중앙은행 뒤에 숨은 전쟁 차관: 1694년의 거래는 어떻게 지금도 세계의 중앙은행을 빚어내는가

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최종 업데이트: 2026년 10월 25일 · 읽는 시간 18분

1694년 여름, 투자자 1,268명이 2주도 안 되는 사이에 120만 파운드를 약정했다. 왕에게는 전쟁을 치를 돈이 필요했다. 투자자들은 그 돈을 왕에게 빌려주고, 그 대가로 자신들의 민간 은행을 세울 수 있는 왕실 특허장을 받았다. 이 은행은 첫 이사회에서 방금 사들인 채권을 근거로 종이 은행권을 발행하기로 결정했다. 정부는 전쟁 자금을 얻었다. 주주들은 연 8%의 연금과 함께, 정부의 차용증서를 근거로 돈을 발행할 수 있는 은행을 얻었다.

오늘날 우리는 그 거래에서 태어난 기관을 잉글랜드은행이라 부르고, 독립적인 기관이라고 말한다.

깔끔한 판본

교과서의 설명은 대략 이렇다. 중앙은행은 통화량을 관리하고, 물가 안정을 유지하고, 금융 시스템의 최종대부자 역할을 하기 위해 존재하며, 이 모든 일을 정치적 압력과 거리를 둔 채 수행한다. 중앙은행은 정치인이 아니라 경제학자들이 꾸려 가는 전문 기관이다. 제대로 작동하면 인플레이션은 낮게 유지되고, 신용은 흐르고, 공황은 붕괴로 번지기 전에 진압된다. 이 설명에 빠져 있는 것은 이 기관들이 어디서 왔는가다.

이 설명은 공적 책무(물가 안정, 금융 안정, 최종대부자)를 설립 목적으로 내세우고, 제도 설계가 시간이 흐르며 그 목적을 향해 진화해 왔다고 본다. 실제로 일어난 일은 오히려 그 반대에 가까웠다. 1694년에 민간의 거래가 있었고, 공적 책무는 나중에 그 위에 덧씌워졌다. 크리스틴 데산은 잉글랜드은행이 1694년 거래의 직접적인 결과로 새로운 종류의 화폐, 곧 통화로 유통되게 만든 공공 부채를 발명했다고 주장한다. 이 단절을 밀어붙인 것은 특정한 전쟁이 불러온 재정 비상사태였다.

표준적인 설명은 또 중앙은행 독립성을 구조적 특징, 즉 기능 자체에서 자연스럽게 생겨나는 무언가로 제시한다. 은행은 돈을 관리하고, 정치적 간섭은 돈의 관리를 망치며, 따라서 독립성은 역량에서 나온다는 논리다. 그러나 1694년 특허장에 독립성은 없었다. 독립성이 찾아온 것은 1997년 5월, 재무장관에 오른 지 첫 주였던 고든 브라운이 금리 결정권을 새로 만든 통화정책위원회에 넘겼을 때였다. 의회는 1998년 잉글랜드은행법으로 이를 법에 새겨 넣었다. 중앙은행 독립성의 모범으로 전 세계에서 떠받들어지는 이 기관은 그 법률로 보장된 독립성이 생기기 전까지 300년 넘게 운영되었다.

기원이 중요한 까닭은 설립 당시의 정치적 거래가 여전히 이 기관들 속에 박혀 있기 때문이다. 3세기에 걸쳐 더해진 것들은 그 거래를 묻어 버리지 않은 채 그 위에 쌓여 왔다.

거래: 1694년의 해부

1694년 여름, 윌리엄 3세는 비참한 전쟁을 치르고 있었다. 유럽 열강의 연합은 5년째 루이 14세의 팽창을 저지하려고 대동맹 전쟁을 벌이고 있었고, 잉글랜드의 재정은 심각한 곤경에 빠져 있었다.

왕실은 해마다 14%를 지급하는 종신연금을 팔고 있었는데, 신용을 얻으려고 왕실이 얼마나 비싼 값을 치러야 했는지 보여 주는 신호였다. 표준적인 정부 채무 상품은 제 구실을 하지 못했고, 복권식 차입, 톤틴, 갖가지 단기 신용 수단 같은 이전의 미봉책도 구멍을 메우기에는 역부족이었다. 윌리엄에게 필요한 것은 정부의 상환 약속을 기꺼이 받아들일 채권자들이 확실하게 내놓는 거액의 목돈이었다.

스코틀랜드 금융가 윌리엄 패터슨은 대규모 정부 대출과 은행 특허장을 하나로 묶자고 제안했다. 왕에게 120만 파운드를 빌려준 청약자들은 단순한 채권자에 그치지 않고, 방금 사들인 바로 그 정부 채권을 근거로 종이 은행권을 발행할 수 있는 새 기관의 주주가 될 터였다. 은행권은 돈으로 유통될 터였다. 은행은 원래 대출에 붙는 연 8%의 연금에 더해 화폐 발행에서 나오는 이윤인 주조차익까지 챙길 터였다. 정부는 현금을 얻을 터였다. 주주들은 공공 부채가 보증하는 민간의 화폐 창출 특권을 얻을 터였다.

재무위원회 위원이었다가 며칠 뒤 재무장관이 된 찰스 몬터규가 1694년 톤세법으로 이 안을 의회에서 통과시켰다. 이 법은 청약자들에게 줄 이자를 새로 매긴 세금에서 지급했다. 상선의 톤수에 매기는 세금, 그중에서도 동인도에서 돌아오는 선박에 가장 무겁게 매기는 세금과, 맥주와 에일을 비롯한 주류에 매기는 세금이었다. 이 장치 전체의 세입 기반은 영국의 해상 무역에 크게 기대고 있었다.

청약은 11일 만에 마감되었고, 투자자 1,268명은 주로 런던의 상인·금융 공동체에서 나왔다. 1694년 7월 27일, 잉글랜드은행은 왕실 특허장을 받았다.

데산은 이 거래가 새로운 은행뿐 아니라 새로운 종류의 화폐도 만들어 냈다고 주장한다. 1694년 이전에 잉글랜드의 돈이란 왕실이 주조한 주화였고, 런던 상인들 사이에 유통되던 금세공업자의 증서가 이를 보완했다. 새로웠던 것은 이제 정부가 화폐 창출의 독점권을 민간 투자자들과 나눠 갖게 되었다는 점이다. 잉글랜드은행의 은행권은 은행에 가져가면 금이나 은으로 바꿀 수 있는 영수증이었지만, 은행의 자본은 국가에 빌려준 대출에 묶여 있었다. 은행권 한 장 한 장은 은행에 대한 청구권이었고, 은행의 가장 큰 자산은 국가에 대한 청구권이었다.

사슬은 이렇게 이어졌다. 국가가 지급을 약속한다 → 은행이 그 약속을 보유한다 → 은행이 은행권을 발행한다 → 은행권이 돈으로 유통된다. 주화로 바꿔 주겠다는 약속 뒤에서, 이 구조의 돈은 민간 기관의 대차대조표를 거친 정부의 채무에 기대고 있었다.

1694년 특허장과 1708년의 독점

1694년 특허장은 은행권에 대해 거의 아무 말도 하지 않았지만, 잉글랜드은행은 어쨌든 은행권을 발행하기 시작했다. 특허장은 독점권도 주지 않았다. 독점은 단계적으로 찾아왔다. 1708년 잉글랜드은행법은 은행의 특허장을 갱신하면서 동업자가 6명을 넘는 은행은 잉글랜드에서 은행권을 발행하지 못하게 했고, 그 결과 시장에는 규모로는 결코 잉글랜드은행에 맞설 수 없는 소규모 민간 동업 은행들만 남았다. 완전한 독점은 훨씬 더 오래 걸렸다. 1844년 은행특허법에 와서야 경쟁 은행들의 은행권 발행이 동결되었고, 잉글랜드에서 마지막 민간 은행권이 사라진 것은 1921년이었다. 독점은 원래 거래에 들어 있지 않았다. 잉글랜드은행이 국가에 자신의 쓸모를 입증해 가는 동안 이후의 정치적 흥정으로 얻어 낸 것이었다. 특허장을 갱신할 때마다 협상이 벌어졌다. 정부는 은행에 돈을 빚지고 있었고 부채를 떠안아 줄 은행이 필요했으므로 은행에는 지렛대가 있었고, 은행은 그 지렛대를 썼다.

패트릭 오브라이언과 누누 팔마는 잉글랜드은행이 배젓의 후대 이론화보다 한참 앞서 설립 때부터 공공 기관으로 움직였으며, 1793년부터 은행과 국가와 경제의 유대가 점점 긴밀해져 마침내 잉글랜드은행의 대출이 이후 한 세기 동안 영국이 군사력과 상업력을 투사하는 방식의 일부가 되었다고 주장한다.

식민지라는 차원은 여기서 부수적인 것이 아니다. 대동맹 전쟁에는 북아메리카 전선인 윌리엄 왕 전쟁(1689~97)이 있었고, 여기서 잉글랜드와 프랑스는 모피 무역과 뉴펀들랜드 어장의 지배권을 두고 다퉜으며, 더 넓은 전쟁은 카리브해의 플랜테이션 섬들에까지 미쳤다. 톤세법의 해운세, 상인 청약자 집단의 상업적 이해, 그리고 전쟁 자체가 모두 대서양의 제국 경쟁과 얽혀 있었다.

설립은 상호 의존을 낳았다. 잉글랜드은행은 정부가 파산하지 않아야 살 수 있었다. 국가가 채무를 불이행하면 은행의 가장 큰 자산이 부실해지고, 은행권에 대한 신뢰도 함께 무너질 터였다. 정부는 은행이 자신의 부채를 보유하고 시장의 신뢰를 지켜 주어야 했다. 어느 쪽도 상대의 실패에서 살아남을 수 없었고, 이 체제는 애초에 그렇게 만들어졌다. 은행은 국가의 부채를 돈으로 바꾸는 기계였고, 국가는 은행이 만든 돈의 보증인이었다. 둘을 개념적으로든 실제로든 떼어 놓는 일은 훗날의 독립성 교리가 내비쳐 온 것보다 언제나 더 복잡했다.

합의에 없던 것

잉글랜드은행은 최종대부자가 되도록 설계되지 않았다. 그 기능은 위기를 거치며 느리게, 마지못해 덧붙여졌다.

월터 배젓이 1873년에 펴낸 『롬바드 스트리트』는 흔히 최종대부자 교리의 창시 문헌으로 인용된다. 위기가 닥치면 중앙은행은 좋은 담보를 받고 벌칙 금리로 아낌없이 빌려주어야 한다는 것이다. 배젓은 자신이 필요하다고 믿은 개혁을 처방하고 있었다. 그는 잉글랜드은행에 시장 구제를 시작하라고 요구한 것이 아니라, 그렇게 하겠다고 미리 약속하라고 요구했다. 그 배경에는 은행이 늦게, 마지못해, 혹은 일관성 없이 대응한 일련의 위기가 있었다. 1797년 잉글랜드은행은 전시의 압박 속에서 금 태환을 정지했다. 1825년에는 은행 스스로의 긴축이 붕괴를 재촉하는 데 한몫했는데, 정작 그 붕괴를 막으라는 요청을 받은 것도 은행이었다. 이어 1847년 철도 투기 열풍의 여파가 있었고, 1866년에는 런던 시티 최대의 어음할인업체 오버렌드 거니 상회가 무너졌다. 잉글랜드은행은 이 회사가 쓰러지도록 내버려 둔 뒤에야 공황을 멈추려고 전례 없는 규모로 대출에 나섰다. 배젓은 이 과정을 지켜보았고, 그 경험은 『롬바드 스트리트』에 그대로 녹아들었다.

헨리 손턴은 이미 1802년 『영국 지폐 신용의 성격과 효과에 관한 연구』에서 같은 원칙을 내놓았다. 손턴은 잉글랜드은행의 은행권이 시스템의 궁극적인 유동성 닻이며, 공황이 닥치면 은행이 건전한 차입자들에게 은행권을 아낌없이 발행할 책임이 있다는 것을 이해했다. 표현 자체는 그보다도 오래되었다. 1797년 프랜시스 베어링 경이 잉글랜드은행을 “dernier resort(최후의 의지처)”라고 불렀던 것이다.

배젓보다 앞선 손턴

배젓은 1873년에 이 교리를 다듬고 대중화했지만, 지적 토대를 닦은 사람은 손턴이었고, 이 개념은 잉글랜드은행이 일관되게 그에 따라 움직이기 수십 년 전부터 있었다. 그런데도 공이 배젓에게 돌아가는 것은 그의 판본이 잉글랜드은행이 마침내 그 약속을 할 준비가 되었을 때 나왔기 때문이다.

스테파노 우골리니는 중세의 은행업 이래 여러 세기를 놓고 보면, 중앙은행을 독립적 공공 기관으로 두는 현대의 체제가 최근에 생긴 것이며 취약할 수도 있다고 주장한다. 그것은 완전한 정부 통제에서 완전한 민간 공급에 이르는 여러 가능한 타협 가운데 하나일 뿐이다. 위기가 올 때마다 누가 어떤 조건으로 그 기능을 맡을 것인가 하는 문제가 다시 열렸고, 그때마다 공적 책무는 설립 문서가 빠뜨린 영역까지 넓어졌다.

2008년 이후 정책 전반을 관통해 온 긴장 속에서 오늘날 중앙은행이 인플레이션 책무와 금융 안정 사이에서 균형을 잡을 때, 중앙은행을 1694년 체제에서 자라난 은행과 시장에 가장 단단히 묶어 두는 것은 두 번째 의무다. 2022년 9월 잉글랜드은행이 길트(영국 국채) 시장에 뛰어들었을 때, 그 목표는 그 금융 시스템이 멈춰 서지 않게 하는 것이었고, 그동안에도 기준금리는 인플레이션과 싸우기 위해 계속 올랐다.

틀은 퍼져 나간다

1694년의 구조는 복제가 가능한 것으로 드러났다. 때로는 의식적으로 모델로 수출되기도 했지만, 굳이 그럴 필요도 없었다. 같은 문제에 부딪힌 정부라면 어디서든 그 정치적 논리를 꺼내 쓸 수 있었기 때문이다. 막대한 자금 수요, 모자라는 재정 수입, 신용을 공급할 능력이 있는 상인·상업 계층, 그리고 그 채권자들에게 약속보다 오래가는 무언가를 쥐여 줘야 할 필요가 그 문제였다.

프랑스는 파국을 거쳐 그 자리에 이르렀다. 1790년대 혁명 정부는 몰수한 교회 토지를 담보로 발행한 지폐 아시냐를 찍어 냈고, 초인플레이션이 지폐에 대한 신뢰를 무너뜨릴 때까지 계속 찍었다. 제1통령 나폴레옹은 화폐 제도를 서둘러 재건해야 했다. 1800년 1월 18일, 파리의 은행가들이 그의 발의에 따라 프랑스은행을 세웠고, 나폴레옹 자신이 이 은행의 첫 민간 주주였다. 이 은행은 설립 당시 정부에 제공한 대출이 아니라 할인한 상업어음을 담보로 은행권을 발행했지만, 런던의 모델처럼 공적 책무를 지닌 민간 기관이었다. 전쟁 대출을 뺀, 프랑스 옷을 입은 1694년의 틀이었다. 은행은 1803년 파리에서의 은행권 발행 특권을 확보했고, 1848년에는 그 독점이 전국으로 확대되었다.

미국의 사례는 가장 의식적인 차용이다. 1907년 공황은 분권화된 연방 인가 은행 체제를 지닌 미국에 체제 전체를 위한 최종대부자가 없다는 사실을 분명히 보여 주었다. 뉴욕에서 신탁회사들이 쓰러지기 시작하자 위기는 환거래 은행망을 타고 번져 나갔다. 뉴욕어음교환소는 회원 은행들을 지원할 수 있었지만 신탁회사 대부분은 그 바깥에 있었고, 공황은 J. P. 모건이 몸소 민간의 대응을 조직할 때까지 이어졌다. 모건은 시간을 벌었는데, 그가 발휘한 금융 권위는 어떤 민간인에게도 다시 기대하기 어려운 것이었다. 의회는 1908년 국가통화위원회를 설치하는 것으로 대응했고, 넬슨 올드리치 상원의원이 유럽 중앙은행 제도에 대한 체계적 연구를 이끌었다.

지킬섬

1910년 11월, 여섯 남자가 전용 철도 객차를 타고 조지아주 앞바다의 사설 사냥 휴양지인 지킬섬 클럽으로 향했다. 올드리치 상원의원, 재무부 차관보 A. 파이엇 앤드루, J. P. 모건 상회의 헨리 데이비슨, 올드리치의 비서 아서 셸턴, 내셔널시티은행의 프랭크 밴더립, 쿤·로브 상회의 폴 워버그였다. 이들은 신원을 숨겼다. 올드리치의 전용 객차에 오른 뒤로는 직원들이 알아보지 못하도록 성을 빼고 이름만 불렀고, 여행 자체는 오리 사냥으로 위장했다. 진짜 용건은 올드리치 계획의 초안을 쓰는 일이었다. 중앙은행 역할을 할 민간 통제의 “국가준비협회”를 만드는 계획이었다.

비밀 유지는 이 계획에 은행가들의 법안이라는 딱지가 붙지 않게 하려는 올드리치의 시도였다. 실제로 그것은 은행가들의 법안이었다. 계획은 그 형태로는 입법되지 못했다. 카터 글래스와 로버트 오언이 이끄는 의회 민주당이 이를 대폭 고쳐 썼다. 1913년 12월 23일 윌슨이 서명한 연방준비법은 최대 12개의 지역 연방준비은행으로 이루어진 체제를 만들었다. 각 은행의 주식은 회원 상업은행들이 보유했고, 각 은행은 자체 이사회가 운영했으며, 전체는 대통령이 임명하는 연방준비제도이사회가 감독했다. 지킬섬 판본대로라면 은행들이 돈을 운영했을 것이다. 글래스-오언 판본은 혼종이었다. 지역 은행은 민간이 소유하고, 공적 감독은 워싱턴의 이사회가 맡았다.

민간 은행들이 연방준비법에서 얻은 것은 체제의 유동성에 대한 공식적인 청구권이었다. 지역 연방준비은행의 주식, 재할인 창구 이용권, 위기 때 체제의 자원을 쓸 수 있게 해 주는 회원 혜택이 그것이다. 연방정부가 얻은 것은 연방 예산에 잡히지 않는 최종대부자였다. 설립 당시 정부에 대출을 제공하지는 않았지만, 민간 소유와 공적 특권의 결합은 중앙 권력과 민간 금융 권력을 모두 의심하는 공화국에 맞게 고친 1694년의 틀이었다.

“독립성”이 뜻하는 것

1997년 5월 브라운이 운영상의 독립성을 넘기고 이듬해 법적 독립성이 뒤따르자, 전 세계는 이를 하나의 완성으로, 중앙은행 독립성이야말로 성숙한 현대적 체제임을 보여 주는 증거로 받아들였다. 그러나 그 전 반세기 동안 국유화된 잉글랜드은행은 법적으로 재무부의 지시를 받는 처지였고, 그보다 앞선 두 세기 반 동안은 국가에 빌려준 돈으로 먹고사는 민간 회사였다.

분데스방크의 독립성은 기원부터 전혀 다르다. 분데스방크의 전신인 독일 주은행(Bank deutscher Länder)은 1948년 연합국 점령 당국이 세웠으며, 독일 중앙은행의 독립성은 건전한 화폐를 바라는 독일 민주주의의 선호가 순수하게 표현된 결과가 아니었다. 설계는 의도적이었다. 나치 정권이 재무장과 전쟁 비용을 대려고 그랬던 것처럼 독일 정부가 다시는 중앙은행을 자기 지출의 돈줄로 쓰지 못하도록 새 중앙은행을 만든 것이다. 1951년까지 이 은행은 본이 아니라 연합국 은행위원회의 지시를 받았다. 독일 중앙은행의 독립성은 점령국들의 선택으로 시작되어 패전국의 제도 속에 새겨졌다. 1957년 연방의회가 분데스방크법을 통과시켰을 때 그 독립성은 유지되었는데, 한 해 전 중앙은행의 긴축 정책을 공개적으로 공격했던 콘라트 아데나워 총리의 반대를 무릅쓴 결정이었다. 물가 안정에 대한 그 유명한 독일의 의지와 제도적 문화와 명성은 모두 실재하지만, 독립성 자체는 점령 아래 이식되었다가 나중에야 받아들여진 것이다.

ECB의 독립성은 유럽연합 기능조약 제130조에 명시되어 있다. 이 조항은 ECB와 유로 지역 각국 중앙은행, 그리고 이들 의사결정기구의 구성원이 EU나 회원국 정부로부터 지시를 받거나 구하는 것을 금지한다. 조약은 정부 수반들이 협상한 정치 문서이며, 모든 회원국 정부가 동의하고 모든 회원국에서 승인을 받아야만 개정할 수 있다. 그래서 ECB의 독립성은 세계에서 가장 되돌리기 어려운 축에 들지만, 그래도 정부들이 선택했고 함께라면 다시 쓸 수 있는 정치적 타협이다. 유로 위기는 그 타협이 압박을 받으면 어떤 일이 벌어지는지 보여 주었다. 2012년 7월 마리오 드라기가 “우리의 책무 안에서” ECB는 “유로를 지키기 위해 무엇이든 하겠다”고 약속하고 9월에 전면적 통화거래(OMT) 프로그램이 뒤따르면서, ECB는 자신의 책무와 조약의 정부 재정 지원 금지 조항이 어디까지 버티는지 시험했다. 독일 원고들은 이 문제를 EU 최고 법원까지 끌고 가 싸웠고, 법원은 2015년 OMT가 적법하다고 판결했다. 프로그램은 실제로 쓰이지조차 않았다. 약속만으로 시장이 진정되었기 때문이다.

1951년 3월의 재무부-연준 협정은 사정을 가장 선명하게 보여 주는 미국의 사례다. 제2차 세계대전 동안 연준은 장기 금리를 2.5%로 묶는 데 필요한 만큼 국채를 사들이기로 하고 국채 수익률을 고정했으며, 이런 재정 협조는 전후에도 이어졌다. 1951년 초 한국전쟁으로 인플레이션이 연율 21%까지 치솟자 연준은 금리가 오르도록 두고 싶어 했고, 매리너 에클스 이사가 가장 거침없이 목소리를 냈다. 트루먼과 그의 재무장관 존 스나이더는 금리 고정을 유지하길 원했다. 연준의 법적 책무로는 아무것도 해결되지 않았을 것이고, 갈등은 명시적인 양자 협상으로 풀렸다. 재무부 협상 대표였던 윌리엄 맥체스니 마틴 차관보가 1951년 3월 4일 발표된 협정에 합의해 연준을 금리 고정에서 풀어 주었다. 그러고 나서 마틴은 자리를 옮겨 직접 연준을 이끌었다.

물가수준의 재정이론

노벨상 수상자 크리스토퍼 심스와 존 코크런, 두 경제학자는 물가 수준이 통화정책만으로 결정되는 것이 아니라 정부의 재정 상태에 따라 결정된다고 주장한다. 공공 부채가 미래의 재정 흑자로 감당할 수 있다고 투자자들이 기대하는 수준을 넘어서면, 물가는 부채의 실질 가치가 그 흑자에 맞춰질 때까지 오른다. 통화정책은 그 상승을 막기보다 그 시점과 경로를 바꾸기가 더 쉽다. 여기서 나오는 함의는 중앙은행 독립성이 재정 여력에 달려 있다는 것이다. 부채 경로가 지속 불가능한 나라의 중앙은행은 법적 지위는 그대로 지키지만, 정부의 재정 산술이 테두리를 정해 놓은 통화정책을 집행하게 된다. 그때 그 독립성은 재정 신뢰를 지키려는 정부의 의지에 달려 있으며, 이는 구조적 조건이 아니라 정치적 조건이다.

잉글랜드은행, 분데스방크, ECB, 연준은 중앙은행 독립성의 모델로 가장 자주 거론되는 기관들이다. 어느 경우든 그 독립성에는 날짜가 있고, 특정한 사람들이 내린 특정한 정치적 결정에 달려 있으며, 정치 절차로 철회될 수 있다. 영국 의회나 미국 의회가 법률을 제정하거나, ECB와 이제는 분데스방크도 함께 보호하는 조약을 개정하는 방식이다. 같은 긴장은 운영 차원에서도 나타난다. 2007년 이후 시장을 구한 위기 대응 조치들은 중앙은행의 대차대조표를 부풀리고 그 안을 위험으로 채웠다. 정부 부채를 대량으로 보유한 중앙은행은 국가의 지급 능력에 직접적인 재무적 이해관계를 갖게 되고, 그 이해관계가 운신의 폭을 좌우한다.

살아 있는 거래

연준은 미국 국채를, 잉글랜드은행은 길트를, ECB는 유로 지역 국채를 보유한다. 이 세 거대 중앙은행에게 정부 부채는 핵심 자산이며, 1694년의 잉글랜드은행에게도 그랬다. 연준의 대차대조표 6조 7000억 달러 가운데 약 3분의 2를 미국 국채가 차지한다.

2008년 이후의 양적완화는 이 구조를 전에 없이 드러냈다. 연준의 대차대조표는 2008년 위기에 들어설 무렵 약 9000억 달러에서 2022년 4월 9조 달러 가까이로 불어났다. 잉글랜드은행의 자산매입기구는 2021년 12월까지 8950억 파운드어치의 매입을 마쳤는데, 거의 전부가 길트였다. 유로시스템의 통합 대차대조표는 2022년 6월 약 8조 8000억 유로로 정점을 찍었다. 어느 경우든 중앙은행이 정부 부채를 사들이고, 정부는 더 싸게 돈을 빌리며, 중앙은행은 새로 만든 지급준비금, 곧 자신의 대차대조표 위에 불러낸 돈으로 값을 치른다.

재정 우위는 정부의 부채 규모가 너무 커서 중앙은행이 국가의 지급 능력을 위협하지 않고는 금리를 올릴 수 없을 때 일어난다. 그러면 중앙은행의 형식적 독립성이 서류상 그대로 남아 있는데도, 통화정책 결정은 사실상 정부의 자금 조달 필요에 종속된다.

미국 연방 부채의 순이자 지급액은 2020 회계연도 약 3450억 달러에서 2025 회계연도 9700억 달러로, 5년 만에 3배 가까이 늘었다. 의회예산국은 2036년이면 순이자가 연간 약 2조 1000억 달러에 이르러 연방 지출 전체의 5분의 1 가까이를 차지할 것으로 전망한다. 이 정도 규모에서는 연방공개시장위원회(FOMC)의 모든 금리 결정이 연방 부채의 상환 비용에 직접 반영된다. FOMC의 법적 독립성은 온전히 남아 있지만, 재정 산술이 위원회의 모든 선택에 걸린 무게를 키운다.

2022년 9월 영국은 그 압박의 더 첨예한 형태를 보여 주었다. 트러스 정부의 미니 예산은 약 450억 파운드 규모의 재원 없는 감세를 담았고, 길트 시장 위기를 촉발해 부채연계투자 전략을 쓰던 연기금들을 강제 청산 직전까지 몰아넣었다. 잉글랜드은행은 길트 시장에 개입해 장기 길트를 사들이며 수익률을 억눌렀다. 은행이 인플레이션과 싸우려고 금리를 올린 지 엿새 뒤의 일이었다. 같은 2주 동안 잉글랜드은행은 통화정책을 긴축하고, 예정된 채권 매각을 미루고, 투매를 막으려고 수십억 파운드 단위로 길트를 사들이면서, 그 매입은 결코 통화정책이 아니라고 주장했다. 통화정책위원회는 계속 금리를 정했고 금융정책위원회는 제 소관을 지켰지만, 잉글랜드은행이 대응하고 있던 비상사태를 만든 것은 정부의 예산이었다. 이 개입은 일시적이었다. 잉글랜드은행은 2023년 1월까지 그때 사들인 길트를 모두 팔았다.

ECB가 10년 동안 이어 간 제로에 가까운 금리에는 부수 효과가 있었다. 이탈리아의 부채를 감당할 만한 수준으로 묶어 둔 것이다. ECB가 내세운 이유는 목표치 아래에서 꿈쩍하지 않는 인플레이션이었고, ECB는 그 책무를 이행하도록 정책을 짰다. 수익률이 그보다 크게 높았다면 이탈리아의 부채 상환 비용은 훨씬 무거웠을 것이다. 그래서 책무와 재정 현실은 같은 방향을 가리켰고, 더는 그렇지 않게 되자 ECB는 즉석에서 대응책을 짜내야 했다.

재무장관과 연준 의장을 지낸 재닛 옐런은 2026년 1월 4일 필라델피아에서 열린 미국경제학회 토론회에서 미국의 역학을 이렇게 직설적으로 말했다. “재정 우위의 전제 조건이 분명히 강화되고 있다.” 옐런은 미국이 결국 그 길로 들어서리라고는 보지 않았지만 “위험은 실재하며 주시해야 한다”고 경고했고, 정부의 부채 상환 부담을 덜도록 연준이 금리를 내려야 한다는 트럼프 대통령의 공개적 요구를 지적했다. 백악관은 그 압력을 정책상의 견해 차이로 내세웠지만, 그 메커니즘은 옐런이 설명한 바로 그것이다.

OMFIF의 마크 소벨은 2025년 8월, 재정 압박이 거세지면 중앙은행들이 “정부의 책임을 면제해 주라는 압박에 내몰릴” 수 있으며, 그 뒤로 “통화정책이 아니라 금융 안정에 대한 우려라는 명분 아래” 수익률곡선 통제나 양적완화가 뒤따를 수 있다고 경고했다. 그 시나리오에서는 중앙은행이 이미 보유한 정부 부채가, 법적 형식은 그대로 둔 채 독립성을 갉아먹는 도구가 된다.

이미지와 논증

우리가 중앙은행을 이야기하는 방식의 한가운데에는 바꿔치기가 있다. 1694년의 어휘는 대출, 특허장, 은행권, 이자, 전비 조달이었다. 2026년의 어휘는 독립성, 전문 기관, 통화정책 책무, 물가 안정, 최종대부자다. 원래의 말들은 실제로 일어난 일, 곧 정부가 전쟁 자금을 받는 대가로 상업 계층에게 화폐 창출 특권을 내준 정치적 거래를 묘사한다. 나중의 말들은 3세기에 걸친 위기 관리, 배젓, 손턴, 의회의 타협, 조약 협상, 정치적 강제를 거치며 그 거래 위에 덧씌워진 무언가를 묘사한다.

두 번째 어휘는 첫 번째 어휘를 가린다. 법률로 보장된 독립성은 원래 설계에 한 번도 들어 있지 않았다. 그것은 뒤늦게, 나라마다 서로 다른 정치 과정을 거쳐 더해졌고, 그 과정은 저마다 그 순간의 권력 관계가 빚어낸 것이었다.

1694년의 청약자들은 왕의 전쟁 자금을 대고 그 대가로 은행 특허장을 받았으며, 거의 우연히 가장 영향력 있는 중앙은행들이 지금도 바탕으로 삼는 틀을 만들어 냈다. 그들은 특정한 전쟁을 위해, 그리고 자신들만의 특정한 이해관계를 품고 그 거래를 맺었다. 그 뒤로 이 기관은 국유화되고, 박사 학위를 지닌 경제학자들로 채워지고, 물가 안정에 관한 법적 책무를 부여받았다. 남은 질문은 그 거래 자체를 재협상하려면 무엇이 필요한가다. 누가 무엇을 내놓아야 하는지, 누가 현재의 체제에 이해관계를 갖고 있는지, 지금 다른 목표와 다른 수혜자를 두고 설계한다면 중앙은행이 어떤 모습일지를 묻는 것이다.

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• Making Money: Coin, Currency, and the Coming of Capitalism — Christine Desan (2014). 1694년 잉글랜드 은행을 둘러싼 거래가 돈이 만들어지는 방식을 어떻게 바꿨는지 다룬 책으로, 글에서 인용했다.
• Till Time’s Last Sand: A History of the Bank of England 1694-2013 — David Kynaston (2017). 전쟁 차관에서 출발한 설립부터 2013년까지 잉글랜드 은행의 역사를 한 권에 담은 공식 역사서.
• America’s Bank: The Epic Struggle to Create the Federal Reserve — Roger Lowenstein (2015). 지킬 섬 회동과 연방준비법 뒤의 정치를 다룬다.

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2022년 7월의 잉글랜드은행 건물 전경 – Wikipedia

주요 출처 및 참고문헌

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