 남은 공급자들은 여전히 서로 경쟁하며, 자신들이 감수하는 징역과 압수와 폭력의 위험에 대해 가파른 웃돈을 받는다.
그 웃돈의 상당 부분은 위험에 대한 대가다. 그러나 소수의 조직이 수입과 도매를 장악한 곳에서는 그것이 막대한 이윤으로 바뀌고, 그 이윤은 조직의 깊이를 산다. 변호사, 회계사, 정치적 연줄, 물류망, 영역을 지키는 무력, 경쟁자와의 협정이 그것이다. 단속은 합법 기업을 시장 밖에 묶어 둠으로써 기존 지배자들의 이윤을 끌어올리고, 그 이윤이 조직의 영속을 떠받친다.
1986년, 언론인이자 마약 정책 분석가인 리처드 코원은 자신이 “금지의 철칙”이라 이름 붙인 법칙을 내놓았다. 단속의 강도가 높아질수록 금지된 물질의 효력도 높아진다는 것이다. 효력이 강한 물질일수록 부피와 무게, 법적 위험 한 단위당 더 많은 가치를 실어 나른다. 금주법 시대에 맥주는 증류주에 자리를 내줬다. 부피가 큰 아편은 정제된 헤로인에 자리를 내줬다. 선적 한 번마다 중범죄 혐의를 무릅써야 한다면, 그 한 번에 최대한 많은 가치를 담고 싶기 마련이다.
펜타닐 1킬로그램에는 치명적일 수 있는 투여량이 대략 50만 회분 들어 있다. DEA는 2밀리그램이면 사람을 죽이기에 충분하다고 본다. 같은 무게로 비교하면 펜타닐은 헤로인보다 약 50배 강하며, 이 효력 격차는 철칙과 맞아떨어진다.
금지가 만든 것
1920년 이전 미국의 조직범죄는 지역적이었고 서로 느슨하게 얽혀 있을 뿐이었다. 민족별 거리 갱단, 이탈리아계 동네에서 “검은 손” 갈취를 벌이던 마피아 패밀리, 도시 정치 머신이 눈감아 주던 도박장과 매춘업소가 있었다. 이들의 활동을 조율하는 것은 아무것도 없었고, 전국 규모로 움직이는 조직도 없었다.
1920년 1월 17일 수정헌법 제18조가 발효되면서 이 나라가 일찍이 보지 못한 최대의 불법 시장이 생겨났다. 인구 약 1억 600만 명의 나라에서 술이 그 대상이었다. 수요는 사라지지 않았다. 합법적 공급망을 잃었을 뿐이다.
그다음에 벌어진 일은 시장의 구조에서 비롯됐다. 1920년대 후반 전성기에 카포네의 시카고 조직은 밀주, 도박, 매춘 등으로 한 해 추산 1억 달러를 벌어들이고 있었다. 오늘날 가치로 20억 달러에 가까운 돈이다. 당대의 추정치일 뿐 감사를 거친 장부는 아니지만, 그 규모의 자릿수에 대해서는 진지한 이견이 없다.
그 수입은 부와 함께 제도를 쌓아 올렸다. 양조 기술자와 트럭 운전사에게, 대배심을 매수하는 법을 아는 변호사에게, 돈을 숨기는 법을 아는 회계사에게, 그리고 제대로 된 쪽의 급여 명단에 이름을 올리는 것의 가치를 아는 경찰과 판사에게 돈이 흘러갔다. 주 경계를 넘나드는 유통망이 생겼고, 필요하면 폭력으로, 가능하면 협상으로 지켜지는 영역 협정이 생겼다.
1929년 5월, 성 밸런타인데이 학살이 있은 지 석 달 뒤 카포네는 이녹 “너키” 존슨이 주최한 암흑가 보스들의 회합에 참석하러 애틀랜틱시티로 갔다. 전설은 이 모임을 조니 토리오, 러키 루치아노, 마이어 랜스키의 작품으로 돌리며 보스들이 나라를 나눠 가졌다고 전한다. 역사학자 마크 매펜은 이것이 시카고의 반목을 정리하고 어쩌면 카포네 본인의 고삐를 죄려는, 더 작고 시카고에 초점을 맞춘 자리였다고 본다. 회의록은 남아 있지 않다. 어느 쪽이든 탁자 위에 오른 안건은 영역, 분쟁, 그리고 원치 않는 주목을 끄는 공개적인 유혈극이었다.
금주법은 1933년 12월 5일에 끝났지만, 그것이 자금을 댄 조직들은 계속 굴러갔다. 14년 가까운 금주의 세월은 급여 명부, 세탁된 돈, 장악한 구역, 갱단 사이의 협정으로 이뤄진 그 장치를 만들어 놓았고, 금주법이 폐지됐다고 해서 그중 어느 것도 해체되지 않았다. 그 장치는 도박, 고리대금, 노동 갈취, 그리고 결국 마약으로 쓰임새를 바꿨다.
폭력에 관해서라면, 그 시대의 들쭉날쭉한 전국 자료로 보면 미국의 살인율은 금주법 마지막 해인 1933년 인구 10만 명당 약 9.7명까지 올랐다가 합법적 공급이 재개되면서 이후 5년 동안 약 30% 떨어졌다. 시카고는 더 깔끔한 사례다. 1930년까지의 살인을 집계하면 금주법 시기 시카고의 전체 살인율은 21% 올랐는데, 증가분은 술과 관련 없는 살인에서 나왔고 술과 관련된 살인은 제자리였다. 금지가 폭력을 낳는지는 여전히 논쟁 중이지만, 시카고의 데이터와 1933년 전후 전국 살인율의 상승과 하락은 모두 그런 해석과 들어맞는다. 더 큰 논점이 성립하는 데 금주법이 모든 살인의 원인이었을 필요는 없다. 그 논점은 금주법이 만들어낸 조직의 성격, 그리고 1933년 이후 그 조직들에 일어난 일에 관한 것이다. 그들은 살아남았고 사업을 다각화했다.
카르텔 공장
1971년 6월 17일, 닉슨 대통령은 약물 남용을 “공공의 적 1호”로 선포했다. 2년 뒤 DEA가 창설됐다. 그 뒤로 미국은 마약과의 전쟁에 1조 달러를 훌쩍 넘는 돈을 썼다. 연방 차원의 작전, 주와 지방의 단속, 국경 차단, 해외 군사·정보 지원이 모두 여기에 들어간다. 그 표적이 된 시장은 계속 커졌다. 2024년 전 세계에서 불법 약물을 사용한 사람은 추산 3억 3,100만 명, 15~64세 인구의 6.2%로 10년 전의 5.2%보다 늘었다.
단속이 실제로 이뤄낸 것은 1980년대 콜롬비아 코카인 거래에서 가장 뚜렷하게 드러난다. 파블로 에스코바르가 이끈 메데인 카르텔은 DEA 역사상 가장 집중적인 단속이 펼쳐지던 시기에 산업적 규모에 올라섰다.
경쟁을 억누르고 높은 가격을 유지함으로써, 단속은 카르텔의 성장에 자금을 대는 데 한몫했다. 1993년 12월 2일 미국의 지원을 받은 콜롬비아 경찰 특수부대가 에스코바르를 사살하고 이후 몇 년에 걸쳐 메데인과 칼리 카르텔이 해체되자, 세계 코카인 거래는 줄어드는 대신 더 많은 조직으로 쪼개지고 지리적으로 이동했다.
이것이 풍선 효과다. 한곳에서 마약 거래를 눌러 밀어내면 다른 곳에서 부풀어 오른다. 한 조직을 파괴하면 살아남은 조직들이 그 조직이 맡던 시장을 넘겨받는다. 1980년대부터 콜롬비아산 코카인을 운반해 온 멕시코 조직들이 점점 더 큰 몫을 차지했다. 시날로아 카르텔과 걸프 카르텔, 이어서 걸프 카르텔의 무력 집행 조직으로 출발한 세타스, 그리고 나중에는 할리스코 신세대 카르텔이었다. 이들은 마약 밀매를 본래의 수익원으로 삼은 다각화된 범죄 사업체로 커 갔고, 인신매매, 연료 절도, 불법 채굴, 갈취로 대규모로 사업을 넓혔다.
마피아는 주력 시장이 합법화되자 다른 불법 사업에 기댔다. 카르텔은 마약 거래가 아직 돌아가는 동안 사업을 다각화했다. 이 모든 이동이 거래의 총량까지 줄이는지는 덜 분명하다.
풍선 효과: 증거가 보여주는 것
차단 작전 뒤에 공급이 한 지역에서 다른 지역으로 옮겨 가는 현상은 충분히 입증돼 있다. 고전적 사례는 이렇다. 1980년대 미국 단속 당국이 카리브해와 남플로리다의 밀수를 조이자, 밀매업자들은 코카인 선적량의 많게는 3분의 2를 멕시코를 거치는 육로로 돌렸다. 차단이 사용자에게 닿는 총량까지 줄이는지는 보여주기가 더 어렵다. 단속은 공급을 확실하게 이동시키지만, 공급을 전체적으로 줄이는지에 관한 증거는 아직 결론이 나지 않았다.철칙은 오피오이드 위기에서도 모습을 드러낸다. 2000년대를 거쳐 2010년대까지 유출된 처방 오피오이드의 공급이 조여졌다. 진통제를 마구 처방하던 이른바 “필 밀”이 기소됐고, 일부 오피오이드는 규제 등급이 재분류됐으며, 2010년에는 옥시콘틴이 부수어 주사하거나 코로 흡입하기 어렵도록 제형이 바뀌었다. 오피오이드에 중독된 사람들이 중독에서 벗어난 것은 아니었다. 많은 이들이 헤로인으로 옮겨 갔고, 헤로인 사망자는 2010년부터 가파르게 늘기 시작했다. 2013년부터는 더 치명적인 세 번째 물결이 밀려왔다. 불법 제조된 펜타닐이 헤로인에 섞여 들어가다가 점점 헤로인을 대체했다. 펜타닐은 선적 한 번마다 훨씬 많은 이윤과 훨씬 적은 위험을 담아냈기 때문이다.
펜타닐은 화학 전구물질로 합성할 수 있다. 농업 원료도, 차단할 코카나 양귀비 재배지도 필요 없고, 날씨나 지리에 좌우되지도 않는다. 효과 한 단위당 더 작고, 숨기기 쉽고, 생산비가 싸며, 선적 한 번당 이윤이 더 크다. 그리고 같은 무게로 비교하면 헤로인보다 훨씬 강력하기 때문에, 황홀감과 치사량 사이의 간격이 티끌 몇 알로 갈린다.
헤로인은 이제 미국 시장에서 사라지고 있다. 헤로인이 관련된 사망은 2023년 한 해에만 약 3분의 1 줄었는데, 펜타닐이 헤로인을 대체하면서 어느 정도 치명적인 약물이 극도로 치명적인 약물로 바뀌었기 때문이다. 이것이 철칙이 가리키는 방향이다. 다만 1986년 크랙 코카인에 관해 글을 쓰던 코원으로서는 예상할 수 없었을 규모로.
학습하는 시장
2011년 로스 울브리히트는 토르 네트워크에 실크로드를 열고 비트코인 에스크로로 거래를 처리했다. 그가 만든 것은 불법 약물을 위한 완전한 소매 경험이었다. 판매자 평점, 고객 후기, 분쟁 조정, 반품 정책까지 갖췄다. 여러 면에서 그곳에서 사는 편이 길거리 판매상에게서 사는 것보다 나았다. FBI는 2013년 10월 실크로드를 폐쇄했고, 울브리히트는 이후 1억 8,300만 달러 몰수 명령을 받았다. 법원이 실크로드가 2년 반 동안 운영되며 올린 총매출을 각 거래 시점의 비트코인 환율로 계산한 금액이었다.
열두 달이 채 지나기 전에 폐쇄 이전보다 더 많은 다크넷 시장이 운영되고 있었다. 상품 목록도, 판매자도 더 많아졌고, 운영 보안은 더 나아졌으며, 기반 시설은 더 분산됐다. 2016년에 이르자 암호화폐 시장에서 이뤄진 불법 약물 거래 건수는 실크로드 폐쇄 이후 세 배로, 매출은 두 배로 늘어 있었다.
에스코바르 이후와 마찬가지로 기존 지배자를 무너뜨리자 시장은 줄지 않고 쪼개졌다. 다만 이번에는 시장의 구조가 달랐다.
물리적 마약 시장은 지리적 지배에 의존한다. 영역을 장악해야 하고, 그 영역은 골목 하나, 블록 하나씩 폭력으로 확보되고 유지된다. 이런 시장은 분쟁을 법원에서 해결할 수 없기 때문에, 폭력의 상당 부분은 중독 그 자체보다 소매 영역을 둘러싼 경쟁에서 나온다.
온라인 시장은 그 의존을 끊는다. 판매자는 영역을 차지하지도 않고 거리에 나설 필요도 없다. 물리적 시장에 효과를 보던 단속 수단(골목을 장악하고, 판매상을 체포하고, 네트워크를 파악하는 것)은 손이 닿는 범위를 상당 부분 잃는다. 2017년 국제 공조 작전이 알파베이에 그랬듯 경찰은 여전히 시장의 서버를 압수하고 운영자를 체포할 수 있지만, 구매자와 판매자는 다음 사이트로 옮겨 간다.
다크넷 시장은 폭력을 줄이는가?
이론상 소매 거래를 길모퉁이에서 걷어내면 영역 다툼에 따르는 폭력도 줄어야 한다. 실제로 그런지는 아직 누구도 측정하지 못했다.기술 계층도 적응했다. 비트코인 거래는 공개 블록체인에 기록된다. 수사관들은 암호화폐의 흔적을 따라가 실크로드 판매자들을 찾아내 기소했다. 시장의 대응은 모네로로의 꾸준한 이동이었다. 모네로는 송신자와 수신자, 금액을 감추도록 설계된 프라이버시 중심 암호화폐로, 수사관들이 추적에 성공하는 일은 드물고 그마저도 몹시 어렵다. 새로 생긴 다크넷 시장 가운데 상당수는 이제 모네로만 받는다.
단속의 압력을 받으면 시장은 스스로 구조를 다시 짜고, 그 재편 비용은 오직 금지가 만들어 놓았기에 존재하는 이윤에서 치른다.
더 나은 감시, 블록체인 포렌식, 더 공격적인 국제 기소도 바탕에 깔린 경제학은 건드리지 못한다. 물어야 할 것은 그 전제가 애초에 타당했느냐다. 수요가 비탄력적인 상품에 형사 책임을 지우면 그 시장이 충분히 줄어들어, 그 책임을 기꺼이 떠안으려는 자에게 시장을 넘겨주는 일을 정당화할 수 있으리라는 전제 말이다.
반대 실험과 구조적 문제
2001년 7월, 포르투갈은 모든 불법 약물의 개인 소지를 비범죄화했다. 합법화는 아니었다. 공급망은 여전히 불법이었고 범죄 기업들이 계속 그것을 운영했다. 달라진 것은 사용자를 대하는 방식이었다. 소지는 행정 위반이 되었고, 법률·보건·사회복지 전문가로 구성된 지역 단위의 억제위원회가 이를 다뤘다. 법 개정과 동시에 치료 역량, 위해 감소 서비스, 사회 복귀 프로그램이 대규모로 확충됐다. 법적 변화와 치료 투자는 분석적으로 떼어 놓을 수 없으며, 어느 한쪽만 있었다면 아마 다른 결과가 나왔을 것이다.
포르투갈의 약물 사망자는 2001년 76명이었다. 개혁 이후 10년 동안 그 수는 가파르게 줄었고, 2017년에는 15~64세 인구 100만 명당 6명으로 EU 평균의 약 4분의 1에 불과했다. 과다복용 사망자는 2010년대 중반부터 다시 늘었다. 국가 과다복용 등록부에 따르면 2023년에는 80명이었고, 최근 3년은 2009년 이후 가장 많았다. 주사 약물 사용으로 인한 신규 HIV 진단은 2000년 100만 명당 약 104건에서 2015년 약 4건으로 떨어졌다. 포르투갈 기결수 가운데 마약 사범의 비율은 2001년 40% 이상에서 2019년 15.7%로 낮아졌다. 수치 자체에는 이견이 없다.
그러나 포르투갈은 공급을 합법화하지 않았다. 범죄 공급망은 계속됐고, 범죄 조직이 포르투갈 사용자에게 약물을 공급해 얻는 이윤은 비범죄화로 손대지 않은 채 남았다. 포르투갈이 보여주는 것은, 범죄적 공급 문제가 그대로인 상태에서 한 나라가 사용자 처벌을 멈추고 치료에 돈을 들여 얻은 것이 무엇인가다.
포르투갈 비교의 한계
2001년 포르투갈의 조건은 다른 나라로 쉽게 옮겨지지 않는다. 파국적 규모의 헤로인 유행은 기존 방식이 실패했다는 초당적 합의를 만들어냈다. 포르투갈은 작고 비교적 응집력 있는 나라여서 하나의 국가 정책을 전국에 한꺼번에 적용할 수 있었다. 포르투갈의 보건 지표는 개혁 이후 개선됐다. 같은 정책 묶음이 미국이나 영국, 또는 금지론 지지층이 더 강하고 분열된 다른 큰 민주주의 국가에서 통과될 수 있느냐는 별개의 문제다.포르투갈의 성과는 유럽 보건부들 사이에서 비밀이 아니다. 그러니 이 모델이 퍼지지 않은 이유를 무지로 설명할 수는 없다. 현 상태에는 돈을 걸어 둔 조직된 이해관계자들이 있다.
2016년 8월, 인시스 테라퓨틱스는 애리조나에서 기호용 대마를 합법화하려던 주민발의 205호에 반대하는 캠페인 단체 “책임 있는 마약 정책을 위한 애리조나 시민들”에 50만 달러를 기부했다. 인시스는 펜타닐 기반 진통제 섭시스로 돈을 번 제약회사였고, 이 약의 마케팅은 이미 수사 당국의 조사 대상이 되고 있었다.
같은 시기 이 회사는 합성 THC 의약품인 신드로스에 대해 DEA의 승인을 받으려 하고 있었다. 회사의 사업 논리는 기록으로 남아 있었다. 천연 제품은 불법으로 묶어 두고, 특허받은 합성 제품을 판다는 것이다. 기부 사실이 공개됐을 때 그 50만 달러는 합법화 반대 캠페인이 모은 돈 전체의 3분의 1이 넘었다.
1996년부터 2019년까지 제약주는 대마 합법화 사건이 있은 뒤 10거래일 동안 기대 수익률보다 1.5~2%포인트 낮은 수익을 냈다. 이 격차는 투자자들이 사건 한 번당 연간 매출 약 30억 달러의 손실을 예상했다는 뜻이다. 제약업계에 합법화는 정치적 문제이자 재정적 위협이기도 하며, 인시스는 그것을 무산시키려고 돈을 냈다.
주류 업계도 같은 편에 돈을 걸었다. 2016년 매사추세츠에서 맥주유통업자 정치활동위원회는 기호용 마리화나에 반대하던 “안전하고 건강한 매사추세츠를 위한 캠페인”에 2만 5,000달러를 냈고, 매사추세츠 와인·주류 도매업자협회는 5만 달러를 더 냈다. 애리조나에서도 주의 와인·주류 도매업자들이 반대 캠페인에 돈을 냈다. 절대 액수로는 적지만, 이 돈은 한 민영 교도소 회사가 주주들에게 밝힌 것과 같은 논리를 따른다. 개혁은 직접적인 재정 위험이라는 것이다.
미국 2대 민영 교도소 운영사 가운데 하나인 코어시빅은 연례 보고서에서 이렇게 경고했다. “단속 노력의 완화, 유죄 판결이나 가석방 기준 및 양형 관행의 관대화, 또는 현재 형법으로 금지된 특정 활동의 비범죄화로 인해 당사 시설과 서비스에 대한 수요가 부정적 영향을 받을 수 있다.”
그리고 DEA 자신이 있다. 반세기 동안 이 기관은 대마를 스케줄 I에서 빼는 데 저항했다. 2025년 1월까지도 대마 기업들은 DEA가 이 제안에 노골적으로 적대적이라며, DEA를 자신이 주관하는 재분류 청문회에서 배제해 달라고 청원했다. 결국 2025년 12월 대통령 행정명령이 나와서야 문제가 강제로 풀리기 시작했다. 2026년 4월, FDA 승인 의약품에 든 마리화나와 주의 의료용 허가에 따라 판매되는 마리화나가 마침내 스케줄 III로 옮겨졌고, 나머지 모든 것을 둘러싼 싸움은 다시 청문회장으로 돌아갔다.
그 저항을 설명하는 데 부패는 필요 없다. 연간 30억 달러가 넘는 예산이 곧 마약과의 전쟁 예산인 기관이 그 전쟁을 지키는 것은 합리적인 행동이다. 전쟁이 끝나면 그 예산을 다시 따져 봐야 할 테니까.
맨커 올슨은 이런 일반적 역학을 설명했다. 어떤 정책의 이익이 로비할 강한 재정적 유인을 지닌 작고 잘 조직된 집단에 돌아가고, 개혁의 이익은 조직할 유인이 약한 넓은 인구에 흩어지고 늦게 나타난다면, 작은 집단이 이긴다.
“마약에 무르다”는 공격이 선거에서 여전히 효과적인 것은 정치적 비용을 개혁가들에게 집중시키기 때문이다. 개혁이 가져올 공중보건상의 이득은 넓고 느슨하게 조직된 인구, 대개 선거 캠프에 거액 수표를 써 주지 않는 사람들에게 흩어질 것이다.
그 반세기 동안 단속은 자신이 막아야 할 범죄 산업을 세우는 데 일조했다. 단속은 마약 거래의 최상층을 그토록 수지맞게 만드는 가격 하한을 떠받쳤고, 철칙을 통해 펜타닐이 헤로인을 대체하는 데까지 이른 효력의 상승에 보상을 줬으며, 한 기관과 그 주변을 둘러싼 기업들을 먹여 살렸다. 그들의 예산과 매출은 금지가 계속되는 데 달려 있다.
범죄 조직은 현 상태를 위해 로비하지 않는다. 현 상태를 지키는 데 쓰인 돈은 합법 경제에서, 법이 바뀌면 잃을 것이 있는 기업들과 한 기관에서 나왔다.
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미디어
주요 출처 및 참고문헌
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