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2024년 2월, 미국 환경보호청(EPA)은 초미세먼지의 연간 기준을 세제곱미터당 12마이크로그램에서 9마이크로그램으로 강화했다. EPA 경제학자들은 이 규정이 2032년이면 해마다 최대 4,500명의 조기 사망을 막게 되리라고 계산했다. 그들은 그 죽음에 달러 가치를 매겼고, 순 건강 편익이 최대 460억 달러, 비용 1달러당 최대 77달러에 이른다는 결과를 얻었다. 청정대기법은 이런 기준을 정할 때 EPA가 비용을 따지지 못하게 하므로, 이 계산은 규정을 결정했다기보다 대중에게 정보를 주는 구실을 했다. 규정은 그대로 추진됐다. 지금도 유효하다. 2026년 연방 항소법원은 EPA 자신이 법원에 규정을 무효로 해 달라고 요청한 뒤에도 이 규정을 유지했다.
2026년 1월에 이르러 같은 기관은 초미세먼지와 오존을 줄여 얻는 건강 편익에 더는 달러 가치를 매기지 않겠다고 발표했다. EPA의 대기 규정이 구하는 생명 대부분이 바로 이 두 오염물질을 줄인 덕분이다. 비용편익 장부에서 그 생명들의 가치는 사실상 0이 됐다.
460억 달러와 0은 모두 같은 달러 수치에 달려 있다. 경제학자들은 이 수치를 통계적 생명가치(VSL)라고 부르고, 현대 정부들은 이 수치로 누구의 안전에 돈을 쓸 가치가 있는지를 저울질한다.
당신 목에 걸린 값
“인간의 생명에는 값을 매길 수 없다.” 사람들은 이렇게 말하면서 자신이 무엇을 제안하고 있는지 알아차리지 못한다. 에어백, 유독성 부지 정화, 미세먼지 기준에 관한 결정을 증거가 아닌 다른 무언가에 근거해 내려야 한다는 제안이다. 현대의 규제 당국은 정반대 관점을 택했고, 그 관점을 실행할 관료 기구를 세우는 데 20세기를 바쳤다.
통계적 생명가치는 당신의 생명이 얼마짜리인지에 대한 주장이 아니다. 1968년 이 개념을 처음 내놓은 토머스 셸링은 죽음을 두 범주, 즉 확인된 죽음과 통계적 죽음으로 구분하는 데 공을 들였다. 우물에 갇힌 아이나 지하에 고립된 광부 같은 확인된 생명에는 거의 무제한의 자원이 쏟아진다. 사람들은 지켜보고, 기부하고, 그 대가를 자기 일처럼 느낀다. 통계적 생명은 대기질 규정이 통과된 덕분에 내년에 미세먼지 노출로 죽지 않을 익명의 사람이다. 그 사람에게는 얼굴도, 텔레비전에 나와 호소하는 가족도 없다. 그는 인구 전체에 흩어진 하나의 확률이며, 가치를 매길 수 있는 것은 그 위험의 감소분이다.
지배적인 방법론은 실증적이다. 밴더빌트대학교의 W. 킵 비스쿠시는 수십 년 동안 헤도닉 임금 접근법을 다듬어 왔다. 그가 조지프 알디와 함께 쓴 한 종합 연구는 10개국에서 나온 60건이 넘는 임금-위험 연구를 한데 모았다. 이 방법은 노동시장을 직접 읽어 낸다. 벌목, 지붕 공사, 광업처럼 사망 사고가 잦은 직종의 노동자는 높아진 사망 위험을 감수하는 대가로 임금 할증을 받아들인다. 연간 사망 위험이 1만분의 1 높은 일자리에 대해 노동자가 연 1,400달러를 더 요구한다면, 여기서 도출되는 VSL은 1,400만 달러다. 이 선호를 노동자 1만 명으로 넓히면 해마다 추가 사망자가 1명 나올 것으로 예상되고, 노동자들은 이를 총 1,400만 달러의 보상과 맞바꿔 집단으로 받아들이는 셈이다. 그 종합 연구는 미국의 중앙값을 2000년 달러 기준 약 700만 달러, 오늘날 화폐 가치로 약 1,300만 달러로 잡았는데, 현재 정부 수치와 거의 같은 자리다. 이 접근법에는 알려진 한계가 있다. 노동자가 직업상 위험을 이해하고 자발적으로 받아들인다고 가정한다는 점이다. 어디서 일할지 실질적인 선택권이 거의 없을 수 있는 저임금 비노조 노동자에게는 의심스러운 가정이다.
두 번째 방법은 사람들에게 직접 묻는 것이다. 진술선호 설문은 응답자에게 연간 사망 위험의 특정한 감소분을 제시하고 그 대가로 얼마를 내겠느냐고 묻는다. 10만분의 1의 연간 위험 감소에 대한 평균 지불의사액이 140달러라면, 도출되는 VSL은 1,400만 달러다. 이 방법에도 나름의 문제가 있다. 가상 편향, 즉 설문에서 밝힌 선호가 실제 돈이 걸렸을 때의 행동과 어긋나는 현상이다. 두 방법은 실패하는 방식이 서로 다르다. 그런데도 결과는 같은 범위에 떨어진다. 진술선호 설문 쪽이 대체로 조금 낮게 나오긴 하지만, 이 대략적인 수렴이 경제학자들이 이 틀을 신뢰하는 주된 이유다.
현재 미국 정부 분석에서 교통부는 통계적 생명 하나당 1,420만 달러(2025년 기준연도)를, 보건복지부는 중앙 추정치로 1,410만 달러를 쓴다. EPA 지침은 2006년 달러 기준 740만 달러를 기준점으로 삼아 물가 상승과 소득 증가를 반영해 갱신하므로, 현재 분석에서는 약 1,200만 달러가 나온다. 같은 인구를 평가하는 세 기관 사이에 약 200만 달러의 차이가 벌어지는 셈이다. 이 차이는 어떤 노동시장 연구를 쓸지, 어떤 소득 조정을 적용할지, 분포의 꼬리를 어떻게 다룰지를 둘러싼 방법론상의 이견에서 나온다. 이처럼 실증적인 숫자에도 판단이 박혀 있다.
핀토 이야기 뒤의 메모
1973년 포드의 엔지니어들은 “충돌로 인한 연료 누출 및 화재 관련 사망”이라는 제목의 비용편익 메모를 작성했다. 그러시·손비 보고서는 미국의 모든 승용차와 경트럭의 연료 시스템을 개조하는 데 1억 3,700만 달러가 든다고 계산했다. 편익 쪽은 화상 사망 180건을 건당 20만 달러로 평가하고 화상 부상과 불탄 차량을 더해 4,950만 달러가 나왔다. 1977년 마크 다우이가 『마더 존스』에 쓴 폭로 기사 “핀토의 광기”는 이를 스프레드시트로 저지른 기업 살인의 결정판 이야기로 만들었다. 포드가 차 한 대당 11달러를 들일 만큼 사람 목숨이 값지지 않다고 판단했다는 것이다.
널리 퍼진 이야기에는 빠진 것이 여럿 있었다. 메모는 핀토를 한 번도 언급하지 않았다. 메모가 다룬 것은 모든 차량의 전복 사고였지, 핀토 탑승자들을 숨지게 한 후방 추돌 연료 탱크 화재가 아니었다. 그리고 생명 하나당 20만 달러라는 수치는 포드의 회계가 아니라 정부 자체의 방법론에서 나온 도로교통안전국(NHTSA)의 숫자였다. 인간의 죽음을 20만 달러로 평가하는 데 무언가 잘못이 있다는 대중의 직감은 옳았다. 규제 당국의 대응은 생명에 계속 값을 매기되 더 높게 매기는 것이었다. 오늘날의 1,420만 달러는 명목상 NHTSA 옛 수치의 약 70배이고, 물가 상승을 감안해도 약 9배 높다.죽음으로 돌아가는 기계
두 개의 행정명령이 VSL을 추정치에서 결정 규칙으로 바꿔 놓았다. 1981년 로널드 레이건이 서명한 행정명령 12291호는 행정부 기관들에, 법이 허용하는 범위에서, 주요 규정의 편익이 비용보다 크다는 것을 입증하라고 요구했고, 그 심사를 한 해 전 의회가 신설한 정보규제국(OIRA)에 맡겼다. 1993년 클린턴의 행정명령 12866호는 이를 대체하면서 기준을 편익이 비용을 “정당화”하는 수준으로 완화했지만, 비용편익 요건과 그 집행자인 OIRA는 그대로 두었다. 이후 행정부 기관이 내놓은 중요한 보건·안전 규정은 모두 이 장치를 거쳤고, 장부의 편익 쪽은 막아 낸 죽음에 매겨진 달러 가치가 좌우한다.
결정적인 사례는 청정대기법이다. EPA는 1997년 이 법이 1970~1990년에 낳은 효과를 돌아보며 편익의 중앙 추정치를 준수 비용의 약 42배로 제시했다. EPA는 나중에 1990년 개정법이 2020년이면 해마다 23만 명이 넘는 조기 사망을 막고 있으며 편익이 비용을 30 대 1 이상으로 웃돈다고 추정했다. 그렇게 화폐로 환산된 편익의 약 90%가 조기 사망 회피에서 나온다. 계산에서 VSL을 빼면 그 30배의 격차는 2 대 1을 조금 넘는 수준으로 쪼그라든다. 그래도 심사는 통과하지만, 근거는 깨끗한 공기가 구하는 생명이 아니라 깨끗한 공기가 주는 다른 이득이 된다. 미국의 어떤 국내 법률보다 많은 미국인의 생명을 구했다고 할 만한 이 법은 비용편익 성적의 거의 전부를 VSL에 빚지고 있다.
같은 VSL 논리는 NHTSA의 에어백 의무화, 식품의약국(FDA)의 식품·의약품 안전 규정, 직업안전보건청(OSHA)의 작업장 노출 한도를 뒷받침하는 분석에도 흐르며, 대개 편익 쪽에서 가장 큰 항목을 차지한다. 그 숫자가 실제로 무언가를 결정하는지는 법령에 달려 있다. 대기질 기준은 비용이 얼마가 들든 건강을 보호해야 하고, OSHA의 유독 물질 한도는 실현 가능한 한 최대한 보호적이어야 한다. 연방대법원은 둘 중 어느 것도 비용과 편익을 견주어 정해서는 안 된다고 판결했다.
1982년의 OSHA 사례가 그 원형을 만들었다. 관리예산처는 고용주가 노동자에게 화학적 위험을 알리도록 요구하는 OSHA의 유해성 정보 전달 규정안을 비용이 너무 크다며 거부했다. OSHA 자신은 이 규정이 막을 죽음을 “인적자본” 접근법, 즉 평생 잃게 되는 소득으로 평가했는데, 이 수치는 VSL에 근거한 추정치의 약 10분의 1 크기였다. 그 기준으로는 편익이 모자랐다. OSHA는 조지 H. W. 부시 부통령에게 호소했고, 분쟁을 정리하려고 비스쿠시가 불려 왔다. 통계적 생명 하나하나를 그의 임금-위험 추정치, 곧 당시 300만 달러를 조금 넘고 상실 소득 수치의 약 10배인 값으로 평가하자 편익이 비용을 넘어섰고, 규정은 승인됐다. VSL은 안전 규정을 정당화하려고 규제 기계에 들어왔지만, 같은 수치가 규정에 상한도 씌운다. 구한 통계적 생명 하나당 비용이 VSL 수치를 크게 웃도는 규정은 그 차이를 메울 다른 편익이 있어야 하고, 그렇지 않으면 심사를 통과하지 못한다.
환율
VSL을 한 나라에서 다른 나라로 옮기는 일을 편익이전이라고 하며, 여기에는 방정식 하나가 쓰인다. VSL(대상국) = VSL(기준국) × (소득_대상국 / 소득_기준국)^탄력성.
소득탄력성 매개변수는 VSL이 소득에 따라 얼마나 가파르게 변하는지를 나타낸다. 주로 부유한 나라에서 나온 임금-위험 연구를 한데 모은 비스쿠시의 메타분석은 0.5~0.6 안팎의 탄력성을 내놓는다. OECD 지침은 고소득 국가 사이의 이전에는 0.8을, 저소득 국가에는 최대 1.0을 쓴다. 하버드대학교의 리사 로빈슨과 제임스 해밋은 한발 더 나아가, 미국에서 저소득·중간소득 국가로 외삽할 때 1.5를 권고한다. OECD의 2025년 개정판은 기본값을 1.0으로 정하고, 더 가난한 나라에는 1.5를 점검용으로 쓴다.
방글라데시를 넣고 공식을 돌려 보자. 미국의 1인당 GDP는 약 9만 달러, 방글라데시는 약 2,600달러다. 교통부의 1,420만 달러를 미국 기준값으로, 소득탄력성을 1.0으로 놓으면 방글라데시의 VSL은 약 41만 달러, 미국 수치의 35분의 1이 된다. 구매력으로 조정한 소득과 로빈슨과 해밋의 더 가파른 탄력성 1.5로 바꿔 넣어도 답은 같은 범위에 머문다. 약 60만 달러다.
이 가운데 어느 것도 방글라데시 사람들이 자기 생명을 덜 소중히 여긴다는 뜻이 아니다. 공식은 그에 대해 아무 말도 하지 않는다. 공식이 재는 것은 소득이며, 공식은 국경을 넘어서도, 국경 안에서도 소득을 충실히 따라간다. 편익이전과 생명보험 대리지표 방법으로 산출한 인도의 추정치는 50만 달러에서 160만 달러에 이른다. 멕시코 안에서도 VSL은 치아파스주의 40만 달러부터 멕시코시티의 330만 달러까지 벌어져, 한 나라 안에서 8배 차이가 난다.
사망 1건을 막는 데 500만 달러가 드는 안전 조치는 미국에서 거의 3배의 여유를 두고 비용편익 심사를 통과한다. 방글라데시에서는 같은 위험, 같은 인체 생리를 상대로 한 똑같은 조치가 12배 차이로 탈락하는데, 소득에서 도출한 VSL 말고는 아무것도 바뀌지 않았기 때문이다.
2013년 4월 24일, 다카의 의류 공장 단지 라나 플라자가 무너졌다. 사망자는 1,134명에 이르렀다. 하루 전 점검팀이 건물에서 균열을 발견하고 소유주에게 건물을 계속 닫아 두라고 지시했다. 공장주들은 노동자들을 다시 들여보냈다. 몇 주 만에 국제 의류 브랜드들이 서명한 화재·건물 안전 협약은 곧 약 1,700개 공장을 포괄했고, 노동 감시 단체들은 보수 비용이 10억 달러를 넘으리라고 예상했다. 공식이 VSL을 수십만 달러로 매기는 곳에서는 의무적인 건물 안전 점검의 비용편익 계산이 훨씬 낮은 문턱에서 출발한다. 막아 낸 죽음 하나하나가 미국에서의 약 35분의 1로만 계산되므로, 안전 프로그램은 구한 생명 하나당 비용이 그만큼 적어야 숫자의 뒷받침을 받는다.
지역별로 보정한 VSL을 가장 강력하게 옹호하는 이들은 리사 로빈슨, 제임스 해밋, 루시 오키프다. 이들은 저소득 국가에서는 소득으로 조정한 수치가 부유한 나라의 기준값을 강요할 때보다 더 나은 정책 결과를 낳는다고 주장한다. 그 논리는 이렇다. 작은 위험 감소에 쓰는 돈은 식량, 주거, 교육, 의약품에 쓰지 못하는 돈이다. 미국의 VSL을 방글라데시에 적용하면 생명을 구하는 거의 모든 규정이 서류상 남는 장사처럼 보일 것이고, 가난한 인구는 자신의 자원과 선호가 감당할 수 있는 것보다 훨씬 많은 돈을 위험 감소에 쓰도록 묶이게 된다.
이 논리는 기술적으로 앞뒤가 맞지만, 쉽게 풀어 말하면 인구가 덜 부유할수록 그 정부가 사람들을 살리는 데 돈을 덜 쓰도록 되어 있는 세계 규제 체계를 묘사한다.
그 밑에 깔린 증거는 빈약하다. 2019년까지 연구자들이 저소득 또는 중간소득 국가로 분류되는 172개국에서 찾아낸 VSL 연구는 26건에 불과했다. 2025년에 발표된 사상 최대 규모의 통합 분석은 4,000개가 넘는 추정치를 모았지만 49개국만 다루며, 그 바탕이 된 연구 대부분은 유럽과 북미에서 나왔다. 더 가난한 나라 대부분에서 이 수치는 측정된 것이 아니라 다른 곳에서 모은 증거를 옮겨 온 것이다.
노년층 사망 할인
2003년 EPA는 청정하늘 구상에 대해 연령을 조정한 대안 분석을 내놓았다. 이 분석은 70세 이상 미국인의 생명을 230만 달러로, 더 젊은 성인의 생명을 370만 달러로 평가해 40% 가까이 낮게 매겼다. 노인들이 EPA의 공청회에 나와 항의했고, 미국은퇴자협회(AARP)는 이 방법을 차별적이라고 비판했다. 2003년 5월 크리스티 휘트먼 청장은 EPA가 의사 결정에 연령 조정 분석을 쓰지 않겠다고 발표했고, EPA는 이후 그 방식으로 돌아가지 않았다.
미국인들은 그 할인을 정치적으로 용납할 수 없다고 보았고, 결정을 뒤집을 만큼의 압력을 만들어 냈다. 방글라데시인의 위험 감소를 미국인의 위험 감소에 매기는 가치의 극히 일부로 평가하게 될 국가 간 소득 조정에는 그런 번복이 없었다. 국제 지침에서는 지금도 소득에 따라 차등화한 값이 기본값이다.숫자, 그리고 숫자의 부재
이 틀을 옹호하는 이들은 그 이전에 무엇이 있었는지를 가리킨다. 카터는 1978년부터 각 기관에 대형 규정의 경제적 결과를 분석하도록 요구했지만, 편익이 비용보다 커야 한다는 의무는 1981년 레이건의 행정명령이 주요 규제에 비용편익 심사를 의무화하기 전까지 없었다. 그 전에는 안전에 관한 결정이 주로 정치적 협상, 업계의 압력, 위기 대응으로 이뤄졌다. 규제는 광산 붕괴, 화학물질 유출, 1969년 쿠야호가강 화재처럼 대중의 분노를 일으킬 만큼 눈에 띄는 참사 뒤에야 나타났다. 대기오염과 저농도 발암물질 노출, 수십 년에 걸쳐 서서히 사람을 죽인 직업상 위험이 낳는 만성적이고 통계적인 죽음은 눈에 보이는 참사를 단 한 번도 만들어 내지 않았다. 그중 일부는 그래도 규제로 이어졌는데, 섬유 노동자의 느린 폐 질환을 막으려는 OSHA의 1978년 면분진 기준이 그런 예다. 오바마 정부에서 정보규제국을 이끈 캐스 선스타인은 이를 가용성 편향이라고 설명한다. 인간은 어느 쪽이 더 많은 사람을 죽이든 생생하고 집중된 참사에는 반응하고 분산된 확률적 참사는 무시한다는 것이다. VSL과 비용편익 분석이 존재하는 이유 가운데 하나는 이 편향을 바로잡는 데 있다. 정치 체계가 극적인 죽음에 밀려 외면했을 만성적이고 통계적인 죽음으로 규제의 관심을 억지로라도 돌려놓는 것이다. 그 숫자가 없으면 사망 위험을 줄이는 데 쓰는 정부 지출은 1달러당 구한 생명이 아니라 언론 보도와 정치적 주목도에 따라 배분된다.
프랭크 애커먼과 리사 하인절링은 반대 방향에서 이 틀을 공격한다. 그들이 보기에 비용편익 분석은 한 묶음의 왜곡을 다른 묶음의 왜곡과 맞바꿀 뿐이다. 이 분석은 화폐로 환산할 수 있는 결과를 수량화되지 않는 가치보다 우대한다. 형평, 존엄, 위험을 선택하지 않은 사람들 사이에서 위험을 공정하게 나누는 일, 아직 태어나지 않은 사람들에 대한 의무 같은 가치들이다. 그들의 반론은 구조적이다. VSL의 토대인 지불의사 원칙은 선호로 표현할 돈이 적은 사람들의 이익을 체계적으로 과소평가한다는 것이다. 애커먼과 하인절링이 묘사한 것은 국내의 왜곡이었다. 앞 절의 계산은 그 왜곡을 전 세계 소득 분포로 확대했을 때의 모습이다.
VSL 이전의 규제 세계에서는 정치적으로 눈에 띄는 죽음이 대응의 대부분을 끌어갔다. VSL에 기반한 세계는 구조적으로 부의 방향으로 기울어 있다.
그리고 2026년 1월, EPA는 PM2.5와 오존을 줄여 얻는 건강 편익에 달러 가치를 매기는 일을 멈췄다. 이 변화는 고정식 연소 터빈에 관한 최종 규정의 경제성 분석에서 처음 나타났다.
EPA가 밝힌 근거는 이렇다. “이 오류를 바로잡기 위해 EPA는 PM2.5와 오존으로 인한 편익을 더 이상 화폐화하지 않으며, 그 영향을 적절히 화폐화할 수 있을 만큼 모델링에 확신을 갖게 될 때까지 배출량은 계속 정량화할 것이다.” 업계의 규제 준수 비용은 예전처럼 집계됐지만 건강 편익은 그렇지 않았다. 젊은 법무부 변호사 시절 레이건의 비용편익 행정명령 작업에 참여했던 선스타인은 이 계획이 처음 보도됐을 때, 그것이 민주당과 공화당 행정부가 모두 오랫동안 지켜 온 관행에서 벗어나는 일이며 “EPA로서는 정말 바닥을 친 순간”이 될 것이라고 경고했다.
EPA 자신의 2026년 1월 분석은 PM2.5와 오존 영향을 피해서 얻은 편익이 “많은 대기 규정에서 화폐화된 편익의 전부까지는 아니더라도 대부분”을 차지했다고 인정한다. 그것을 걷어 내면 그런 규정 상당수에서 편익 칸은 실낱만큼 줄어들거나 아예 텅 비지만, 비용 칸은 그대로 가득 차 있다. 한때 쉽게 통과하던 규정이 이제 서류상으로는 비용편익 심사에서 떨어질 수 있다. 규정이나 위험, 보호받는 사람들에 관해서는 아무것도 바뀌지 않았는데도 그렇다. 스프레드시트의 한 칸이 비워졌을 뿐이다.
2024년 2월의 규정과 2026년 1월의 결정은 같은 기관의 역사에서 채 2년도 떨어져 있지 않다. 방글라데시의 소득 수준으로 낮춰지면 그 숫자는 건물 안전에 돈을 들일 가치의 문턱을 훨씬 낮게 잡는다. 워싱턴에서 장부 밖으로 밀려나면, 그 숫자는 40년 동안 보호 조치를 정당화해 온 메커니즘을 속 빈 껍데기로 만든다.
깨끗한 공기가 구하는 생명에 달러 가치를 매기지 않겠다는 결정도 그 자체로 하나의 가격 결정이며, 원래의 방법론이 처음부터 줄곧 내려 온 선택 가운데 가장 큰 결과를 낳는 형태다.
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주요 출처 및 참고문헌
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