Este artículo ha sido traducido automáticamente. La versión original está disponible en inglés.
El 17 de mayo de 2026, el director general de la Organización Mundial de la Salud declaró el brote de ébola Bundibugyo en la República Democrática del Congo y Uganda emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII), la segunda alarma más alta de su reglamento, un peldaño por debajo de la emergencia pandémica. Después convocó al Comité de Emergencias —el órgano de expertos cuyo consejo el Reglamento Sanitario Internacional le pide sopesar cuando toma esa decisión y al que, hasta aquel fin de semana, siempre se había escuchado primero—.
Lo hizo al revés, por primera vez en la historia de la OMS. Dos días después el comité se reunió, examinó las pruebas y coincidió en que el brote alcanzaba el umbral de una emergencia mundial. Las recomendaciones temporales llegaron el 22 de mayo.
Vista desde fuera, toda la secuencia parece un atajo de procedimiento sin consecuencias, puesto que los expertos estuvieron de acuerdo de todos modos. Pero ese acuerdo sugiere de dónde suele venir el retraso. El cuello de botella no fueron los conocimientos ni los datos, ni un desacuerdo real sobre si un virus del ébola poco común, que se propagaba entre países sin vacuna ni tratamiento aprobados, constituía una emergencia mundial. El cuello de botella era la arquitectura: un proceso de deliberación a puerta cerrada, que exige convocar un comité y busca el consenso, y que, por su propia lógica procedimental, consume días que un brote no tiene.
Tedros Adhanom Ghebreyesus hizo bien en saltarse a su propio comité. Lo que hay que explicar es un sistema en el que la vía más rápida hacia el resultado que él necesitaba era una cláusula poco usada, el artículo 12.2, que permite al director general declarar la emergencia una vez que los Estados afectados están de acuerdo y recabar después la opinión del comité; ese mismo sistema dio luego por bueno el atajo sin cambiar su procedimiento habitual. Ese sistema descansa sobre el Reglamento Sanitario Internacional, un tratado redactado en otra época para resolver un problema distinto del que sigue matando a la gente.
La maquinaria
Una ESPII suena, para quien oye el término por primera vez, al equivalente internacional de activar la alarma de incendios: la alarma sanitaria más estridente del mundo, solo por debajo de una pandemia declarada. Es fácil suponer que obliga a responder, que el dinero fluye, que las fronteras se coordinan y que los gobiernos actúan.
El sistema nunca se construyó para obligar a nada de eso. El Reglamento Sanitario Internacional (RSI), adoptado en 2005, es un tratado vinculante para 196 Estados Partes.
Sus obligaciones apuntan en varias direcciones, pero no en la que importa cuando muere gente. Los Estados deben notificar a la OMS en un plazo de 24 horas tras evaluar los eventos que puedan constituir una ESPII. También deben desarrollar y mantener capacidades básicas de vigilancia y respuesta en salud pública, aunque el cumplimiento ha sido escaso desde el principio y las prórrogas se han concedido con tanta rutina que, en la práctica, el requisito es una aspiración. El artículo 44 pide a los Estados que colaboren entre sí en la detección, la respuesta, la cooperación técnica y la movilización de recursos financieros, pero solo «en la medida de lo posible», un límite que cada Estado juzga por sí mismo.
Cuando el director general declara una ESPII en virtud del artículo 12, las recomendaciones temporales emitidas en virtud del artículo 15 son, según la propia definición del tratado, «asesoramiento no vinculante», y eso es lo que una emergencia sanitaria mundial entrega a los Estados soberanos.
Lo que el RSI sí sujeta, y con firmeza, es el fallo contrario: hacer demasiado. El artículo 43 exige a todo Estado cuyas medidas adicionales interfieran de forma significativa con el tráfico internacional, por ejemplo al rechazar o retrasar a viajeros o mercancías durante más de 24 horas, que las base en pruebas científicas y, salvo que las haya recomendado la OMS, que las comunique junto con su justificación en un plazo de 48 horas.
Toda la arquitectura jurídica se construyó para impedir la reacción desmedida: gobiernos que cierran fronteras, cortan rutas comerciales y castigan económicamente a los países afectados por pánico o por teatro político. El RSI pone freno a lo que los Estados suelen hacer en exceso, que es restringir el comercio, y solo pide de forma laxa, sin ningún mecanismo para hacerlo cumplir, lo que hacen siempre de manera insuficiente, que es financiar y poner en marcha una respuesta en el país afectado.
La asimetría fue deliberada. El RSI se negoció a principios de la década de 2000, tras el SRAS, cuando el temor que dominaba entre los Estados miembros era el daño económico de unas cuarentenas excesivas. Las alertas a los viajeros habían golpeado con dureza la economía china, y el turismo de Toronto se había desplomado. La energía política de la revisión del RSI se volcó en impedir ese tipo de reacción desmedida, no en obligar a países sin fondos ni medios a montar respuestas de emergencia que no podían costear.
Las enmiendas adoptadas en junio de 2024 no lo arreglaron. Introdujeron un «Mecanismo Financiero de Coordinación» basado por completo en contribuciones voluntarias, sin compromisos de financiación vinculantes para los Estados ricos. Once Estados Partes rechazaron incluso estos cambios modestos antes de que entraran en vigor: Estados Unidos, Alemania, Canadá, Brasil, Italia, Argentina, Austria, la República Checa, Israel, los Países Bajos y Filipinas. Siete de ellos alegaron trámites internos pendientes más que una oposición abierta. Para la mayoría de los demás Estados, las enmiendas entraron en vigor en septiembre de 2025. La lista no ha dejado de moverse desde entonces: Alemania retiró su rechazo en febrero de 2026, mientras que Irán, Nueva Zelanda y Eslovaquia presentaron los suyos en marzo de 2026. Pero la arquitectura de fondo quedó intacta: la OMS sigue pudiendo declarar emergencias que no tiene poder para resolver.
La desconexión entre lo internacional y lo nacional es profunda. Clare Wenham y Liam Stout cartografiaron la legislación de emergencia de 48 Estados miembros de la OMS, menos de una cuarta parte del total y no una muestra representativa. Solo el 16 % mencionaba de algún modo la «ESPII» en su derecho interno, y menos del 40 % empleaba siquiera el término «pandemia». En la mayoría de los países examinados, la alerta insignia de la OMS no existe en la ley.
Si esa muestra sirve de guía, el sistema puede hacer sonar una alarma que buena parte de su público no tiene ninguna obligación legal interna de escuchar, y carece de medios para exigir una respuesta a cualquiera de ellos.
Todas las ESPII desde 2005
Se han declarado nueve ESPII en virtud del RSI, y el cumplimiento de sus recomendaciones temporales ha sido sistemáticamente pobre. H1N1, 2009: alrededor de una cuarta parte de los gobiernos restringió las importaciones de carne de cerdo, en contradicción directa con la indicación de la OMS de que el virus no se transmitía a través de los alimentos. Poliomielitis, 2014 y en curso: sigue en vigor más de doce años después, con el poliovirus salvaje arraigado en Pakistán y Afganistán. Ébola en África occidental, 2014: aproximadamente una cuarta parte de los Estados impuso restricciones a los viajes en contra del consejo de la OMS. Zika, 2016: la OMS desaconsejó cualquier restricción a los viajes o al comercio, lo que dejó a los gobiernos poco que desobedecer. Ébola en Kivu, 2019: se impusieron medidas comerciales y de viaje más allá de las recomendaciones. COVID-19, 2020: la OMS desaconsejó explícitamente las restricciones a los viajes el 30 de enero; a finales de marzo, prácticamente los 196 Estados Partes habían impuesto controles fronterizos, y ya el 7 de febrero dos tercios de los países que restringían los viajes no habían notificado sus medidas como exige el artículo 43. Mpox, 2022: el Comité de Emergencias se dividió 9 a 6 en contra de la declaración; Tedros la declaró de todos modos y se presentó como quien «deshace el empate». Mpox del clado I, 2024: la segunda declaración por la misma enfermedad en dos años, con un acceso a las vacunas para los países africanos que iba meses por detrás del de los países ricos. Ébola Bundibugyo, 2026: declarada antes incluso de que se reuniera el comité.Bundibugyo
Lo que la arquitectura del sistema de las ESPII significa en la práctica depende de cada emergencia. Da la casualidad de que el brote de Bundibugyo de 2026 expone todas las limitaciones a la vez: ninguna contramedida médica, un conflicto armado en curso, propagación internacional confirmada y un vacío de financiación que ningún mecanismo del RSI puede llenar.
El ebolavirus Bundibugyo es una de las seis especies conocidas del género. Las dos vacunas contra el ébola que llegaron al mercado, Ervebo, de Merck, y Zabdeno/Mvabea, la pauta de dos dosis de Johnson & Johnson, se diseñaron contra la especie Zaire, y ninguna está autorizada para Bundibugyo. Janssen renunció en mayo de 2026, por motivos comerciales, a la autorización de la UE para Zabdeno/Mvabea. Los expertos de la OMS consideran que las pruebas de que Ervebo ofrezca protección cruzada son limitadas y no concluyentes, y quieren que solo se utilice dentro de estudios de investigación. Los tratamientos con anticuerpos aprobados por la FDA, Ebanga e Inmazeb, demostraron su eficacia contra la especie Zaire en el ensayo PALM de 2018-2019 en la RDC. Frente a Bundibugyo, el arsenal de la última década ofrece pistas, no curas: la OMS ha dado prioridad a un componente de Inmazeb (maftivimab), al cóctel experimental de anticuerpos MBP134 y al antiviral remdesivir para probarlos en ensayos clínicos, y ninguno de ellos está demostrado.
La CEPI está acelerando tres vacunas candidatas en investigación: rVSV-BDBV-GP, de IAVI; ChAdOx1-BDBV, de la Universidad de Oxford y el Serum Institute of India, y una candidata de ARNm de Moderna. Una consulta de expertos de la OMS celebrada el 28 de mayo estimó que la candidata de Oxford podría estar lista para evaluarse en un ensayo clínico en un plazo de dos a tres meses, siempre que se obtuvieran más datos en animales. La candidata de IAVI necesita, según las estimaciones, de siete a nueve meses antes de estar lista para un ensayo clínico. El calendario de Moderna aún no se había precisado. Incluso el más rápido de estos caminos conduce a un ensayo clínico, no a una vacuna desplegable. El ensayo aún tiene que demostrar que la vacuna protege y superar la revisión regulatoria, aunque la CEPI pague para que las dosis se fabriquen en paralelo, y después la vacuna debe distribuirse en una zona de conflicto donde las cadenas de suministro son saqueadas o destruidas de forma habitual. A finales de mayo, la distancia entre el punto en que se encontraba la ciencia y un sanitario de la provincia de Ituri con una vacuna contra Bundibugyo de eficacia demostrada en la mano probablemente se mediría en años y no en meses.
El brote se extiende por un terreno donde la contención clásica de salud pública es, en la práctica, imposible. El 3 de junio, la OMS informó de 344 casos confirmados, incluidas 60 muertes, en la RDC, repartidos entre las provincias de Ituri, Kivu del Norte y Kivu del Sur, con unidades de tratamiento ya abiertas tan al sur como Goma y Bukavu.
En Uganda se habían identificado quince casos confirmados, entre ellos en Kampala, una ciudad de varios millones de habitantes con conexiones aéreas internacionales directas con Nairobi, Dubái, Adís Abeba y más allá. En la RDC, el rastreo de contactos alcanzaba aproximadamente al 45 % de los contactos identificados; adelantarse a un brote de ébola exige más del 90 %.
Las herramientas disponibles son el aislamiento temprano, el rastreo de contactos, la prevención de infecciones y los entierros seguros, y todas necesitan para funcionar la confianza de la comunidad y el acceso físico. En buena parte del este de la RDC escasea lo primero, y el conflicto armado hace inseguro lo segundo.
La provincia de Ituri se la disputan las ADF, un grupo armado afiliado al Estado Islámico responsable de algunos de los ataques más mortíferos contra civiles en la región, y diversas milicias étnicas, mientras que el M23, respaldado por Ruanda, controla Goma y Bukavu, y amplias zonas de Kivu del Norte y Kivu del Sur, desde principios de 2025. Los centros sanitarios están destruidos o funcionan bajo amenaza.
Los equipos de movilización comunitaria, que llaman a las puertas, rastrean contactos y explican por qué importa un entierro seguro, no pueden trabajar con seguridad en zonas bajo el control activo de grupos armados. Casi diez millones de personas en Ituri, Kivu del Norte, Kivu del Sur y la vecina Tanganica sufren hambre aguda, lo que significa que la población se desplaza, está desnutrida, es más difícil de localizar y queda en gran medida fuera del alcance de los sistemas de salud y de sus mensajes.
«No podemos generar confianza en la comunidad ni aislar a los enfermos mientras caen las bombas», escribió Tedros el 27 de mayo, días antes de viajar a Ituri para ver el epicentro con sus propios ojos.
La ESPII, entretanto, generó recomendaciones temporales: asesoramiento no vinculante dirigido a 196 Estados soberanos. Lo que el brote exige es una vacuna que no existe, un alto el fuego que ninguna autoridad sanitaria puede imponer y un plan de respuesta financiado que ningún mecanismo del Reglamento Sanitario Internacional puede obligar a nadie a pagar. Una mejor gestión no cerraría la distancia entre lo que produce la declaración y lo que exige la emergencia, porque la limitación está inscrita en el propio instrumento.
El virus Bundibugyo
Identificado por primera vez en 2007 en el distrito de Bundibugyo, en Uganda, el ebolavirus Bundibugyo solo había causado brotes pequeños y geográficamente aislados antes de 2026, y por eso no existía ninguna vacuna contra él. Sus tasas históricas de letalidad son inferiores al 50-90 % de la especie Zaire: aproximadamente un tercio de los pacientes confirmados murió en los dos brotes anteriores, en Uganda en 2007 y en el Congo en 2012, aunque la OMS sitúa el balance de 2012 cerca del 50 % si se cuentan los casos probables. Pero el virus se ha estudiado poco porque los brotes nunca duraron lo suficiente ni se extendieron lo bastante como para atraer una inversión sostenida en investigación. El problema de la especificidad de especie en el desarrollo de vacunas contra los ebolavirus es de fondo: la protección frente a una de las seis especies conocidas no puede darse por supuesta frente a otra, y las pruebas de que la vacuna contra Zaire proteja frente a Bundibugyo son limitadas y no concluyentes. Las tres candidatas por las que apuesta la CEPI proceden de IAVI, de Oxford y el Serum Institute of India, y de Moderna.La última vez
En emergencias anteriores, el retraso iba en sentido contrario: era la propia organización la que retenía la alarma, durante meses.
La epidemia de ébola de 2014 en África occidental siguió una estructura que a estas alturas debería resultar reconocible. Los primeros casos aparecieron en Guinea en diciembre de 2013, y la OMS recibió la notificación en marzo de 2014. En junio, Médicos Sin Fronteras ya había declarado públicamente que el brote estaba «fuera de control», un juicio que la OMS no compartía, al menos no en público.
La OMS no declaró una ESPII hasta el 8 de agosto de 2014, 138 días después de la notificación, cuando ya se habían registrado más de 1700 casos y habían muerto más de 960 personas.
El retraso fue un cálculo, y revela hasta qué punto la institución que supuestamente operaba por encima del RSI había interiorizado la asimetría de su diseño. La cúpula de la OMS temía que una declaración de ESPII desencadenara precisamente la reacción desmedida que el RSI se había creado para impedir: restricciones al comercio y a los viajes que hundirían a tres de los países más pobres del mundo. Los responsables de la OMS sopesaron una probable restricción saudí a los musulmanes de África occidental que quisieran acudir al hach, que habría tenido graves consecuencias económicas y políticas para Guinea, Liberia y Sierra Leona. Las aerolíneas ya estaban reduciendo vuelos. Los inversores extranjeros se retiraban. Una ESPII formal, calculaba la cúpula de la OMS, aceleraría el colapso económico que se suponía que debía ayudar a evitar.
La doctora Sylvie Briand, entonces al frente del Departamento de Enfermedades Pandémicas y Epidémicas de la OMS, escribió en una comunicación interna en junio de 2014 que no creía que declarar una ESPII fuera a «ayudar a combatir la epidemia en esta fase», porque «hay que hacer recomendaciones y estas corren el riesgo de perjudicar al país sin ayudar a la salud pública». Describió la invocación del RSI como «un último recurso».
Las consecuencias económicas catastróficas llegaron de todos modos. El Banco Mundial cifró la producción perdida por los tres países en unos 2200 millones de dólares hasta 2015. El miedo causó la mayor parte, en forma de la «conducta de evitación» que vació mercados, minas y vuelos; las restricciones a los viajes que otros Estados impusieron pese al consejo de la OMS agravaron el daño. Aproximadamente una cuarta parte de los gobiernos del mundo restringió los viajes desde los países afectados. El sistema diseñado para impedir el castigo económico no pudo impedirlo.
Y al retrasar la declaración para reducir ese riesgo, la OMS permitió que el brote alcanzara una escala que multiplicó todos los costes. Terminó con unos 28.600 casos y 11.300 muertes.
Después llegaron los análisis de lo que había fallado. El Panel Independiente Harvard-LSHTM, que presentó sus conclusiones en noviembre de 2015, propuso diez reformas estructurales. Entre ellas figuraban un Comité de Emergencias permanente, transparente y protegido de la presión política, facultado para declarar emergencias por mayoría de votos en sustitución del sistema ad hoc; una Comisión de Rendición de Cuentas independiente que evaluara el conjunto del sistema, y un marco de normas y reglas para compartir los datos de investigación y sus beneficios.
El Grupo de Evaluación Interina sobre el Ébola, que presentó su informe en julio de 2015, instó a adoptar la que se convertiría en una solución recurrente en las revisiones posteriores a 2014: un nivel de alerta intermedio por debajo de la ESPII, que permitiera una intervención temprana y gradual antes de que una crisis alcanzara el umbral de emergencia plena. El Comité de Examen del RSI sobre el ébola lo recomendó después sin rodeos: el sistema necesitaba una forma de dar la alarma antes de que sonara a todo volumen.
La mayoría de estas propuestas murieron entre la recomendación y la aplicación. No cayeron en el olvido: la OMS las cita en sus informes anuales y en sus documentos de reforma como prueba de aprendizaje institucional. Murieron porque aplicarlas requería el consentimiento de los mismos Estados miembros cuyo comportamiento pretendían limitar.
El Programa de Emergencias Sanitarias de la OMS se creó en julio de 2016, una incorporación estructural real y la reforma que más a menudo se cita como prueba de que el sistema reaccionó a 2014. Pero se concibió como un programa para todo tipo de amenazas, desde brotes hasta crisis humanitarias, y en 2020 su propio Comité Asesor de Supervisión Independiente advirtió de que la inversión en preparación había sido insuficiente y constató que la mayoría de los países estaban mal preparados para una pandemia de la escala de la COVID-19. El Fondo para Contingencias relacionadas con Emergencias se construyó en torno a un objetivo de 100 millones de dólares propuesto por primera vez por el Comité de Examen del RSI que analizó la respuesta a la H1N1. En 2025 el fondo recibió 10,6 millones de dólares en contribuciones y desembolsó casi 30 millones, cerca del triple de lo que ingresó.
Luego estaba el Mecanismo de Financiamiento de Emergencia para Casos de Pandemia, el intento estrella del Banco Mundial de titulizar el riesgo pandémico, cuyos bonos pandémicos se vendieron en 2017 con gran despliegue. El mecanismo recaudó 425 millones de dólares mediante bonos pandémicos y permutas de seguros, y pagó a los inversores aproximadamente 100 millones de dólares en cupones durante la vida de los instrumentos. Sus criterios de activación eran tan restrictivos que, cuando la COVID-19 cumplió los requisitos para el pago, la pandemia ya mataba a miles de personas al día en varios continentes. El pago, de unos 196 millones de dólares, se activó a mediados de abril de 2020, se asignó a 64 países diez días después y no se transfirió por completo hasta finales de septiembre. Llegó cuando la pandemia llevaba meses en marcha, y para entonces los inversores se habían embolsado en intereses aproximadamente la mitad de esa suma. Lawrence Summers, ex economista jefe del Banco Mundial, calificó toda la empresa de «error vergonzoso» y de síntoma de «disparate financiero». El Banco Mundial no renovó los bonos cuando vencieron en julio de 2020.
Así que el nuevo programa andaba escaso de personal, la caja de emergencia estaba crónicamente infrafinanciada y el instrumento financiero pagó generosamente a los inversores y desembolsó demasiado tarde para que sirviera de algo.
Y el nivel de alerta intermedio, una reforma que una revisión tras otra propuso para evitar respuestas tardías, se debatió durante buena parte de una década y nunca se adoptó. Las enmiendas al RSI de 2024 introdujeron en su lugar un nivel de «emergencia pandémica» por encima de la ESPII, con lo que añadieron capacidad de escalada cuando el problema diagnosticado era la incapacidad del sistema para dar la alarma antes.
En junio de 2026 sigue sin existir una alerta formal por debajo de la ESPII. Los grados internos de emergencia de la OMS le permiten enviar personal y dinero antes de cualquier declaración, pero el tratado no ofrece ninguna forma de hacer sonar la alarma internacional a un volumen inferior al máximo. El sistema extrajo las lecciones correctas después de 2014 e identificó las soluciones estructurales adecuadas, pero no pudo aplicarlas.
El patrón bajo el patrón
Sería reconfortante tratar 2014 como un caso excepcionalmente malo: el líder equivocado en el momento equivocado, un sistema pillado a contrapié por primera vez. Pero la misma dinámica se ha reproducido con variables distintas y un resultado idéntico, y eso apunta a una explicación estructural.
El brote de ébola de 2018-2020 en Kivu, en la RDC, se declaró en agosto de 2018 y acabaría matando a más de 2200 personas, el segundo brote de ébola más mortífero de la historia hasta ese momento. El Comité de Emergencias se reunió y rehusó recomendar una ESPII tres veces seguidas entre octubre de 2018 y junio de 2019. El razonamiento cambiaba de una reunión a otra, pero volvía siempre a la misma conclusión: una declaración aportaría poco a la respuesta y podría salirle muy cara a la RDC. Cuando llegó la tercera negativa, el virus ya había cruzado a Uganda y había matado a un niño de cinco años y a su abuela en el distrito de Kasese. El comité volvió a decir que no, y alegó que el riesgo de propagación más allá de la región seguía siendo bajo, aunque al mismo tiempo calificaba de muy alto el riesgo nacional y regional, y que una ESPII podía dañar la economía de la RDC. Era la misma lógica, casi palabra por palabra, que había retrasado 138 días la declaración de 2014.
La ESPII se declaró el 17 de julio de 2019, casi un año entero después del inicio del brote, y solo después de que apareciera un caso en Goma, una ciudad de dos millones de habitantes con aeropuerto internacional, situada en la frontera con Ruanda.
Goma desencadenó lo que las pruebas epidemiológicas no habían logrado: relevancia política. Con otro director general y en otra geografía, la misma arquitectura había producido el mismo retraso.
El historial de cumplimiento no es mejor. Durante la COVID-19, la OMS desaconsejó explícitamente las restricciones a los viajes el 30 de enero de 2020, y a finales de marzo prácticamente todos los Estados Partes las habían impuesto.
Las declaraciones por la mpox confirmaron el patrón en otro registro más. En julio de 2022, el Comité de Emergencias votó 9 a 6 en contra de una ESPII; Tedros la declaró de todos modos, se presentó como quien «deshace el empate» y forzó las normas de procedimiento más de lo que nunca se habían forzado. En cuanto a la declaración en sí, la recomendación de la OMS de garantizar un acceso equitativo se quedó, como de costumbre, en un asesoramiento no vinculante que no obligaba a nadie. En agosto de 2024 llegó una segunda ESPII por la mpox, por el clado I extendido por África: una variante más peligrosa, concentrada en la RDC y los países vecinos, con un acceso a las vacunas para los países africanos que iba meses por detrás del de los países ricos. El mismo continente volvió a cargar con el peso mientras el sistema tramitaba sus propios procedimientos.
El hallazgo más incisivo apunta al propio mecanismo. Catherine Worsnop y sus colegas analizaron la respuesta a la COVID-19 y descubrieron que la declaración de emergencia de la OMS y su anuncio de pandemia, que desaconsejaban ambos las restricciones fronterizas, se asociaron con un aumento del número de Estados que las impusieron. Hay una explicación que encaja con el patrón: cuando la OMS declara la alerta más alta posible y, al mismo tiempo, aconseja a los gobiernos no cerrar las fronteras, los gobiernos oyen la alerta e ignoran el consejo. La declaración funciona como una señal de gravedad, y los gobiernos responden a la gravedad y no a la recomendación grapada a ella.
Los gobiernos nacionalistas, constató Worsnop en un estudio posterior, eran especialmente propensos a imponer restricciones y a hacerlo más deprisa, atraídos por políticas que asocian la enfermedad con los extranjeros.
Si esa explicación se sostiene, el mecanismo de la ESPII amplifica la reacción desmedida que debía contener, y el tratado no tiene otra forma de responder que con más asesoramiento no vinculante.
Dentro del Comité de Emergencias
Los comités de emergencias no son órganos permanentes. Cada uno lo convoca ad hoc el director general a partir de la Lista de Expertos del RSI, delibera a puerta cerrada y busca el consenso. La OMS describe el proceso como un ejercicio tecnocrático y políticamente neutral. Barbara Frossard Pagotto y Mark Eccleston-Turner, a partir de los testimonios de personas que participaron en decisiones sobre ESPII, describen uno muy politizado, en el que las decisiones obedecen a factores ajenos a los criterios del RSI y dependen de la composición de cada comité, de las presiones que soportan sus miembros y de la dinámica de negociación en la sala.La arquitectura de la impotencia
Tedros se saltó al comité en 2026 y el brote siguió ardiendo, así que una declaración más rápida no bastó. Después de 2014, el sistema diagnosticó correctamente sus propios modos de fallo y diseñó las reformas adecuadas, y esas reformas se presupuestaron, se debatieron y, en su mayoría, se archivaron.
El patrón ha persistido a través de directores generales, patógenos y décadas, lo que aleja la mirada de cualquier líder concreto y la dirige hacia la fuente de la autoridad de la OMS.
Esa autoridad está, como ha sostenido el politólogo Colin McInnes, «prestada» por los Estados miembros. Las entidades que el RSI intenta gobernar son las mismas que gobiernan el RSI. Esta circularidad genera tres disfunciones entrelazadas que ninguna reforma aislada puede alcanzar, porque son propiedades de la estructura misma.
La primera es la paradoja entre consentimiento y autoridad. Tras el SRAS de 2003, la directora general Gro Harlem Brundtland actuó con firmeza: criticó públicamente a China por ocultar el brote y emitió la alerta a los viajeros más estricta de los 55 años de historia de la OMS sin esperar el consentimiento de los Estados miembros. Funcionó, y el SRAS quedó contenido. Pero la recompensa por ese éxito fue una reacción política en contra: los Estados miembros acusaron a la OMS de extralimitarse en su mandato, de actuar sin autorización. La institución asimiló la lección de que actuar con decisión equivalía a poner en peligro la cooperación de los Estados cuyo consentimiento sostiene la autoridad de la organización. Tras la H1N1 de 2009, las propuestas para dar a la OMS un papel más operativo en las crisis fueron rechazadas por los mismos gobiernos que, cinco años después, culparían a la organización de pasividad durante el ébola.
El ciclo es mecánico: los Estados niegan la autoridad que permitiría una respuesta eficaz y después condenan a la institución por carecer de ella. Y la propia condena se convierte en la justificación para seguir negándole autoridad.
La segunda disfunción es el vacío sancionador. Los Estados incumplen las obligaciones del RSI sin consecuencias, y lo saben. Cuando, en las primeras semanas de la COVID-19, dos tercios de los países que restringían los viajes no notificaron sus medidas como exige el artículo 43, no pasó nada: no hubo investigación, ni sanción, ni rendición de cuentas pública. La supervisión del cumplimiento descansa en el Informe Anual de Autoevaluación de los Estados Partes, conocido como SPAR, un cuestionario de autoevaluación en el que cada país puntúa su propia preparación, respaldado por evaluaciones externas voluntarias que no conllevan sanción alguna. La OMS no tiene inspectores, ni potestad sancionadora, ni brazo ejecutor de ningún tipo. Las enmiendas de 2024 abordaron esta laguna con la creación de un Comité de Estados Partes cuyo mandato es explícitamente «de carácter exclusivamente facilitador y consultivo» y «no contencioso y no punitivo», una formulación que excluye precisamente las funciones contenciosas y punitivas que harían exigible el cumplimiento.
La tercera disfunción es la más corrosiva, porque es un incentivo perverso inscrito en la lógica central del sistema. Los Estados que notifican los brotes con honestidad y transparencia reciben el castigo de otros Estados, que imponen justo las restricciones al comercio y a los viajes que el RSI debía impedir. Guinea, Liberia y Sierra Leona perdieron una producción estimada en 2200 millones de dólares durante la epidemia de 2014-2015, y las prohibiciones de viaje y las suspensiones de vuelos impuestas por otros países agravaron el daño. Esto crea un incentivo racional para retrasar, minimizar u ocultar, porque la transparencia atrae un castigo económico que el tratado no puede detener.
Y la propia OMS interiorizó este incentivo en 2014, cuando retrasó la ESPII por el ébola en parte para proteger a los países afectados de las consecuencias de ser declarados emergencia mundial.
El RSI tiene dientes procedimentales en una sola dirección. Exige justificaciones a los Estados que reaccionan en exceso y solo compromisos que nadie hace cumplir a los que no actúan en absoluto. Nada en él obliga a un país rico a financiar una respuesta en uno pobre, sanciona la inacción ni convierte una declaración en recursos, personal o contramedidas médicas.
Corregir esta asimetría exigiría que los Estados miembros otorgaran a la OMS una auténtica autoridad coercitiva: el poder de obligar a financiar, imponer el despliegue de recursos y sancionar el incumplimiento de las obligaciones de respuesta, del mismo modo en que el artículo 43 limita, al menos nominalmente, las restricciones comerciales. Esa autoridad tendría que venir de los mismos Estados cuyo comportamiento limitaría. Y un modelo de gobernanza basado en el consentimiento no puede generar el consentimiento necesario para anularse a sí mismo. Los actores que tendrían que cambiar el sistema son los actores que se benefician, o creen beneficiarse, de su diseño actual.
Los Estados ricos a los que se podría obligar a financiar respuestas en países pobres no tienen ningún interés en crear esa obligación. Los países pobres que podrían ganar con ella carecen del peso político para exigirla.
El brote de Bundibugyo no espera a que la arquitectura resuelva sus contradicciones. A principios de junio, los casos confirmados aumentaban en una zona de conflicto sin vacuna aprobada, sin tratamiento específico y con un rastreo que llegaba a menos de la mitad de los contactos identificados. La vacuna candidata en investigación más rápida estaba a meses de un ensayo clínico, y no digamos de su despliegue. Las recomendaciones temporales de la ESPII caducan a los tres meses si no se renuevan. Y ningún mecanismo del Reglamento Sanitario Internacional convierte esas recomendaciones en nada de lo que la situación exige: una respuesta financiada, contramedidas médicas, acceso operativo en una zona de guerra. La declaración produjo lo que los arquitectos del tratado decidieron hace dos décadas que era suficiente, y eso se queda muy lejos de lo que el brote necesita.
Actualización, octubre de 2026: la emergencia no ha expirado. El Comité de Emergencias volvió a reunirse el 18 de agosto y mantuvo la ESPII, y a 27 de septiembre la RDC había notificado 8116 casos confirmados y 3924 muertes confirmadas, lo que la convierte en la segunda mayor epidemia de ébola registrada. El brote de Uganda, con 20 casos confirmados y dos muertes, se dio por terminado el 27 de agosto. Las vacunas avanzaron más deprisa de lo que preveía el pronóstico de junio recogido más arriba: en el marco de un protocolo de investigación, unos 2000 trabajadores sanitarios y de primera línea habían recibido Ervebo a principios de septiembre, también en Ituri, y en octubre las candidatas contra Bundibugyo de Moderna y de Oxford/Serum Institute estaban ya en ensayos de fase 1, mientras la CEPI preparaba Tumaini, un ensayo de fase 2/3 para probarlas junto a Ervebo. Sigue sin existir una vacuna aprobada contra Bundibugyo.
Cinco meses después de que el director general la declarara, la emergencia seguía vigente. El Comité de Emergencias se había reunido dos veces y había mantenido la ESPII, mientras los casos confirmados en la RDC se multiplicaban por más de veinte y las primeras dosis de vacuna llegaban a los sanitarios solo en el marco de un protocolo de investigación.
Todas las recomendaciones vinculadas a la emergencia siguen teniendo la forma que el tratado dio a las del 22 de mayo: asesoramiento no vinculante, dirigido a Estados soberanos cuyo consentimiento es la única fuente de la autoridad que se ejerce sobre ellos.
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Multimedia
Sede de la Organización Mundial de la Salud, Ginebra, fachadas norte y oeste. – Wikipedia
Principales fuentes y referencias
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