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2025년 3월, 유럽연합 집행위원회는 국방에 최대 8,000억 유로를 동원하는 계획인 유럽 재무장(ReArm Europe)을 공개했다. 몇 주 만에 이름이 대비 태세 2030(Readiness 2030)으로 바뀌었다. 이탈리아와 스페인이 지나치게 호전적인 이름이라며 반발했기 때문이다. 최대 6,500억 유로는 회원국이 EU 재정 준칙의 국가별 예외 조항을 발동해 국방비를 더 쓰도록 허용하는 방식으로 마련하고, 나머지 1,500억 유로는 공동 방산 조달을 위한 EU 대출로 조달할 계획이었다. EU가 평시에 시도한 국방 구상 가운데 가장 야심 찬 것이었고, 그 숫자는 일주일 내내 헤드라인을 장악할 만큼 컸다.
그보다 14년 전, NATO는 리비아와 전쟁을 벌였다. 한 달도 안 되어 동맹은 정밀유도폭탄이 바닥나기 시작했다. 28개 회원국 가운데 전투 병력을 보낸 나라는 여덟 곳뿐이었다. 그 여덟 나라 대부분이 탄약을 소진했고, 미국 비축분에서 원가를 치르고 추가로 사들여야 했다. 현대 항공전의 주력 무기인 레이저유도폭탄은 유럽 무기고에서 너무 빨리 줄어들어, 작전 개시 4주도 안 된 2011년 4월 중순에 이미 관리들이 미국이 더 깊이 개입하지 않으면 작전을 계속할 수 있겠느냐고 공공연히 의문을 제기할 정도였다. 무아마르 카다피를 상대로 한 7개월간의 전쟁에서 맞선 상대는 해군이라 부를 만한 것도, 동맹국도 없는 나라였고, 카네기 유럽이 펴낸 한 에세이는 그 군대를 “세계에서 가장 약한 군대 가운데 하나”라고 불렀다.
그 작전만으로도 유럽의 군산 기반이 소규모 항공 작전 하나조차 지탱하지 못한다는 사실이 드러났다. 이제 유럽은 국방에 최대 8,000억 유로를 동원하려 하고, 재무장을 해야 하느냐는 더 이상 논쟁거리가 아니다.
중요한 것은 그 돈으로 무엇을 살 수 있느냐이고, 그것은 공장의 생산량, 지휘 체계, 정치 일정, 그리고 155mm 포탄 한 발을 만드는 데 따르는 구체적인 물적 제약에 달려 있다. 이 기준으로 보면 유럽 각국 수도에서 거론되는 시간표는 거의 확실히 부족하다.
아무도 보조금이라 부르지 않은 보조금
NATO 역사의 대부분 동안 미국은 유럽의 안보를 떠받쳤고, 유럽은 그 비용의 일부만 냈다. 이 체제는 확장 억제, 대서양 동맹의 거래, 안보 우산 등 여러 이름으로 불렸지만 경제 논리는 단순했다. 미국은 유럽 방위의 군사적 뼈대를 제공했다. 유럽은 아낀 돈을 다른 데 썼다.
냉전이 끝날 무렵 NATO 유럽 회원국들은 합산 GDP의 약 2.5%를 국방에 썼다. 2014년에 이르러 NATO 기준보다 낮은 수치가 나오는 EU 자체 회계 기준으로 측정한 EU 27개국의 국방 지출은 GDP의 1.1%로 떨어져 탈냉전기 최저점을 찍었다. 유럽 최대 경제국 독일은 2015년 약 1.1%로 바닥을 쳤다. NATO의 2% 지침을 기준으로 측정하면, 1991년 이후 NATO 유럽 회원국의 누적 절감액은 약 1조 8,000억 유로로 추산된다.
그 돈은 다른 곳에 쓰이기를 기다리며 예비 기금에 쌓여 있던 적이 없다. 해마다 예산의 다른 항목에 지출되었거나, 애초에 세금으로 걷히지도 않았다. 국방비가 계속 낮으리라는 전제 위에 설계된 연금 약속, 수십 년간의 재정 여력 속에 확대된 의료 체계, 교육 예산, 공공임대주택 사업, 교통 인프라, 그리고 유럽 통합 자체의 재정 구조가 그 돈을 흡수했다. 독일의 국방 예산이 1980년대 후반 GDP의 약 2.5%에서 2000년대 중반 겨우 1%를 넘는 수준으로 줄었을 때, 그 절감분은 복지국가와 통일 비용을 대는 데 보탬이 되었다. 프랑스는 평화 배당을 사회보장 제도에 녹여 넣었다. EU에서 가장 후한 이 제도는 GDP의 약 3분의 1을 쓴다. 대륙 전역에서 낮은 국방 예산이 남긴 여백은 유럽 유권자들이 당연하게 여기게 된 복지 프로그램으로 채워졌다.
국방 예산이 여전히 줄어들던 1997년에 합의된 안정·성장 협약은 탱크와 연금을 구분하지 않는 적자·부채 상한을 정했다. 진지한 국방은 남의 문제라고 여기는 유로존에서, 군사비는 그 한도 안에서 해마다 예산을 노리는 모든 국내 수요와 경쟁해야 했다. 30년 가까이 그 전제는 유지되었고, 낮은 국방 예산을 변호해야 할 일은 거의 없었다.
“국방비를 더 써라”라는 말은 문제를 과소평가한다. 30년에 걸쳐 평화 배당은 유럽 각국 정부와 국민 사이의 사회계약을 규정하는 약속으로 바뀌었고, 어떤 장관령으로도 그것을 재배분할 수 없다. 이를 되돌리려면 세금을 올리거나, 빚을 더 내거나, 연립 합의를 지탱하고 정부를 권좌에 붙들어 두는 연금·의료·교육 예산에서 탱크와 탄약 살 돈을 빼내야 한다. 셋 가운데 차입이 가장 덜 고통스럽지만, 유럽에서 가장 빚이 많은 정부들일수록 그럴 여지가 가장 적다. 비례대표제 의회의 어떤 총리도 나머지 두 길을 자청하지 않는다. 야당이 미사일을 사려고 연금을 깎는다며 선거운동을 벌일 수 있는 한 그렇다. 유럽 유권자 대부분은 성인이 된 뒤로 줄곧 미국이 안보 비용을 대는 유럽에서 살아왔고, 그것이 바뀌리라 예상한 사람은 거의 없었다.
미국은 이를 공개적으로 말했다. 로버트 게이츠는 2011년 6월 10일 브뤼셀에서 미국 국방장관으로서 마지막 정책 연설을 하며 “대서양 동맹에 암울한, 아니 비참하기까지 한 미래가 닥칠 실질적 가능성”을 경고했다. 그는 점점 줄어드는 소수의 회원국이 점점 커지는 부담을 지고 나머지는 비용을 치르려는 미국의 의지에 무임승차하는 이중 구조의 동맹을 묘사했다. 역대 국방장관이 동맹국 수도들을 향해 한 연설 가운데 가장 직설적인 축에 드는 연설이었다. EU 각국 정부는 경고를 인정하고도 국방비로는 계속 GDP의 약 1.2%를 썼다.
3년 뒤 러시아는 크림반도를 병합하고 우크라이나 동부를 침공했다. 유럽 정부들을 충격에 빠뜨려 지갑을 열게 할 사건이 있다면, 1945년 이후 처음으로 유럽 국가의 영토가 무력으로 병합된 이 사건이었다. 그해 웨일스 정상회의에서 나온 것이 2% 공약이었다. 게이츠가 요구해 온 것을 NATO가 공식화하려는 시도였다. 모든 동맹국이 10년 안에 국방비를 그 수준으로 끌어올리는 쪽으로 나아가겠다고 약속했다.
그 10년의 대부분 동안 목표를 달성한 회원국은 몇 곳에 불과했다. 2023년까지도 열 나라뿐이었다. 미국, 영국, 그리스, 그리고 러시아에 가까운 북부와 동부의 동맹국 몇 곳이었고, 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인은 미달했다. 대다수는 이 목표를 유럽 정부들이 대부분의 대외 약속을 다루는 방식대로 다뤘다. 정상회의에서 인정하고, 이후 연설에서 언급하고, 카메라가 떠나는 순간 국내 지출 우선순위 뒤로 밀어냈다. 러시아군이 우크라이나 깊숙이 들어가 있던 2024년에야 NATO는 32개 회원국 가운데 23곳이 마침내 목표에 도달할 것으로 전망했고, 1년 뒤 발표된 수정치는 2024년 달성국을 18곳으로 집계했다. NATO 추산에 따르면 2025년에 마침내 모든 동맹국이 목표에 도달했다.
냉전기의 기준선
냉전 시대의 기준으로 보면 GDP의 1~2%라는 탈냉전기의 표준이야말로 예외다. 냉전 기간 NATO 유럽 회원국들은 으레 GDP의 3~5%를 국방에 썼다. 영국은 1960년대 초 GDP의 6~7%, 1970년대 내내 5% 안팎을 썼다. 프랑스는 1980년대 내내 약 3%, 서독은 2.5~3%를 썼다.돈은 또한 무기로 바뀌어야 하는데, 그 일을 하던 공장들이야말로 평화 배당이 가장 먼저 해체한 것 가운데 하나였다.
공장 현장
돈이 마련된다고 해 보자. 유럽 정부들이 세금이든 차입이든 예산 삭감이든 방법을 찾아 국방 지출을 두 배, 세 배로 늘린다고 하자. 그래도 그 돈으로 사야 할 것은 유럽의 공장들이 아직 필요한 만큼 만들어 내지 못하는 물건들이다.
유럽의 방위산업 역량은 30년에 걸친 투자 부족 속에 의도적으로 쇠퇴했다. 이를 재건하려 하면 어떤 예산 법안으로도 빨리 풀 수 없는 세 가지 병목에 부딪힌다.
첫째는 탄약이다. 2022년 2월 러시아가 우크라이나를 전면 침공하기 전, 지상전의 기본 화폐라 할 155mm 포탄의 유럽 생산량은 보잘것없었다. EU의 탄약생산지원법은 2025년 말까지 연간 200만 발의 생산 능력이라는 목표를 세웠는데, 2022년 수준의 여섯 배에 가까운 규모다. 러시아의 포탄 생산량은 2024년 한 달에 약 25만 발로 추산되었고, 그 뒤로 더 늘었다. 아틀라스 국제문제연구소가 2026년 NATO에 대해 전망하는 월 약 26만 7,000발도 실현된다 하더라도 러시아의 2024년 생산 속도와 겨우 맞먹을 뿐이다. 단 하나의 적과 대등해지는 것이고, 그것도 다른 비상사태가 동시에 탄약을 요구하지 않을 때의 이야기다. 2025년 11월 마르크 뤼터 NATO 사무총장은 동맹이 이제 러시아보다 많은 탄약을 생산한다고 말했지만 수치는 내놓지 않았고, 공개된 러시아 포탄 생산 추정치는 여전히 서방을 웃돈다.
그 안에서도 가장 빠듯한 제약은 폭약이다. 유럽에 남은 주요 TNT 공장은 단 한 곳, 폴란드 비드고슈치의 니트로켐뿐이다. 냉전이 끝날 무렵에는 일곱 곳이었다. 연간 생산량은 약 1만 톤이고, 앞으로 나올 물량의 상당 부분은 이미 주인이 정해져 있다. 2025년에 체결된, 2027~2029년 미국 무기 사업용으로 1만 8,000톤을 공급하는 계약도 그 가운데 하나다. 두 번째 생산 라인이 생기면 생산 능력이 두 배가 되지만 완공까지 3~4년이 남았다. 스웨덴에서는 스웨발이 냉전 이후 스웨덴 최초의 TNT 공장을 새로 짓고 있으며, 2028년 생산을 시작할 예정이다. EU 탄약법은 사업 예산의 4분의 3을 화약과 폭약에 배정했다. 제약이 가장 심하게 조이는 곳이 바로 여기이기 때문이다.
두 번째 병목은 방공이다. NATO의 피에르 방디에 제독은 새 패트리엇 포대가 도착하기까지 약 7년이 걸릴 수 있다고 경고했고, 동맹국들이 줄 서 기다리는 요격미사일은 4,300발이 넘는다. PAC-3 MSE 요격미사일은 한 해 약 620발씩 생산 라인에서 나온다. 2026년 이란 전쟁의 첫 나흘 동안 연합군은 패트리엇 요격미사일을 하루 약 225발씩 쏜 것으로 추산된다. 생산의 주된 병목은 앨라배마주 헌츠빌에 있는 보잉의 탐색기 시설이다. 건물 한 동이 동맹의 가장 중요한 지상 기반 방공 체계의 핵심 부품을 만든다. 2026년 1월 체결된 기본 협약은 2030년까지 생산 능력을 세 배 넘게, 연간 약 2,000발로 늘리는 것을 목표로 한다. 한편 유럽 자체의 방어층은 얇다. 프랑스·이탈리아의 SAMP/T 체계는 단거리 탄도미사일을 종말 단계에서 요격할 수 있지만, 유럽에는 자체 개발한 대기권 밖 요격미사일이 없다. 유럽이 소유한 첫 상층 방어막인 독일의 애로 3 포대는 2025년 12월 작전 가동이 선언되었는데, 이스라엘에서 사 온 것이다. 이미 유럽 대륙을 지키던 상층 방어 기지, 즉 루마니아와 폴란드의 이지스 어쇼어 기지는 미국 것이고, 나머지 방공망도 대부분 미국산 패트리엇이다.
세 번째는 병참 인프라다. 독일연방군의 독일 작전계획은 대규모 분쟁이 일어나면 6개월 안에 최대 80만 명의 동맹군 병력과 20만 대의 차량이 독일 영토를 통과하며 보급을 받아야 한다고 상정한다. 수십 년간 민간 부문의 투자 부족으로 낡은 독일의 철도망과 도로, 교량은 무거운 군 수송을 감당하지 못하는 경우가 많다. 독일에서 가장 붐비는 아우토반 회랑의 교량 구조물 약 4,000개가 현대화나 교체를 기다리고 있으며, 그 상당수는 무게가 60톤이 넘는 현대식 주력 전차를 견디지 못한다.
한편 발트 3국의 철도는 지금도 거의 전부 러시아식 광궤로 달린다. 서유럽 표준궤와 호환되지 않는다. 유일한 표준궤 노선은 2015년에 완공되었고, 폴란드 국경에서 카우나스까지 이어진다. 에스토니아, 라트비아, 리투아니아를 관통하는 새 표준궤 노선 레일 발티카가 이 문제를 풀 예정이었다. 예상 사업비는 58억 유로에서 238억 유로로 불어났다. 2026년 1월 유럽회계감사원은 이 노선이 2030년까지 완공되지 못할 것이라고 결론 내렸다. 그때까지를 목표로 하는 것은 기본적인 1단계뿐이고, 전체 사업에는 아예 기한이 없다.
리비아 작전은 이 모든 것에 숫자를 붙여 주었다. 카다피를 상대로 한 7개월 동안 NATO 항공기는 2만 6,500회 넘게 출격했고, 그 가운데 타격 출격이 9,700회를 넘었다. 약한 상대에게 소규모 항공전을 지속하는 데 든 노력의 총량이 그 정도였다. 유럽 공군은 그것조차 간신히 해냈다. 리비아에서 그들은 한 달 만에 폭탄이 바닥났다. 포탄 생산량만 해도 연간 수백만 발에 이르는 러시아를 상대로 비슷한 노력을 기울이는 것은 유럽이 지속할 수 있는 수준을 한참 넘어선다.
대체 비용은 얼마인가
논쟁의 틀을 짜는 주요 추정치는 두 가지이고, 둘은 가격보다 야심의 크기에서 더 갈린다. 국제전략문제연구소(IISS)는 핵 억제력뿐 아니라 정보·우주·사이버 역량도 빼고 유럽에서 미국의 핵심 재래식 역량을 대체하는 비용을 25년간 약 1조 달러로 추산한다. 여기에는 미국이 유럽의 대규모 전쟁에 투입할 약 12만 8,000명의 병력과 공군·해군·지원 전력이 포함된다. 킬 세계경제연구소는 10대 우선 역량 공백을 겨냥한 유럽의 자율성 확보 비용을 연간 약 500억 유로, 10년간 약 5,000억 유로, 유럽 GDP의 약 0.25%로 산정하고, 병목은 돈이 아니라 정치적 의지라고 주장한다. 진짜 쟁점은 “전략적 자율성”이 무엇을 뜻하느냐다. 미국이 지금 제공하는 것 가운데 유럽이 대체해야 할 몫은 얼마나 되고, 없이도 해 나갈 수 있는 몫은 얼마나 되는가. 브뤼셀은 아직 이 질문에 답을 내리지 못했다.지휘의 문제
돈을 구하고 공장을 짓는다 해도, NATO의 제도적 구조는 다른 종류의 의존을 남길 것이다. 유럽 군대가 계획을 세우고 싸우는 방식 전체를 관통하는 의존이다.
NATO의 지휘 구조는 70년에 걸쳐 바닥부터 미국의 주도를 전제로 설계되었다. 동맹은 미국의 정보 체계, 미국의 위성 통신, 미국의 기획 절차 위에서 돌아간다. 유럽군은 전역(戰域) 수준의 작전을 스스로 계획하고 수행할 수 있는 독립 부대가 아니라, 미국이 주도하는 구조에 끼워 넣는 모듈형 부품으로 설계되었다. 조달과 훈련에 새겨진 전제는 체계를 운영하는 쪽은 언제나 미국이라는 것이었다. 유럽 장교들은 오래전부터 NATO 합동사령부 일부를 이끌어 왔고, 2026년 2월 동맹국들은 앞으로 몇 년 안에 합동군사령부 세 곳을 모두 유럽이 넘겨받기로 합의했다. 그러나 그 위의 최고사령부, 그리고 이들이 기대는 정보와 지원 전력 대부분은 여전히 미국 몫이다. 정보기관들은 독자적인 전략 판단을 내놓는 대신 미국의 평가에 힘을 보태는 법을 익혔고, 병참 기획자들은 자체 공수 능력을 꾸리는 대신 미국에 공수를 요청하는 법을 익혔다.
유럽에는 미국 중부사령부나 유럽사령부에 해당하는 조직, 곧 대륙 규모의 작전을 독자적으로 수행할 수 있는 통합 전투사령부가 없다. EU 군사참모부가 있긴 하지만, 워싱턴이 운용하는 것에 견줄 만한 작전 지휘권은 없다. NATO의 유럽연합군최고사령부는 언제나 미국인이 지휘해 왔다. 형식상 그 자리가 미군 장교 몫으로 정해져 있는 것은 아니다. 실제로는 다른 누구도 그 자리에 앉은 적이 없다.
빠진 역량은 구체적이다. 미사일 방어의 상층부 말고도, 유럽은 현대전을 가능하게 하는 많은 것을 미국의 우주 기반 정보·감시·정찰에 의존한다. 위성 감시 범위, 통신, 그리고 원시 데이터를 표적 정보로 바꾸는 실시간 정보 융합이다. 프랑스는 자체 정찰 위성과 신호정보 위성, 군 통신위성을 운용하고 영국, 독일, 이탈리아도 더 작은 규모의 자체 군사 위성 체계를 운영하지만, 미국 규모에 근접한 유럽의 위성군은 없다. 나머지 부분에서 유럽 군대는 미국 소유의 체계에 접속해 기여할 뿐, 그 체계를 소유하지는 않는다. 그리고 소유자는 그것을 꺼 버릴 수 있다.
작전의 기록이 이를 뒷받침한다. 시작은 1999년 코소보다. NATO가 탈냉전기의 결정적 성공으로 내세우는 이 항공전은 작전 측면에서 보면 유럽이 참여한 미국의 전쟁이었다.
미국은 전체 출격의 약 60%를 맡았고, 타격 임무와 정밀 폭격의 대부분을 수행했으며, 적 방공망 제압의 대부분을 담당했고, 작전을 가능하게 한 정보 체계를 제공했다. 정밀유도무기를 투하한 다른 동맹국은 영국, 프랑스, 캐나다 등 몇 나라에 불과했다.
2011년 리비아 작전은 유럽 각국 수도에서 유럽이 군사 작전을 주도할 수 있다는 증거로 홍보되었다. 앞서 언급한 에세이의 필자 스티븐 얼랭어는 이 작전이 “초기 단계, 특히 리비아 방공망 파괴”와 “정보, 공중급유, 그리고 파리나 런던이 인정하고 싶어 하는 것보다 많은 정밀 폭격”을 미국에 의존했다는 사실을 확인했다.
2013년 1월 시작되어 흔히 프랑스의 작전상 독립성을 보여 주는 사례로 꼽히는 말리의 세르발 작전도 미 공군의 C-17 수송기와 아프리카사령부(AFRICOM)의 공중급유에 기댔다. 첫 한 달에만 미국 항공기가 190회의 공수 출격으로 프랑스군 1,480명과 화물 2,400톤을 말리로 실어 날랐다. 작전을 시작한 것은 프랑스 혼자였지만, 병력을 증강하고 유지하는 데는 미국 항공기가 필요했다.
유럽 강국이 아직 홀로 싸울 수 있다는 증거로 가장 자주 소환되는 1982년 포클랜드 전쟁조차 파이브 아이즈 협력망을 통해 전달된 미국의 위성 정보, 어센션섬의 미영 공동 기지, 그리고 약 200발의 미국제 AIM-9L 사이드와인더 미사일에 의존했다. 존 리먼 전 미 해군장관은 훗날 미국의 지원이 없었다면 영국은 “포클랜드에서 철수해야 했을 것”이라고 말했다.
포클랜드에서 코소보, 리비아, 말리에 이르기까지 최근 수십 년간 유럽의 주요 군사 작전에는 같은 패턴이 있다. 모두 미국의 병참, 정보, 또는 지원 전력에 기댔다.
돈을 더 쓴다고 이 공백이 저절로 메워지지는 않는다. 지휘 구조, 정보 체계, 우주 기반 인프라는 카탈로그에서 주문할 수 있는 물건이 아니다. 수십 년의 숙련이 쌓여야 만들어진다. 미국도 이 구조를 10년 만에 세우지 않았고, 유럽도 10년 만에 복제하지는 못할 것이다.
제도는 시간만 주어지면 재편할 수 있다. 전략적 사고의 습관과 그것을 떠받치는 정치 체계는 더 느리게 변한다.
전략 문화와 70년의 문제
1956년 수에즈 위기는 영국과 프랑스의 전략적 사고에서 무언가를 부숴 놓았고, 그것은 끝내 회복되지 않았다. 당시만 해도 대규모 군사 작전의 경험이 생생한 제국 강대국이던 영국과 프랑스는 이집트의 가말 압델 나세르가 수에즈 운하를 국유화하자 독자적으로 운하를 장악하려 했다. 군사력도 정치적 의지도 있었지만 미국의 허락이 없었다. 소련도 반대했지만, 작전의 숨통을 끊은 것은 미국이었다. 파운드화 투매로 영국의 외환보유고가 빠져나가는 가운데, 워싱턴은 보유한 파운드화 채권을 팔겠다고 위협했고 런던이 휴전을 받아들일 때까지 IMF 긴급 지원을 막겠다는 뜻을 분명히 했다. 영국과 프랑스는 11월 6일 유엔의 휴전안을 받아들였고, 12월 22일에는 마지막 병력까지 굴욕 속에 철수했다. 영국은 그 교훈을 반사작용으로, 저도 모르게 움찔하는 반응으로 흡수했다. 미국의 지원 없이는, 적어도 미국의 묵인 없이는 큰 군사 작전은 논외라는 것이었다. 프랑스는 정반대의 결론을 내려 독자 핵전력을 갖추고 1966년 NATO 통합군사령부에서 탈퇴했다. 그런데도 말리에서 드러나듯 프랑스의 재래식 전력 역시 결국 미국의 지원에 기대게 되었다.
프랑스 밖에서 그 반사작용은 한 세대 유럽 국방 전문가들의 관료 조직과 교리, 조달 계획에 자리 잡았고, 경력과 부처가 그것을 중심으로 짜였다. 뒤를 이은 냉전기 장교단은 이미 미국의 우위를 축으로 짜인 체계를 물려받았고, 그것을 의심할 이유가 별로 없었다. 잘 돌아갔기 때문이다. 70년이 지난 지금도 그 반사작용은 유럽 대륙 대부분의 국방 기구에 기본 설정값으로 남아 있다. 이를 전략적 선택이라며 공개적으로 옹호하는 사람은 거의 없지만, 한 번도 다르게 작동할 필요가 없었던 체계 안에서 살아남아 있다.
정치의 산술은 시간표를 구체적으로 만든다. 2025년 6월 정상회의에서 채택된 NATO의 헤이그 공약은 2035년까지 국방·안보 지출을 GDP의 5%로 높이는 목표를 정했다. 핵심 국방비 3.5%를 포함한 5% 전체를 기준으로 하고 이를 2024년 군사 지출만을 기준으로 비교하면, 벨기에는 국방 부담을 292%, 독일은 164% 늘려야 한다. 서유럽 최대 규모의 군대를 거느리고 스스로를 진지한 전략 강국으로 여기는 프랑스조차 144%를 늘려야 한다.
이 숫자들이 실제로 무엇을 뜻하는지 생각해 보자. 핵심 국방비 3.5%만 따져도 독일은 고령화하는 인구에 대한 연금 약속을 지키고 에너지 전환 비용을 대면서, 2035년까지 GDP 대비 국방비 비중을 절반보다 훨씬 더 늘려야 한다. 베를린은 2022년 1,000억 유로 규모의 국방 특별기금을 통과시켰고, 이를 위해 헌법까지 고쳤다. 역사적 전환점으로 받아들여진 일이었다. 2025년 3월에는 한발 더 나아가 GDP의 1%를 넘는 국방 지출을 헌법상 부채 브레이크에서 제외했고, 이제 2029년까지 GDP의 3.5%에 도달할 계획이다. 그러나 비용 초과와 수년씩의 지연으로 악명 높은 독일연방군의 조달 체계는 여전히 돈을 실전 배치 역량으로 효율적으로 바꾸는 데 애를 먹는다. 그리고 서유럽 대국 가운데 독일은 가장 쉬운 경우다. 적어도 베를린은 이 문제에 돈을 대려고 헌법을 고쳐 썼기 때문이다. GDP의 약 2.1%로 NATO 역량 목표를 맞출 수 있다고 고집하는 스페인은 그러지 않았다.
이것은 국가 예산의 구조적 전환이다. 4년 주기 선거를 치르는 연립정부가 이를 이뤄 내고 유지해야 하며, 그 정부들이 다스리는 국민은 세 세대에 걸쳐 본격적인 군사 지출은 필요 없다는 전제 위에 선 사회계약 아래에서 살아왔다.
헤이그 공약
5% 목표는 핵심 국방비 GDP의 3.5%와, 인프라·R&D·사이버·기동 회랑 같은 더 넓은 안보 분야 1.5%로 나뉜다. 스페인은 마르크 뤼터가 “유연성”을 인정해 준 서한을 근거로 예외를 주장하며, GDP의 약 2.1%로 NATO의 모든 역량 목표를 달성할 수 있다고 말한다. NATO는 예외는 없다고 못 박는다. 동맹국들은 목표에 이르는 믿을 만한 경로를 보여 주는 연간 계획을 제출하고, 그 궤적은 2029년에 재검토된다. 척도로서의 약점은 정부가 얼마를 쓰는지는 세지만, 그 돈으로 어떤 역량을 사는지에 대해서는 거의 말해 주지 않는다는 점이다.동부 측면은 이 그림을 복잡하게 만든다. 2025년 폴란드는 GDP의 약 4.3%를 국방에 써 동맹에서 가장 높은 비중을 기록했고, 국방 예산의 절반 이상을 장비 조달에 쓴다. 리투아니아는 4%, 라트비아는 3.7%, 에스토니아는 3.4%를 썼다. 이 나라들은 유럽의 다른 곳에 없는 지속적인 정치적 의지를 정확히 보여 주었다.
그러나 이 나라들의 크기는 그 의지의 한계를 보여 준다. 폴란드의 GDP는 독일의 약 5분의 1이다. 발트 3국을 합친 경제 규모는 덴마크보다 작다. 이 나라들은 서유럽을 훨씬 웃도는 속도로 무장하고 있지만, 전략적 자율성에 필요한 유럽 통합 지휘 구조나 대륙 방공망, 방위산업 기반을 세울 수는 없다. 경제적 체급이 모자란다. 필요한 수준으로 돈을 쓸 의지가 있는 나라들은 대륙 규모의 방위 인프라를 짓기에 너무 작고, 의미 있는 규모의 경제를 가진 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인은 가장 느리게 움직였다. 바르샤바는 국고가 바닥날 때까지 동맹 최고 수준의 지출을 이어 갈 수 있겠지만, 독자적으로 유럽 통합 방공 체계를 만들어 낼 수는 없다. 그것은 베를린, 파리, 로마, 마드리드가 런던과 함께해야만 할 수 있는 일이고, 그중 필요한 규모의 돈을 약속한 곳은 아직 베를린뿐이다.
뤼터는 러시아가 5년 안에 NATO 회원국을 공격할 수 있다고 공개적으로 경고했다. 덴마크 국방정보국은 2025년 초, 러시아가 더 이상 우크라이나에서 싸울 필요가 없어지면 약 2년 안에 발트 3국에 지역적 위협이 될 수 있고 5년 안에 유럽에서 대규모 전쟁을 치를 준비를 갖출 수 있다고 평가했다. 다만 미국이 개입하지 않고 NATO가 같은 속도로 재무장하지 않는다는 조건이었다. 독일연방군 총감 카르스텐 브로이어는 러시아가 2029년까지 NATO 회원국을 공격할 군사적 준비를 마칠 수 있다고 말했다. 기밀 정보에 접근할 수 있는 현직 당국자들의 평가다.
헤이그 공약이 정한 5% 달성 시한은 2035년, 10년도 남지 않았다. 뤼터와 브로이어의 위협 시간표는 이번 10년 안에 끝나고 덴마크의 시계는 우크라이나에서 전투가 멈추는 시점부터 돌아가는데, 역량의 시간표는 2030년을 한참 지나서까지 이어지고, 위에서 본 모든 제약이 그것을 더 늘린다.
시간이 충분하고, 지속적인 의지가 여러 번의 선거 주기를 버텨 낸다면 유럽은 그 격차를 좁힐 수도 있다. 더 시급한 질문은 유럽이 그렇게 애쓰는 동안 무슨 일이 일어나느냐다.
신뢰성의 역설
안보 보장의 억제 가치는 그것이 무조건적이라고 인식되느냐에 달려 있다. 보장을 받는 쪽이 눈에 띄게 대안을 마련하기 시작하는 순간, 그것은 적과 동맹국과 자국민에게 그 보장이 조건부라는 신호를 보내고, 적에게 보장을 시험해 볼 이유를 줄 수 있다. 추상적인 논리지만, 2026년 발트 3국의 전략적 처지에 꼭 들어맞는다.
유럽의 전략적 자율성에 관한 정상회의 발표 하나하나가, 워싱턴에 대한 의존을 줄이려는 새 국방 사업 하나하나가 동시에 두 가지 메시지를 보낸다. 유럽의 청중은 유럽이 자기 안보를 책임지기 시작했다는 메시지를 듣는다. 모스크바는 미국이 오지 않을 수도 있다는 메시지를 듣는다.
첫 번째 메시지는 의도된 것이고, 두 번째는 피하기 어려우며, 러시아의 위험 계산에서는 두 번째가 더 무거울 수 있다. 크렘린의 합리적인 기획자라면 유럽의 재무장을 그것이 만들어 내는 결과물로도 읽겠지만, 그것이 드러내는 동맹의 결속 상태로도 읽을 수 있다. NATO 지도부는 반대 논리를 편다. 더 많이 쓰고, 더 많이 생산하고, 더 많은 일을 하는 유럽이야말로 동맹의 억제력을 믿을 만하게 유지한다는 것이다. 두 효과는 동시에 작용할 수 있다.
저먼 마셜 펀드의 알렉산드라 더호프스헤퍼 회장은 2026년 5월, 유럽이 10~15년 안에 전략적 자율성을 이룰 수 있다고 내다봤다. 킬 세계경제연구소는 3~5년 안에 주권 확보에서 상당한 진전을, 5~10년 안에 대부분의 분야에서 높은 수준의 자율성을 이룰 수 있다고 본다. 이 가운데 가장 낙관적인 추정치조차, 신뢰성이 의심받는 보장 위에 억제가 걸려 있는 수년의 공백을 남긴다.
지리는 판돈을 키운다. 에스토니아, 라트비아, 리투아니아의 인구는 모두 합쳐 약 600만 명이고, 이들의 재래식 군사력은 최근 늘어났다고는 하나 마주한 위협에 비하면 여전히 상징적인 규모에 그친다.
이들의 영토는 좁고, 동쪽으로 러시아, 남쪽으로 벨라루스와 맞닿아 있으며, 방어 종심이 거의 없다. 강과 호수, 숲과 습지가 진격을 늦출 수는 있지만, 진격로를 좁혀 줄 산맥도, 물러설 전략적 후방도 없다. 2015년 당시 NATO가 배치해 둔 전력을 상대로 한 랜드연구소의 워게임에서, 러시아군은 길어야 60시간 안에 탈린이나 리가 외곽에 도달했다.
이들의 안보는 언제나 NATO가 신속하게 증원하리라는 믿음에 달려 있었다. 탈린이나 리가, 빌뉴스가 공격받으면 며칠 안에, 절제된 대응이나 상징적 대응이 아니라 대규모 동맹군의 대응이 뒤따르리라는 기대였다. 북대서양조약 제5조는 어떤 조치를 취할지를 각 동맹국의 판단에 맡긴다. 그 보증은 역사적으로 미국에 기대 왔다. 유럽에 주둔한 미군, 독일과 폴란드의 기지까지 이어지는 미국의 병참선, 그리고 에스토니아에 대한 공격을 오하이오에 대한 공격으로 여기겠다는 미국의 정치적 약속이었다. 이 방정식에서 미국을 빼면 남는 것은, 지리가 요구하는 속도로 지킬 수 있는 유럽 군대가 현재로서는 하나도 없는 약속이다.
그 약속에 견줄 수 있는 유럽 전력은 아직 없다. 독일은 리투아니아에 상설 기갑여단을 창설하고 있으며, 2027년 말까지 완편 시 약 5,000명 규모가 된다. 의미 있는 진전이다. 그러나 여단 하나로는 러시아가 사흘 만에 집결시킬 수 있는 규모의 전력을 억제하지 못한다. 그만한 규모의 억제에는 신속하고 압도적인 대응 능력이 필요하고, 지난 30년간 유럽에 그런 능력을 배치해 온 나라는 미국뿐이다.
전환이 얼마나 오래 걸리든, 발트 3국은 자국 정부가 메울 수 없는 억제 공백 속에서 산다. 유럽의 재무장이 성공한다면 언젠가는 그 공백을 메울 것이다. 그러나 빠른 공격자에게 유리하고 동원에 몇 주가 걸리는 방어자에게 가혹한 땅에 사는 사람들에게 “언젠가”는 별 위안이 되지 않는다. 미국의 보장을 대체하려는 한 걸음 한 걸음이 그 보장을 대체할 필요가 있다는 신호로 읽힌다면, 역량을 쌓는 일이 한동안 그 공백을 오히려 넓힐 수도 있다.
조약 문구라는 형식적 의미에서 보장은 여전히 믿을 만하다. 제5조는 지금도 유효하다. 중요한 것은 모스크바에서 위험을 계산하는 적이 그것을 믿느냐, 그리고 유럽의 어느 수도가 미국의 보호를 불필요하게 만들려는 의도를 분명히 한 사업을 발표할 때마다 그 믿음이 조금씩 더 약해지느냐다.
8,000억 유로는 여전히 그 자리에 있다. 그 돈으로 빨리 살 수 없는 것은 돈이 거쳐 가야 하는 모든 것이다. TNT 공장, 탐색기 공장, 미사일 방어의 상층부, 대륙 규모의 작전을 지휘할 수 있는 사령부, 그리고 서너 번의 선거를 연달아 치르는 동안 계속 돈을 낼 의지가 있는 정부들이다.
그 지연을 가장 직접적으로 떠안는 것은 발트 3국이다. 이들의 군대는 작고 영토는 얕다. 지난 20년간 이들을 지켜 온 안보 구조는 여전히 미국의 보장 위에 서 있다. 워싱턴이 공식적으로 철통같다고 부르는 보장이고, 유럽이 대체할 수 있는 속도보다 빠르게 그에 대비한 보험을 들고 있는 보장이다. 발트 국가 정부들은 돈을 쓸 수 있고, 실제로 쓰고 있다. 그 차이를 메울 공장과 방공망, 지휘 구조는 서쪽의 더 큰 경제들에서 나와야 한다.
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