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Em julho de 1973, a Drug Enforcement Administration abriu as portas com um orçamento de US$ 74,9 milhões. No ano fiscal de 2024, gastava cerca de US$ 3,3 bilhões por ano. Em 2022, 107.941 norte-americanos morreram de overdose, o maior total anual já registrado. Mais de dois terços dessas mortes envolveram opioides sintéticos que não a metadona, uma categoria do CDC movida esmagadoramente pelo fentanil de fabricação ilícita. Desde então, as mortes caíram, para 79.384 em 2024 e, segundo estimativas, 70 mil em 2025, mas 2022 continua sendo o pior ano da história do país.
O orçamento da repressão cresceu mais de quarenta vezes, e cerca de seis vezes mesmo descontada a inflação. No mesmo meio século, o problema das drogas que a agência foi criada para reduzir chegou ao seu ano mais letal, e uma repressão nessa escala construiu algo próprio. O mecanismo não é exclusivo de nenhuma época nem de nenhuma droga. Ele opera onde quer que a proibição encontre uma demanda inelástica, e já construiu indústrias criminosas duas vezes em mercados que abasteciam os Estados Unidos: primeiro a Máfia, depois os cartéis.
O piso de preço
Comece pela demanda: em média, um aumento de 10% no preço das drogas ilícitas reduz a demanda em aproximadamente 9%, o que os economistas classificam como inelástico, ainda que por pouco.
E os clientes que mais importam não vão embora. Os usuários dependentes compram a maior parte do produto, e preços mais altos reduzem seu consumo em vez de encerrá-lo: segundo uma estimativa, usuários regulares de heroína compram cerca de 8% menos a cada 10% de aumento no preço.
A proibição fixa um piso abaixo do qual nenhum fornecedor legal consegue operar, porque nenhuma entidade legítima pode absorver a responsabilidade criminal: a pena para quem participa é a prisão. Essa responsabilidade é a razão de ser da lei, e seu efeito é entregar o mercado às empresas criminosas, as únicas organizações feitas para absorver esse custo específico.
As organizações criminosas dominam os mercados proibidos porque a lei excluiu todos os concorrentes legais. Os fornecedores que restam continuam competindo entre si e cobram um ágio alto pelo tempo de prisão, pelas apreensões e pela violência a que se expõem.
Boa parte desse ágio é pagamento pelo risco. Mas, onde poucas organizações controlam a importação e o atacado, ele se transforma em lucros muito grandes, que compram estrutura: advogados, contadores, contatos políticos, redes de logística, controle do território pela força, pactos com rivais. Ao manter as empresas legais do lado de fora, a repressão aumenta os lucros de quem já está dentro, e esses lucros pagam a permanência da organização.
Em 1986, o jornalista e analista de políticas sobre drogas Richard Cowan formulou o que chamou de Lei de Ferro da Proibição: à medida que aumenta a intensidade da repressão, aumenta também a potência das substâncias proibidas. Substâncias mais potentes entregam mais valor por unidade de volume, de peso e de risco jurídico. Durante a Lei Seca, a cerveja deu lugar aos destilados. O ópio, volumoso, deu lugar à heroína refinada. Se você vai arriscar uma acusação por crime grave a cada carregamento, quer colocar nesse carregamento o máximo de valor possível.
Um quilo de fentanil contém cerca de 500 mil doses potencialmente letais; a DEA considera que dois miligramas bastam para matar. Grama por grama, o fentanil é cerca de cinquenta vezes mais forte que a heroína, uma diferença de potência que se encaixa na Lei de Ferro.
O que a proibição construiu
Antes de 1920, o crime organizado norte-americano era local e pouco articulado: gangues de rua étnicas, famílias mafiosas praticando a extorsão da Mão Negra nos bairros italianos, jogo e bordéis tolerados pelas máquinas políticas das cidades. Nada coordenava suas atividades, e nenhum desses grupos operava em escala nacional.
Em 17 de janeiro de 1920, a Décima Oitava Emenda entrou em vigor e criou o maior mercado ilegal que o país já tinha visto — o álcool, numa nação de cerca de 106 milhões de habitantes. A demanda não desapareceu; perdeu sua cadeia de abastecimento legal.
O que veio depois decorreu da estrutura do mercado. No auge, no fim da década de 1920, a operação de Capone em Chicago faturava, segundo estimativas, US$ 100 milhões por ano com o contrabando de bebidas, o jogo, a prostituição e o resto, perto de US$ 2 bilhões em valores de hoje. São estimativas da época, não contas auditadas, mas as ordens de grandeza não são seriamente contestadas.
Essa receita construiu instituições, além de riqueza. Pagava mestres cervejeiros e caminhoneiros, advogados que sabiam como corromper grandes júris, contadores que sabiam como esconder dinheiro, e policiais e juízes que sabiam o valor de estar na folha de pagamento certa. Construiu redes de distribuição que atravessavam fronteiras estaduais e acordos territoriais impostos pela violência quando necessário e pela negociação quando possível.
Em maio de 1929, três meses depois do Massacre do Dia de São Valentim, Capone viajou a Atlantic City para uma reunião de chefões do submundo organizada por Enoch “Nucky” Johnson. A lenda atribui a iniciativa a Johnny Torrio, Lucky Luciano e Meyer Lansky e mostra os chefões repartindo o país entre si; o historiador Marc Mappen sustenta que foi um encontro menor, centrado em Chicago, destinado a resolver as rixas daquela cidade e talvez a pôr rédeas no próprio Capone. Nenhuma ata sobreviveu. Seja como for, o que estava em pauta era território, disputas e o tipo de derramamento de sangue público que atraía atenção indesejada.
A Lei Seca terminou em 5 de dezembro de 1933, e as organizações que ela havia financiado seguiram em frente. Quase catorze anos de álcool proibido tinham construído esse aparato de folhas de pagamento, dinheiro lavado, territórios dominados e tratados entre gangues, e nada disso se dissolveu com a revogação. Tudo foi redirecionado para o jogo, a agiotagem, a extorsão no meio sindical e, mais tarde, os narcóticos.
Quanto à violência: pelos dados nacionais irregulares da época, a taxa de homicídios dos Estados Unidos subiu para cerca de 9,7 por 100 mil em 1933, o último ano da Lei Seca, e depois caiu aproximadamente 30% nos cinco anos seguintes, à medida que o abastecimento legal era retomado. Chicago é o caso mais nítido: contando os homicídios até 1930, sua taxa total de homicídios subiu 21% durante a Lei Seca, e o aumento veio de assassinatos que não envolviam álcool, enquanto os homicídios relacionados ao álcool se mantiveram estáveis. Se a proibição causa violência ainda é uma questão em disputa, mas os dados de Chicago e a alta e a queda nacionais em torno de 1933 são compatíveis com essa hipótese. A Lei Seca não precisa ter causado todos os assassinatos para que se sustente o argumento maior, que diz respeito ao tipo de organização que ela criou e ao que aconteceu com essas organizações depois de 1933: sobreviveram e se diversificaram.
A fábrica de cartéis
Em 17 de junho de 1971, o presidente Nixon declarou o abuso de drogas “inimigo público número um”. Dois anos depois, a DEA foi fundada. Desde então, os Estados Unidos gastaram bem mais de US$ 1 trilhão na guerra às drogas, somando operações federais, repressão estadual e local, interdição nas fronteiras e apoio militar e de inteligência no exterior. O mercado que ela tinha como alvo continuou crescendo: em 2024, estima-se que 331 milhões de pessoas no mundo usaram alguma droga ilegal, ou 6,2% da população de 15 a 64 anos, contra 5,2% uma década antes.
O que a repressão de fato conseguiu aparece com mais clareza no comércio colombiano de cocaína dos anos 1980. O Cartel de Medellín, sob Pablo Escobar, alcançou escala industrial durante o período de repressão mais intensa da história da DEA.
Ao suprimir a concorrência e manter os preços altos, a repressão ajudou a financiar o crescimento do cartel. Quando uma força-tarefa da polícia colombiana apoiada pelos Estados Unidos matou Escobar em 2 de dezembro de 1993, e os cartéis de Medellín e de Cali foram desmantelados nos anos seguintes, o comércio global de cocaína se dividiu entre mais organizações e mudou de geografia em vez de encolher.
É o efeito balão: aperte o tráfico de drogas num lugar, e ele se expande em outro. Destrua uma organização, e as que sobrevivem tomam o mercado que ela atendia. As organizações mexicanas, que transportavam a cocaína colombiana desde os anos 1980, ficaram com uma fatia crescente: os cartéis de Sinaloa e do Golfo, depois os Zetas, que começaram como o braço armado do Cartel do Golfo, e mais tarde o Cartel Jalisco Nova Geração. Cresceram até se tornar negócios criminosos diversificados, com o narcotráfico como fonte original de lucro, e avançaram em grande escala sobre o tráfico de pessoas, o roubo de combustível, a mineração ilegal e a extorsão.
A Máfia se apoiou em seus outros negócios ilícitos quando seu mercado principal foi legalizado; os cartéis se diversificaram enquanto o tráfico de drogas ainda funcionava. Se todo esse deslocamento também reduz o comércio total, é menos claro.
O efeito balão: o que as evidências mostram
O deslocamento da oferta de uma região para outra depois de ações de interdição está bem documentado. O caso clássico: quando as forças norte-americanas apertaram o cerco ao contrabando no Caribe e no sul da Flórida nos anos 1980, os traficantes passaram a mandar até dois terços de seus carregamentos de cocaína por terra, através do México. Se a interdição também reduz o volume total que chega aos usuários é mais difícil de demonstrar: a repressão desloca a oferta de forma confiável, e as evidências sobre se ela reduz a oferta no agregado ainda são inconclusivas.A Lei de Ferro aparece na crise dos opioides. Ao longo dos anos 2000 e já na década de 2010, a oferta de opioides de prescrição desviados ficou mais escassa: clínicas que distribuíam receitas em série foram processadas, alguns opioides foram reclassificados e, em 2010, o OxyContin foi reformulado para dificultar que fosse triturado e injetado ou cheirado. A população dependente de opioides não deixou de ser dependente. Muitos recorreram à heroína, e as mortes por heroína começaram a subir de forma acentuada a partir de 2010. A partir de 2013, chegou uma terceira onda, mais letal: o fentanil de fabricação ilícita, misturado à heroína e depois, cada vez mais, tomando o lugar dela, porque o fentanil concentrava muito mais lucro e muito menos risco em cada carregamento.
O fentanil pode ser sintetizado a partir de precursores químicos, sem insumos agrícolas, sem zonas de cultivo de coca ou papoula a interditar, sem depender do clima ou da geografia. É mais compacto por unidade de efeito, mais fácil de esconder, mais barato de produzir e mais lucrativo por carregamento. E como, grama por grama, é muito mais potente que a heroína, a margem entre uma dose que dá barato e uma dose fatal se mede em ciscos.
A heroína está desaparecendo do mercado norte-americano: as mortes envolvendo heroína caíram cerca de um terço só em 2023, porque o fentanil tomou o lugar da heroína, trocando uma droga moderadamente letal por uma extremamente letal. É para essa direção que aponta a Lei de Ferro, numa escala que Cowan não poderia ter previsto quando escreveu, em 1986, sobre o crack.
O mercado aprende
Em 2011, Ross Ulbricht lançou o Silk Road na rede Tor, com as transações intermediadas por um sistema de custódia em Bitcoin. O que ele construiu foi uma experiência completa de varejo para drogas ilegais, com avaliação de vendedores, resenhas de clientes, resolução de disputas e política de devolução. Em vários aspectos, comprar ali era melhor do que comprar de um traficante de rua. O FBI fechou o Silk Road em outubro de 2013, e Ulbricht foi depois condenado ao confisco de US$ 183 milhões, valor que o tribunal calculou como o total de vendas do Silk Road em seus dois anos e meio de funcionamento, convertido pelas cotações do bitcoin no momento de cada transação.
Em doze meses, havia mais mercados da darknet em funcionamento do que antes do fechamento, com mais produtos anunciados, mais vendedores, melhor segurança operacional e uma infraestrutura mais distribuída. Em 2016, as transações de drogas ilícitas nos criptomercados tinham triplicado e as receitas tinham dobrado desde o fechamento do Silk Road.
Como depois de Escobar, destruir o operador dominante fragmentou o mercado sem encolhê-lo, mas desta vez a estrutura do mercado era outra.
Os mercados físicos de drogas dependem do domínio geográfico: controle de território, conquistado e mantido pela violência, esquina por esquina, quarteirão por quarteirão. Como esse mercado não pode recorrer aos tribunais para resolver disputas, boa parte de sua violência vem da competição por pontos de venda no varejo, e não da dependência em si.
Os mercados online rompem essa dependência. Um vendedor não tem território nem precisa de presença na rua. As ferramentas de repressão que funcionam contra mercados físicos (tomar a esquina, prender o traficante, mapear a rede) perdem grande parte do alcance. A polícia ainda pode apreender os servidores de um mercado e prender seus operadores, como fez uma operação internacional com o AlphaBay em 2017, mas compradores e vendedores migram para o site seguinte.
Os mercados da darknet reduzem a violência?
Em teoria, tirar o varejo da esquina deveria reduzir a violência que acompanha as guerras por território. Ninguém mediu ainda se isso acontece.A camada técnica também se adaptou. As transações em bitcoin ficam registradas numa blockchain pública. Os investigadores seguiram os rastros da criptomoeda para identificar e processar vendedores do Silk Road. A resposta do mercado foi uma migração constante para o Monero — uma criptomoeda nascida para a privacidade, construída para ocultar remetentes, destinatários e valores, que os investigadores só conseguem rastrear raramente e com grande dificuldade. Muitos mercados mais novos da darknet já não aceitam outra coisa.
Sob a pressão da repressão, o mercado se reestrutura, e paga essa reorganização com uma margem de lucro que só existe porque a proibição a criou.
Vigilância melhor, perícia de blockchain e processos internacionais mais agressivos deixam intacta a economia de fundo. A questão é se a premissa algum dia foi sólida: a de que impor responsabilidade criminal a bens de demanda inelástica encolheria esses mercados o bastante para justificar entregá-los a quem estivesse disposto a assumir essa responsabilidade.
O contraexperimento e o problema estrutural
Em julho de 2001, Portugal descriminalizou a posse para uso pessoal de todas as drogas ilícitas. Não foi uma legalização: as cadeias de abastecimento continuaram ilegais, e as empresas criminosas continuaram a operá-las. O que mudou foi o tratamento dado aos usuários. A posse passou a ser uma infração administrativa, tratada pelas Comissões para a Dissuasão da Toxicodependência, de âmbito distrital, formadas por profissionais das áreas jurídica, de saúde e de serviço social. A reforma legal veio acompanhada de uma expansão simultânea e em larga escala da capacidade de tratamento, dos serviços de redução de danos e dos programas de reinserção social. A mudança legal e o investimento em tratamento não podem ser separados analiticamente, e um sem o outro provavelmente teria produzido resultados diferentes.
Portugal registrou 76 mortes relacionadas a drogas em 2001. O número caiu de forma acentuada na década seguinte à reforma, e em 2017 a taxa era de apenas 6 por milhão de pessoas de 15 a 64 anos, cerca de um quarto da média da UE. Desde meados da década de 2010, as mortes por overdose voltaram a subir: o registro nacional de overdoses contabilizou 80 em 2023, e seus três últimos anos foram os mais altos desde 2009. Os novos diagnósticos de HIV atribuídos ao uso de drogas injetáveis caíram de cerca de 104 por milhão em 2000 para cerca de 4 por milhão em 2015. Os condenados por crimes de drogas, que eram mais de 40% dos presos condenados em Portugal em 2001, passaram a 15,7% em 2019. Os números em si não estão em disputa.
Portugal, no entanto, não legalizou a oferta. As cadeias criminosas de abastecimento continuaram, e a descriminalização não tocou na margem de lucro que as organizações criminosas obtêm ao vender drogas aos usuários portugueses. O que Portugal mostra é o que um país ganhou ao deixar de punir os usuários e ao pagar pelo tratamento, enquanto o problema da oferta criminosa permanecia intacto.
Os limites da comparação com Portugal
As condições de Portugal em 2001 não se transpõem com facilidade. Uma epidemia de heroína de escala catastrófica tinha gerado um acordo suprapartidário de que a abordagem vigente havia fracassado. Portugal é um país pequeno e relativamente coeso, onde uma única política nacional podia ser aplicada em toda parte ao mesmo tempo. Seus indicadores de saúde melhoraram depois das reformas; se o mesmo pacote passaria nos Estados Unidos, no Reino Unido ou em outra grande democracia fragmentada, com eleitorados proibicionistas mais fortes, é outra questão.Os resultados de Portugal não são segredo para os ministérios da Saúde da Europa, então a ignorância não explica por que o modelo não se espalhou. O status quo tem grupos organizados com dinheiro em jogo.
Em agosto de 2016, a Insys Therapeutics doou US$ 500.000 à Arizonans for Responsible Drug Policy, a campanha contra a Proposição 205, que teria legalizado a cannabis recreativa no Arizona. A Insys era uma farmacêutica cuja fortuna dependia do Subsys, um analgésico à base de fentanil, e cujo marketing desse medicamento já atraía o escrutínio de investigadores.
Ao mesmo tempo, a empresa buscava a aprovação da DEA para o Syndros, um medicamento de THC sintético. A lógica comercial estava documentada: manter o produto natural ilegal e vender a versão sintética patenteada. Quando a doação veio a público, os US$ 500.000 representavam mais de um terço de todo o dinheiro arrecadado pela campanha contra a legalização.
Entre 1996 e 2019, as ações farmacêuticas renderam de 1,5 a 2 pontos percentuais menos que o esperado nos dez pregões seguintes a cada evento de legalização da cannabis, uma diferença que indica que os investidores previam uma perda de cerca de US$ 3 bilhões em vendas anuais por evento. Para o setor, a legalização é uma ameaça financeira, além de uma questão política, e a Insys pagou para derrotá-la.
A indústria do álcool também pôs dinheiro do mesmo lado. Em Massachusetts, em 2016, o Beer Distributors PAC deu US$ 25.000 à Campaign for a Safe and Healthy Massachusetts, que se opunha à maconha recreativa, e a Wine and Spirit Wholesalers of Massachusetts deu mais US$ 50.000. No Arizona, os atacadistas de vinhos e destilados do estado também contribuíram para a campanha contrária. As quantias são pequenas em termos absolutos, mas seguem a mesma lógica que uma empresa de prisões privadas explicitou para seus acionistas: a reforma é um risco financeiro direto.
A CoreCivic, uma das duas maiores operadoras de prisões privadas dos Estados Unidos, advertiu em seu relatório anual que “a demanda por nossas instalações e serviços pode ser afetada negativamente pelo afrouxamento dos esforços de repressão, pela leniência nos critérios de condenação ou de liberdade condicional e nas práticas de fixação de penas, ou pela descriminalização de certas atividades atualmente proibidas pelas leis penais”.
E há a própria DEA. Durante meio século, a agência resistiu a tirar a cannabis da Lista I; ainda em janeiro de 2025, empresas do setor de cannabis pediram que a DEA fosse afastada de suas próprias audiências sobre a reclassificação, acusando-a de hostilidade aberta à proposta. Foi preciso uma ordem executiva presidencial, em dezembro de 2025, para forçar a questão: em abril de 2026, a maconha presente em medicamentos aprovados pela FDA ou vendida com licenças médicas estaduais foi finalmente transferida para a Lista III, enquanto a briga sobre todo o resto voltou para uma sala de audiências.
Nada nessa resistência exige corrupção. Uma agência cujo orçamento anual de mais de US$ 3 bilhões é um orçamento de guerra às drogas age de forma racional quando defende essa guerra, já que encerrá-la exigiria um acerto de contas com o orçamento.
Mancur Olson descreveu a dinâmica geral. Quando os benefícios de uma política vão para um grupo pequeno e bem organizado, com fortes incentivos financeiros para fazer lobby, e os benefícios da reforma são difusos, demorados e espalhados por uma população ampla com poucos incentivos para se organizar, o grupo pequeno vence.
“Brando com as drogas” continua sendo um ataque eleitoral eficaz porque concentra o custo político nos reformistas. Os ganhos de saúde pública da reforma se espalhariam por uma população ampla e pouco organizada, gente que normalmente não assina cheques polpudos para comitês de campanha.
Ao longo desse meio século, a repressão ajudou a construir a indústria criminosa que deveria deter. Ela sustentou o piso de preço que mantém tão lucrativo o topo do tráfico de drogas, pela Lei de Ferro recompensou a escalada de potência que terminou com o fentanil substituindo a heroína, e sustentou uma agência, e um círculo de empresas, cujos orçamentos e receitas dependem da continuidade da proibição.
As organizações criminosas não fazem lobby pelo status quo. O dinheiro gasto em defendê-lo veio da economia legal, de empresas e de uma agência que têm a perder se a lei mudar.
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Mídia
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