Pinjaman perang di balik perbankan sentral: bagaimana tawar-menawar tahun 1694 masih membentuk bank-bank sentral dunia

Artikel ini telah diterjemahkan secara otomatis. Versi aslinya tersedia dalam bahasa Inggris.

Terakhir diperbarui: 25 Oktober 2026 · 17 menit baca

Pada musim panas 1694, 1.268 investor menjanjikan £1,2 juta dalam waktu kurang dari dua minggu. Sang raja butuh uang untuk berperang. Mereka meminjamkannya, dan sebagai imbalan menerima Piagam Kerajaan untuk mendirikan bank swasta milik mereka sendiri. Dalam rapat direksi pertamanya, bank itu langsung memutuskan menerbitkan uang kertas dengan bersandar pada utang yang baru saja mereka beli. Pemerintah mendapatkan dana perangnya. Para pemegang saham mendapatkan anuitas 8 persen dan sebuah bank yang dapat menerbitkan uang dengan bersandar pada surat utang pemerintah.

Lembaga yang lahir dari kesepakatan itu kini kita sebut Bank of England, dan kita menggambarkannya sebagai lembaga yang independen.

Versi yang rapi

Versi buku teksnya kira-kira begini. Bank sentral ada untuk mengelola jumlah uang beredar, menjaga stabilitas harga, dan bertindak sebagai pemberi pinjaman terakhir (lender of last resort) bagi sistem keuangan — semuanya dengan menjaga jarak dari tekanan politik. Bank sentral adalah lembaga teknis yang diisi para ekonom, bukan politikus. Ketika bekerja dengan baik, inflasi tetap rendah, kredit mengalir, dan kepanikan dapat dibendung sebelum berubah menjadi keruntuhan. Yang tidak diceritakan versi ini adalah dari mana lembaga-lembaga tersebut berasal.

Versi ini menampilkan mandat publik (stabilitas harga, stabilitas keuangan, pemberi pinjaman terakhir) sebagai tujuan pendiriannya, seolah rancangan kelembagaan perlahan berevolusi ke arah itu. Yang sebenarnya terjadi lebih mendekati kebalikannya: sebuah tawar-menawar privat pada 1694, lalu mandat publik dipasang belakangan di atasnya. Christine Desan berpendapat bahwa Bank of England menciptakan jenis uang baru sebagai akibat langsung dari kesepakatan 1694: utang publik yang dibuat beredar sebagai mata uang. Patahan sejarah itu didorong oleh darurat fiskal sebuah perang tertentu.

Versi baku juga menampilkan independensi bank sentral sebagai ciri struktural, sesuatu yang muncul dengan sendirinya dari fungsinya. Bank mengelola uang; campur tangan politik merusak pengelolaan uang; maka independensi lahir dari kompetensi. Namun, independensi tidak tercantum dalam piagam 1694. Ia baru datang pada Mei 1997, ketika Gordon Brown, pada minggu pertamanya sebagai Menteri Keuangan, menyerahkan keputusan suku bunga kepada Komite Kebijakan Moneter yang baru dibentuk; Parlemen menuangkannya ke dalam undang-undang lewat Bank of England Act 1998. Lembaga yang dipuji di seluruh dunia sebagai teladan independensi bank sentral itu beroperasi selama lebih dari tiga abad sebelum independensi menurut undang-undang tersebut ada.

Asal-usul penting karena tawar-menawar politik pendiriannya masih tertanam dalam lembaga-lembaga ini. Tiga abad penambahan telah dibangun di atasnya, tetapi tidak menguburnya.

Transaksinya — anatomi tahun 1694

Pada musim panas 1694, William III sedang menjalani perang yang menyengsarakan. Selama lima tahun, koalisi kekuatan Eropa telah bertempur dalam Perang Aliansi Besar untuk membendung ekspansi Louis XIV, dan keuangan Inggris berada dalam kesulitan serius.

Kerajaan menjual anuitas seumur hidup yang membayar 14 persen setahun, tanda betapa mahalnya kredit yang harus ia tebus. Instrumen utang pemerintah yang lazim tidak berfungsi, dan cara-cara darurat sebelumnya, seperti pinjaman lotere, tontine, dan berbagai mekanisme kredit jangka pendek, tidak cukup untuk menutup kekurangan. Yang dibutuhkan William adalah sejumlah besar uang sekaligus, yang pasti tersedia, dari kreditur yang bersedia menerima janji pemerintah untuk membayar kembali.

William Paterson, seorang pemodal Skotlandia, mengusulkan agar pinjaman besar untuk pemerintah dipasangkan dengan piagam bank. Para pemberi pinjaman yang meminjamkan £1,2 juta kepada raja tidak sekadar menjadi kreditur; mereka akan menjadi pemegang saham sebuah lembaga baru yang dapat menerbitkan uang kertas dengan bersandar pada utang pemerintah yang baru mereka beli. Uang kertas itu akan beredar sebagai uang. Bank akan meraup seigniorase, yaitu keuntungan dari penerbitan uang, di samping anuitas 8 persen atas pinjaman awal. Pemerintah akan mendapatkan uang tunainya. Para pemegang saham akan mendapatkan waralaba privat untuk menciptakan uang yang dijamin oleh utang publik.

Charles Montagu, salah seorang komisaris Kementerian Keuangan (Lord Commissioner of the Treasury) yang beberapa hari kemudian diangkat menjadi Menteri Keuangan, meloloskannya di Parlemen melalui Tonnage Act 1694. Undang-undang itu membayar bunga para pemberi pinjaman dari bea baru atas tonase kapal dagang, yang paling tinggi dikenakan pada kapal yang pulang dari Hindia Timur, serta atas bir, ale, dan minuman keras lainnya. Fondasi pendapatan seluruh pengaturan itu sangat bertumpu pada perdagangan laut Inggris.

Penghimpunan dana itu terpenuhi dalam sebelas hari, dengan 1.268 investor yang sebagian besar berasal dari kalangan pedagang dan pemodal London. Pada 27 Juli 1694, Bank of England menerima Piagam Kerajaannya.

Menurut Desan, transaksi ini menghasilkan jenis uang baru sekaligus bank baru. Sebelum 1694, uang di Inggris berarti koin yang dicetak Kerajaan, ditambah nota para pandai emas yang beredar di antara pedagang London. Yang baru adalah bahwa pemerintah kini berbagi monopolinya atas penciptaan uang dengan investor swasta. Uang kertas bank itu adalah tanda terima yang dapat ditukar dengan emas atau perak di bank tersebut, tetapi modal bank itu tertanam dalam pinjamannya kepada negara. Setiap lembar uang kertas adalah tagihan kepada bank, dan aset terbesar bank itu adalah tagihan kepada negara.

Rantainya berjalan begini: negara berjanji membayar → bank memegang janji itu → bank menerbitkan uang kertas → uang kertas beredar sebagai uang. Di balik janji penukaran dengan koin, uang dalam pengaturan ini bersandar pada kewajiban utang pemerintah, yang disalurkan melalui neraca sebuah lembaga swasta.

Piagam 1694 dan monopoli 1708

Piagam 1694 nyaris tidak menyebut uang kertas; bank itu tetap saja mulai menerbitkannya. Piagam itu juga tidak memberikan monopoli, yang datang secara bertahap. Bank of England Act 1708 memperpanjang piagam bank dan melarang bank mana pun yang memiliki lebih dari enam mitra menerbitkan uang kertas di Inggris, sehingga lapangan hanya tersisa bagi persekutuan swasta kecil yang tidak akan pernah bisa menyaingi ukuran Bank of England. Monopoli penuh butuh waktu jauh lebih lama: baru Bank Charter Act 1844 yang membekukan penerbitan uang kertas pesaing, dan uang kertas swasta terakhir di Inggris lenyap pada 1921. Monopoli itu tidak ada dalam kesepakatan awal; ia diperas lewat tawar-menawar politik di kemudian hari, seiring bank itu membuktikan nilainya bagi negara. Setiap perpanjangan piagam menjadi negosiasi. Bank of England punya daya tawar, karena pemerintah berutang kepadanya dan membutuhkannya untuk memegang utang itu, dan bank itu memakai daya tawar tersebut.

Patrick O’Brien dan Nuno Palma berpendapat bahwa Bank of England sudah bekerja sebagai lembaga publik sejak didirikan, jauh sebelum teori Bagehot di kemudian hari, dan bahwa ikatan antara bank, negara, dan perekonomian semakin erat sejak 1793, hingga penyaluran pinjaman oleh bank itu menjadi bagian dari cara Inggris memproyeksikan kekuatan militer dan dagangnya sepanjang abad berikutnya.

Dimensi kolonialnya bukan perkara sampingan di sini. Perang Aliansi Besar memiliki palagan di Amerika Utara, yaitu Perang Raja William (1689–97), tempat Inggris dan Prancis memperebutkan kendali atas perdagangan bulu dan perikanan Newfoundland, sementara perang yang lebih luas itu juga menjangkau pulau-pulau perkebunan Karibia. Bea pelayaran dalam Tonnage Act, kepentingan dagang komunitas pedagang penyetor modal, dan perang itu sendiri semuanya terjalin dengan persaingan imperial di Atlantik.

Pendiriannya menciptakan ketergantungan timbal balik. Bank membutuhkan pemerintah tetap solven: jika negara gagal bayar, aset terbesar bank itu menjadi macet, dan kepercayaan pada uang kertasnya ikut runtuh. Pemerintah membutuhkan bank untuk memegang utangnya dan menjaga kepercayaan pasar. Keduanya tidak akan selamat bila yang lain gagal, dan pengaturan itu memang dibangun demikian: bank adalah mesin untuk mengubah utang negara menjadi uang, dan negara adalah penjamin uang bank. Memisahkan keduanya, baik secara konseptual maupun praktis, selalu lebih rumit daripada yang diakui doktrin independensi di kemudian hari.

Yang tidak ada dalam perjanjian

Bank of England tidak dirancang untuk menjadi pemberi pinjaman terakhir. Fungsi itu menumpuk lewat krisis demi krisis, perlahan dan dengan enggan.

Buku Walter Bagehot tahun 1873, Lombard Street, biasanya disebut sebagai teks pendiri doktrin pemberi pinjaman terakhir: dalam krisis, bank sentral harus meminjamkan secara leluasa, dengan suku bunga penalti, terhadap agunan yang baik. Bagehot sedang meresepkan reformasi yang ia yakini perlu. Ia tidak meminta Bank of England mulai menyelamatkan pasar; ia memintanya berjanji sejak awal bahwa ia akan melakukannya. Latar belakangnya adalah serangkaian krisis ketika bank itu bertindak terlambat, enggan, atau tidak konsisten. Pada 1797 bank itu menangguhkan pembayaran emas di bawah tekanan perang. Pada 1825 pengetatannya sendiri ikut memicu keruntuhan yang kemudian diminta untuk dihentikannya. Lalu datang buntut demam saham kereta api 1847, dan pada 1866 runtuhnya Overend, Gurney & Co., rumah diskonto terbesar di City of London, yang dibiarkan bangkrut oleh Bank of England sebelum bank itu meminjamkan dalam skala yang belum pernah terjadi untuk menghentikan kepanikan. Bagehot menyaksikan semuanya, dan peristiwa itu langsung mewarnai Lombard Street.

Henry Thornton telah merumuskan prinsip yang sama pada 1802, dalam An Enquiry into the Nature and Effects of the Paper Credit of Great Britain. Thornton memahami bahwa uang kertas Bank of England adalah jangkar likuiditas pamungkas sistem itu, dan bahwa dalam kepanikan bank itu bertanggung jawab menerbitkannya secara leluasa kepada peminjam yang sehat. Istilahnya sendiri bahkan lebih tua: pada 1797 Sir Francis Baring menyebut bank itu sebagai “dernier resort”.

Thornton sebelum Bagehot

Bagehot menyempurnakan dan memopulerkan doktrin itu pada 1873, tetapi landasan intelektualnya diletakkan Thornton, dan konsep itu sudah tersedia selama puluhan tahun sebelum Bank of England mulai konsisten menjalankannya. Bagehot-lah yang mendapat pengakuan karena versinya muncul ketika bank itu akhirnya bersedia berkomitmen.

Jika dilihat sepanjang berabad-abad sejak perbankan Abad Pertengahan, pengaturan modern, yakni bank sentral sebagai badan publik yang independen, masih baru dan berpotensi rapuh, demikian pendapat Stefano Ugolini: hanya salah satu dari beberapa kemungkinan penyelesaian, mulai dari kendali penuh pemerintah hingga penyediaan sepenuhnya oleh swasta. Setiap krisis membuka kembali pertanyaan tentang siapa yang akan menjalankan fungsi-fungsi itu, dan dengan syarat apa, dan setiap kali pula mandat publik meluas untuk menutupi apa yang dilewatkan dokumen pendiriannya.

Ketika bank sentral hari ini menyeimbangkan mandat inflasinya dengan stabilitas keuangan, ketegangan yang terus membayangi kebijakan sejak 2008, tugas kedua itulah yang paling erat mengikatnya pada bank dan pasar yang tumbuh dari pengaturan 1694. Ketika Bank of England turun tangan di pasar gilt (obligasi pemerintah Inggris) pada September 2022, tujuannya adalah mencegah macetnya sistem keuangan itu, sementara suku bunga acuannya, Bank Rate, terus naik untuk melawan inflasi.

Templat yang menyebar

Struktur 1694 ternyata bisa ditiru. Kadang ia sengaja diekspor sebagai model, tetapi itu tidak perlu, karena logika politiknya tersedia bagi pemerintah mana pun yang menghadapi masalah serupa: kebutuhan pembiayaan yang besar, pendapatan fiskal yang tidak memadai, kelas pedagang yang mampu menyediakan kredit, dan keharusan memberi para kreditur itu sesuatu yang lebih tahan lama daripada sekadar janji.

Prancis sampai ke sana lewat bencana. Pada dasawarsa 1790-an, pemerintah Revolusi mencetak assignat, uang kertas yang diterbitkan dengan jaminan tanah gereja yang disita, dan terus mencetaknya hingga hiperinflasi menghancurkan kepercayaan pada uang kertas. Napoleon, sebagai Konsul Pertama, perlu membangun kembali sistem moneter dengan cepat. Pada 18 Januari 1800, sekelompok bankir Paris mendirikan Banque de France atas dorongannya, dan Napoleon sendiri menjadi pemegang saham swasta pertamanya. Bank itu menerbitkan uang kertas dengan jaminan wesel dagang yang didiskontokan, bukan pinjaman pendirian kepada negara, tetapi seperti modelnya di London, bank itu adalah lembaga swasta dengan mandat publik: templat 1694 dalam busana Prancis, tanpa pinjaman perang. Bank itu memperoleh hak istimewa penerbitan uang kertas untuk Paris pada 1803, dan monopolinya diperluas ke seluruh negeri pada 1848.

Kasus Amerika adalah peminjaman gagasan yang paling disadari. Kepanikan 1907 memperjelas bahwa sistem perbankan Amerika Serikat yang terdesentralisasi dan berizin nasional tidak memiliki pemberi pinjaman terakhir bagi sistem secara keseluruhan. Ketika perusahaan-perusahaan perwalian di New York mulai bangkrut, penularannya menyebar melalui jaringan bank koresponden. New York Clearing House dapat menopang bank-bank anggotanya, tetapi sebagian besar perusahaan perwalian berada di luarnya, dan kepanikan terus berlanjut sampai J.P. Morgan secara pribadi mengorganisasi respons swasta, mengulur waktu dengan wibawa finansial yang tak bisa lagi secara wajar diharapkan dari seorang warga partikelir. Kongres menanggapinya dengan membentuk National Monetary Commission pada 1908, dengan Senator Nelson Aldrich memimpin kajian sistematis tentang perbankan sentral di Eropa.

Pulau Jekyll

Pada November 1910, enam orang bepergian dengan gerbong kereta api pribadi ke Jekyll Island Club, sebuah resor berburu privat di lepas pantai Georgia: Senator Aldrich; A. Piatt Andrew, asisten menteri keuangan; Henry Davison dari J.P. Morgan & Co.; Arthur Shelton, sekretaris Aldrich; Frank Vanderlip dari National City Bank; dan Paul Warburg dari Kuhn, Loeb & Co. Mereka menyembunyikan identitas. Begitu naik ke gerbong pribadi Aldrich, mereka hanya memakai nama depan agar para pelayan tidak bisa mengenali mereka; perjalanan itu sendiri disamarkan sebagai perburuan bebek. Urusan mereka yang sesungguhnya adalah menyusun Rencana Aldrich: sebuah “National Reserve Association” yang dikendalikan swasta dan akan berfungsi sebagai bank sentral.

Kerahasiaan itu adalah upaya Aldrich agar rencananya tidak dicap sebagai rancangan undang-undang para bankir, padahal memang itulah adanya. Rencana tersebut tidak disahkan dalam bentuk itu. Kubu Demokrat di Kongres, dipimpin Carter Glass dan Robert Owen, merombaknya secara signifikan. Federal Reserve Act, yang ditandatangani Wilson pada 23 Desember 1913, menciptakan sistem yang terdiri atas hingga 12 Federal Reserve Bank regional, yang sahamnya dipegang bank-bank komersial anggota, masing-masing dijalankan oleh dewannya sendiri, dan diawasi oleh Federal Reserve Board yang ditunjuk Presiden. Dalam versi Pulau Jekyll, bank-bank itulah yang akan mengendalikan uang. Versi Glass-Owen adalah hibrida: kepemilikan swasta atas bank-bank regional, pengawasan publik dari sebuah dewan di Washington.

Yang diterima bank-bank swasta dalam Federal Reserve Act adalah klaim formal atas likuiditas sistem itu: saham di bank-bank Fed regional, akses ke fasilitas diskonto (discount window), dan keuntungan keanggotaan yang membuat sumber daya sistem tersedia saat krisis. Yang diterima pemerintah federal adalah pemberi pinjaman terakhir yang tidak tercatat dalam anggaran federal. Tidak ada pinjaman pendirian yang diberikan kepada pemerintah, tetapi perpaduan kepemilikan swasta dan hak istimewa publik merupakan templat 1694 yang disesuaikan untuk sebuah republik yang curiga terhadap otoritas pusat maupun kekuasaan perbankan swasta.

Apa arti “independensi”

Penyerahan independensi operasional oleh Brown pada Mei 1997, disusul independensi menurut undang-undang setahun kemudian, dianggap di seluruh dunia sebagai puncak perjalanan, bukti bahwa independensi bank sentral adalah pengaturan yang matang dan modern. Padahal selama setengah abad sebelumnya, Bank of England yang telah dinasionalisasi secara hukum tunduk pada arahan Kementerian Keuangan, dan selama dua setengah abad sebelum itu ia adalah perusahaan swasta yang hidup dari pinjamannya kepada negara.

Independensi Bundesbank punya asal-usul yang sama sekali berbeda. Bank deutscher Länder, pendahulu Bundesbank, didirikan pada 1948 oleh otoritas pendudukan Sekutu, dan independensi bank sentral Jerman tidak semata-mata merupakan ungkapan preferensi demokratis Jerman terhadap uang yang sehat. Rancangannya disengaja: bank sentral baru itu dibangun agar pemerintah Jerman tidak akan pernah lagi bisa memakainya untuk mendanai belanjanya sendiri, seperti yang dilakukan rezim Nazi untuk membiayai persenjataan kembali dan perang. Hingga 1951, bank itu tidak menerima instruksi dari Bonn, melainkan dari Komisi Bank Sekutu. Independensi bank sentral Jerman bermula sebagai pilihan kekuatan pendudukan, yang dituliskan ke dalam lembaga-lembaga sebuah negara yang kalah perang; ketika Bundestag mengesahkan Undang-Undang Bundesbank pada 1957, independensi itu dipertahankan, meskipun ditentang Kanselir Konrad Adenauer, yang setahun sebelumnya secara terbuka menyerang kebijakan ketat bank sentral. Komitmen Jerman yang termasyhur terhadap stabilitas harga, budaya kelembagaannya, dan reputasinya semuanya nyata, tetapi independensi itu sendiri dicangkokkan di bawah pendudukan dan baru diadopsi sesudahnya.

Independensi ECB tertulis dalam Pasal 130 Traktat tentang Fungsi Uni Eropa, yang melarang ECB dan bank-bank sentral nasional kawasan euro, serta anggota badan pengambil keputusan mereka, menerima atau meminta instruksi dari pemerintah UE maupun pemerintah nasional mana pun. Traktat itu adalah dokumen politik, dirundingkan oleh para kepala pemerintahan, dan hanya dapat diubah dengan persetujuan setiap pemerintah anggota serta pengesahan di setiap negara anggota. Karena itu, independensi ECB termasuk yang paling sulit dibatalkan di dunia, tetapi ia tetap sebuah kesepakatan politik yang dipilih pemerintah-pemerintah itu dan yang, bersama-sama, dapat mereka tulis ulang. Krisis euro memperlihatkan apa yang terjadi ketika kesepakatan itu tertekan. Janji Mario Draghi pada Juli 2012 bahwa, “dalam batas mandat kami”, ECB akan melakukan “apa pun yang diperlukan untuk menyelamatkan euro”, yang disusul pada September oleh program Outright Monetary Transactions (OMT), menguji batas mandatnya dan batas larangan Traktat untuk membiayai pemerintah. Para penggugat Jerman melawannya sampai ke pengadilan tertinggi UE, yang pada 2015 memutuskan bahwa OMT sah. Program itu bahkan tidak pernah digunakan: janjinya saja sudah menenangkan pasar.

Treasury-Federal Reserve Accord pada Maret 1951 adalah contoh Amerika yang paling menjernihkan. Selama Perang Dunia II, The Fed mematok imbal hasil surat utang Treasury, dengan bersedia membeli obligasi berapa pun yang diperlukan untuk menahan suku bunga jangka panjang di 2,5 persen, dan akomodasi fiskal ini berlanjut hingga masa pascaperang. Pada awal 1951, ketika Perang Korea mendorong inflasi hingga 21 persen secara tahunan, The Fed ingin membiarkan suku bunga naik; Gubernur Marriner Eccles adalah suaranya yang paling lantang. Truman dan Menteri Keuangannya, John Snyder, ingin mempertahankan patokan itu. Mandat The Fed menurut undang-undang tidak akan menyelesaikan apa pun, dan konflik itu diselesaikan melalui negosiasi bilateral yang terang-terangan. Juru runding Departemen Keuangan, Asisten Menteri William McChesney Martin, menyepakati Accord yang diumumkan pada 4 Maret 1951, yang membebaskan The Fed dari patokan itu; Martin kemudian menyeberang untuk memimpin The Fed sendiri.

Teori fiskal tingkat harga

Ekonom Christopher Sims, peraih Nobel, dan John Cochrane berpendapat bahwa tingkat harga tidak ditentukan oleh kebijakan moneter semata, tetapi oleh posisi fiskal pemerintah. Jika utang publik melampaui apa yang diperkirakan investor dapat ditutup oleh surplus anggaran di masa depan, harga akan naik sampai nilai riil utang itu sepadan dengan surplus tersebut; kebijakan moneter lebih mudah membentuk waktu dan jalur kenaikan itu daripada mencegahnya. Implikasinya, independensi bank sentral bergantung pada ruang fiskal. Bank sentral di negara dengan lintasan utang yang tidak berkelanjutan tetap memegang landasan hukumnya, tetapi ia menjalankan kebijakan moneter yang ruang geraknya dibatasi oleh aritmetika fiskal pemerintah. Independensinya lalu bergantung pada kesediaan pemerintah menjaga kredibilitas fiskal, yang merupakan syarat politik, bukan syarat struktural.

Bank of England, Bundesbank, ECB, dan The Fed adalah lembaga yang paling sering disebut sebagai teladan independensi bank sentral. Dalam setiap kasus, independensi itu dapat diberi tanggal, bergantung pada keputusan politik tertentu yang diambil oleh orang-orang tertentu, dan dapat dicabut melalui proses politik: undang-undang Parlemen atau Kongres atau, untuk ECB dan kini Bundesbank juga, perubahan pada Traktat yang melindungi keduanya. Ketegangan yang sama muncul di tingkat operasional: operasi krisis yang menyelamatkan pasar setelah 2007 menggelembungkan neraca bank sentral dan menjejalinya dengan risiko. Bank sentral yang memegang utang pemerintah dalam jumlah besar memiliki kepentingan finansial langsung atas solvabilitas negara, dan kepentingan itu membentuk ruang geraknya.

Tawar-menawar yang masih hidup

Federal Reserve memegang surat utang Treasury, Bank of England memegang gilt, ECB memegang obligasi pemerintah negara-negara kawasan euro. Bagi ketiga raksasa ini, utang pemerintah adalah aset inti, seperti halnya bagi Bank of England pada 1694; surat utang Treasury saja mencakup sekitar dua pertiga neraca The Fed yang bernilai $6,7 triliun.

Pelonggaran kuantitatif sejak 2008 membuat struktur ini terlihat dengan cara yang belum pernah terjadi sebelumnya. Neraca The Fed tumbuh dari sekitar $900 miliar menjelang krisis 2008 menjadi hampir $9 triliun pada April 2022. Fasilitas Pembelian Aset (Asset Purchase Facility) Bank of England telah merampungkan pembelian senilai £895 miliar, hampir semuanya gilt, pada Desember 2021. Neraca konsolidasi Eurosistem mencapai puncaknya sekitar €8,8 triliun pada Juni 2022. Dalam setiap kasus, bank sentral membeli utang pemerintah, pemerintah menikmati pembiayaan yang lebih murah, dan bank sentral membayarnya dengan cadangan yang baru diciptakan, uang yang disulap ke dalam neracanya sendiri.

Dominasi fiskal terjadi ketika posisi utang pemerintah begitu besar sehingga bank sentral tidak dapat menaikkan suku bunga tanpa mengancam solvabilitas negara. Keputusan kebijakan moneter lalu secara efektif tunduk pada kebutuhan pembiayaan pemerintah, sekalipun independensi formal bank sentral tetap tercatat di atas kertas.

Pembayaran bunga bersih Amerika atas utang federal naik dari sekitar $345 miliar pada tahun fiskal 2020 menjadi $970 miliar pada tahun fiskal 2025, hampir tiga kali lipat dalam lima tahun. Kantor Anggaran Kongres (Congressional Budget Office) memproyeksikan bunga bersih sekitar $2,1 triliun per tahun pada 2036, hampir seperlima dari seluruh belanja federal. Pada skala itu, setiap keputusan suku bunga oleh Federal Open Market Committee (FOMC) langsung memengaruhi biaya pembayaran utang federal. Independensi FOMC menurut undang-undang tetap utuh, tetapi aritmetika fiskal memperbesar taruhan dalam setiap pilihan yang dibuatnya.

Inggris memperlihatkan versi yang lebih tajam dari tekanan itu pada September 2022. Anggaran mini pemerintahan Truss, dengan pemotongan pajak tanpa sumber dana senilai sekitar £45 miliar, memicu krisis pasar gilt yang membawa dana-dana pensiun yang memakai strategi investasi berbasis kewajiban (liability-driven investment) ke ambang likuidasi paksa. Bank of England menanggapinya dengan intervensi di pasar gilt, membeli gilt bertenor panjang untuk menekan imbal hasil. Ini terjadi enam hari setelah bank itu menaikkan suku bunga untuk melawan inflasi. Dalam dua minggu yang sama, bank itu mengetatkan kebijakan moneter, menunda rencana penjualan obligasinya, dan membeli gilt bermiliar-miliar untuk menghentikan aksi jual panik, sambil bersikeras bahwa pembelian itu sama sekali bukan kebijakan moneter. Komite Kebijakan Moneter terus menetapkan suku bunga dan Komite Kebijakan Keuangan tetap menjalankan tanggung jawabnya sendiri, tetapi anggaran pemerintahlah yang menciptakan keadaan darurat yang sedang ditangani Bank of England. Operasi itu bersifat sementara: bank itu sudah menjual sisa terakhir gilt tersebut pada Januari 2023.

Satu dasawarsa suku bunga mendekati nol dari ECB punya efek samping: kebijakan itu menjaga utang Italia tetap terjangkau. Alasan resmi bank itu adalah inflasi yang tertahan di bawah target, dan ia menyusun kebijakan untuk memenuhi mandat tersebut. Dengan imbal hasil yang jauh lebih tinggi, biaya pembayaran utang Italia akan jauh lebih berat, sehingga mandat dan kenyataan fiskal menunjuk ke arah yang sama sampai keduanya berpisah jalan, dan ECB terpaksa berimprovisasi.

Mantan Menteri Keuangan dan Ketua The Fed Janet Yellen, berbicara dalam sebuah panel American Economic Association di Philadelphia pada 4 Januari 2026, menggambarkan dinamika Amerika dengan gamblang: “Prasyarat bagi dominasi fiskal jelas semakin menguat.” Ia meragukan AS akan berakhir di jalur itu, tetapi memperingatkan bahwa “bahayanya nyata dan harus dipantau”, dan ia menunjuk seruan terbuka Presiden Trump agar The Fed memangkas suku bunga untuk meringankan beban pembayaran utang pemerintah. Gedung Putih menampilkan tekanan itu sebagai perbedaan kebijakan, tetapi mekanismenya adalah yang sedang digambarkan Yellen.

Mark Sobel dari OMFIF memperingatkan pada Agustus 2025 bahwa jika tekanan fiskal meningkat, bank-bank sentral bisa mendapati diri mereka “ditodong untuk membebaskan pemerintah dari tanggung jawabnya”, disusul pengendalian kurva imbal hasil atau pelonggaran kuantitatif “dengan dalih kekhawatiran stabilitas keuangan — bukan kebijakan moneter”. Dalam skenario itu, utang pemerintah yang sudah dipegang bank sentral menjadi alat yang menggerus independensi sementara bentuk hukumnya tetap bertahan.

Citra dan argumen

Ada sebuah penggantian di jantung cara kita membicarakan bank sentral. Pada 1694, kosakatanya adalah: pinjaman, piagam, uang kertas, bunga, pembiayaan perang. Pada 2026, kosakatanya adalah: independensi, lembaga teknis, mandat kebijakan moneter, stabilitas harga, pemberi pinjaman terakhir. Istilah-istilah awal menggambarkan apa yang terjadi, yaitu kesepakatan politik antara sebuah pemerintah dan sebuah kelas pedagang yang memberi kelas pedagang itu waralaba penciptaan uang sebagai ganti dana perang. Istilah-istilah belakangan menggambarkan sesuatu yang dipasang di atas kesepakatan itu selama tiga abad penanganan krisis, Bagehot, Thornton, kompromi di Kongres, perundingan traktat, dan pemaksaan politik.

Kosakata kedua menyembunyikan kosakata pertama. Independensi menurut undang-undang tidak pernah ada dalam rancangan awal; ia ditambahkan belakangan, melalui proses politik yang berbeda di negara yang berbeda, masing-masing dibentuk oleh relasi kekuasaan pada masanya.

Para penyetor modal tahun 1694 membiayai perang seorang raja, mendapat piagam bank sebagai imbalannya, dan nyaris secara kebetulan menciptakan templat yang masih menjadi pijakan bank-bank sentral paling berpengaruh. Mereka membuat kesepakatan itu untuk perang tertentu dan dengan kepentingan tertentu milik mereka sendiri. Sejak itu, lembaga tersebut telah dinasionalisasi, diisi ekonom bergelar doktor, dan diberi mandat undang-undang tentang stabilitas harga. Pertanyaan yang masih terbuka adalah apa yang dibutuhkan untuk merundingkan ulang tawar-menawar itu sendiri: siapa yang harus melepaskan apa, siapa yang berkepentingan dengan pengaturan saat ini, dan seperti apa bank sentral jika dirancang sekarang, dengan tujuan yang berbeda dan penerima manfaat yang berbeda.

Artikel terkait

• Dominasi dolar: mengapa komoditas yang paling banyak diperdagangkan di dunia bukan minyak
• Krisis mata uang yang mengubah wajah benua: pola yang diabaikan semua orang
• Apa yang terjadi pada utang sebuah negara ketika negara itu tidak ada lagi

Bacaan lanjutan

Sebagai Associate Amazon, Eikleaf memperoleh penghasilan dari pembelian yang memenuhi syarat. Tautan buku di bawah ini adalah tautan afiliasi: jika Anda membeli melaluinya, kami mungkin menerima komisi kecil tanpa biaya tambahan bagi Anda.

• Making Money: Coin, Currency, and the Coming of Capitalism — Christine Desan (2014). Bagaimana kesepakatan Bank of England tahun 1694 mengubah cara uang diciptakan; dikutip dalam artikel.
• Till Time’s Last Sand: A History of the Bank of England 1694-2013 — David Kynaston (2017). Sejarah resmi satu jilid tentang Bank itu dari pendiriannya lewat pinjaman perang hingga 2013.
• America’s Bank: The Epic Struggle to Create the Federal Reserve — Roger Lowenstein (2015). Pertemuan Pulau Jekyll dan politik di balik Federal Reserve Act.

Video rekomendasi

Penafian AI Generatif

Sebagian konten halaman ini dihasilkan dan/atau disunting dengan bantuan AI Generatif.

Media

Pemandangan gedung Bank of England pada Juli 2022 – Wikipedia

Sumber dan Referensi Utama

Christine Desan, Making Money: Coin, Currency, and the Coming of Capitalism (Oxford University Press, 2014). https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780198709572.001.0001

Patrick K. O’Brien and Nuno Palma, “Not an ordinary bank but a great engine of state: the Bank of England and the British economy, 1694–1844,” Economic History Review, vol. 76, issue 1, 2023, pp. 305–329. https://doi.org/10.1111/ehr.13191

Bank of England Museum, “Why was the Bank of England founded?” https://www.bankofengland.co.uk/museum/online-collections/blog/why-was-the-bank-of-england-founded

Bank of England, “Our history.” https://www.bankofengland.co.uk/about/history

Tonnage Act 1694 (5 & 6 Will. & Mar. c. 20), Statutes of the Realm, vol. 6, pp. 483–495 (British History Online). https://www.british-history.ac.uk/statutes-realm/vol6/pp483-495

Bank of England, “The Bank of England note: a short history,” Quarterly Bulletin, 1969. https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/quarterly-bulletin/1969/the-boe-note-a-short-history

Bank of England, “The Bank of England Act,” Quarterly Bulletin, May 1998. https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/quarterly-bulletin/1998/the-boe-act

Walter Bagehot, Lombard Street: A Description of the Money Market (Henry S. King, 1873). Project Gutenberg edition. https://www.gutenberg.org/ebooks/4359

Henry Thornton, An Enquiry into the Nature and Effects of the Paper Credit of Great Britain (J. Hatchard, 1802). Scan of the 1802 edition, Internet Archive. https://archive.org/details/enquiryintonatur06thor

Thomas M. Humphrey, “Lender of Last Resort: The Concept in History,” Federal Reserve Bank of Richmond Economic Review, March/April 1989. https://www.richmondfed.org/-/media/RichmondFedOrg/publications/research/economic_review/1989/pdf/er750202.pdf

Bank of England, “The demise of Overend Gurney,” Quarterly Bulletin, 2016 Q2. https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/quarterly-bulletin/2016/the-demise-of-overend-gurney.pdf

Stefano Ugolini, The Evolution of Central Banking: Theory and History (Palgrave Macmillan, 2017). https://doi.org/10.1057/978-1-137-48525-0

Banque de France, “The founding history of the Banque de France.” https://www.banque-france.fr/en/banque-de-france/institution-rooted-history/founding-history-banque-de-france

Gary Richardson and Jessie Romero, “The Meeting at Jekyll Island,” Federal Reserve History. https://www.federalreservehistory.org/essays/jekyll-island-conference

Jon R. Moen and Ellis W. Tallman, “The Panic of 1907,” Federal Reserve History. https://www.federalreservehistory.org/essays/panic-of-1907

Federal Reserve History, “Federal Reserve Act Signed into Law.” https://www.federalreservehistory.org/essays/federal-reserve-act-signed

Deutsche Bundesbank, “The economic and currency reform of 1948: the basis for stable money” (2023). https://www.bundesbank.de/en/press/contributions/the-economic-and-currency-reform-of-1948-the-basis-for-stable-money-915302

Mario Draghi, speech at the Global Investment Conference, London, 26 July 2012 (ECB). https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html

Treaty on the Functioning of the European Union, Article 130 (independence of the ECB and national central banks), consolidated version (EUR-Lex). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12016E130

Treaty on European Union, Article 48 (amendment procedures), consolidated version, Official Journal of the European Union, C 326, 26 October 2012 (EUR-Lex). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012M048

Court of Justice of the EU, Press Release No 70/15, Case C‑62/14 Gauweiler (16 June 2015). https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-06/cp150070en.pdf

Federal Reserve History, “The Treasury-Fed Accord.” https://www.federalreservehistory.org/essays/treasury-fed-accord

Ulrich Bindseil, Monetary Policy Operations and the Financial System (Oxford University Press, 2014). https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780198716907.001.0001

John Cochrane, The Fiscal Theory of the Price Level (Princeton University Press, 2023). https://press.princeton.edu/books/hardcover/9780691242248/the-fiscal-theory-of-the-price-level

Christopher Sims, “Origins of US Inflation,” AEA Papers and Proceedings, vol. 114, 2024, pp. 90–94. https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/pandp.20241052

Federal Reserve, H.4.1 statistical release — total assets (FRED series WALCL). Peak $8.97 trillion, 13 April 2022; Treasury holdings (FRED series TREAST). https://fred.stlouisfed.org/series/WALCL · https://fred.stlouisfed.org/series/TREAST

Bank of England, Report on the Bank’s official market operations 2021–22. Asset Purchase Facility purchases completed at £895 billion (December 2021); see also “Quantitative easing.” https://www.bankofengland.co.uk/sterling-monetary-framework/report-2021-22 · https://www.bankofengland.co.uk/monetary-policy/quantitative-easing

European Central Bank, Eurosystem consolidated balance sheet, weekly total assets (ECB Data Portal). Peak about €8.84 trillion, June 2022. https://data.ecb.europa.eu/data/datasets/ILM/ILM.W.U2.C.T000000.Z5.Z01

Office of Management and Budget, Federal Outlays: Interest (FRED series FYOINT). https://fred.stlouisfed.org/series/FYOINT

Congressional Budget Office, The Budget and Economic Outlook: 2026 to 2036 (2026). Net interest data and projections. https://www.cbo.gov/publication/62105

Bank of England, “Bank of England announces gilt market operation,” 28 September 2022. https://www.bankofengland.co.uk/news/2022/september/bank-of-england-announces-gilt-market-operation

Bank of England, “Bank of England completes unwind of recent financial stability gilt purchases,” 12 January 2023. https://www.bankofengland.co.uk/news/2023/january/boe-completes-unwind-of-recent-financial-stability-gilt-purchases

Janet Yellen, remarks on a panel at the American Economic Association annual meeting, Philadelphia, January 4, 2026 (reported by Bloomberg Law, Fortune and The Standard). https://news.bloomberglaw.com/capital-markets/yellen-warns-of-growing-fiscal-dominance-threat-to-us-economy · https://fortune.com/2026/01/05/janet-yellen-warns-38-trillion-national-debt-fiscal-dominance-eric-leeper-heather-long/ · https://www.thestandard.com.hk/finance/article/320786/Yellen-warns-of-rising-US-fiscal-dominance-risks

Mark Sobel, “Fiscal chickens are coming home to roost,” OMFIF, 21 August 2025. https://www.omfif.org/2025/08/fiscal-chickens-are-coming-home-to-roost/