これは機械翻訳された記事です。原文は英語です。
2026年5月17日、世界保健機関（WHO）の事務局長は、コンゴ民主共和国とウガンダで発生したブンディブギョ・エボラの流行を「国際的に懸念される公衆衛生上の緊急事態（PHEIC）」と宣言した。WHOの規則集で2番目に高い警報であり、パンデミック緊急事態のすぐ一段下にあたる。そのあとで彼は緊急委員会を招集した――国際保健規則（IHR）が、この判断を下す際にその助言を考慮するよう事務局長に求めている専門家機関であり、その週末まで、常に最初に意見を聴かれてきた機関である。
彼はWHOの歴史上初めて、この順序を逆にしたのである。2日後、委員会は会合を開いて証拠を検討し、この流行が世界的緊急事態の基準を満たしていることに同意した。暫定勧告は5月22日に出された。
外から見れば、一連の経緯は、どのみち専門家も同意したのだから大した意味のない手続き上の近道に見える。だが、その同意こそが、遅れがふだんどこから生じるのかを示唆している。ボトルネックは専門知識やデータではなかった。承認されたワクチンも治療法もないまま国境を越えて広がる、めったに見られないエボラウイルスが世界的緊急事態にあたるかどうかについて、本当の意見の相違があったわけでもない。ボトルネックは設計そのものだった。委員会を招集し、合意を求め、非公開で審議するというプロセスは、その手続き上の論理からして、流行が待ってはくれない日数を必要とするのである。
テドロス・アダノム・ゲブレイェソスが自らの委員会を迂回したのは正しかった。説明を要するのは、彼が必要とした結果への最短の道が、めったに使われない条項、すなわち影響を受けた国々が同意すれば事務局長が宣言を行い、委員会の見解は事後に求めることを認める第12条第2項であり、しかもその近道を、通常の手続きを変えないまま追認したシステムのほうである。このシステムの土台にあるのが国際保健規則である。別の時代に、いまも人々の命を奪い続けている問題とは別の問題を解決するために起草された条約である。
仕組み
PHEICという言葉を初めて耳にした人には、それは火災報知器を鳴らすことの国際版のように聞こえる。宣言されたパンデミックを別にすれば、世界で最も大きな音を立てる保健上の警報である。それが対応を強制するものだと思い込むのはたやすい。資金が流れ込み、国境管理が調整され、各国政府が動き出す、と。
このシステムは、そのいずれも強制するようには最初から作られていなかった。2005年に採択された国際保健規則は、196の締約国を拘束する条約である。
その義務はいくつかの方向に及ぶが、人々が死につつあるときに肝心な方向には及ばない。締約国は、PHEICを構成するおそれのある事象を評価してから24時間以内にWHOに通報しなければならない。また、公衆衛生上の監視と対応の中核的能力を整備し、維持しなければならないが、遵守は当初から乏しく、期限の延長があまりにも日常的に認められてきたため、この要件は実際には努力目標にすぎない。第44条は、探知、対応、技術協力、資金の動員において互いに協力するよう締約国に求めているが、それは「可能な限り」においてのみであり、その限度は各国が自ら判断する。
事務局長が第12条に基づいてPHEICを宣言するとき、第15条に基づいて出される暫定勧告は、条約自身の定義によれば「拘束力のない助言」である。そしてそれこそが、世界的な保健上の緊急事態が主権国家にもたらすものなのである。
IHRが縛るもの、しかも厳しく縛るのは、その反対の失敗、つまりやりすぎである。第43条は、旅行者や貨物の受け入れ拒否や24時間を超える足止めなど、国際交通を著しく妨げる追加措置をとる国に対し、その措置を科学的証拠に基づかせるとともに、WHOが勧告したものでない限り、措置とその理由を48時間以内に報告するよう求めている。
法的な枠組み全体が、過剰反応を防ぐために組み立てられた。各国政府がパニックや政治的なパフォーマンスから国境を閉ざし、交易路を断ち、影響を受けた国を経済的に罰することを防ぐためである。IHRは、各国が習慣的にやりすぎること、すなわち貿易の制限を抑え込む一方で、各国が一貫してやらなさすぎること、すなわち被災国での対応の資金拠出と実施については、強制力のないまま緩やかに求めるにとどまっている。
この非対称は意図されたものだった。IHRが交渉されたのは2000年代初め、SARSの余波のなかであり、当時の加盟国を支配していた恐れは、過剰な検疫措置による経済的損害だった。中国経済は渡航勧告で打撃を受け、トロントの観光業は崩れ落ちていた。IHR改正を後押しした政治的エネルギーは、そうした過剰反応を防ぐことに注がれたのであって、資金も資源も乏しい国々に、負担しきれない緊急対応を強いることには向けられなかった。
2024年6月に採択された改正も、この点を正さなかった。改正は、全面的に任意拠出に依拠し、富裕国による拘束力のある資金拠出の約束を一切伴わない「調整資金メカニズム」を導入した。発効前に、11の締約国がこのささやかな変更すら拒否した。米国、ドイツ、カナダ、ブラジル、イタリア、アルゼンチン、オーストリア、チェコ、イスラエル、オランダ、フィリピンである。そのうち7カ国は、明確な反対ではなく、国内手続きが終わっていないことを理由に挙げた。その他の大半の国では、改正は2025年9月に発効した。その後もリストは動き続けている。ドイツは2026年2月に拒否を撤回し、イラン、ニュージーランド、スロバキアは2026年3月にそれぞれ拒否を通告した。しかし根本的な枠組みは手つかずのまま残った。WHOは今なお、自らには解決する力のない緊急事態を宣言できるのである。
国際と国内の断絶は根深い。クレア・ウェナムとリアム・スタウトは、WHO加盟国48カ国の緊急事態法制を洗い出した。全体の4分の1に満たず、代表的な標本でもない。国内法に「PHEIC」への言及が何らかの形であったのは16%にすぎず、「パンデミック」という語を使っていた国さえ40%に届かなかった。調べた国の大半では、WHOの看板となる警報の指定が、法律上存在しないのである。
この標本が何らかの目安になるとすれば、このシステムが鳴らす警報には、聞き手の多くにとって、耳を傾けるべき国内法上の義務がない。しかもシステムには、そのいずれに対しても対応を強制する手段がない。
2005年以降のすべてのPHEIC
IHRの下ではこれまでに9回のPHEICが宣言されており、その暫定勧告の遵守状況は一貫して芳しくない。H1N1、2009年：ウイルスは食品を介して感染しないというWHOの指針に真っ向から反して、約4分の1の政府が豚肉の輸入を制限した。ポリオ、2014年〜現在：12年以上が過ぎた今も有効で、野生型ポリオウイルスはパキスタンとアフガニスタンに根を下ろしている。西アフリカのエボラ、2014年：およそ4分の1の国がWHOの助言に反して渡航制限を課した。ジカ熱、2016年：WHOはあらゆる渡航・貿易制限に反対を勧告し、各国政府が背く余地はほとんど残らなかった。キブのエボラ、2019年：勧告を超える貿易・渡航措置が課された。COVID-19、2020年：WHOは1月30日に渡航制限に反対することを明確に勧告したが、3月末までに事実上196の締約国すべてが国境管理を導入し、早くも2月7日の時点で、渡航を制限していた国の3分の2が第43条で義務づけられた措置の報告を怠っていた。エムポックス、2022年：緊急委員会は9対6で宣言に反対したが、テドロスは自らを「決定票を投じる者」と呼んで宣言に踏み切った。エムポックス（クレードI）、2024年：同じ疾患について2年間で2度目の宣言となり、アフリカ諸国のワクチン入手は富裕国から数カ月遅れた。ブンディブギョ・エボラ、2026年：委員会が招集される前に宣言された。ブンディブギョ
PHEICの仕組みが実際に何を意味するかは、個々の緊急事態によって変わる。2026年のブンディブギョの流行は、たまたまそのあらゆる限界を一度に露呈させている。医療上の対抗手段がなく、武力紛争が続き、国際的な拡大が確認され、そしてIHRのどの仕組みでも埋められない資金の空白がある。
ブンディブギョエボラウイルスは、この属で知られている6つの種の一つである。市場にたどり着いた2つのエボラワクチン、メルクのエルベボと、ジョンソン・エンド・ジョンソンの2回接種型ザブデノ／ムバベアは、いずれもザイール種を標的に作られたもので、どちらもブンディブギョへの使用は承認されていない。ヤンセンは2026年5月、商業上の理由からザブデノ／ムバベアのEUでの承認を返上した。WHOの専門家は、エルベボが交差防御をもたらすことを示す証拠は限られていて決定的ではないと判断しており、研究の枠内でのみ使うよう求めている。FDAが承認した抗体治療薬エバンガとインマゼブは、2018〜2019年にコンゴ民主共和国で行われたPALM試験で、ザイール種に対する効果を実証した。ブンディブギョに対しては、この10年で揃えられた武器が示すのは手がかりであって、治療法ではない。WHOは、インマゼブの成分の一つ（マフチビマブ）、試験段階の抗体カクテルMBP134、抗ウイルス薬レムデシビルを臨床試験で検証する優先対象としたが、いずれも効果は証明されていない。
CEPIは3つの治験ワクチン候補の開発を加速させている。IAVIのrVSV-BDBV-GP、オックスフォード大学とインド血清研究所のChAdOx1-BDBV、そしてモデルナのmRNAワクチン候補である。5月28日のWHO専門家協議は、オックスフォードの候補について、追加の動物データが得られることを条件に、2〜3カ月以内に臨床試験での評価に進める可能性があると評価した。IAVIの候補は、臨床試験の準備が整うまでに推定7〜9カ月を要する。モデルナのスケジュールはまだ示されていなかった。これらのうち最も速い道筋でさえ、行き着く先は臨床試験であって、配備できるワクチンではない。臨床試験ではなお防御効果を証明し、規制当局の審査を通らなければならない。CEPIが費用を負担して並行して製造を進めるとしても、その後ワクチンは、供給網が日常的に略奪されたり破壊されたりする紛争地帯へ配送されなければならない。5月下旬の時点で、科学が到達していた地点と、イトゥリ州の医療従事者が効果の証明されたブンディブギョワクチンを手にする日とのあいだの隔たりは、月単位ではなく年単位で測られることになりそうだった。
流行は、古典的な公衆衛生上の封じ込めが事実上不可能な地域へと広がりつつある。6月3日、WHOはコンゴ民主共和国で、死亡60人を含む344人の確定症例を報告した。症例はイトゥリ州、北キブ州、南キブ州にまたがり、治療施設は南はゴマやブカブにまですでに開設されていた。
ウガンダでは15人の確定症例が確認されていた。そこにはカンパラも含まれる。人口数百万人を擁し、ナイロビ、ドバイ、アディスアベバ、さらにその先へと国際線の直行便で結ばれた都市である。コンゴ民主共和国では、接触者追跡が及んでいたのは、特定された接触者のおよそ45%にとどまっていた。エボラの流行の先手を取るには90%以上が必要である。
使える手段は、早期隔離、接触者追跡、感染予防、安全な埋葬である。いずれも機能させるには、地域社会の信頼と物理的なアクセスが欠かせない。コンゴ東部の多くの地域では前者があまりにも乏しく、武力紛争が後者を危険なものにしている。
イトゥリ州では、ISIS系の武装勢力で、この地域で最も多くの死者を出した民間人襲撃のいくつかに責任を負うADFと、民族系の民兵組織が支配を争っている。一方、ルワンダの支援を受けるM23は、2025年初めからゴマとブカブ、そして北キブ州と南キブ州の広い範囲を掌握している。医療施設は破壊されているか、脅威にさらされながら運営されている。
戸別訪問をし、接触者を追跡し、安全な埋葬がなぜ大切かを説明する地域関与チームは、武装勢力が実効支配する地域では安全に活動できない。イトゥリ州、北キブ州、南キブ州、隣接するタンガニーカ州では1000万人近くが深刻な飢餓に直面している。つまり住民は移動を続け、栄養不良に陥り、居場所をつかみにくく、その大半が保健システムや啓発メッセージの届かないところにいる。
「爆弾が降り注ぐなかで、地域社会の信頼を築くことも、病人を隔離することもできない」と、テドロスは5月27日に書いた――その数日後、彼は震源地を自らの目で確かめるためにイトゥリを訪れている。
その一方で、PHEICが生み出したのは暫定勧告、つまり196の主権国家に宛てた拘束力のない助言だった。この流行が必要としているのは、存在しないワクチンであり、どの保健当局にも強制できない停戦であり、そして国際保健規則のどの仕組みをもってしても誰にも支払いを強制できない、資金の裏づけのある対応計画である。宣言が生み出すものと緊急事態が求めるものとの隔たりは、運営を改善しても埋まらない。限界は道具そのものに組み込まれているからである。
ブンディブギョウイルス
2007年にウガンダのブンディブギョ県で初めて特定されたブンディブギョエボラウイルスは、2026年以前には小規模で地理的に孤立した流行しか起こしておらず、そのためワクチンが存在しなかった。これまでの致死率はザイール種の50〜90%より低い。過去の2回の流行、すなわち2007年のウガンダと2012年のコンゴでは、いずれも確定患者の約3分の1が死亡した。ただしWHOは、推定例を含めれば2012年の死亡率は50%近くになるとしている。しかし、このウイルスは十分に研究されてこなかった。流行が持続的な研究投資を引きつけるほど長く続いたことも、遠くまで広がったこともなかったからである。エボラウイルスのワクチン開発における種特異性の問題は根本的である。既知の6種のうち1種に対する防御が別の種にも及ぶとは想定できず、ザイール種のワクチンがブンディブギョを防ぐという証拠は限られていて決定的ではない。CEPIが賭けている3つの候補は、IAVI、オックスフォード大学とインド血清研究所、そしてモデルナから生まれたものである。前回
以前の緊急事態では、遅れは逆向きに生じていた。数カ月にわたって警報を押しとどめたのは、組織自身だったのである。
2014年の西アフリカのエボラ流行は、今となっては見覚えがあるはずの構図をたどった。最初の症例は2013年12月にギニアで現れ、WHOは2014年3月に通報を受けた。6月までに、国境なき医師団は流行が「制御不能」だと公に宣言していたが、WHOは、少なくとも公には、その判断を共有していなかった。
WHOがPHEICを宣言したのは2014年8月8日、通報から138日後のことだった。その時点で報告された症例は1700件を超え、960人以上が死亡していた。
この遅れは計算の結果だった。そしてそれは、IHRの設計上の非対称が、本来その上に立って機能しているはずの機関にどれほど深く内面化されていたかを物語っている。WHO指導部は、PHEICの宣言が、IHRが防ぐために作られたまさにその過剰反応、すなわち世界で最も貧しい3つの国を壊滅させかねない貿易・渡航制限を引き起こすことを恐れた。WHO当局者は、サウジアラビアが西アフリカのイスラム教徒のハッジ参加を制限する可能性が高いことを考慮に入れた。そうなれば、ギニア、リベリア、シエラレオネには深刻な経済的・政治的影響が及んだはずである。航空会社はすでに便を減らしていた。外国の投資家は撤退しつつあった。正式なPHEICは、防ぐ手助けをするはずの経済崩壊をかえって加速させる。WHO指導部はそう計算したのである。
当時WHOのパンデミック・流行疾患部長を務めていたシルビ・ブリアン博士は、2014年6月の内部文書で、PHEICの宣言が「現段階で流行との闘いに役立つ」とは思わないと記した。「勧告を出さなければならず、それは公衆衛生に役立たないまま国を傷つけるおそれがある」からだという。彼女はIHRの発動を「最後の手段」と表現した。
破滅的な経済的影響は、それでもやってきた。世界銀行は、3カ国が2015年までに失った生産高を約22億ドルと見積もった。その大半をもたらしたのは恐怖であり、それは市場や鉱山や航空便を空にした「回避行動」という形をとった。WHOの助言に反して他国が課した渡航制限が、損害をさらに深めた。世界の政府のおよそ4分の1が、被災国からの渡航を制限した。経済的な懲罰を防ぐために設計されたシステムは、それを防げなかった。
しかも、そのリスクを最小限に抑えようと宣言を遅らせたことで、WHOは、あらゆるコストを何倍にも膨らませる規模にまで流行が達するのを許した。流行が終わったとき、症例は約2万8600件、死者は約1万1300人に上っていた。
何が誤っていたのかを検証する報告が相次いだ。2015年11月に報告をまとめたハーバード大学・LSHTM独立パネルは、10項目の構造改革を提言した。そこには、場当たり的な仕組みに代えて、多数決で緊急事態を宣言する権限を持つ、透明で政治的に保護された常設の緊急委員会を置くこと、システム全体を評価する独立した説明責任委員会を設けること、そして研究データとその恩恵を共有するための規範と規則の枠組みを整えることが含まれていた。
2015年7月に報告をまとめたエボラ中間評価パネルは、2014年以降の検証で繰り返し挙げられることになる改善策を強く求めた。PHEICより一段低い中間的な警報レベルを設け、危機が完全な緊急事態の基準に達する前に、段階的に早期関与できるようにするというものである。続いて、エボラに関するIHR検証委員会がこれをはっきりと勧告した。システムには、警報が最大音量に達する前にそれを鳴らす方法が必要だ、と。
これらの提言の大半は、勧告から実施までのあいだに息絶えた。忘れられたわけではない。WHOは年次報告書や改革文書で、組織が学んだ証拠としてそれらを引用している。息絶えたのは、実施するには、まさにそれらが行動を縛るために設計された当の加盟国の同意が必要だったからである。
WHO健康危機プログラムは2016年7月に創設された。実質のある構造上の追加であり、システムが2014年に応えた証拠として最もよく挙げられる改革である。しかしそれは、感染症の流行と人道危機を対象とするオールハザード型のプログラムとして設けられたものであり、2020年には、プログラム自身の独立監視諮問委員会が、備えへの投資が不十分だったと警告し、ほとんどの国がCOVID-19規模のパンデミックへの備えを欠いていると指摘した。緊急対応基金は、H1N1への対応を検証したIHR検証委員会が最初に提案した1億ドルという目標額を軸に組み立てられた。2025年、この基金が受け取った拠出金は1060万ドルで、支出したのは3000万ドル近く、受け入れ額のほぼ3倍だった。
さらに、パンデミック緊急ファシリティがあった。パンデミックのリスクを証券化しようとした世界銀行の看板事業で、そのパンデミック債は2017年に鳴り物入りで売り出された。このファシリティは、パンデミック債と保険スワップを通じて4億2500万ドルを調達し、商品の存続期間中に投資家へ約1億ドルの利払いを行った。支払いの発動条件はあまりに厳格で、COVID-19が支払いの対象となったときには、パンデミックはすでに複数の大陸で毎日数千人の命を奪っていた。約1億9600万ドルの支払いは2020年4月半ばに発動され、その10日後に64カ国に配分されたが、全額の送金が終わったのは9月末だった。支払いが届いたのはパンデミックが始まって数カ月後であり、投資家はすでにその額のおよそ半分を利子として手にしていた。元世界銀行チーフエコノミストのローレンス・サマーズは、この事業全体を「恥ずべき過ち」と呼び、「金融の悪ふざけ」の表れだと評した。世界銀行は、2020年7月に満期を迎えた債券を更新しなかった。
こうして、新しいプログラムは人手不足のまま、緊急用の資金は慢性的な資金不足のままとなり、金融商品は投資家に気前よく支払う一方で、意味のある時期に支払いを届けられなかった。
そして中間的な警報レベル、すなわち対応の遅れを防ぐために検証のたびに提案されてきた改革は、10年近く議論されたまま、ついに採用されなかった。2024年のIHR改正は、その代わりにPHEICの上に「パンデミック緊急事態」という段階を導入した。診断された問題は、システムがより早い段階で警報を鳴らせないことだったにもかかわらず、加えられたのはエスカレーションの能力だった。
2026年6月の時点でも、PHEICに至らない正式な警報はなお存在しない。WHO内部の緊急度区分によって、WHOはいかなる宣言よりも前に人員と資金を送ることができるが、条約には、最大音量に満たないかたちで国際的な警報を鳴らす方法がない。システムは2014年の後に正しい教訓を学び、正しい構造的修正を特定した。だが、それを実施することはできなかった。
パターンの下にあるパターン
2014年を特異な失敗として片づけられれば、気は楽だろう。間違った時に間違った指導者がいて、システムが初めて不意を突かれたのだ、と。しかし同じ力学は、変数を変えながら繰り返され、結果はまったく同じだった。それは構造的な説明を指し示している。
コンゴ民主共和国キブ地方での2018〜2020年のエボラ流行は2018年8月に宣言され、最終的に2200人以上の命を奪うことになる。当時としては史上2番目に死者の多いエボラ流行だった。緊急委員会は2018年10月から2019年6月にかけて招集され、3回続けてPHEICの勧告を見送った。理由づけは会合ごとに変わったが、いつも同じ結論に戻っていった。宣言は対応にほとんど何も加えず、コンゴ民主共和国に大きな代償を払わせかねない、というものである。3度目の見送りの時点で、ウイルスはすでにウガンダに入り、カセセ県で5歳の男児とその祖母の命を奪っていた。それでも委員会は「否」と答えた。表明された理由は、国内と地域のリスクを非常に高いと評価しながらも、地域外への拡大のリスクは依然として低く、PHEICはコンゴ民主共和国の経済に損害を与えかねないというものだった。それは、2014年の宣言を138日遅らせたのと、ほとんど一字一句同じ論理だった。
PHEICが宣言されたのは2019年7月17日、流行開始からほぼ丸1年が経ってからであり、それもゴマで症例が現れた後のことだった。ゴマはルワンダとの国境に位置し、国際空港を擁する人口200万人の都市である。
疫学的な証拠にできなかったことを、ゴマは引き起こした。政治的な注目である。事務局長が代わり、地理が変わっても、同じ設計が同じ遅れを生んだのである。
遵守の記録も、これと変わらず芳しくない。COVID-19の際、WHOは2020年1月30日に渡航制限に反対することを明確に勧告したが、3月末までに事実上すべての締約国が制限を課していた。
エムポックスの宣言は、さらに別の局面でこのパターンを裏づけた。2022年7月、緊急委員会は9対6でPHEICに反対した。それでもテドロスは宣言に踏み切り、自らを「決定票を投じる者」と呼んで、手続き上の規範をかつてないほど押し広げた。宣言そのものについて言えば、公平なアクセスを求めるWHOの勧告は、例によって誰も拘束されない、拘束力のない助言となった。2024年8月には、アフリカ全域に広がったクレードIをめぐって、エムポックスで2度目のPHEICが宣言された。より危険な変異型で、コンゴ民主共和国とその近隣諸国に集中しており、アフリカ諸国のワクチン入手は富裕国から数カ月遅れた。システムが自らの手続きを処理しているあいだに、同じ大陸が再び重荷を背負ったのである。
最も鋭い知見は、仕組みそのものに向けられている。キャサリン・ワーズノップらはCOVID-19への対応を分析し、どちらも国境制限に反対を勧告していたWHOの緊急事態宣言とパンデミック表明が、制限を課す国の数の増加と関連していたことを見いだした。このパターンに当てはまる説明が一つある。WHOが考えうる最高の警報を発し、同時に各国政府に国境を閉ざさないよう助言すると、政府は警報を聞き取り、助言を無視する。宣言は深刻度のシグナルとして働き、政府はそこにホチキス留めされた勧告ではなく、深刻度のほうに反応するのである。
ワーズノップは追跡研究で、ナショナリズム色の強い政府がとりわけ制限を課しやすく、しかもより早く課す傾向にあることを見いだした。病気を外国人と結びつける政策に引き寄せられたのである。
この説明が正しいとすれば、PHEICの仕組みは、抑え込むために設計されたはずの過剰反応を増幅させていることになる。そして条約には、さらなる拘束力のない助言で応じる以外に手立てがない。
緊急委員会の内側
緊急委員会は常設機関ではない。そのつど事務局長がIHR専門家名簿から臨時に招集し、非公開で審議し、合意を目指す。WHOはこのプロセスを、政治的に中立な、テクノクラート的な作業と説明している。バルバラ・フロサール・パゴットとマーク・エクルストン＝ターナーは、PHEICの決定に関わった人々の証言をもとに、きわめて政治化されたプロセスを描き出している。そこでは決定はIHRの基準を超えた要因に左右され、各委員会の構成、委員にかかる圧力、そして会議室での交渉の力学によって形づくられる。無力の設計
2026年、テドロスは委員会を迂回したが、流行は燃え広がり続けた。宣言を速めるだけでは足りなかったのである。2014年の後、システムは自らの失敗の型を正しく診断し、正しい改革を設計した。そしてそれらの改革は費用を見積もられ、議論され、その大半が棚上げされた。
このパターンは、事務局長が代わり、病原体が変わり、数十年を経ても続いてきた。それは特定の指導者ではなく、WHOの権威の源泉を指し示している。
政治学者コリン・マキネスが論じてきたように、その権威は加盟国から「借りている」ものである。IHRが統治しようとしている主体は、IHRを統治している主体と同じである。この循環が、互いに絡み合った3つの機能不全を生み出している。それらは構造そのものの性質であるため、個々の改革ではどれにも手が届かない。
第一は、同意と権威のパラドックスである。2003年のSARSの後、グロ・ハーレム・ブルントラント事務局長は断固とした行動をとった。流行を隠蔽したとして中国を公に批判し、加盟国の同意を待たずに、WHOの55年の歴史で最も厳しい渡航勧告を出したのである。それは功を奏し、SARSは封じ込められた。しかし、その成功への報酬は政治的な反発だった。加盟国は、WHOが権限を逸脱し、承認なしに行動したと非難した。組織が吸収した教訓は、断固として行動すれば、組織の権威を裏打ちする同意を与えている国々の協力を危うくする、というものだった。2009年のH1N1の後、WHOに危機時のより実務的な役割を与える提案は退けられた。退けたのは、その5年後、エボラの際の消極姿勢を理由に組織を非難することになる、まさに同じ政府だった。
この循環は機械的である。各国は効果的な対応を可能にするはずの権限を拒み、それから、その権限を欠いているといって組織を非難する。そして、その非難そのものが、さらなる権限を与えないことの正当化になる。
第二の機能不全は、執行の空白である。各国はIHRの義務に違反しても何の報いも受けず、そのことを承知している。COVID-19の最初の数週間に、渡航を制限していた国の3分の2が第43条の求める措置の報告を怠ったときも、何も起こらなかった。調査も、制裁も、公の説明もなかった。遵守の監視は、SPARと呼ばれる「締約国自己評価年次報告」に依拠している。各国が自らの備えを評価する自己採点式の質問票であり、制裁を伴わない任意の外部評価がそれを補っている。WHOには査察機関も、制裁権限も、いかなる種類の執行部門もない。2024年の改正は、この欠落に対処するとして締約国委員会を設けたが、その任務は明確に「本質的に促進的かつ協議的なものに限られ」、「対立的でなく、懲罰的でない」とされた。この文言は、遵守を強制可能にするはずの対立的・懲罰的な機能を締め出している。
第三の機能不全は、最も腐食性が強い。システムの中核をなす論理に組み込まれた、倒錯したインセンティブだからである。流行を誠実かつ透明に報告する国は、他の国々から罰を受ける。他国が、IHRが防ぐはずだった貿易・渡航制限そのものを課すのである。ギニア、リベリア、シエラレオネは2014〜2015年の流行のあいだに推定22億ドルの生産高を失い、他国が課した渡航禁止と航空便の運休がその損害を深めた。ここから、遅らせ、小さく見せ、あるいは隠そうとする合理的なインセンティブが生まれる。透明性は、条約には止められない経済的懲罰を招くからである。
そしてWHO自身も、2014年にこのインセンティブを内面化していた。エボラのPHEIC宣言を遅らせた理由の一部は、世界的緊急事態と宣言されることの影響から被災国を守ることにあったのである。
IHRが手続き上の牙をむくのは、一方向に対してだけである。過剰反応する国には正当化を求め、まったく行動しない国には強制力のない約束を求めるだけである。豊かな国に貧しい国での対応への資金拠出を強いる規定も、不作為を罰する規定も、宣言を資源や人員や医療上の対抗手段に変える規定も、IHRには何一つない。
この非対称を正すには、加盟国がWHOに真の執行権限を与える必要がある。資金拠出を強制し、資源の投入を命じ、対応義務の不履行を罰する権限であり、第43条が少なくとも名目上は貿易制限を縛っているのと同じように働く権限である。その権限は、それによって行動を縛られることになる当の国々から与えられなければならない。そして、同意に基づく統治モデルは、自らを覆すための同意を生み出すことができない。システムを変える必要がある当事者は、現在の設計から利益を得ている、あるいは得ていると信じている当事者なのである。
貧しい国での対応に資金拠出を強いられかねない豊かな国には、そうした強制を生み出す動機がない。それによって得をするかもしれない貧しい国には、それを要求するだけの政治的な影響力がない。
ブンディブギョの流行は、この設計が自らの矛盾を整理するのを待ってはくれない。6月初めの時点で、承認されたワクチンも特異的な治療法もなく、接触者追跡が特定された接触者の半分にも届かない紛争地帯で、確定症例は増え続けていた。最も進んだ治験ワクチン候補でさえ、配備はおろか臨床試験まで数カ月を要した。PHEICの暫定勧告は、更新されなければ3カ月で失効する。そして国際保健規則のどの仕組みも、それらの勧告を、状況が求めるもの、すなわち資金の裏づけのある対応、医療上の対抗手段、戦闘地域での活動のためのアクセスに変えることはない。宣言が生み出したのは、20年前に条約の起草者たちが十分だと判断したものであり、それは流行が必要とするものにはるかに及ばない。
追記（2026年10月）：緊急事態は失効していない。緊急委員会は8月18日に再び会合を開いてPHEICを維持し、9月27日までにコンゴ民主共和国は確定症例8116件、確定死亡3924人を報告した。これにより、今回の流行は記録上2番目に大きなエボラ流行となった。ウガンダでの流行は、確定症例20件、死亡2人で、8月27日に終息が宣言された。ワクチンは、上に記した6月時点の見通しよりも速く進んだ。研究プロトコルの下で、9月初めまでにイトゥリを含む地域で約2000人の医療従事者と第一線の対応要員がエルベボの接種を受け、10月までにモデルナとオックスフォード／インド血清研究所のブンディブギョワクチン候補はともに第1相試験に入った。CEPIは、これらをエルベボと並べて検証する第2/3相試験「トゥマイニ」の準備を進めている。ブンディブギョに対する承認済みのワクチンは、今なお存在しない。
事務局長の宣言から5カ月が経っても、緊急事態はなお続いていた。緊急委員会は2度会合を開いてPHEICを維持し、その間にコンゴ民主共和国の確定症例は20倍以上に増えた。最初のワクチンが医療従事者に届いたのも、研究プロトコルの下においてだけだった。
緊急事態に付されたあらゆる勧告は、今なお、条約が5月22日の勧告に与えたのと同じ形をとっている。拘束力のない助言であり、宛先は主権国家である。そしてその国々の同意こそが、彼ら自身に行使されている権威の唯一の源泉なのである。
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世界保健機関本部（ジュネーブ）、北側と西側 – Wikipedia
主な出典と参考文献
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