Por qué las ciudades no funcionan como pretendían sus urbanistas —y por qué las mejores nunca se planificaron

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Última actualización: 25 de octubre de 2026 · 26 min de lectura

Los candangos llegaron del interior: del nordeste agrietado por la sequía, de los matorrales de Goiás, de los sertones de Minas Gerais. Las constructoras de Kubitschek anunciaban trabajo en una nueva capital que se levantaba sobre la tierra roja. Llegaron por decenas de miles entre 1957 y 1960. Según el censo experimental de mayo de 1959, unas 64.000 personas vivían en el futuro Distrito Federal, con 192 hombres por cada 100 mujeres. Los campamentos de obra se construyeron en torno a esa mano de obra masculina, y las familias que llegaron de todos modos acamparon en el borde de la zona de obras. Novacap, el organismo urbanizador, resolvió el problema quitándolo de la vista. Taguatinga se fundó formalmente en 1958, dos años antes de la inauguración de la capital, con el fin expreso de trasladar a esa gente lejos del área del Plan Piloto, de modo que quedara fuera de la imagen que la nueva ciudad tenía de sí misma.

La ceremonia de inauguración se celebró el 21 de abril de 1960. El 13 de mayo, veintidós días después, se fundó formalmente Sobradinho. Gama le siguió el 12 de octubre: seis meses después del momento de mayor orgullo de la capital, una tercera ciudad satélite recibía otra oleada de personas a las que el plan no había hecho sitio.

Oscar Niemeyer y Lúcio Costa trazaron una de las ciudades más exhaustivamente diseñadas que se hayan construido desde cero, sobre un lienzo en blanco, con pleno respaldo del Estado, una voluntad política ilimitada y la confianza intelectual de toda una época. A las pocas semanas de su inauguración, había empezado a generar la ciudad informal que estaba llamada a sustituir.

La mayoría de los obreros que construyeron la capital nunca vivieron en ella, y la ciudad en la sombra creció en los mismos meses que el mayor logro del plan. Brasilia es el caso más nítido de un patrón que se repite allí donde el siglo XX intentó diseñar ciudades enteras.

El Plan Piloto y su sombra

Brasilia entró en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO en 1987 como ejemplo único de un plan urbano modernista llevado a término en el siglo XX. La distinción estaba justificada por razones arquitectónicas y urbanísticas. El Eje Monumental de Lúcio Costa, las torres gemelas del Congreso Nacional de Niemeyer, la catedral, el Palacio de la Alvorada: es una arquitectura que logra lo que la arquitectura rara vez consigue, hacer visible una idea en lugar de limitarse a proteger a la gente de la lluvia. La idea es la claridad funcional, espacial e ideológica, y los edificios la transmiten con una autoridad inconfundible.

La lógica del Plan Piloto era coherente en sí misma. El gobierno en el eje, el comercio en sectores comerciales designados, las viviendas en superquadras estandarizadas, la cultura y la educación en zonas propias. Cada función tenía su espacio asignado, y las zonas se conectaban mediante vías pensadas para el automóvil, porque el automóvil era el medio de la ciudad moderna. El modelo de la superquadra llevaba esa lógica hasta su conclusión residencial: bloques de pisos dentro de supermanzanas, con el comercio confinado a una franja designada de tiendas de barrio entre cada par de bloques. Las tiendas eran reales y estaban a poca distancia a pie (las superquadras se diseñaron para cruzarlas caminando, bajo edificios elevados sobre pilotis), pero se mantenían separadas de las viviendas: no había tienda de la esquina dentro del bloque, ni café en la planta baja, ni vendedor ambulante. Lo que no tenía categoría física en el plan era la mezcla misma: los pequeños servicios y el comercio informal entretejidos entre las casas, la costurera que trabaja en la sala delantera, el taller de reparaciones sin licencia. No se le asignó ni un metro cuadrado. La omisión se derivaba de la teoría del plan sobre cómo debía organizarse la vida urbana moderna: viviendas funcionalmente puras, el comercio en sus franjas y sectores, la cultura allá, en su zona reservada, y los trayectos más largos entre unas y otras, en coche.

El resultado fue una obra maestra en la que la gente no tenía especiales ganas de vivir. Los primeros residentes fueron funcionarios con subsidios de vivienda cuya presencia era obligatoria; llegaron porque sus ministerios se habían trasladado. El plan nunca resolvió qué debían hacer económicamente los brasileños de a pie en Brasilia, cómo encontrarían trabajo, sostendrían negocios informales o construirían una vida comercial de barrio, porque trataba la ciudad como un objeto que diseñar y no como una economía que habitar.

Las ciudades satélite fueron decisiones administrativas de Novacap, tomadas con el mismo calendario que la propia capital. Su propósito declarado era acoger a las familias que no cabían en el área planificada y a los residentes desalojados de asentamientos ilegales dentro de los límites del Plan Piloto. Novacap los reubicó, archivó el papeleo y la imagen del plan quedó intacta.

Hoy el Distrito Federal tiene unos 3 millones de habitantes. Solo unos 210.000 viven en el Plan Piloto. Las otras 34 regiones administrativas, en su mayoría ciudades satélite repartidas por la meseta, albergan aproximadamente al 93 % de la población del distrito.

Y lo que distingue a las ciudades satélite del Plan Piloto es justo lo que se excluyó de él: el solapamiento informal entre comercio y vivienda que da vida económica a la ciudad. Se acumuló allí porque las ciudades satélite quedaban fuera de las reglas del Plan Piloto. También ellas se planificaron. Los arquitectos de Novacap trazaron sus manzanas y reservaron suelo para escuelas, iglesias y tiendas, pero a una escala mucho más modesta: casas pequeñas en parcelas individuales que los propios residentes construyeron, ampliaron y alquilaron, salas delanteras convertidas en tiendas y peluquerías.

El problema del prestigio

La inclusión en la lista de la UNESCO en 1987 llegó en plena crítica social, no antes. Los investigadores brasileños llevaban desde los años sesenta documentando lo que la lógica formal del Plan Piloto costaba a sus habitantes, y el libro de James Holston The Modernist City, de 1989, no tardaría en sintetizar ese trabajo. El Comité del Patrimonio Mundial inscribió la obra maestra de todos modos, por razones arquitectónicas y urbanísticas: juzgó la forma y dejó a un lado sus consecuencias sociales.

La distinción consolida la forma física del Plan Piloto como bien patrimonial, de modo que cualquier modificación significativa de las superquadras, como permitir la actividad comercial en planta baja que el diseño excluye, tiene que superar las normas de conservación del patrimonio. El plan que produjo el fracaso está hoy protegido por ley en la forma que lo produjo. La vista desde arriba ha quedado inscrita en la legislación patrimonial brasileña, mediante un decreto del Distrito Federal de 1987 y una declaración federal de 1990, y avalada por la UNESCO. La ciudad a pie de calle obtuvo mucho menos: en 1988 el Distrito Federal declaró patrimonio Vila Planalto, un conjunto de campamentos de obra cerca de la plaza de los Tres Poderes cuyos residentes resistieron el desalojo.

El patrón se repite

La historia de Brasilia tiene una salida evidente. El Brasil de la Guerra Fría, un Estado con rasgos autoritarios, un presidente que levanta una obra para su mayor gloria en un país en desarrollo con derechos de propiedad débiles y una tradición de desplazar a la gente incómoda para preservar imágenes incómodas. Es una historia sobre Brasil, no sobre el urbanismo en general. A los candangos los expulsaron porque así funcionaban allí las cosas, y la historia no tiene nada que enseñarnos sobre Mineápolis o Mánchester.

Lo que ocurrió en otros lugares cierra esa salida. Robert Moses construyó dentro de una democracia en funcionamiento. La Nueva York de los años cincuenta tenía tribunales, derecho de propiedad, una oposición vecinal organizada y prensa libre. Nada de eso lo detuvo. Cuando Moses hizo pasar la Cross Bronx Expressway por East Tremont, un trazado alternativo unas dos manzanas más al sur, por el borde del parque Crotona, habría obligado a derribar seis edificios pequeños en lugar de 159. Moses eligió de todos modos la ruta más destructiva. El veredicto de Robert Caro es tajante: el coste, la planificación y la más elemental humanidad no contaron para nada; «La única consideración que importaba era la voluntad de Robert Moses». Los tribunales, los comités vecinales y los editoriales de prensa lo intentaron, y ninguno pudo detener a un hombre que había acumulado tanto poder burocrático dentro de las instituciones democráticas.

Antes de la autopista, East Tremont era un barrio obrero de alquileres asequibles, instituciones estables y una vida comunitaria que se había mantenido durante décadas; a finales de los años cuarenta era mayoritariamente judío, con una población negra y puertorriqueña en aumento. Unas 1530 familias fueron desplazadas de esa sola milla, en un barrio de unas 60.000 personas.

El valor de las propiedades se desplomó y la comunidad se dispersó. La pobreza concentrada se instaló en un barrio que hasta entonces no había sido pobre de esa manera. Setenta años después, nada de esto se ha revertido.

Una segunda explicación es la falta de recursos: quizá el problema sea que la planificación integral, en contextos en desarrollo o con pocos medios, trabaja con herramientas toscas y un seguimiento insuficiente. A mediados de los años cincuenta, Estados Unidos era el país más rico del mundo, en la cúspide de su prosperidad industrial de posguerra, aunque los límites federales de costes imponían presupuestos ajustados a los proyectos de vivienda individuales. Minoru Yamasaki, más tarde arquitecto del World Trade Center, diseñó en San Luis treinta y tres torres de once plantas para el complejo de viviendas Pruitt-Igoe, que recibió a sus primeros inquilinos en 1954. A mediados de los sesenta: alta desocupación, vandalismo crónico, una delincuencia que se concentraba en los pasillos verticales y las escaleras del complejo de formas que los arquitectos no habían previsto y que la administración no tenía medios para atajar.

En marzo de 1972 la primera torre fue derribada mediante una implosión, y las imágenes televisadas de los bloques desplomándose se convirtieron en el obituario más famoso que haya recibido nunca la vivienda modernista. En 1976 ya no quedaba ninguna de las treinta y tres torres.

La cuestión de Pruitt-Igoe

El documental de Chad Freidrichs The Pruitt-Igoe Myth plantea un argumento serio que merece una respuesta seria: Pruitt-Igoe fracasó sobre todo porque San Luis se hundió a su alrededor —la huida blanca, la crisis fiscal, una ciudad que perdió más de una cuarta parte de su población entre 1950 y 1970, unos límites federales de costes que eliminaron servicios y llevaron la combinación original de edificios de distintas alturas propuesta por los arquitectos hacia torres uniformes y una autoridad de vivienda que tenía que pagar el mantenimiento con unos alquileres que caían a medida que bajaba la ocupación—. Según esta lectura, la arquitectura importó menos que la ciudad que la rodeaba.

Buena parte de esto es cierto, y aun así no salva del todo el modelo, por dos razones. Primera: en Pruitt-Igoe fallaron a la vez el diseño, el dinero, la gestión y la demografía, y un diseño que deja tan poco margen cuando escasean el dinero y los inquilinos forma parte de ese fracaso. Segunda: Ámsterdam también perdía familias en favor de sus suburbios, más de una quinta parte de su población entre 1959 y 1985, pero el Bijlmermeer tenía detrás uno de los Estados del bienestar más ricos y mejor gobernados del mundo, y fracasó igualmente siguiendo el mismo patrón.

La otra ironía es arquitectónica: el World Trade Center de Minoru Yamasaki se inauguró en abril de 1973, un año después de que cayeran las primeras torres de Pruitt-Igoe.

Una tercera explicación es la disfunción urbana estadounidense. Las patologías específicas de raza, desigualdad y desinversión municipal que marcaron las ciudades de Estados Unidos en las décadas de posguerra podrían explicar Pruitt-Igoe sin condenar el modelo. Los Países Bajos no son San Luis. La socialdemocracia neerlandesa tiene una tradición de planificación, un Estado del bienestar e instituciones cívicas que los urbanistas estadounidenses citan a menudo como modelo de buena gobernanza pública. En 1966, Ámsterdam empezó a construir el Bijlmermeer: unas 13.000 viviendas en bloques en forma de panal diseñados según los principios de los CIAM —torres de gran altura, estricta separación de funciones, coches elevados sobre vías en alto, peatones y ciclistas abajo, a ras de suelo—. En menos de una década era el conjunto de viviendas más estigmatizado de los Países Bajos, asociado a la desocupación, la delincuencia y el consumo de drogas. Al final se demolió la mitad de las viviendas en un proceso de renovación que se prolongó durante más de veinte años.

Tampoco Ámsterdam fue un caso aislado. Francia y el Reino Unido construyeron conjuntos así mediante programas nacionales.

Los grands ensembles franceses, conjuntos periféricos inspirados en el modelo de la Ciudad Radiante que rodeaban París, Lyon y Marsella, se degradaron en decenas de emplazamientos durante los años setenta y ochenta. El programa británico de torres de vivienda municipal se extendió por todas las grandes ciudades. Su fracaso más espectacular fue de ingeniería: Ronan Point, en Newham, se derrumbó parcialmente tras una explosión de gas en mayo de 1968. Los fracasos sociales fueron más lentos y más generalizados, y provocaron demoliciones desde los años ochenta hasta la década de 2000.

Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, los Países Bajos y Brasil comparten un enfoque de planificación y prácticamente nada más. Difieren en sistemas políticos, Estados del bienestar, historia, relación con la tierra y la propiedad, nivel de desarrollo económico, composición racial y las patologías sociales concretas a las que cada uno es propenso. Un patrón de fracaso que se repite a través de tantas diferencias apunta a lo que tienen en común.

Hacer legible la ciudad

El fracaso recurrente tiene un mecanismo. James C. Scott le puso nombre en uno de los análisis más esclarecedores de por qué los Estados ambiciosos destruyen con tanta regularidad lo que pretenden mejorar.

El concepto central de Scott es la legibilidad: la capacidad de los aparatos del Estado para vigilar, clasificar, gravar y administrar poblaciones y usos del suelo. Los Estados solo pueden gobernar lo que perciben con claridad, y percibir con claridad exige simplificar: reducir arreglos complejos, diversos y superpuestos a categorías uniformes que puedan cartografiarse, contarse, zonificarse y gestionarse. La simplificación por sí sola no es el desastre. Según Scott, el daño llega cuando se une a una fe altomodernista en el diseño racional, a un Estado con poder para imponerlo y a una sociedad civil demasiado débil para resistirse; entonces la simplificación que vuelve legible un sistema para un aparato administrativo se convierte en el proceso que destruye todo lo que no encajaba en las categorías.

La planificación urbana integral impone ese tipo de legibilidad a las ciudades. Separa los usos por zonas, asigna a cada actividad un espacio designado, clasifica a los residentes por tipo de vivienda y elimina el solapamiento informal que el plan no previó y que el mapa no puede representar. El resultado es una ciudad lo más manejable posible para quien la gobierna, y hostil a la complejidad informal que hace funcionar la vida urbana.

Lo que no significa «legibilidad»

El término de Scott se malinterpreta a menudo como si se refiriera al orden visual, como si una ciudad ordenada fuera legible y una caótica no. La legibilidad es un concepto administrativo: la capacidad de los aparatos del Estado para penetrar, clasificar y controlar. Una ciudad puede ser visualmente caótica y administrativamente legible. Muchas favelas consolidadas están cartografiadas, censadas y conectadas a los servicios públicos, lo que las hace visibles para el Estado pese a su desorden físico. Una ciudad puede parecer perfectamente ordenada y seguir siendo opaca para la administración: buena parte del tejido urbano medieval europeo resultaba extraordinariamente difícil de penetrar para los Estados de la Edad Moderna, y en parte por eso las campañas de modernización del siglo XIX lo tomaron como objetivo. Las dos propiedades no van de la mano. Lo que logra la planificación integral es la legibilidad administrativa: todo clasificable, cada cosa en su categoría. Que eso produzca o no orden visual es secundario frente al daño que causa.

Lo primero que se borra es la economía informal, la puerta de entrada para los residentes sin capital ni credenciales: el vendedor ambulante, el taller de reparaciones sin licencia en un piso bajo reconvertido, el negocio en la sala delantera que aporta ingresos al hogar sin figurar en ningún registro mercantil. Existe en el hueco entre las categorías formales; la zonificación elimina el hueco y, con él, esa economía. Los edificios viejos, con superficie barata, sostienen este ecosistema: el taller que puede pagar una planta baja antigua pero no una nueva, la asociación vecinal que necesita un local barato y no un escaparate. Si se despeja el parque antiguo y se construye de nuevo, estos usos no encuentran otro sitio adonde ir; desaparecen.

También desaparece el tejido social de la calle, y eso es más difícil de contar. Vive en el tendero que sabe qué vecino lleva tres días sin dejarse ver, y en ese nodo informal de información del barrio (quién se muda, quién necesita un fontanero, qué edificio tiene problemas con la administración) que prospera en una calle densa y de usos mixtos y languidece en una supermanzana residencial. Lo producen la densidad, la variedad y el solapamiento informal de funciones. No puede incorporarse por diseño, porque surge de la improvisación diaria de personas que comparten un espacio a lo largo del tiempo.

Nada de esto aparece en un plano ni tiene una zona, y nada de esto puede producirse simplemente especificándolo. La planificación puede darle cabida, con tiendas, caminos y plantas bajas abiertas, pero en el momento en que se especifican las relaciones mismas, se convierten en otra cosa, un servicio gestionado, un espacio comunitario designado, una «promoción de usos mixtos», y pierden la cualidad que las hacía funcionar.

La legibilidad sirve a los intereses administrativos del Estado: contar, gravar, vigilar, planificar intervenciones futuras. Una ciudad optimizada para la legibilidad administrativa está hecha para ser gobernada, y la tradición urbanística dominante del siglo XX dio por sentado que una ciudad fácil de gobernar sería también fácil de vivir.

Vista con los ojos de Scott, la superquadra fue un triunfo de la legibilidad, con cada función clasificada en su zona. La vida en las superquadras no está vacía: el quiosco de prensa es un punto de encuentro, ferias itinerantes venden comida y artesanía, y por la noche las furgonetas de comida se instalan en los aparcamientos vacíos. Pero ese comercio va y viene, y lo que el plan dejó fuera fue la mezcla permanente de vivienda y negocio que hace funcionar económicamente a los barrios. Esa actividad se acumuló en las ciudades satélite porque quedaban fuera de las categorías del Plan Piloto y lejos de su alcance, en lugares que la administración encontraba difíciles de gestionar y que los residentes descubrieron que podían hacer funcionar.

Las cuatro condiciones de la vida callejera

El marco de Scott explica el mecanismo de la destrucción. Jane Jacobs explica qué se estaba destruyendo, por qué funcionaba y por qué no puede reconstruirse con las mismas herramientas que lo eliminaron.

Muerte y vida de las grandes ciudades se publicó en 1961, lo que significa que Jacobs escribía como testigo directo. Observaba desde su apartamento de Hudson Street, en Greenwich Village, cómo la ortodoxia urbanística rehacía las ciudades estadounidenses en tiempo real. El pasaje del «intrincado ballet» describe la vida de la acera como una coordinación orgánica entre desconocidos que produce seguridad, información social y actividad económica sin que nadie la haya diseñado. Es una crónica de su propia calle, escrita por alguien que participaba en ella.

El ballet funcionaba porque Hudson Street estaba ocupada en distintos momentos por distintas personas que hacían cosas distintas: el trajín matinal de llevar a los niños al colegio, los repartos de media mañana, la gente que sale a comer, el ir y venir nocturno de los bares. Nada de esto estaba coordinado. Surgía del solapamiento de usos residenciales, comerciales, de servicios y de transporte que ponía a gente distinta en la calle a cualquier hora. Una calle que nunca está vacía es segura, y una calle segura atrae a más gente, lo que la hace aún más segura.

Jacobs identificó cuatro condiciones que producen este tipo de vida callejera. Un distrito debe cumplir más de una función primaria, para generar tránsito peatonal a distintas horas del día. Las manzanas deben ser cortas, para crear recorridos variados y las esquinas que dan textura a las calles densas. El distrito debe contener edificios de distintas edades —en concreto, edificios viejos, con superficie barata que permite usos incapaces de pagar los alquileres de obra nueva: el taller de reparaciones, la cocina comunitaria, el estudio del artista—. Cuarta: una densidad suficiente de personas, incluidas las que viven allí, para sostener el tránsito peatonal fuera de las horas punta.

Estas cuatro condiciones son interdependientes. Si se daña una, las demás se debilitan. La zonificación euclidiana de uso único ataca directamente la primera, y el régimen urbanístico más amplio que llegó con ella, que despejó el parque de edificios antiguos y limitó la densidad, fue a por las demás.

Las zonas residenciales solo generan tránsito peatonal cuando los residentes llegan y se van. Los distritos comerciales alcanzan su mayor actividad en horario comercial. Si ambos usos se relegan a distritos separados lo bastante alejados entre sí, gran parte del uso cruzado desaparece: el vecino que podría pararse en el café de camino a casa, el oficinista que podría echar un vistazo en la librería. En la mayoría de las jurisdicciones estadounidenses construidas sobre la zonificación euclidiana, una tienda con pisos encima no puede levantarse en un distrito residencial sin una excepción o una recalificación, lo que convierte la calle viva de Jacobs en un problema de permisos municipales.

El nombre de «zonificación euclidiana» procede de Euclid, en Ohio, escenario del caso de 1926 ante el Tribunal Supremo Village of Euclid v. Ambler Realty Co., que sentó el marco jurídico de la separación de usos en todo Estados Unidos. La opinión mayoritaria tomó prestado el razonamiento del derecho sobre molestias: un uso aceptable en un lugar podía excluirse de otro, y excluir los negocios, la industria y los edificios de apartamentos de los distritos residenciales era un ejercicio legítimo del poder de policía, sin declararlos molestias en sí mismos. Lo que permitía a los municipios excluir era la actividad de usos mixtos que Jacobs identificaría, treinta y cinco años después, como la fuente de la vitalidad urbana. Los municipios de todo el país pasaron el resto del siglo incorporando la separación de usos a sus ordenanzas locales.

El fundamento jurídico de 1926

En Village of Euclid v. Ambler Realty Co., la opinión mayoritaria del juez Sutherland recurrió a una analogía de corral para explicar por qué las exclusiones de la zonificación eran racionales: «Una molestia puede ser simplemente algo correcto en el lugar equivocado, como un cerdo en el salón en vez de en el corral». Los usos comerciales y los edificios de apartamentos en los distritos residenciales eran el cerdo en el salón. La zona residencial debía protegerse de ellos.

La consecuencia práctica fue que, en los distritos residenciales de la mayoría de las jurisdicciones estadounidenses de posguerra, la construcción nueva de usos mixtos pasó a ser una infracción urbanística. Esa era la forma detrás de casi todas las ciudades estadounidenses y europeas de antes de la guerra que funcionaban, y de casi todas las ciudades de la historia humana anteriores al siglo XX. Para levantar un edificio con una tienda en la planta baja y viviendas encima, la forma más básica de la arquitectura urbana durante miles de años, hace falta una excepción o una calificación especial en la mayor parte del suelo residencial de las ciudades estadounidenses. Esa barrera legal contra la forma urbana más antigua explica en parte el aspecto que tienen hoy las ciudades de Estados Unidos.

La dependencia del automóvil viene después. Cuando los usos se separan a distancias pensadas para el coche, con el supermercado más cercano a dos millas de la casa más próxima por una carretera sin acera, desplazarse entre ellos exige un coche. La zonificación produjo el entorno, y el coche fue la adaptación a él. Chuck Marohn sostiene precisamente eso: los patrones de desarrollo urbano de la posguerra estadounidense reflejaban lo que el marco normativo hacía viable, no lo que la gente habría elegido libremente entre un abanico más amplio de opciones.

Las campañas de Jacobs contribuyeron a derrotar dos proyectos de Moses, primero su carretera a través de Washington Square y después su Lower Manhattan Expressway. Lo que ella defendía era un ecosistema. El Village funcionaba porque era viejo: edificios viejos con superficie barata, trazados viejos con manzanas cortas y múltiples recorridos, décadas de usos mixtos acumulados que nunca habían sido reorganizados hasta desaparecer. Estas condiciones no pueden especificarse en una obra nueva. El marco normativo tiene que permitir que crezcan con el tiempo.

Cuando la planificación desde arriba funciona

Si la planificación integral falla de la manera descrita, hay que explicar el París de Haussmann y Singapur, porque ambos se impusieron desde arriba y ambos tuvieron éxito.

El barón Haussmann, como prefecto del Sena de Napoleón III, transformó de un modo u otro, según algunas estimaciones, alrededor del 60 % de las viviendas parisinas entre 1853 y 1870. Demolió barrios medievales, abrió grandes bulevares a través del tejido urbano existente, uniformizó la altura y las fachadas de los edificios en enormes franjas de la ciudad y añadió parques, un alcantarillado moderno y un suministro de agua potable. El desplazamiento alcanzó una escala que hace parecer contenido a Moses: a medida que subían los alquileres y se arrasaban los barrios antiguos, los pobres del centro medieval fueron expulsados en masa hacia los bordes de la ciudad. Era planificación integral desde arriba en su máxima intensidad, respaldada por la autoridad imperial y ejecutada sin rendir cuentas democráticamente.

Millones de personas eligen vivir en París, y la vida callejera que Jacobs identificó como el sello de la vitalidad urbana está presente en todo el tejido haussmanniano como el carácter ordinario de la vida diaria: densa, económicamente mixta, activa a todas horas, generadora de esa coordinación informal que ella llamó el ballet.

Haussmann rediseñó a escala de calle sin sustituir lo que hacía funcionar la vida callejera. Los edificios que flanqueaban sus bulevares respetaban una línea de cornisa uniforme y a escala humana, con locales comerciales en la planta baja en prácticamente todas las manzanas. El edificio haussmanniano es una forma densa de usos mixtos: tiendas y servicios a pie de calle, viviendas encima, el solapamiento de funciones que genera tránsito peatonal a muchas horas. Impuso legibilidad administrativa a la ciudad sin destruir su ecología urbana. La estructura parcelaria sobrevivió en la mayoría de las zonas fuera de los grandes ejes. Los usos siguieron mezclados y la densidad se mantuvo, así que la calle siguió funcionando.

Lo que el relato del éxito suele omitir es la política. Walter Benjamin sostuvo que el verdadero objetivo de las obras de Haussmann era asegurar la ciudad contra la guerra civil: bulevares demasiado anchos para levantar barricadas, construidos por un régimen que recordaba 1848. El plan servía a los intereses de legibilidad del Estado con total transparencia, y el desplazamiento masivo de los parisinos de clase trabajadora del centro a los márgenes fue el precio que pagaron personas que no tuvieron voz en el asunto.

La larga sombra de Haussmann

Los vecinos de clase trabajadora expulsados del centro de París por los precios en la década de 1860 se trasladaron a los distritos periféricos anexionados en 1860 y, cada vez más, a los suburbios industriales situados más allá: el anillo que definiría la geografía social de la capital francesa durante el siglo y medio siguiente.

Fue en esa geografía periférica donde la Francia del siglo XX construyó sus grands ensembles, los conjuntos de vivienda de la periferia inspirados en el modelo de la Ciudad Radiante, levantados desde finales de los años cincuenta: la Cité des 4000 en La Courneuve, construida por la propia oficina de vivienda pública de París para realojar a parisinos fuera de los límites de la ciudad; la Cité de la Reynerie en Toulouse; los enormes conjuntos que rodean París y que ardieron en los disturbios de 2005. Estos conjuntos se construyeron en parte sobre el terreno social que creó Haussmann: una periferia obrera, separada espacialmente de los centros económicos, sin comercio a pie de calle, sin densidad institucional y sin el tejido de usos mixtos que hace que la vida urbana se sostenga económicamente por sí misma.

El célebre éxito de Haussmann contribuyó a crear la geografía urbana en la que sus sucesores construyeron uno de los programas de vivienda más problemáticos de la Europa de posguerra. La cronología abarca un siglo: desplazamientos en la década de 1860, planes urbanísticos modernistas en los años veinte, la teoría de la Ciudad Radiante en los treinta, la construcción de torres en los sesenta, disturbios en 2005.

El Housing & Development Board de Singapur, creado en 1960, aloja hoy a cerca del 77 % de los hogares residentes del país, una proporción de vivienda pública sin parangón en ningún país democrático. El HDB construyó más de 21.000 viviendas en sus tres primeros años y resolvió una aguda crisis de vivienda que la promoción privada no tenía capacidad de afrontar a esa velocidad ni a esa escala.

Las condiciones que lo hicieron posible no son trasladables. Singapur es una ciudad-Estado sin un interior rural al que replegarse. La Ley de Expropiación de Tierras de 1966 permitía al Estado tomar suelo mediante una declaración que tenía carácter concluyente ante la ley: los propietarios podían recurrir la indemnización, mientras que la expropiación en sí solo podía impugnarse por motivos limitados, como la mala fe, y hasta 2007 la indemnización se calculaba según fechas de valoración fijas del pasado y no según el valor de mercado vigente. El Partido de Acción Popular gobernó durante décadas sin una oposición electoral seria en materia de vivienda.

Los conjuntos del HDB también se diferencian de las torres de la Ciudad Radiante. Incluyen hawker centres, mercados de productos frescos, espacios comunitarios y void decks, plantas bajas diáfanas bajo los bloques residenciales que se mantienen abiertas a propósito para uso comunitario: funerales, banquetes de boda, reuniones informales. Los hawker centres fueron en sí mismos un proyecto de legibilidad: en 1968 y 1969, el Gobierno registró a los vendedores ambulantes de comida y les concedió licencias, y desde 1971 empezó a sacarlos de las calles para instalarlos en centros construidos a tal efecto. Pero los centros mantuvieron la comida barata y a los pequeños comerciantes a poca distancia a pie de los bloques, y las plantas bajas siguieron abiertas al comercio y al encuentro.

Leída así, la vivienda pública de Singapur triunfó en parte porque se apartó del modelo que fracasó en otros lugares: las condiciones autoritarias hicieron posible la intervención a gran escala, y mantener el comercio y el encuentro cotidianos a ras de suelo, por regulados que estuvieran, la hizo habitable.

Allí donde la planificación desde arriba ha tenido éxito, lo ha logrado conservando alguna versión de la complejidad urbana que la tradición urbanística dominante estaba destruyendo en otras partes.

Lo que la planificación puede y no puede hacer

Jacobs se oponía a herramientas de planificación concretas: el régimen de zonificación integral que separaba usos, despejaba el parque de edificios antiguos, reprimía la densidad y luego se mostraba perplejo ante la muerte de las calles. Su argumento en positivo trataba de condiciones: crear el marco normativo en el que la complejidad urbana pueda acumularse, protegerla después de las simplificaciones que la lógica administrativa quiere imponerle y, por lo demás, dejarla en paz.

Hay dos modos de intervención urbanística. Diseñar significa imponer una forma a un emplazamiento a partir de una idea de lo que la ciudad debería ser y luego materializar esa idea, como en Brasilia, en Pruitt-Igoe y en la Cross Bronx Expressway. Cultivar significa identificar y proteger las condiciones en las que puede desarrollarse la complejidad urbana: permitir los usos mixtos, exigir actividad comercial en la planta baja de los edificios residenciales, proteger el parque de edificios antiguos frente a la demolición, imponer densidad en lugar de limitarla. Cultivar puede ser igual de contundente, pero fija las condiciones y deja la forma en manos de quienes construyen sobre ellas.

La corrección es visible, a fragmentos. El movimiento del missing middle, la vivienda de densidad intermedia que falta, y los códigos urbanísticos basados en la forma son intentos de reconstruir lo que el siglo XX desmanteló. Trabajan a la escala de la calle y la manzana, la única escala a la que la complejidad urbana puede cultivarse en lugar de diseñarse.

Las grandes infraestructuras (redes de transporte, alcantarillado, defensas contra inundaciones, redes eléctricas, adaptación climática) requieren coordinación desde arriba e inversión pública, y ninguna dosis de urbanismo incremental construirá una red de metro. Eso deja un argumento más acotado: los Estados deberían dejar de construir asentamientos, porque los asentamientos necesitan la complejidad informal, estratificada y acumulada en el tiempo que solo crece a partir de muchas decisiones descoordinadas a lo largo de periodos largos.

Brasilia muestra las dos mitades de ese argumento. La infraestructura fue espectacular: el suministro de agua funcionó, las carreteras cumplieron su función, el eje cívico transmitió exactamente el mensaje arquitectónico para el que se había diseñado. El asentamiento, el lugar donde se suponía que la gente haría su vida económica y social, criaría a sus hijos, encontraría trabajo y construiría barrios, creció sobre todo fuera de él, en ciudades satélite de planificación modesta que construyeron en gran parte por sí mismas las personas que el Plan Piloto había olvidado tener en cuenta.

Ceilândia se fundó el 27 de marzo de 1971 por obra de la Campanha de Erradicação de Invasões, la Campaña de Erradicación de Invasiones, un programa del Gobierno para despejar los asentamientos informales que se habían acumulado en torno a los límites del Plan Piloto y reubicar a sus residentes más lejos. El nombre es un compuesto burocrático: CEI, la sigla portuguesa de la campaña, más -lândia, tierra.

Ceilândia alberga hoy a unas 290.000 personas: es la región más poblada del distrito y mayor que todo el Plan Piloto, incluso después de que Sol Nascente, su extensa prolongación, se convirtiera en una región propia. Tiene el tejido mixto comercial y residencial, la actividad económica a pie de calle, la densidad y la variedad que el Plan Piloto se diseñó para mantener fuera. Los desarrolló porque su plan era modesto. Ney Gabriel, el arquitecto de Novacap que la diseñó, trazó unidades vecinales de parcelas individuales en torno a franjas centrales para escuelas, iglesias y tiendas, y las parcelas de esquina fueron para las familias que habían tenido comercios en el antiguo asentamiento. Luego los residentes pasaron medio siglo construyendo encima: casas en el fondo de la parcela para alquilar, plantas adicionales y salas delanteras convertidas en tiendas y peluquerías, que mezclaron la vivienda y el comercio que el Plan Piloto había mantenido separados.

El programa concebido para erradicar la ciudad informal trazó otra ciudad, y sus residentes la hicieron funcionar a su manera.

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Stavanger bykart – kart over Stavanger – Stavanger kart (City map with transport and city facilities) – Wikipedia

Principales fuentes y referencias

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TriplePundit, «Bronx Highway May Get Capped: Here’s Why It Matters,» 2021. Quotes Caro on Moses’s route choice; six buildings and 19 families on the alternative alignment against 159 buildings on Moses’s line; some 1,530 families displaced. https://triplepundit.com/2021/bronx-highway-capped/

James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, Yale University Press, 1998. Primary source for the legibility framework and its application to urban planning and high-modernist design. https://yalebooks.yale.edu/book/9780300078152/seeing-like-a-state/

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Chuck Marohn, Strong Towns: A Bottom-Up Revolution to Rebuild American Prosperity, Wiley, 2019. Source for the structural argument that car-dependence is produced by single-use zoning rather than consumer preference. https://www.wiley.com/en-us/Strong+Towns%3A+A+Bottom-Up+Revolution+to+Rebuild+American+Prosperity-p-9781119564812

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Teng Fuh Holdings Pte Ltd v Collector of Land Revenue, [2006] SGHC 93. High Court of Singapore. Source for the limited judicial review of land acquisitions, including for bad faith, despite the conclusive-evidence provision of section 5(3). https://www.elitigation.sg/gd/s/2006_SGHC_93

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National Heritage Board, «The History and Evolution of Singapore’s Hawker Culture,» Roots. Source for the islandwide registration and temporary licensing of street hawkers in 1968 and 1969, and their relocation into markets and hawker centres from 1971. https://www.roots.gov.sg/stories-landing/stories/Serving-Up-a-Legacy