국민국가의 발명: 세계의 기본 정치 단위는 왜 겨우 200년밖에 되지 않았는데 벌써 금이 가고 있나

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최종 업데이트: 2026년 10월 25일 · 읽는 시간 20분

주머니 속의 그 문서, 당신이 어디에 갈 수 있는지, 어떤 권리를 갖는지, 지구상 모든 정부의 눈에 누가 “당신”으로 간주되는지를 정하는 그 문서는 어떤 제도가 발급한 것이다. 그 제도는 관념으로서는 200년 남짓 되었고, 지구의 기본값이 된 지는 그보다 훨씬 짧다. 1945년 국제연합이 창설될 때 회원국은 51개였다. 지금은 193개다. 실제 통치에 조금이라도 힘을 쓰는 개념으로서 국민국가는 증기기관보다 젊고, 공공 증기철도보다 겨우 한 세대 앞설 뿐이다. 대부분의 형태로 보면 국민국가는 그것이 지금 규제하겠다고 나서는 산업경제보다도 젊다.

우리는 제도가 얼마나 새로운지 모른 채 그 안에서 산다. 국민국가는 대부분의 제도보다 한 걸음 더 나아간다. 구성원을 다스릴 뿐 아니라 구성원이 누구인지를 정의한다. 국적이라는 형태로 당신에게 이름을 붙이고, 그 이름에 권리와 의무를 매달고, 이 모든 배치를 원래부터 그랬던 것처럼 내놓는다. 마치 프랑스인다움이나 스페인인다움, 튀르키예인다움이 발명된 것이 아니라 발견된 것이기라도 하다는 듯이.

국민국가는 설계도에 따라 지어졌고, 지금 개별 국가들에 드러나는 균열 가운데 상당수는 그 설계선을 따라 나 있다.

베스트팔렌 조약이 말한 것

표준적인 설명은 이렇다. 1648년 베스트팔렌 조약이 30년 전쟁을 끝냈고, 그 과정에서 근대 국가 체제를 세웠다. 주권이 국제관계를 조직하는 원리가 되었다. 국가들은 법적으로 평등하고, 서로의 국내 문제에 간섭하지 않으며, 확정된 국경 안에서 서로의 존립 권리를 인정하게 되었다. 국제관계학 교과서라면 어느 것이든 이 단락의 한 버전을 싣고 있다.

이 이야기는 대부분 허구다. 1648년 오스나브뤼크와 뮌스터에서 서명된 조약들은 군주와 왕조, 종교 진영 사이에 벌어진 참혹한 전쟁을 정리했다. 영토를 재분배했고, 여러 공국에 사는 개신교도와 가톨릭교도 신민의 권리를 다뤘으며, 1555년 아우크스부르크 화의의 조건을 갱신했다. 아우크스부르크 화의는 cuius regio, eius religio, 곧 군주가 자기 영토의 종교를 정한다는 원칙을 세운 바 있었다.

조약들이 확립하지 않은 것이 바로 교과서 버전이다. “주권”이라는 단어가 나오는 곳에서도 그것은 특정 영토에 대한 군주의 권리를 가리킬 뿐, 결코 일반 원칙을 뜻하지 않는다. 불간섭 원칙도 없고, 법적으로 평등한 국가들의 체제도 없다.

안드레아스 오지안더는 조약들이 실제로 말하는 내용과 국제관계학 문헌이 조약들이 말한다고 주장하는 내용을 비교하며 이 점을 논증했다. 그의 주장에 따르면 국제관계학이 묘사하는 “베스트팔렌 체제”는 사후에 만들어진 구성물이다. 그 재료의 일부는 17세기의 반(反)합스부르크 선전이었고, 이를 재활용한 것은 19세기와 20세기의 역사가들이었다. 그들은 이미 주변에서 작동하고 있던 국가 체제에 편리한 건국의 순간이 필요했다.

국제법학자 스테판 볼라크는 더 직설적으로 말한다. 베스트팔렌 신화는 “우리 국제법 질서의 바로 그 근간에까지 파고들어, 국제법상 국가 주권이라는 관념과 이상의 모델이 되었다.” 이 신화는 법적 논증과 외교 분쟁에서 인용되었고, 19세기가 17세기에 관해 스스로에게 들려준 이야기가 아니라 역사적 사실인 것처럼 여러 세대의 학생들에게 가르쳐졌다.

베스트팔렌의 당사자들은 군주들이었다. 신성 로마 황제, 프랑스 왕, 스페인 왕, 네덜란드 공화국, 스웨덴 왕실. 협상하던 것은 왕조와 종교 진영이었고, 그 대상은 영토와 종파에 관한 합의였다. 민족은 당사자가 아니었다. 국가를 가질 권리가 있는, 문화적으로 규정된 민족이라는 개념은 회의 기록 어디에도 나오지 않는다. 정치 단위는 왕조 국가이고, 1648년의 주권은 인민이 아니라 군주에게서 흘러나온다.

교과서는 신성 로마 제국도 서둘러 지나친다. 표준 서사는 베스트팔렌 이후 이 제국을 껍데기만 남은 존재로 취급한다. 그러나 제국은 1806년까지 존속했다. 국민국가가 필연이 되어 가고 있었다는 바로 그 시기 내내 비틀거리며 버텼다. 베스트팔렌이 근대 국가 체제를 세웠다면, 신성 로마 제국에는 158년 동안이나 그 사실을 알리지 않은 셈이다.

실제의 베스트팔렌은 국가 체제가 어떻게 시작되었는가에 관한 표준 이야기 자체가 하나의 구성물임을 보여 준다. 1789년 이전에 유럽 대부분에서 주권은 군주의 것이었고, 국민국가가 작동하려면 주권의 자리를 옮겨야 했다.

학계 속의 베스트팔렌 신화

오지안더의 주장에 반론이 없지는 않다. 일부 학자는 전통적 서사를 옹호하며, 조약들이 주권을 일반 원칙으로 내세운 적은 없더라도 주권 국가의 행동이 규범이 되는 실질적 조건을 확립했다고 주장한다. 전통적 설명을 온전히 옹호하는 이는 드물다. 이제 논쟁은 그 윤색이 얼마나 중요한가를 두고 벌어진다.

시기는 오지안더 쪽에 유리하다. “베스트팔렌 체제”가 국제법의 정전(正典)적 건국 이야기가 된 것은 19세기와 20세기 초, 바로 국민국가가 지배력을 굳혀 가던 때였고, 이 신화는 정당화의 기능을 했다. 국민국가에는 자신보다 오래된 건국 이야기가 필요했고, 알맞게 재해석된 베스트팔렌이 그것을 제공했다.

혁명이 이룬 융합

1648년과 1789년 사이에 단 하나의 원리가 뒤집혔다. 주권은 누구의 것인가. 미국 혁명가들은 이미 1776년에 정부의 근거를 피치자의 동의에 두었지만, 유럽 대부분에서 1789년 이전의 답은 군주였다. 그 이후 프랑스에서의 답은 국민이었다.

프랑스에서 이 전복을 수행한 것은 한 편의 팸플릿이었다. 에마뉘엘조제프 시에예스는 바스티유가 함락되기 몇 달 전인 1789년 1월 「Qu’est-ce que le tiers état?」(제3신분이란 무엇인가?)를 펴냈다. 겉으로 시에예스는 정치적 대표에 관한 논지를 펴고 있었다. 그러나 그 안에는 차원이 다른 주장이 박혀 있었다. 프랑스 인구의 약 97%를 이루는 평민, 곧 제3신분이 국민 그 자체라는 것이었다. 국민은 모든 정치 제도에 앞선다. 제3신분이 국민을 이룬다. 그러므로 제3신분이 정당한 주권자다. 국가와 인민은 점진적인 문화적 진화 없이, 팸플릿을 든 한 성직자에 의해 원리상 융합되었다.

당장의 정치적 논리는 분명했다. 주권이 국민에게 있다면, 국민의 의지를 표현하지 못하는 국가는 모두 정당성이 없다. 자기 자신의 권리로 주권을 주장하던 왕은 더 이상 기댈 원리가 없었다. 그러나 이는 그만큼 까다로운 문제를 낳았다. 국민이 주권자라고 선언하는 것만으로는 충분하지 않았다. 국민을 주권자로 삼으려면, 그 국민이 실제 사람들의 머릿속에 존재해야 했다. 부르고뉴의 농민, 브르타뉴의 어부, 리옹의 직조공이 자신을 프랑스라는 공동의 실체의 일원으로, 그 방위에 대한 의무를 함께 지는 존재로 이해해야 했다.

1793년 8월 국가가 내놓은 답은 국민 총동원령(levée en masse)이었다. 국민공회는 모든 프랑스 시민을 상시 징발 상태에 두었다. 젊은 남성은 전투에 나가고, 기혼 남성은 무기를 만들고 보급품을 나르며, 여성과 아이와 노인은 보조 역할을 맡는다. 이것이 근대 전쟁의 출발점이며, 그것은 하룻밤 사이에 만들어 낼 수 없는 무언가에 기대고 있었다. 병사들이 자기 것인 무언가를 위해 싸운다는 믿음이었다. 1년 안에 프랑스는 60만~75만 명의 병력을 동원했고, 이는 유럽이 그때까지 전장에 내보낸 어떤 군대도 왜소하게 만드는 규모였다.

그러나 병사를 향한 공화국의 갈증은 이 기획의 한복판에 놓인 문제를 드러냈다. 공화국이 국민을 대변한다는 주장을 모두가 받아들인 것은 아니었다. 가톨릭과 반혁명 문화가 강한 프랑스 서부 지역 방데에서는 1793년 2월의 징병법이 그해 3월 공공연한 반란을 불러일으켰다. 총동원령보다 몇 달 앞선 일이었다. 혁명 국가의 대응은 체계적이었고 파국적이었다. 최근 비교적 널리 받아들여지는 추정치는 반란군 쪽 사망자 최대 약 17만 명, 공화국 군대 쪽 약 3만 명이다. 레날 세셰르의 연구는 반란 코뮌들에서 사라진 인구를 약 11만 7000명으로 집계하고 그 진압을 제노사이드라고 불렀다. 역사가들이 지금까지 다투는 것은 숫자보다 바로 그 단어다. 수치가 어떻든, 국가와 국민의 융합은 평화로운 철학적 발전이 아니었다. 국가가 국민이 주권자라고 선언한 뒤 공화국이 자기들의 이름으로 말하는 것을 거부하는 주민을 징집하려 하자, 결과는 대량 살육이었다.

그 강제는 기획의 논리에서 나왔다. 단일한 국민에 정당성의 근거를 두는 국가에는 자기 주민 속에서 그 국민을 찾아내거나, 아니면 만들어 낼 이유가 충분하다.

나폴레옹의 군대는 이 모델을 유럽 전역에 수출했고, 그러면서 그것이 복제될 조건을 만들어 냈다. 나폴레옹의 침공은 혁명을 퍼뜨리는 동시에 대항 민족주의를 자극했다. 프랑스 점령에 대한 독일의 저항은 독일 민족주의를 낳았고, 스페인의 저항은 스페인 민족주의를 낳았다.

제조 프로젝트

프랑스 혁명 국가가 즉흥적으로 해 나가던 일의 이론적 기반은 독일에서, 그보다 수십 년 앞서 지어지기 시작했다. 요한 고트프리트 헤르더는 1770년대부터 1790년대에 걸쳐, 모든 인간 공동체에는 후대의 저자들이 민족정신(Volksgeist)이라 부르게 될 고유한 문화적 정신이 있으며 그것이 언어와 민속 관습과 역사로 표현된다고 주장했다. 헤르더는 계몽주의의 보편주의적 허세에 맞서는 철학적 논변을 펴고 있었다. 모든 문화를 재야 할 단 하나의 합리적 기준이 있다는 생각에 맞서 문화의 특수성을 옹호한 것이다.

인류의 문화적 다양성을 프랑스의 보편주의적 제국주의로부터 지키려다가, 헤르더는 뒤이은 수많은 종족적 민족주의 운동에 지적 원형을 제공했다. 그가 결코 지지하지 않았을 20세기의 운동들까지 포함해서다. 헤르더가 뜻한 것은 모든 민족이 동등한 존엄을 지닌다는 것이었다. 19세기의 많은 독자는 그의 말을, 각 민족에게는 국가를 가질 자격을 주는 고유한 정신이 있다는 뜻으로 받아들였다.

요한 고틀리프 피히테가 그런 독자 가운데 하나였다. 프랑스 점령하의 베를린에서 행한 「독일 국민에게 고함」(1807~1808)은 헤르더의 문화적 관찰을 정치 강령으로 바꾸어 놓았다. 그는 독일 민족에게 독일어로 표현되는 고유한 정신이 있으며, 새로운 국민 교육이 그들로 하여금 스스로를 하나의 국민으로 자각하게 해야 한다고 주장했다. 점령된 도시의 청중 앞에서 피히테는 이미 존재하는 독일 국민을 묘사한 것이 아니었다. 충분히 강하게 주장함으로써 청중의 머릿속에 독일 국민이 존재하게 만들려 했다.

순환 논리는 모든 페이지에서 드러난다. 우리는 언어와 문화가 고유하기 때문에 하나의 국민이고, 우리의 언어와 문화가 고유한 것은 우리가 하나의 국민이기 때문이다. 베네딕트 앤더슨은 이 순환하는 관념이 어떻게 수백만 명에게 퍼질 수 있었는지를 보여 주었다.

16세기 이후의 토착어 서적, 그리고 훗날의 소설과 신문 같은 인쇄물은 한 번도 만난 적 없이 같은 준거 세계를 공유하는 사람들의 공동체를 만들어 냈다. 같은 신문의 독자들은 같은 “지금”을 살았다. 같은 날 같은 독일어 신문을 읽는 작센의 농부와 함부르크의 상인은 자신을 하나의 공동 생활의 참여자로 경험했다. 민족이 “상상된” 것이라는 말은 허구라는 뜻이 아니라 전문적인 의미로 하는 말이다. 민족은 서로 결코 마주칠 일 없는 사람들 사이의 관계로서 존재했다. 앤더슨은 그 상상을 수백만 명 규모로 가능하게 한 것이 인쇄 자본주의라고 주장했다.

어니스트 겔너는 그 동력을 통신 기술이 아니라 산업 경제에서 찾았다. 그에 따르면 근대 산업사회는 문화적 표준화를 요구한다. 노동자는 글을 읽을 줄 알고 지역을 넘나들며 지시를 따를 수 있어야 하며, 공동의 경제 안에서 기능할 만큼 문화적 바탕을 공유해야 한다. 그래서 국가는 의무교육을 통해 표준화된 국민 문화를 생산하고, 이렇게 제조된 표준을 오래된 민속 문화의 표현이라고 내세운다. 겔너는 민족주의가 “사회에 대한 고급문화의 전반적 강요”라고 썼다. 민족주의가 되살린다고 주장하는 민속 문화들의 자리에 “학교가 매개하고 학술원이 감독하는 어법”이 퍼지는 것이다.

프랑스는 당연한 시험 사례다. 프랑스야말로 전형으로 여겨지기 때문이다. 1789년에 국민국가를 발명하고 그 뒤로 줄곧 국민국가였던 나라. 혁명 정부가 프랑스 국민의 주권을 선언했을 때, 나라의 거의 절반은 프랑스어를 겨우 하거나 아예 하지 못했다. 1794년 6월 그레구아르 신부는 국민공회에 보고했다. 약 2800만 명의 나라에서 적어도 600만 명의 시민이 프랑스어를 전혀 모르고, 그만큼의 시민이 프랑스어로 대화를 겨우 이어 갈 정도이며, 프랑스어를 순정하게 구사하는 사람은 300만 명을 넘지 않는다는 것이었다. 지방 곳곳에서 사람들은 브르타뉴어, 오크어, 바스크어, 알자스어, 플라망어, 코르시카어, 그리고 그레구아르가 서른 개쯤으로 헤아린 지역 방언들의 조각보 속에서 살았다. 저마다 지역 정체성을 대표했고, 스스로를 프랑스인이라 부를 특별한 이유가 없었다.

유진 웨버는 그다음에 벌어진 일을 추적했다. 그의 설명에 따르면 프랑스의 국민 정체성, 즉 농촌 주민이 프랑스와 자신을 동일시하고 프랑스어를 쓰게 된다는 의미의 정체성은 1870년대부터 1914년 사이에 서로 맞물린 세 가지 도구를 통해 상당 부분 제조되었다. 1880년대 초 쥘 페리의 의무교육법은 프랑스어 교육을 보편화했다. 징병제는 젊은 남성들을 마을에서 데려갔다가 공화국의 병사로 자신을 인식하는 사람이 되어 돌아오게 했다. 철도망은 농촌 프랑스를 국민 경제와 파리에 연결했다. 1789년에 국민국가를 “발명한” 나라는 한 세기가 지나도록 여전히 자신을 제조하고 있었다.

앤더슨과 겔너는 어떻게 맞물리는가

베네딕트 앤더슨의 인쇄 자본주의론과 어니스트 겔너의 산업적 표준화론은 흔히 민족주의에 관한 경쟁하는 설명으로, 마치 하나가 옳으면 다른 하나는 틀려야 하는 것처럼 제시된다. 두 이론은 같은 과정의 서로 다른 측면을 묘사한다.

앤더슨은 대규모 상상의 공동체가 어떻게 인지적으로 가능해졌는지를 설명한다. 한 번도 만난 적 없는 수백만 명이 어떻게 공동의 국민적 삶의 참여자라고 느끼게 되었는가. 겔너는 산업 국가가 왜 그 공동의 삶이 존재해야 했고 그래서 그것을 적극적으로 생산했는지를 설명한다. 웨버의 프랑스는 그 메커니즘이 작동하는 모습을 보여 준다. 국가는 앤더슨이 짚은 도구들을 겔너가 묘사한 기획에 동원했다.

국민국가는 왜 이겼나

국민국가가 자연스러운 것이 아니라 구성된 것이라면, 당연한 질문은 그것이 왜 대안들과의 경쟁에서 이겼느냐다. 합스부르크의 다민족 제국은 우연의 산물이 아니었다. 전성기의 오스트리아-헝가리는 11개 주요 민족 집단에 걸친 약 5100만 명을 통치했고, 그 가운데 다수를 이루는 집단은 없었다. 독일인, 헝가리인, 체코인, 폴란드인, 우크라이나인, 루마니아인, 크로아티아인, 슬로바키아인, 슬로베니아인, 세르비아인, 이탈리아인. 합스부르크 왕조는 수 세기 동안 이 땅들을 통치해 왔다. 신성 로마 제국은 이런저런 형태로 천 년 가까이 지속되었다. 둘 다 살아남지 못했다.

오스트리아-헝가리의 최종적 붕괴는 흔히 프랑스나 독일이 동원할 수 있었던 국민적 충성심을 만들어 내지 못한 탓으로 돌려진다. 그것은 설명의 실제 일부이지만 전부는 아니다. 1910~1913년 오스트리아-헝가리는 국민생산의 약 2.8%를 국방에 썼다. 유럽 열강 가운데 가장 낮은 비중이었고, 러시아는 4.5%였다. 오스트리아-헝가리 군대는 병력이 모자라고 훈련이 부족한 상태로, 낡은 무기를 들고 전쟁에 나갔다. 적국들만 한 산업 기반도 없었다. 이 요인들 가운데 어느 하나만으로도 결정적이었을 수 있다.

그러나 국민 정체성의 문제는 실재했고 다른 요인들과 구별되었으며, 국민국가에 다민족 제국이 쉽게 흉내 낼 수 없는 이점을 안겨 주었다.

가장 눈에 띄는 차이는 군대에서 나타났다. 국민 정체성으로 동기를 얻은 군대는 용병이나 왕조식 모병으로는 따라올 수 없는 규모와 헌신으로 일으켜 세울 수 있다. 총동원령이 이를 입증했다. 1년 안에 수십만 명의 프랑스 병사가 동원되었고, 그들은 국민을 자신이 지켜야 할 자기 것으로 이해했기에 싸웠다. “프랑스를 위해” 또는 “조국을 위해” 싸운다는 관념은 급료나 강제를 대신하지는 않았지만, 국가가 훨씬 더 많은 사람에게 훨씬 더 많은 것을 요구할 수 있게 해 주었고, 규모를 키울 수 있었다. 11개 민족에 걸쳐 한 왕조를 위해 싸운 오스트리아-헝가리 군대는 4년의 전쟁 동안 흩어지지 않고 버텼지만, 같은 국민적 확신을 끌어낸 적은 없었고, 1918년 가을에 와해되었다.

군대 뒤에는 관료제의 손길이 있었다. 인구조사, 의무교육, 철도, 징병제 덕분에 국민국가는 어떤 전근대적 형태도 근접할 수 없는 규모로 균질한 신민을 생산할 수 있었다. 1871년 이후 새 제국은 독일에 단일한 관세·통상 영역, 주화와 도량형에 대한 제국의 통제, 보편적 병역 의무를 안겨 주었다. 바이에른이 평시에 자체 군대와 자체 철도·우편을 유지했고 학교 교육은 개별 주의 몫으로 남았는데도 그랬다. 한 세대 안에 제국은 단일한 생산 단위로 기능했다. 그것이 작동한 것은 사람들이 자기 것으로 경험하는 제도에 순응했기 때문이다.

그 둘의 밑바탕에는 정당성이 있었다. 국민국가는 시민의 의무를 빚진 것이 아니라 스스로 부과한 것으로 다시 규정했다. 시민 자신이 주권자인 국민이었기 때문이다. 세금과 징병은 당신 자신의 공동 사업에 대한 기여가 된다. 그 허구 덕분에 세금과 징병은 정당화하기 쉬워졌고, 그래서 거두기도 쉬워졌다.

바로 이 메커니즘들은 국민국가가 왜 그토록 위험할 수 있는지도 설명한다. 국방을 위해 대중을 동원하는 능력은 곧 인종 청소를 위해 대중을 동원하는 능력이다. 시민을 징병에 순응하게 만드는 정당성의 프리미엄은, 국가가 다른 집단을 국민에게 이질적인 존재로 규정할 때 시민을 잔학 행위의 공모자로도 만든다. 아르메니아인 제노사이드, 홀로코스트, 르완다 제노사이드는 모두 이 메커니즘들을 국민 바깥으로 규정된 주민에게 돌린 민족주의 정권이 저지른 일이다.

억눌린 자들

국민국가의 균질성 제조가 끝까지 완수되지 못한 곳에는 카탈루냐, 쿠르디스탄, 플랑드르를 비롯해 강도가 제각각인 십여 개의 사례가 남았다. 저마다 고유한 역사가 있지만 공통된 패턴이 있다. 국민국가는 주민들을 둘러싸고 선을 그은 뒤 여러 세대에 걸쳐 그 주민들을 선에 맞추려 애썼고, 그 기획이 미치지 못한 곳마다 국가 자신의 논리로는 흡수하기 어려운 나머지를 남겼다.

카탈루냐에는 고유한 언어(약 900만~1000만 명이 쓰는 카탈루냐어)와 고유한 법 전통, 그리고 스페인 국가보다 상당히 앞서는 정치적 정체성이 있다. 2017년 독립 주민투표를 마드리드는 불법으로 선언했고, 헌법 제155조를 발동해 지방 정부를 직접 통치했다. 스페인 국가는 자신의 논리로 보면 무리한 행동을 한 것이 아니었다. 일방적 독립 선언은 국가가 다져 온 주권을 부정하는 일이기 때문이다. 카탈루냐 독립운동 역시 자신의 논리로 보면 무리하지 않았다. 국민이 주권 단위이고 카탈루냐가 하나의 민족이라면, 카탈루냐의 주권은 같은 원리를 결론까지 밀고 나간 것일 뿐이다. 양쪽 모두 국민국가가 기대고 있는 원리를 적용하고 있고, 그 원리로는 둘 사이를 판가름할 수 없다. 판가름할 수 있는 것은 2012년 런던과 에든버러가 합법적인 스코틀랜드 주민투표에 합의했을 때처럼 협상을 통한 경로뿐인데, 마드리드는 그런 경로를 거부해 왔다.

2026년 7월 여론조사에서 카탈루냐 주민의 45%가 독립을 지지했고 51%가 반대했다. 2024년과 2025년에 40% 안팎까지 떨어졌던 지지율이 6년 만의 최고치를 기록한 것이다.

쿠르디스탄은 지구상에서 가장 큰 국가 없는 민족이다. 3000만~4500만 명으로 추정되는 쿠르드인이 튀르키예, 이라크, 시리아, 이란에 흩어져 있는데, 그 어느 나라도 쿠르드 국가를 받아들이지 않을 것이며 모두가 쿠르드인의 정치적 정체성을 적극적으로 억압해 왔다.

2017년 이라크 쿠르디스탄 지역은 독립 주민투표를 실시했고, 93%에 가까운 찬성이 나왔다. 몇 주 안에 이라크 정부군은 키르쿠크와 그 유전, 그 밖의 분쟁 지역을 페슈메르가로부터 되찾았고, 10월 말에는 투표를 주도한 쿠르드 지도자 마수드 바르자니가 사임을 발표했다. 주민투표는 쿠르드인에게서 땅을 앗아 갔다. 떠나려는 국가의 동의나 이웃 나라들과 강대국들의 지지 없이는, 국가가 되려는 쪽에 승인으로 가는 길이 없다.

벨기에는 좀 더 미묘한 실례다. 신플랑드르연대(N-VA)는 플랑드르 최대 정당이자 오랫동안 플랑드르 독립을 요구해 온 운동이며, 2025년 2월부터는 벨기에 총리 바르트 더베버의 정당이기도 하다. 네덜란드어를 쓰는 북부에서 프랑스어를 쓰는 남부로 가는 재정 이전은 수십 년 동안 플랑드르 정치의 핵심 불만이었다. 2010년 선거 뒤 벨기에는 정부를 구성하는 데 541일이 걸렸고, 그동안 과도 내각이 나라를 운영했다. 2018년 12월 연립정부가 무너진 뒤에는 652일 동안 정식 다수파 정부가 구성되지 못했고, 팬데믹은 비상 소수파 내각이 감당해야 했다. 더베버의 연립정부조차 2024년 6월 선거 뒤 일곱 달에 걸친 험난한 협상 끝에야 꾸려졌다. 이제 벨기에의 모든 정부는 국가의 헌법적 DNA를 관통하는 분열선을 가로질러 세워져야 한다.

초국가의 천장

국가 아래 단위의 균열을 낳는 바로 그 논리가 초국가 차원의 마비도 낳는다. 카탈루냐는 스페인이고 플랑드르는 벨기에라고 고집하며 주권을 아래쪽으로 다지는 것은, 주권을 위쪽으로 위임하기 어렵게 만드는 일이다. 유럽연합의 한계는 그 주권으로 거슬러 올라간다. 유럽연합은 국민국가들이 주권 문제로 진지하게 압박받을 때 허락하는 데까지만 나아간다.

유럽연합은 역사상 가장 야심 찬 초국가적 통치의 시도다. 실제로는 특정 분야(단일시장, 경쟁법, 유로존 회원국의 통화정책)에서 신중하게 협상된 공동 관리 협정의 집합이며, 회원국들은 재정정책, 국방, 외교정책, 헌법 문제에 대한 최종 결정권을 유지한다. 공동으로 관리하게 된 것과 남겨 둔 것 사이의 선은 국가들이 내줄 용의가 있던 것의 한계를 표시한다.

2010~2015년의 유로존 위기는 그 한계가 어디에 있는지 보여 주었다. 통화정책을 넘겨준 나라는 자국 통화를 평가절하할 수도, 금리를 스스로 조정할 수도 없다. 경쟁력을 되찾기 위해 남은 주된 방법은 임금과 물가를 끌어내리는 내부 평가절하이고, 이는 실제로는 실업을 통해 작동한다. 유로존 설계자들은 이 문제를 알고 있었다. 파울 더흐라우어 같은 경제학자들은 유로가 존재하기 전부터 최적통화지역 이론에서 이 문제를 짚어 냈다. 그들은 그래도 통화동맹을 만들었고, 예산은 공동의 재정적자 규칙 아래 국가 차원에 남겨 두었다. 회원국들이 재정 통제권을 내놓으려 하지 않았기 때문이다. 그 결과 그리스, 아일랜드, 포르투갈, 키프로스는 수년간 긴축을 겪었다. 긴축을 정한 것은 국제통화기금, 유럽중앙은행, 유럽연합 집행위원회로 이루어진 트로이카였다. 유럽연합 조약에 제대로 된 근거가 없는 이 기구는 대출 조건을 통해 그 나라들의 예산을 사실상 손에 쥐었다.

브렉시트도 같은 논리를 따랐다. 탈퇴 진영은 유럽연합 회원국 지위가 요구하는 주권 공동 관리가 의회 주권과 양립할 수 없다고 주장했고, 2016년 국민투표에서 근소한 다수가 이에 동의했다. 법적으로 의회는 탈퇴할 권한을 지니고 있었고 실제로 그 권한을 행사했지만, 회원국 지위는 국가 유권자에게 직접 책임지지 않는 기관들에 권한을 넘겨줄 것을 분명히 요구한다.

민주주의의 결손

유럽연합의 권한 문제는 정당성 문제와 별개이지만, 정당성 문제를 악화시킨다. 유럽연합 집행위원회나 유럽사법재판소가 국가의 선호를 뒤엎는 결정을 내리면, 그 결정은 실제로 그러하든 아니든 비민주적인 것으로 경험된다. 결정을 내리는 기관이 가장 크게 영향받는 사람들에게 직접 책임지지 않기 때문이다. 위로 넘겨준 주권은 잃어버린 주권으로 경험되기 쉽다. 국가들은 제한된 분야에서만 초국가 기관에 구속력 있는 권한을 부여하고, 그렇게 권한을 받은 기관들은 유권자에게 멀리서만 책임을 진다. 권한의 결손과 정당성의 결손은 서로를 강화하는 별개의 문제다.

아무도 다스릴 수 없는 공유지

초국가의 천장은 유럽과 통화동맹을 훨씬 넘어선다. 통합된 국가 주권 위에 세워진 모든 체제에 나타나며, 걸린 것이 되돌릴 수 없는 규모에서 가장 뚜렷하고 가장 큰 결과를 낳는다.

2015년 파리협정은 기후변화에 대응하는 주된 수단이다. 구속력 있는 조약이지만 그 핵심은 자발적이다. 각 당사국은 자국의 배출 감축 목표인 국가결정기여를 설정하고 보고하고 갱신할 법적 의무를 지지만, 그것을 달성할 의무는 없으며, 준수위원회는 명시적으로 비징벌적이다. 목표를 놓친 국가는 협정상 아무런 제재도 받지 않는다. 다만 국제사법재판소는 2025년 권고적 의견에서 상당한 주의를 기울여 행동하지 않으면 국제법 위반이 될 수 있다고 밝혔다. COP21에서 합의된 이 설계는 국가들이 받아들일 수 있는 것을 정확히 반영한다. 기후 공약에 구속력 있는 집행 장치를 두려면 국가들 위에서 준수를 강제할 능력을 지닌 권위가 필요한데, 그것이야말로 국가 주권이 막도록 설계된 것이다. 유엔환경계획은 각국의 공약이 완전히 이행되더라도 세계가 이번 세기에 2.3~2.5°C의 온난화로 가는 궤도에 있고, 현행 정책대로라면 약 2.8°C에 이를 것으로 전망한다. 협정이 지향하는 1.5도를 훨씬 웃도는 수치다. 2025년에 제출 기한이 돌아온 최신 국가 기후 공약은 이 전망을 거의 움직이지 못했다.

심해저도 비슷한 사례다. 국가 관할권 밖의 국제 해저인 “심해저 지역”은 국제해저기구(ISA)가 관리한다. 1982년 유엔해양법협약으로 창설되어 1994년부터 존재해 온 이 기구는 해저 자원을 “인류의 공동유산”으로 관리할 임무를 맡고 있다. 기업들은 상업적 심해 채굴이 수익성에 가까워졌다고 말한다. ISA는 탐사 계약을 수십 건 체결했지만 상업 채굴은 아직 한 건도 허가하지 않았다. 2025년 더메털스컴퍼니의 미국 자회사는 기다리기를 그만두고, ISA 회원국이 아닌 미국에 미국 법에 따른 상업 채취 허가를 신청했다. 2026년 3월 미국 해양 당국인 해양대기청(NOAA)은 그해 초 다시 제출된 통합 신청서가 요건을 실질적으로 충족한다고 판단하고 절차를 진행시켰다. ISA로 말하자면, 자기 계약자에게 벌금을 물리거나 계약을 정지할 수는 있지만 가입한 적 없는 국가에 대해서는 아무 권한이 없다. 국가들이 공유지를 관리하라고 만든 기구는 그 국가들이 위임할 용의가 있는 만큼의 권한만 갖게 되며, 그 권한으로는 체제 밖에 머무는 국가나 그런 국가를 등에 업은 기업을 구속할 수 없다.

우주는 같은 궤적을 따라 더 멀리 나아가 있다. 1967년 우주조약은 국가가 우주를 전유하는 것을 금지하고 각국이 자국 민간 기업의 우주 활동에 책임을 지게 하지만, 그 기업들이 채취한 것을 소유할 수 있는지에 대해서는 침묵한다. 미국은 2015년 법률과 2020년 행정명령으로 그 침묵을 자국에 유리하게 채웠고, 룩셈부르크가 2017년 비슷한 법률로 뒤를 따랐다. 스페이스X의 스타링크 위성군만 해도 지금 궤도에 1만 1000기가 넘는 위성을 올려 두고 있으며, 1967년 조약이 다루도록 설계되지 않은 기정사실을 만들어 내고 있다. 조약을 달리 해석하는 국가를 상대로 조약을 집행할 수 있는 기구는 없고, 그런 기구를 만들려면 그 기구가 구속할 국가들의 동의가 필요하다.

주머니 속 여권은 시대를 초월한 정체성을 규정한다고 주장하는 200년 된 제도가 발급한 것이다. 그렇다고 국민국가가 곧 무너지려 한다는 뜻은 아니다. 이용 가능한 대안들보다 훨씬 오래된 제도는 관성만으로도 버티는 경향이 있고, 국민국가에는 관성 이상의 것이 있다. 국민 정체성을 자기 정치적 존재에서 가장 실재하는 것으로 경험하는 수십억 명의 충성이다. 그 충성은 학교와 군대와 인구조사와 신문을 통해 국가가 만들어 낸 것이다. 그리고 이제 국가는 그 충성에 기대어 문제들을 풀려 한다. 그 문제들이 요구하는 권위는, 국가가 애초에 누구도 갖지 못하게 하려고 세워진 바로 그런 형태의 권위다.

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