Este artigo foi traduzido automaticamente. A versão original está disponível em inglês.
Em 17 de maio de 2026, a Organização Mundial da Saúde declarou emergência de saúde pública de importância internacional por um surto de ebola na República Democrática do Congo e em Uganda. O vírus causador era o Bundibugyo, identificado pela primeira vez num distrito ugandense em 2007 e, desde então, descrito na literatura científica, discutido em conferências internacionais e incluído em listas de vigilância de patógenos prioritários: quase duas décadas de preocupação institucional. Os médicos que atendiam pacientes em 2026 não tinham nenhuma vacina aprovada nem nenhum tratamento aprovado contra um vírus que havia matado cerca de 30% a 50% dos pacientes em seus dois surtos anteriores.
Os cientistas conheciam o Bundibugyo havia anos, e a biologia não era intratável. A plataforma de vetor rVSV por trás do Ervebo, a vacina contra o ebolavírus do Zaire que a FDA aprovou em 2019, é uma tecnologia adaptável, e o conhecimento biológico necessário para aplicá-la ao Bundibugyo vinha se acumulando havia muito tempo. Depois que a OMS declarou a emergência, a CEPI agiu depressa. Em 1º de junho de 2026, acelerou três candidatas experimentais, da IAVI, da Moderna e da Universidade de Oxford com o Serum Institute of India, comprometendo até US$ 62 milhões, incluindo US$ 3,2 milhões iniciais para a IAVI desenvolver uma candidata contra o Bundibugyo baseada em rVSV.
Em onze semanas, duas candidatas estavam em ensaios de fase 1. É rápido por qualquer padrão histórico, e ainda assim os testes em humanos partiram do zero: ensaios de fase 1 começando meses depois de declarada uma emergência, para um vírus conhecido desde 2007.
Os dezoito anos entre a descoberta e esse financiamento de emergência nascem de um cálculo que as empresas farmacêuticas fazem antes de iniciar qualquer programa de desenvolvimento.
O cálculo
Se você fosse uma empresa farmacêutica em 2009, dois anos depois da primeira caracterização do Bundibugyo, examinando os dados do surto em torno da mesa de reunião, a pergunta sobre a mesa seria: “o retorno esperado do desenvolvimento desta vacina será positivo?”. Saber se uma vacina poderia sequer ser feita era outra questão, e confundir as duas é o que faz este problema ser mal interpretado como científico.
Desenvolver vacinas é caro o bastante para manter a maioria das empresas de fora. Levar uma vacina ao mercado custa, em média, um valor estimado em US$ 886,8 milhões, e o desenvolvimento leva em média cerca de 15 anos, do programa de pesquisa à aprovação. Os gastos diretos médios por fase de ensaio são bem menores, de cerca de US$ 6,5 milhões na fase 1 a cerca de US$ 104 milhões na fase 3. Os US$ 886,8 milhões são um custo capitalizado esperado: incorporam o custo de capital ao longo dos quinze anos de desenvolvimento e levam em conta a alta probabilidade de fracasso em cada etapa, já que a maioria das candidatas a vacina nunca chega à aprovação. É esse o número que uma empresa farmacêutica usa para decidir se começa.
Assim, uma empresa diante de uma decisão de desenvolvimento olha para uma conta esperada de aproximadamente um bilhão de dólares, contados os fracassos e o custo de capital, distribuída ao longo de quinze anos e confrontada com a probabilidade de sucesso técnico, com o tamanho de mercado projetado e o preço por dose, com os concorrentes, a dinâmica de reembolso e o valor do dinheiro no tempo. O exercício tem nome nas finanças farmacêuticas: análise do valor presente líquido esperado. Um VPL positivo diz que o desenvolvimento é comercialmente racional; um negativo diz que não é.
O VPL esperado aplica uma taxa de desconto aos fluxos de caixa do projeto, o que significa que um dólar ganho daqui a quinze anos vale hoje menos que um dólar ganho daqui a cinco. Para uma vacina que exige uma década e meia de investimento antes de qualquer receita aparecer, o desconto encolhe o valor presente das vendas que só chegam no fim, enquanto o dinheiro gasto no início se capitaliza ao custo de capital até o lançamento. Some-se a isso a ponderação pelas probabilidades. O VPL esperado precisa levar em conta a chance de que este programa específico fracasse, e o dinheiro afundado em candidatas que fracassam pelo caminho, e isso torna o retorno de mercado necessário para justificar uma decisão com VPL positivo tão grande que a maioria dos executivos farmacêuticos, diante do perfil do Bundibugyo em 2009, não precisaria de planilha para chegar a uma conclusão.
Estatinas, terapias contra o câncer e medicamentos para diabetes tratam doenças que afetam centenas de milhões de pessoas em países com sistemas de seguro abrangentes e alta disposição a pagar, e para eles o VPL esperado é sistematicamente positivo. Os mercados são grandes e os preços, altos, a probabilidade de sucesso regulatório está bem descrita por dados históricos, e os retornos, embora incertos, são previsíveis dentro de faixas que justificam o risco.
Para um vírus de febre hemorrágica concentrado na África Central, cujos surtos conhecidos nunca haviam passado de cerca de 130 casos, o cálculo muda em todas as variáveis ao mesmo tempo.
Em 2009, os dados sobre o Bundibugyo mostravam uma doença que havia produzido 131 casos, 56 deles confirmados em laboratório, em seu único surto conhecido, no distrito de Bundibugyo, em Uganda, em 2007. O surto seguinte, na Província Oriental da RDC em 2012, produziria 59 casos (38 confirmados, 21 prováveis) e seria declarado encerrado em cerca de três meses. O mercado efetivo de qualquer vacina que daí resultasse, isto é, os compradores que adquiririam as doses, consistia nos ministérios da Saúde da RDC e de Uganda. Eles compram a maior parte das vacinas por meio de aquisições financiadas por doadores, a preços baixos por dose, em países onde o PIB anual por pessoa se conta em centenas de dólares ou mal passa de mil (menos de US$ 700 na RDC e cerca de US$ 1.080 em Uganda em 2024), e seus orçamentos de saúde não comportam grandes compromissos de compra antecipada. Existem estoques internacionais de emergência e respostas a surtos financiadas por doadores, mas são estruturados para comprar a preços humanitários, e não a preços que recuperem centenas de milhões em custos de desenvolvimento. O problema do tempo até a receita agrava o problema da taxa de desconto: uma vacina para uma epidemia que irrompe uma vez por década não pode ser monetizada de forma constante ao longo do tempo, como um remédio para doença crônica.
Um investidor racional que olhasse para tudo isso em 2009 concluiria que o retorno esperado é negativo, e a aritmética lhe dá razão. A ganância seria uma explicação mais confortável, e mais fácil de descartar. Aqui, toda empresa que faz as mesmas contas chega à mesma decisão, e essas decisões somadas formam uma falha estrutural de mercado que deixa sem vacina justamente as pessoas mais expostas.
Uma projeção generosa para uma vacina contra o Bundibugyo poderia contar 10 a 15 milhões de pessoas de alto risco na RDC e em Uganda, alcançadas ao longo de uma década a US$ 3 por dose: US$ 30 a 45 milhões de receita total nessa década, com uma dose para cada pessoa. Essa receita viria sobretudo nos anos de surto e sofreria forte desconto no horizonte de quinze anos de desenvolvimento, diante de uma conta esperada de desenvolvimento perto de um bilhão de dólares. A empresa aplica seu capital em outro lugar. O mesmo padrão se repete com o Nipah, a febre hemorrágica da Crimeia-Congo e a febre do Vale do Rift. O mercado falha para qualquer patógeno cuja população atingida pelos surtos não consiga pagar preços que sustentem o desenvolvimento e cujo governo não possa se comprometer a pagá-los em seu nome, e o Bundibugyo é um entre muitos.
Três maneiras de reprovar no teste
O Bundibugyo é reprovado no cálculo de investimento farmacêutico por três motivos distintos ao mesmo tempo, e cada falha agrava as outras.
A primeira falha é o poder de compra. O PIB per capita da RDC ficou abaixo de US$ 700 em 2024. A arquitetura global de aquisição de vacinas para países de baixa renda, operada pela GAVI e pelo UNICEF, levou os preços das vacinas de rotina a cerca de US$ 2 a US$ 3 por dose, às vezes menos. Esses preços existem para ampliar o acesso às vacinas nos países que mais precisam delas, mas não deixam ao fabricante nenhum meio realista de recuperar US$ 886,8 milhões em custos de desenvolvimento nesse mercado. A US$ 2 por dose, recuperar apenas o custo de desenvolvimento exige vender cerca de 450 milhões de doses, antes dos custos de produção, da distribuição ou de qualquer retorno sobre o capital investido. A população inteira da RDC é de aproximadamente 110 milhões de pessoas. Vacinas para surtos podem alcançar preços mais altos: o UNICEF paga à Merck cerca de US$ 99 por dose de Ervebo, preço que inclui manter abastecido o estoque mundial de vacinas contra o ebola. Mas esse estoque é mantido em 500 mil doses, e mesmo ao preço do Ervebo recuperar o custo de desenvolvimento exigiria cerca de nove milhões.
A objeção óbvia é que existem outros compradores: estoques de resposta a surtos de países ricos, compras emergenciais a preços mais altos, aquisições humanitárias de doadores. Eles existem, mas não são grandes o bastante para mudar o cálculo. Os fundos de resposta a surtos da OMS e os estoques emergenciais de doadores operam a preços humanitários, não a preços que recuperem o desenvolvimento. E são estruturados sobretudo para compras reativas, adquirindo doses de algo que já existe em vez de financiar o processo de uma década necessário para criar algo que não existe. O acordo de 2016 da Gavi com a Merck, US$ 5 milhões destinados a uma vacina contra o ebola ainda à espera de licenciamento, só veio depois que essa vacina já havia protegido pessoas no ensaio em anel. Mesmo em estimativas otimistas, a capacidade de compra somada desses compradores para qualquer patógeno negligenciado representa uma fração do que seria necessário para virar de negativo para positivo o VPL esperado de um investidor que decide, no ano 1, se inicia a fase 1.
A própria resposta após a declaração da ESPII demonstra a falha. O portfólio emergencial da CEPI é financiamento reativo para candidatas que não estavam em desenvolvimento clínico antes de o surto começar: até US$ 62 milhões comprometidos em 1º de junho de 2026, duas semanas depois de declarada a emergência, seguidos de novos aportes. Esse dinheiro, por mais rápido que tenha se movido, não faz parte do cálculo de retorno esperado que uma empresa farmacêutica faz em 2009. É uma doação que só se materializa depois da catástrofe, depois de mortes que uma vacina já na prateleira talvez tivesse evitado. O financiamento humanitário de emergência, por mais bem-vindo que seja, não reescreve retroativamente a lógica de investimento que deixou o estoque vazio.
A segunda falha é o peso dos governos como compradores. O que tornou comercialmente viáveis as vacinas contra a covid-19 foi além do tamanho do mercado: o governo dos EUA estava disposto a atuar como um comprador grande e solvente, comprometido a pagar preços que sustentassem o desenvolvimento antes de existir qualquer aprovação regulatória. O contrato inicial do governo americano para a vacina da Pfizer/BioNTech contra a covid-19 foi de US$ 19,50 por dose, um sinal precoce e substancial de que um comprador com um balanço enorme estava comprometido a comprar em grande escala. Esse sinal mudou o cálculo do VPL esperado para os fabricantes. Significava que, mesmo antes de existirem resultados de fase 3, o lado das receitas nas contas tinha um piso. A RDC não tem alavanca comparável. Seu governo não pode se comprometer a comprar uma futura vacina contra o Bundibugyo a preços que sustentem o desenvolvimento, porque não tem nem o orçamento nem a infraestrutura institucional para tornar crível esse compromisso. O que ele tem, quando chega um surto, é um pedido de assistência internacional de emergência.
A terceira falha diz respeito às evidências de que um órgão regulador precisa antes de aprovar uma vacina.
O caminho padrão para a aprovação passa por um grande ensaio randomizado de eficácia, com casos incidentes suficientes para medir estatisticamente o efeito protetor. O ensaio de vacinação em anel liderado pela OMS com a rVSV-ZEBOV da Merck, a vacina depois licenciada como Ervebo, recenseou 11.841 contatos e contatos de contatos na Guiné e em Serra Leoa em 2015 e vacinou 5.837 deles. Esse ensaio foi possível porque a epidemia de ebola de 2014–2016 na África Ocidental gerou aproximadamente 28 mil casos na Guiné, na Libéria e em Serra Leoa ao longo de dois anos, um surto prolongado, com a concentração geográfica e a duração que tornaram logisticamente viável um ensaio grande e com poder estatístico adequado. Os reguladores podem aceitar menos. Em 2020, a Europa autorizou o esquema de duas doses contra o ebola da Johnson & Johnson em circunstâncias excepcionais, com base em dados de resposta imune de estudos em humanos e numa eficácia extrapolada de animais, porque não era possível realizar um ensaio randomizado de eficácia. Mesmo esse caminho exige uma candidata que já tenha passado por ensaios em humanos.
Até 2026, o padrão de surtos do Bundibugyo era o oposto: esporádico, breve e geograficamente disperso. O surto de 2007 em Uganda foi de agosto a dezembro, e o surto de 2012 na RDC foi declarado encerrado em cerca de três meses, antes que uma infraestrutura de pesquisa pudesse ser mobilizada em escala. A epidemia de 2026 rompeu esse padrão. No fim de agosto, a CEPI a chamava de segundo maior surto de ebola já registrado, mas nenhum desenvolvedor poderia ter montado um plano de negócios sobre essa possibilidade em 2009. Durante a maior parte da história conhecida do vírus, sua epidemiologia tornou praticamente impossível realizar o grande ensaio de eficácia em humanos em que se apoia o caminho padrão para a aprovação.
O problema da fase 3
Um ensaio de eficácia protetora para um patógeno de surtos como o Bundibugyo exige milhares de participantes sob risco ativo de exposição, com casos incidentes suficientes na população do ensaio para distinguir a proteção induzida pela vacina de uma transmissão basal baixa. Os desenhos de vacinação em anel, que recrutam contatos e contatos de contatos de casos confirmados, precisam de cadeias de surto prolongadas para sequer funcionar. O ensaio em anel da rVSV-ZEBOV registrou zero casos entre os vacinados imediatamente a partir de dez dias após a randomização, resultado possível graças a uma epidemia que já mantinha a transmissão havia mais de um ano quando o ensaio começou.
Realizar um ensaio assim em território afetado pelo Bundibugyo exige capacidade de rede de frio para vacinas em regiões remotas da RDC, coleta certificada de amostras e transporte até laboratórios de referência, supervisão ética de comitês nacionais e internacionais, diálogo regulatório ativo com as autoridades da RDC e, acima de tudo, casos suficientes numa área geográfica bastante restrita, por tempo bastante, para alcançar significância estatística. Os dois surtos do Bundibugyo anteriores a 2026 terminaram antes que a maioria desses pré-requisitos pudesse ser reunida. Desenhos de ensaio adaptativos e abordagens de plataforma podem reduzir algumas dessas barreiras, mas antes de 2026 nenhum deles havia sido financiado ou testado para o Bundibugyo, porque o mercado não oferecia retorno que os pagasse e os financiadores públicos tinham outras prioridades. Eles estão sendo montados agora, no meio de uma epidemia, com dinheiro público e filantrópico.O resultado é um beco sem saída: o padrão de surtos da doença bloqueia o processo de geração de evidências que a aprovação padrão exige. Sem essas evidências não há aprovação padrão, e sem aprovação não há estoque licenciado para usar quando chegar o próximo surto.
A plataforma rVSV capaz de produzir uma vacina contra o Bundibugyo, a mesma por trás da candidata da IAVI que a CEPI agora financia, estava validada e parada nos laboratórios antes do surto de 2026. O que não existia era alguém disposto a pagar pelo desenvolvimento clínico, porque ele custa muito mais do que qualquer mercado plausível poderia devolver. A gripe e a hepatite B, ao contrário, têm vacinas licenciadas e enormes mercados pagantes que mantêm os fabricantes no negócio; as vacinas contra a gripe são refeitas a cada temporada porque os compradores pagam pelas doses de cada temporada.
As soluções
A falha de mercado é compreendida pelo menos desde meados dos anos 1990. Cada mecanismo criado para enfrentá-la responde a uma teoria específica sobre o que está errado, e a maioria deles é tecnicamente sofisticada. Nenhum a resolveu na escala necessária, em parte por falta de dinheiro e em parte porque nenhum instrumento financeiro é capaz de mudar as próprias doenças.
O primeiro compromisso antecipado de mercado (AMC, na sigla em inglês), para a vacina pneumocócica, tratou de uma versão específica do problema: a situação em que a vacina existe, mas os fabricantes não têm um sinal de mercado viável para produzi-la em escala para populações de baixa renda. É o caso de sucesso canônico. Um fundo de doadores de US$ 1,5 bilhão, reunido pela Fundação Bill & Melinda Gates e por cinco governos, garantiu aos fabricantes um preço de compra viável pelas vacinas pneumocócicas entregues a países de baixa renda. Quando os doadores o lançaram, em 2007, duas vacinas elegíveis já estavam em fase avançada de desenvolvimento: a Synflorix, da GSK, e a Prevenar 13, da Pfizer, ambas licenciadas na Europa em 2009. Seus fabricantes precisavam de um sinal de demanda crível para investir em capacidade de fornecimento para mercados de baixa renda e baixar os preços, e o AMC forneceu esse sinal. Na primeira década, mais de 150 milhões de crianças haviam sido imunizadas e estima-se que 700 mil vidas tenham sido salvas.
As condições em que ele funcionou explicam por que não se generalizou. O AMC pneumocócico resolveu um problema de distribuição: havia produtos e fabricantes dispostos, e o que faltava era um comprador viável, que o AMC criou. O AMC do COVAX, da Gavi, lançado em junho de 2020, foi além e garantiu volumes de compra para algumas candidatas a vacina contra a covid-19 antes que fossem licenciadas, mas se apoiava numa doença que governos ricos já gastavam bilhões para derrotar.
O problema do Bundibugyo é diferente: não existe produto. Um hipotético AMC para o Bundibugyo teria de funcionar como um mecanismo “de tração”, comprometendo-se hoje a comprar uma vacina que ainda não existe, a um preço alto o bastante para tornar o desenvolvimento comercialmente racional, condicionado ao sucesso do desenvolvimento. Esse construto teórico existe na literatura de políticas públicas sob vários nomes: compromissos antecipados de mercado para desenvolvimento, financiamento de tração, prêmios de indução à inovação. O que ele não fez foi se materializar como mecanismo financiado para nenhum patógeno de surto negligenciado na escala que mudaria o cálculo do VPL esperado de negativo para positivo. A garantia teria de prometer compra a preços substancialmente acima dos níveis humanitários da GAVI, por um produto que talvez nunca obtenha aprovação regulatória, de fabricantes que nem começaram o processo de desenvolvimento. O mais perto disso até agora veio depois do início da emergência: em maio de 2026, a Gavi reservou até US$ 40 milhões para ajudar fabricantes de vacinas contra o Bundibugyo a construir capacidade de produção antes que qualquer candidata se prove eficaz, ao lado do dinheiro da CEPI para desenvolvimento, mas sem nenhum compromisso de comprar doses a um preço que recupere os custos de desenvolvimento. Na prática, essa garantia tem a cara de um contrato governamental com uma camada de linguagem de AMC por cima.
A CEPI foi concebida exatamente para essa lacuna. Fundada em Davos em janeiro de 2017, logo depois de a epidemia de ebola de 2014–2016 na África Ocidental ter tornado evidente o custo da ausência de uma infraestrutura de desenvolvimento preventivo, a CEPI nasceu com o mandato de acelerar o desenvolvimento de vacinas para patógenos de surto de alto risco sem mercado comercial viável. Programas financiados pela CEPI fizeram avançar candidatas contra a febre de Lassa, candidatas contra o Nipah e uma vacina contra a chikungunya, a Ixchiq, da Valneva, aprovada em várias jurisdições (os EUA suspenderam sua licença em agosto de 2025 por questões de segurança). Durante o surto de ebolavírus do Sudão em Uganda, em 2022, as doses de vacinas candidatas só chegaram depois que o último paciente havia testado negativo; quando o vírus Sudão voltou, em 2025, um ensaio de vacinação em anel com a candidata rVSV da IAVI, apoiado pela CEPI, começou quatro dias depois da confirmação do surto. Para vários patógenos, a CEPI encurtou os prazos de desenvolvimento muito abaixo do que levariam sem coordenação.
A CEPI 2.0, que cobria o período 2022–2026, tinha meta de captação de US$ 3,5 bilhões. Em março de 2024, havia garantido cerca de US$ 2 bilhões em contribuições e promessas, US$ 1,65 bilhão deles vindos de governos e da UE, o que a deixava cerca de US$ 1,5 bilhão aquém da meta que ela mesma fixara. O déficit surgiu num período em que a pandemia de covid-19 havia demonstrado a necessidade de preparação para epidemias com mais força do que qualquer outro episódio da história moderna da saúde pública. Todo governo que enfrentou a emergência da covid havia vivido, até 2021, em tempo real, o que acontece quando patógenos novos se espalham por um mundo sem infraestrutura de desenvolvimento de vacinas previamente instalada. Convidados a financiar a CEPI com US$ 3,5 bilhões, os doadores, inclusive esses governos, ficaram aquém. A CEPI 3.0 agora busca US$ 2,5 bilhões em investimentos adicionais para 2027–2031.
Quando a OMS declarou uma ESPII pelo Bundibugyo em 2026, nenhuma candidata a vacina contra o Bundibugyo estava em desenvolvimento clínico. A CEPI, que existe precisamente para evitar essa situação, não tinha nenhuma vacina contra o Bundibugyo em ensaios em humanos; a candidata mais avançada só havia sido testada em macacos. O dinheiro explica boa parte disso: com um orçamento que financia aproximadamente dois programas de desenvolvimento completos ao custo capitalizado médio do setor, e oito grupos de doenças prioritárias para emergências da OMS a cobrir, a CEPI precisa priorizar. Priorizar significa apostar em quais patógenos têm mais probabilidade de provocar a próxima emergência: Lassa antes do Bundibugyo, ebolavírus do Sudão antes da febre hemorrágica da Crimeia-Congo. O Bundibugyo, com seu histórico de surtos esporádicos e poucos casos confirmados, ficou de fora antes de 2026. O portfólio emergencial que a CEPI montou depois da declaração da ESPII (até US$ 62 milhões para três candidatas na primeira rodada, seguidos de novos aportes) é desenvolvimento reativo de vacinas, exatamente o padrão que a CEPI foi criada para substituir. Partindo de zero desenvolvimento clínico, até o esforço mais rápido possível se mede em anos, não em semanas.
Os vouchers de revisão prioritária são o terceiro mecanismo, e um mecanismo engenhoso. O programa de PRVs, criado pelo Congresso americano em 2007, concede vouchers da FDA a empresas farmacêuticas que obtêm aprovação regulatória para medicamentos ou vacinas contra doenças tropicais negligenciadas elegíveis. Um voucher converte uma revisão padrão da FDA, de cerca de dez meses, numa revisão prioritária de cerca de seis, encurtando em aproximadamente quatro meses a chegada ao mercado de qualquer produto ao qual o detentor o aplique. Os vouchers são transferíveis: até 2019, 17 dos 31 vouchers concedidos pela FDA em seus programas de doenças tropicais, doenças pediátricas raras e contramedidas haviam sido vendidos, por valores entre cerca de US$ 67 milhões e US$ 350 milhões.
A ideia é transformar a capacidade de revisão da FDA num ativo negociável. Uma empresa pequena desenvolve um medicamento para uma doença negligenciada, ganha um voucher, vende-o a uma grande empresa que corre para lançar um produto novo e usa o dinheiro para financiar seu próximo programa contra doenças negligenciadas, tudo por meio de incentivos privados e sem gasto público direto.
Na prática, os PRVs são concedidos na aprovação regulatória, de modo que todo o investimento em desenvolvimento, da fase 1 à submissão regulatória, precisa ser feito antes que qualquer benefício do voucher se materialize. Uma empresa que decide antes da fase 1 pode incluir o voucher no seu VPL esperado, mas só depois de descontá-lo pelos anos até a aprovação e pela chance de nunca chegar lá, e as empresas descrevem os vouchers como um fator entre vários nessas decisões. Um voucher que vale de US$ 67 milhões a US$ 350 milhões é pouco diante de uma conta esperada de desenvolvimento de US$ 886,8 milhões para um produto cujo mercado final não comporta a recuperação a preços comerciais. A maioria dos PRVs foi obtida por medicamentos, não por vacinas; as vacinas custam mais para desenvolver, exigem ensaios clínicos mais extensos para um conjunto mais estreito de doenças elegíveis e têm menor probabilidade de render um voucher por dólar investido em desenvolvimento. E o mercado secundário de vouchers só funciona porque o valor do voucher é modesto em relação ao que as grandes empresas ganham com lançamentos mais rápidos: o mecanismo gera valor vendendo algo barato. O programa pode inclinar algumas decisões sobre doenças negligenciadas, na margem, mas há poucas evidências de que tenha acrescentado aprovações que não teriam ocorrido de qualquer forma. Não mudou a dinâmica estrutural do desenvolvimento de vacinas para patógenos de surto com VPL esperado negativo.
Qualquer mecanismo que ainda passe pelo retorno privado esperado tem de pagar todo o déficit que o mercado deixa, porque um instrumento mais engenhoso deixa intactas as características das doenças que fazem o mercado falhar: a pobreza da população afetada, as limitações de compra dos governos e a epidemiologia que torna os ensaios de fase 3 logisticamente quase impossíveis.
Pense em como seria cada mecanismo ampliado até o ponto de fechar a lacuna. Um AMC de tração grande o bastante para tornar comercialmente racional o desenvolvimento de uma vacina contra o Bundibugyo é estruturalmente indistinguível de um contrato governamental de compra, já que é um compromisso do governo de comprar um produto futuro a um preço garantido. Uma CEPI financiada para cobrir simultaneamente os oito grupos de doenças prioritárias para emergências da OMS é uma agência pública de desenvolvimento de vacinas, que presta contas a financiadores estatais, toma decisões de alocação por critérios de saúde pública e não de retorno comercial esperado, e produz vacinas como bens públicos.
Um PRV dimensionado para compensar um programa de desenvolvimento de US$ 886 milhões com mercado negativo precisaria ser vendido por cerca de US$ 900 milhões ou mais. Isso é mais de duas vezes e meia o preço mais alto que qualquer voucher havia alcançado até 2019, pelos mesmos quatro meses de tempo de revisão.
Ampliados a esse ponto, todos esses mecanismos se transformam em finanças públicas, porque as características estruturais dessas doenças (as populações atingidas pelos surtos, seu poder de compra, a logística dos ensaios) não podem ser alteradas pelo desenho de um instrumento.
A aritmética de uma solução real
As “doenças prioritárias para P&D em contextos de emergência” da OMS formavam a lista do R&D Blueprint que orientou a preparação para emergências de 2018 até julho de 2024, quando a OMS a ampliou para um marco que abrange 28 famílias virais. Em sua versão final, da era da covid, ela cita oito grupos de doenças que exigem com urgência o desenvolvimento de vacinas e tratamentos: covid-19; febre hemorrágica da Crimeia-Congo; vírus ebola e Marburg; febre de Lassa; MERS-CoV e SARS; Nipah e doenças henipavirais; febre do Vale do Rift; e zika. Acrescenta a Doença X, um espaço reservado para o próximo patógeno novo. Cada grupo de doenças precisa de pelo menos um programa de desenvolvimento completo: pesquisa pré-clínica, ensaios clínicos até a fase 3, aprovação regulatória, ampliação da produção, estoque.
A CEPI 2.0 garantiu aproximadamente US$ 2 bilhões de sua meta de US$ 3,5 bilhões em cinco anos. Ao custo capitalizado médio do setor, de US$ 886,8 milhões por programa, esse orçamento cobre o custo esperado de cerca de dois programas completos, da pesquisa pré-clínica à aprovação regulatória. A comparação é aproximada, já que um financiador público não paga o custo privado de capital de 11% embutido nessa média, e por isso seu dinheiro rende mais. A média já embute as candidatas que fracassam pelo caminho, e deixa de fora a construção de fábricas e cadeias de suprimento, além dos custos administrativos e da infraestrutura organizacional necessária para manter uma instituição internacional de saúde pública. A lista de emergência da OMS tem oito grupos de doenças, e, no nível de financiamento que efetivamente obteve, o orçamento da CEPI corresponde à conta completa de desenvolvimento de aproximadamente dois deles.
O gasto global da indústria farmacêutica em P&D em 2024 foi de aproximadamente US$ 288 bilhões. O orçamento anual da CEPI, de cerca de US$ 400 a 500 milhões, é menos de dois décimos de um por cento do que a indústria farmacêutica gasta a cada ano, quase inteiramente em doenças que afetam populações ricas ou de renda média.
Dois mecanismos podem fechar essa lacuna, e ambos são explicitamente não mercantis. O primeiro é a obrigação regulatória: governos exigindo que as empresas farmacêuticas, em troca das proteções de patente e das exclusividades de mercado que sustentam todo o modelo de negócios farmacêutico, invistam uma parcela definida de seu P&D no desenvolvimento para doenças negligenciadas. A lógica estrutural é coerente. As empresas recebem um enorme subsídio público na forma de patentes, direitos exclusivos que duram 20 anos a partir do depósito e são garantidos pelo poder do Estado, e é razoável vincular condições de interesse público a esse subsídio.
A política não acompanhou. O Acordo TRIPS, o tratado da OMC que rege a propriedade intelectual farmacêutica, foi negociado sob pressão constante do lobby da indústria farmacêutica. Ele protege agressivamente os direitos de patente e deixa suas flexibilidades de saúde pública, como o licenciamento compulsório reafirmado na Declaração de Doha de 2001, como exceções nacionais caso a caso, e não como obrigações permanentes da indústria. A pandemia de covid-19 chegou a produzir uma suspensão do TRIPS para a produção de vacinas, adotada na 12ª Conferência Ministerial da OMC em junho de 2022, mas apenas como uma concessão parcial, arrancada a duras penas depois de dois anos de oposição. A Índia e a África do Sul propuseram pela primeira vez uma ampla suspensão da propriedade intelectual ligada à covid em outubro de 2020. Os Estados Unidos, a União Europeia, o Reino Unido e a Suíça se opuseram. Os EUA mudaram de posição em maio de 2021; a UE resistiu por mais um ano. O texto final cobria apenas a produção de vacinas, excluía diagnósticos e terapias e era substancialmente mais estreito do que o proposto originalmente, e ainda assim a indústria farmacêutica o condenou: sua federação global, a IFPMA, manifestou “profunda decepção” e desqualificou a decisão como uma “casca vazia”. Uma exigência obrigatória de P&D para doenças negligenciadas enfrenta a mesma oposição, mais organizada e com mais recursos, e sem sequer uma emergência da escala da covid como cobertura política.
O segundo mecanismo é o subsídio público em escala: governos financiando diretamente o desenvolvimento de vacinas por meio de agências públicas, detendo a propriedade intelectual resultante e produzindo vacinas como bens públicos, com preços pensados para o acesso e não para o retorno do investimento privado.
Só um programa chegou perto disso, e ele passou por empresas privadas, não por agências públicas, em condições que geraram a vontade política de pagar a conta. A Operation Warp Speed comprometeu aproximadamente US$ 18 bilhões do governo dos EUA no desenvolvimento de vacinas e tratamentos contra a covid-19.
O governo absorveu boa parte do risco dos ensaios clínicos, financiando diretamente o desenvolvimento e os ensaios de fase final da maioria de seus parceiros. Contratou centenas de milhões de doses com a Moderna, a Pfizer/BioNTech, a Johnson & Johnson, a AstraZeneca, a Novavax e outras empresas antes que qualquer dessas vacinas tivesse demonstrado eficácia em humanos. Para a maioria delas, estava, na prática, pagando antecipadamente por produtos que talvez nunca funcionassem, para que a capacidade de produção pudesse ser construída em paralelo ao desenvolvimento clínico; a Pfizer/BioNTech não recebeu dinheiro para desenvolvimento e só seria paga na entrega, após a autorização. Pagou também pelas decepções: a vacina da AstraZeneca nunca obteve autorização nos EUA, o cronograma da Novavax atrasou, outras nunca foram usadas. Duas vacinas receberam autorização de uso emergencial em dezembro de 2020, menos de um ano depois da identificação do vírus, o que fez da Operation Warp Speed o programa de desenvolvimento de vacinas mais rápido da história, por uma margem considerável.
Dinheiro público nessa escala foi mobilizado para exatamente uma doença. Existem versões menores: o próprio Ervebo nasceu num laboratório do governo canadense e chegou ao licenciamento com o apoio do Departamento de Defesa dos EUA e da BARDA, ao lado dos gastos da própria Merck. A covid-19 matou pessoas nos Estados Unidos, no Reino Unido, na Alemanha, na França e no Japão num ritmo que submeteu os políticos candidatos à reeleição nesses países a uma pressão eleitoral direta. Ameaçou populações cujos governos tinham ao mesmo tempo o orçamento e a motivação política para responder, governos que prestavam contas nas urnas pelas mortes em casa. A mesma infraestrutura regulatória, as autoridades de compra emergencial, as vias aceleradas e as agências de saúde pública existem hoje e poderiam ser direcionadas para o Bundibugyo, a febre de Lassa, o Nipah, a febre hemorrágica da Crimeia-Congo e a febre do Vale do Rift. A lista de prioridades da OMS foi publicada, atualizada e citada em discussões de política de saúde global durante anos. Tanto a informação sobre o risco quanto o modelo de desenvolvimento estavam disponíveis.
O que tem faltado é motivação política, e ela acompanha uma condição: se a população ameaçada tem governos com o orçamento e o incentivo eleitoral para tratar o surto como emergência.
A RDC não tem essa alavanca. Uganda a tem apenas em parte. Os governos dos países onde o Bundibugyo mata de 30% a 50% de seus pacientes não têm capacidade fiscal para montar uma Operation Warp Speed contra uma doença que ameaça sobretudo sua própria população. E os governos que têm essa capacidade (o G7, os grandes doadores bilaterais, as instituições multilaterais) não têm nenhum eleitorado que os pressione a agir com algo parecido com a urgência que demonstraram diante da covid-19.
A distância entre o que se gastou com a covid-19 e o que se gastou com os outros sete grupos de doenças prioritárias para emergências citados pela OMS segue um padrão consistente: as mesmas instituições que agiram com velocidade sem precedentes para financiar as vacinas contra a covid foram chamadas, uma vez após outra, a financiar a CEPI na meta declarada, e uma vez após outra ficaram aquém. Os sistemas políticos podem responder ao risco pandêmico, como a covid demonstrou. Na prática, porém, “risco pandêmico” significa risco para populações cujos governos têm os recursos e o incentivo político para considerá-las dignas de uma resposta de emergência. O Bundibugyo, a febre de Lassa e o Nipah atingem populações cujos governos, em sua maioria, não reúnem essa combinação.
Em 1º de junho de 2026, duas semanas depois do início da emergência, a CEPI comprometeu até US$ 62 milhões com três candidatas a vacina contra o Bundibugyo, um vírus conhecido desde 2007. Toda essa primeira rodada corresponde a cerca de 7% do custo esperado de um único programa de desenvolvimento completo, pela média capitalizada do setor.
Os Estados Unidos reuniram US$ 18 bilhões para a Operation Warp Speed. Nada comparável foi reunido, por Washington ou por qualquer outro, para o Bundibugyo, a febre de Lassa, o Nipah ou os demais patógenos da própria lista de prioridades da OMS.
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doença tropical negligenciada – Wikipédia
Principais fontes e referências
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