El Pacto Verde Europeo nunca fue solo una cuestión de clima

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Última actualización: 25 de octubre de 2026 · 16 min de lectura

La gran política medioambiental de Europa es una estrategia climática global débil y una estrategia industrial, de seguridad y financiera mucho más sólida.

En 2024, la Unión Europea generó alrededor del 6 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero. China produce en torno al 29 %. La India acelera. Si uno diseñara una política cuyo propósito principal fuera reducir la cantidad total de carbono en la atmósfera, dirigiría sus recursos hacia donde está la mayor parte de ese carbono: transferencia de tecnología, financiación de energías limpias para el mundo en desarrollo y alternativas bajas en carbono lo bastante baratas como para que las economías de rápido crecimiento las adopten a gran escala. Europa hizo algo de esto. La UE y sus Estados miembros son los mayores proveedores del mundo de financiación climática pública, unos 32.000 millones de euros en 2024, pero son sumas pequeñas al lado del problema. Su maquinaria más pesada fue a parar a otro sitio: levantó muros arancelarios, subvencionó a sus propias industrias y construyó una elaborada arquitectura reguladora para gobernarse a sí misma. Los artífices del Pacto Verde Europeo conocían esta aritmética.

Pensemos en cómo sería una política europea que pusiera el clima por delante. Canalizaría dinero de verdad hacia la transferencia de tecnología limpia a China, la India e Indonesia, las economías donde crecen las emisiones. Exportaría tecnología nuclear barata y mantendría en marcha los reactores europeos, en lugar de dejar que Alemania cerrara los tres últimos que le quedaban en 2023. Los ingresos del mercado de carbono irían al acceso a la energía para el mundo en desarrollo y no a programas nacionales, que es adonde los Estados miembros destinan la mayor parte: la legislación de la UE permite que ese dinero financie la acción climática en el extranjero, pero en 2024 apenas el 0,4 % se dedicó a fines climáticos y energéticos internacionales. Sobre todo, haría que la descarbonización fuera barata y exportable antes de hacerla obligatoria y europea. El Pacto Verde hizo poco de esto. En su lugar, levantó un gravamen fronterizo sobre el carbono que protege a los fabricantes europeos frente a rivales extranjeros que no pagan ningún precio por el carbono, construyó una infraestructura financiera que los mercados de capitales del continente esperaban dominar tras el Brexit y orientó sus subvenciones hacia la industria europea.

Nada de esto significa que la preocupación climática fuera fingida. Quienes construyeron el Pacto Verde han interiorizado el riesgo climático. Pero creer en un problema no zanja hacia dónde apunta una política. Junto a la agenda climática corrían otras cuatro, todas racionales y solo algunas expresadas con la misma claridad.

La guerra industrial

Cuando se anunció el Pacto Verde, en diciembre de 2019, China ya había destruido en la práctica la industria europea de fabricación de paneles solares. Los fabricantes europeos habían liderado el mundo a finales de la década de 2000, y la alemana Q-Cells fue el mayor productor de células solares en 2007 y 2008. Q-Cells se declaró insolvente en 2012, y en 2023 el 98 % de los paneles solares que importaba la UE procedía de China. Las cadenas de suministro de baterías para vehículos eléctricos se estaban construyendo en China, Corea del Sur y Estados Unidos, con los fabricantes europeos ausentes o dependientes de proveedores extranjeros de celdas. Los componentes de aerogeneradores, un sector de energía limpia en el que empresas europeas como Vestas y Siemens Gamesa habían alcanzado una verdadera fortaleza global, iban camino de la misma tenaza: en pocos años, los fabricantes chinos de turbinas, con precios más bajos y una generosa financiación respaldada por el Estado, ganaban pedidos europeos, y en 2024 la Comisión abrió contra ellos una investigación por subvenciones extranjeras. La cuota de la manufactura europea en la producción industrial mundial llevaba una década cayendo. En Bruselas se entendían bien las consecuencias para el empleo, la base fiscal y la autonomía estratégica.

Europa tenía que responder. El problema era que las respuestas más directas, desde las subvenciones estatales a gran escala hasta las barreras comerciales explícitas, estaban muy limitadas por los compromisos con la OMC, el derecho de la UE sobre ayudas de Estado y el mercado único. No eran imposibles: la UE había impuesto medidas antidumping a los paneles solares chinos entre 2013 y 2018, y en diciembre de 2019 Bruselas aprobó 3.200 millones de euros en ayudas de Estado para un proyecto de baterías de siete países, al que Alemania aportaba hasta 1.250 millones de euros. Pero los grandes movimientos necesitaban la aprobación de Bruselas caso por caso, y la defensa comercial solo llegaba tras largas investigaciones. Francia no podía proteger unilateralmente su sector siderúrgico de las importaciones chinas, porque la política comercial es competencia de Bruselas. Las normas que durante décadas habían disciplinado la política de competencia europea se habían convertido en una restricción vinculante para la prioridad estratégica más urgente a la que se enfrentaba Europa.

El Pacto Verde fue, en buena medida, la solución a este problema. El derecho comercial internacional permite que los objetivos medioambientales justifiquen medidas que de otro modo vulnerarían las normas comerciales, siempre que no discriminen de forma arbitraria ni encubran proteccionismo, y Rusia ya ha llevado el CBAM ante la OMC alegando discriminación. La fijación de un precio al carbono es defendible como política climática aunque su principal efecto económico sea encarecer las importaciones frente a la producción nacional. Las normas financieras integradas en el Pacto Verde funcionaban como instrumentos de política industrial mucho más difíciles de impugnar que las subvenciones sin disimulo: una taxonomía que etiqueta qué actividades cuentan como sostenibles, requisitos de riesgo climático para bancos y aseguradoras y la divulgación obligatoria de información sobre las cadenas de suministro. Lo planeara así alguien o no, la arquitectura discurría por los caminos que las restricciones legales dejaban abiertos.

Tomemos el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono. El CBAM impone a las importaciones industriales un gravamen equivalente al coste del carbono que se habría aplicado si esos bienes se hubieran producido bajo el sistema europeo de precios del carbono. Abarca el hierro y el acero, el cemento, el aluminio, los fertilizantes, la electricidad y el hidrógeno: los sectores en los que los productores europeos se enfrentan a la competencia más dura de fabricantes extranjeros de menor coste que operan sin una regulación del carbono comparable. En la frontera funciona en gran medida como un arancel, aunque se diseñó para poder defenderse ante las normas de la OMC como una medida de equiparación del carbono. El gravamen se calcula según las emisiones incorporadas en cada producto, y se descuenta el precio del carbono ya pagado en el extranjero, de modo que una planta extranjera más limpia o sujeta a un impuesto sobre el carbono paga menos. Para los exportadores que no tienen ni una cosa ni la otra, el efecto es el de un arancel: los productores extranjeros pierden la ventaja de no pagar ningún precio por el carbono justo cuando se eliminan gradualmente los derechos de emisión gratuitos de los productores europeos. El mecanismo entró en su fase definitiva en enero de 2026, y el gravamen aumenta escalón a escalón a medida que se retiran esos derechos gratuitos; los primeros certificados saldrán a la venta en febrero de 2027. En julio de 2026, la Comisión propuso alargar esa retirada gradual de 2034 a 2038.

La industria de la consultoría vio el negocio pronto. McKinsey, Deloitte, BCG y sus competidores crearon áreas dedicadas al cumplimiento de criterios ASG, la interpretación de la taxonomía, la contabilidad del carbono y la planificación de la transición, un trabajo que la complejidad normativa del Pacto Verde seguirá generando durante años. La complejidad crea su propia clientela: cada nueva norma de información es una nueva línea de ingresos para las firmas que la interpretan, y un grupo de presión con todos los motivos para defender esa complejidad una vez que existe.

El cálculo de seguridad

En 2019, el año en que se anunció el Pacto Verde, Europa pagó a Rusia más de 110.000 millones de euros por importaciones de combustibles fósiles. Ese dinero equivalía a una transferencia sistemática de riqueza europea a un Gobierno cuyos servicios de inteligencia organizaban asesinatos en suelo europeo, cuyo ejército ya había ocupado partes de un país vecino y cuyo objetivo declarado públicamente era revisar el orden de seguridad europeo surgido tras la Guerra Fría. La contradicción entre esta relación financiera y las posiciones de la política exterior europea se entendía con claridad. Se dijo en público: tras la anexión de Crimea, la Estrategia Europea de la Seguridad Energética de 2014 de la Comisión expuso sin rodeos la dependencia de la UE del gas ruso. Pero nunca se actuó a una escala que redujera esa dependencia, porque no había ninguna solución a corto plazo políticamente aceptable, sobre todo dada la influencia de un grupo de presión industrial alemán muy dependiente del gas ruso barato.

Las renovables disuelven este problema como ninguna negociación diplomática puede hacerlo. El viento y el sol son geográficamente cautivos: ningún gobierno extranjero puede cortar la energía solar francesa con una decisión sobre un gasoducto. Cuanta más electricidad europea proceda del viento y del sol, menos combustible tiene que importar Europa, decidan lo que decidan sus adversarios. Sin embargo, como casi todos los paneles solares que importa Europa se fabrican en China, la dependencia se desplaza del combustible a los equipos en lugar de desaparecer. Esta lógica no era nueva: un suministro energético de la UE seguro y asequible era uno de los tres principios energéticos que la Comisión enunció al lanzar el Pacto Verde en diciembre de 2019. Rusia invadió Ucrania en febrero de 2022, poco más de dos años después del lanzamiento del Pacto Verde. La invasión confirmó ante el mundo entero que la dependencia europea de los combustibles fósiles era una vulnerabilidad estratégica, y el plan de emergencia REPowerEU que vino después se construyó sobre la maquinaria que el Pacto Verde ya había montado.

La dimensión estadounidense opera en paralelo. En 2017, Donald Trump anunció que Estados Unidos abandonaría el Acuerdo de París, y al hacerlo le regaló a Europa una identidad geopolítica en un momento en que la necesitaba con urgencia. La retirada se hizo efectiva en noviembre de 2020, y Trump la repitió en su segundo mandato, con efecto desde enero de 2026. La capacidad militar europea es marginal al lado de la estadounidense y, cada vez más, al lado de la china. Su liderazgo tecnológico en sectores decisivos está sometido a un desafío constante, y su peso económico, aunque todavía considerable, representa una parte decreciente de la producción mundial. El liderazgo climático ofrecía algo que el poder duro no puede proporcionar con facilidad: una forma de autoridad moral difícil de disputar o de imitar, que no exige inversión militar y que sitúa a Europa como guardiana institucional del orden internacional basado en normas que la retirada estadounidense iba dejando vacante.

Los objetivos anteriores de Europa tampoco fueron el triunfo que parecían. La UE sí cumplió sus tres metas para 2020, en emisiones, renovables y eficiencia, pero la de eficiencia se alcanzó en gran parte porque los confinamientos de la COVID-19 hundieron la demanda de energía en 2020; Francia se quedó casi cuatro puntos porcentuales por debajo de su objetivo nacional de renovables, y varios Estados miembros cumplieron los suyos solo comprando a otros «transferencias estadísticas» de energía renovable. El Pacto Verde ya había vuelto a subir el listón, con un objetivo de emisiones más exigente para 2030 y el compromiso de alcanzar la neutralidad climática en 2050, así que, cuando llegaron los resultados de 2020, la atención se había desplazado a las nuevas metas.

La maquinaria política

El 16 de julio de 2019, Ursula von der Leyen compareció ante el Parlamento Europeo para pedir un puesto que ganaría por nueve votos. No había sido propuesta como cabeza de lista de ningún partido, sino mediante un acuerdo a puerta cerrada que los jefes de Gobierno de la UE sellaron tras una cumbre de tres días, saltándose el sistema de Spitzenkandidaten con el que el Parlamento esperaba que se hiciera la elección. Su confirmación requería una mayoría absoluta de 374 votos en una cámara de 747 diputados. Obtuvo 383. En su discurso de aquel día hizo una promesa concreta: un Pacto Verde Europeo, presentado en sus primeros cien días. Lo presentó el 11 de diciembre de 2019, diez días después de que su Comisión asumiera el cargo y cinco meses después de la votación.

Los méritos de la política no bastan por sí solos para explicar por qué el Pacto Verde se anunció con tanta audacia y tanta prisa. Parte de la explicación está en las circunstancias políticas de su promotora: una candidata que podría quedarse sin mayoría necesita un proyecto histórico de inmediato, y necesita anunciarlo antes de que se emitan los votos.

Greta Thunberg había hablado ante el Parlamento Europeo tres meses antes, en abril. Extinction Rebellion había ocupado el centro de Londres ese mismo mes. Las elecciones de mayo dieron a los partidos verdes avances históricos en todo el continente. Los relatos habituales tratan estos hechos como causas: la presión pública exige actuar y las instituciones responden. Pero la preocupación climática dentro de la Comisión era anterior a la oleada activista: en noviembre de 2018, la saliente Comisión Juncker ya había propuesto una UE climáticamente neutra para 2050. Lo que aportaron las protestas callejeras y los resultados electorales fue permiso: demostraron que había votantes que ganar y un precio que pagar por no hacer nada. La nueva Comisión se sirvió del movimiento para avanzar por un rumbo que Bruselas ya había trazado.

Sacar adelante el Pacto Verde exigía el apoyo de Estados miembros que soportarían costes de transición desproporcionados. Polonia generaba en torno a tres cuartas partes de su electricidad con carbón en 2019. No iba a aceptar un calendario de descarbonización vinculante a base de persuasión, y en diciembre de 2019 no lo aceptó: Polonia fue el único Estado miembro que se negó a comprometerse con el objetivo de neutralidad climática para 2050 en la cumbre que lo respaldó. Bruselas respondió con dinero: el Mecanismo para una Transición Justa se diseñó para movilizar unos 55.000 millones de euros para las regiones dependientes del carbón, con un Fondo de Transición Justa de 17.500 millones de euros a precios de 2018 como ancla, que solo abona la mitad de la asignación de un país si este no se compromete con la neutralidad climática, y se construyó para que la transacción fuera financieramente manejable. Así es como la Unión Europea construye sus coaliciones en las grandes cuestiones: armar un paquete en el que bastantes de las partes que más tienen que perder reciban compensación suficiente para dejar de bloquear.

Por debajo de todo esto corría el efecto Bruselas, la capacidad estructural de Europa para convertir sus requisitos de acceso al mercado en normas mundiales de hecho que ningún otro gobierno tiene que firmar. Cuando Europa impone determinadas normas de producto, toda empresa del mundo que quiera vender en el mercado único europeo debe cumplirlas. El Pacto Verde llevó ese alcance a una transición industrial global: las normas redactadas en Bruselas condicionarían decisiones industriales en Seúl, Detroit y Shenzhen.

La arquitectura y sus costes

El Pacto Verde fue también un proyecto de arquitectura financiera. Con la City de Londres fuera de la UE tras el Brexit, Fráncfort y París vieron la ocasión de ganar productos y prestigio. Las piezas, varias de ellas propuestas por primera vez en un plan de acción de 2018 sobre finanzas sostenibles y trasladadas después al Pacto Verde, eran la taxonomía de la UE, que clasifica las actividades económicas como sostenibles o no; la información obligatoria sobre sostenibilidad para las grandes empresas; los bonos verdes NextGenerationEU de la propia UE, cuyo debut en 2021 fue la mayor emisión de bonos verdes realizada hasta entonces; y el mercado de carbono, reformado y ampliado. Nada de esto era solo política climática. En conjunto, construyó un nuevo ecosistema financiero, y Fráncfort, París y Ámsterdam compitieron por acoger el negocio que el Brexit había dejado en juego. Las normas de información se han recortado desde entonces: con la reforma Ómnibus I de 2026, a partir del ejercicio de 2027 una empresa de la UE solo está obligada a informar si tiene más de 1.000 empleados y más de 450 millones de euros de facturación. Las entidades financieras europeas tenían sus propios motivos para abrazar la inversión ASG: una nueva clase de activos ofrecía nuevos instrumentos a los que poner precio, nuevos requisitos de cumplimiento que generaban ingresos por asesoría, nuevos índices que construir, nuevos fondos que lanzar.

El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE ocupa el centro de esta arquitectura. Funciona desde 2005 y, durante buena parte de su vida, su precio del carbono fue demasiado bajo para forzar grandes decisiones: rondó de media los 7 euros por tonelada entre 2012 y 2017, muy por debajo de los niveles a los que cambiar de combustible o acometer grandes inversiones de capital resulta racional. Aun así, tuvo efecto: las plantas incluidas en el sistema redujeron sus emisiones, según las estimaciones, en una décima parte entre 2005 y 2012, en comparación con plantas similares que quedaban fuera. El sistema también era vulnerable a abusos graves. Europol calcula que el fraude del IVA en carrusel con derechos de emisión costó a los contribuyentes europeos 5.000 millones de euros en 2008–2009. La reforma de 2018, que por fin empujó los precios por encima de los 20 euros, y la revisión más estricta del Pacto Verde en 2023 respondían a un sistema que se había vuelto difícil de defender en sus propios términos. Esa revisión fijó un recorte del 62 % respecto a los niveles de 2005 para 2030 y creó un segundo mercado de carbono para la calefacción y los combustibles del transporte por carretera, que ahora debe arrancar en 2028.

Los funcionarios que redactan las normas no cultivan la tierra en el este de Polonia ni trabajan en las plantas que la transición cerrará. Los costes que el Pacto Verde impone a corto plazo, en las facturas de la energía y en los empleos de las plantas construidas en torno al carbono, recaen con más fuerza sobre quienes menos voz tienen en cómo se diseñó la política o en cómo se revisará. La brecha es estructural: es lo que ocurre cuando quienes diseñan la política y quienes viven bajo ella habitan mundos económicos muy distintos.

Las protestas agrícolas que estallaron por toda Europa a finales de 2023 y se prolongaron en 2024, en Alemania, Francia, Bélgica, Polonia y otros países, siguieron a revueltas neerlandesas anteriores contra las normas sobre el nitrógeno. Obligaron a la Comisión a una rápida retirada: en febrero de 2024, Von der Leyen anunció que retiraba su proyecto de ley para reducir los plaguicidas, días después de que Bruselas propusiera relajar la norma que obligaba a los agricultores a dejar en barbecho parte de sus tierras. Los detonantes solían ser nacionales, como los recortes de la desgravación fiscal del gasóleo agrícola en Alemania o el grano ucraniano barato en Polonia, pero las protestas confluyeron en las normas agrícolas del Pacto Verde, que imponían costes reales a gente que trabaja con márgenes estrechos y en condiciones físicamente duras. Que Bruselas no lo viera venir dice algo de la distancia entre quienes redactan sus normas y las explotaciones que esas normas regulan.

Y luego está la energía nuclear. Francia genera unos dos tercios de su electricidad con energía nuclear, lo que le da una de las redes con menos carbono de Europa. Quería que la nuclear entrara en la taxonomía de la UE como inversión sostenible. Alemania, que había pactado por primera vez el abandono de la energía nuclear en 2001, volvió a comprometerse tras Fukushima a cerrar todas sus centrales, sobre todo por razones políticas, y se opuso a su inclusión. Son posiciones irreconciliables sobre una fuente probada de electricidad gestionable y baja en carbono a escala industrial. El Pacto Verde dejó que esta contradicción se resolviera más adelante. La nuclear no entró en la taxonomía hasta 2022, mediante un acto delegado de la Comisión que la clasificó, junto con el gas fósil, como actividad «de transición». Austria recurrió el acto ante los tribunales, y el Tribunal General de la UE lo avaló en septiembre de 2025. Alemania mantuvo sus objeciones hasta 2025, cuando el Gobierno de Merz dejó de bloquear la equiparación de la nuclear en la legislación de la UE; para entonces, sus propios últimos reactores llevaban dos años cerrados.

La paradoja de la coherencia

La UE produce alrededor del 6 % de las emisiones mundiales. Más allá de la financiación climática y de un puñado de asociaciones para la transición energética con países como Sudáfrica, Indonesia y Vietnam, el Pacto Verde hace poco que vaya en serio respecto al 94 % restante. Como política climática global, es en gran medida incoherente: demasiado pequeña para el problema y apuntada sobre todo lejos de los lugares donde se acumula el carbono.

Juzgado por sus otros propósitos, encaja mucho mejor: da cobertura legal a la política industrial, reduce la necesidad europea de combustible procedente de Estados hostiles, exporta normas europeas y ofrece a las finanzas del continente una nueva clase de activos. También dio a una presidenta de la Comisión confirmada por nueve votos el proyecto en el que se había jugado su confirmación.

En 2026, la coalición política que produjo el Pacto Verde está visiblemente tensionada. Los agricultores se rebelaron, y los partidos hostiles a la transición verde ganaron terreno en las elecciones europeas de 2024. La Comisión también ha cedido terreno. Retiró la ley de plaguicidas, dio a los fabricantes de automóviles tres años para promediar sus objetivos de CO2 y tiene pendiente una propuesta para suavizar la norma de cero emisiones de 2035 hasta un recorte del 90 %. El nuevo mercado de carbono para la calefacción y los combustibles del transporte por carretera se ha retrasado un año y la información sobre sostenibilidad ya solo alcanza a las empresas más grandes. La retirada más reveladora sigue siendo solo una propuesta: la industria conservaría derechos de emisión gratuitos hasta 2038, lo que también frenaría el gravamen fronterizo que debía sustituirlos.

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Principales fuentes y referencias

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European Commission. Just Transition Mechanism. commission.europa.eu. (Broader mechanism provides targeted support of around €55 billion over 2021–2027; Just Transition Fund €19.7 billion in current prices.) https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/finance-and-green-deal/just-transition-mechanism_en

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DLA Piper. EU Council approves Omnibus I Directive. March 31, 2026. (New CSRD thresholds of 1,000 employees and €450 million net turnover; companies below them not required to report for financial years starting on or after January 1, 2027.) https://knowledge.dlapiper.com/dlapiperknowledge/globalemploymentlatestdevelopments/2026/eu-council-approves-omnibus-i-directive

European Commission / EEAS. NextGenerationEU: European Commission successfully issues first green bond to finance the sustainable recovery. October 2021. (€12 billion, the largest green bond issuance at the time.) https://www.eeas.europa.eu/delegations/japan/nextgenerationeu-european-commission-successfully-issues-first-green-bond-finance-sustainable_en

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Bioenergy International. Commission launches «ambitious yet pragmatic» Automotive Package. December 23, 2025. (Proposed 2035 target of a 90% cut in fleet CO2.) https://bioenergyinternational.com/commission-launches-ambitious-yet-pragmatic-automotive-package/

European Commission, DG Climate Action, with Canada, France, Germany, Italy, the UK and the US. Joint article on Just Energy Transition Partnerships. January 20, 2025. (Partnerships with South Africa, Indonesia, Viet Nam and Senegal.) https://climate.ec.europa.eu/news-other-reads/news/joint-article-just-energy-transition-partnerships-2025-01-20_en

SWP Berlin. Divided But Dangerous: The Fragmented Far-right’s Push for Power in the EU after the 2024 Elections. 2024. https://www.swp-berlin.org/en/publication/divided-but-dangerous-the-fragmented-far-rights-push-for-power-in-the-eu-after-the-2024-elections