Artikel ini telah diterjemahkan secara otomatis. Versi aslinya tersedia dalam bahasa Inggris.
Dua puluh enam tahun kemudian, perkiraan terbaik saat ini menunjukkan bahwa sekitar sepertiga laba yang diperoleh perusahaan multinasional di luar negara asalnya (34 persen pada 2023) masih dialihkan ke surga pajak. Dalam dolar absolut, jumlahnya bertambah hingga lebih dari $1 triliun per tahun, sementara proporsinya hanya turun sedikit sejak mencapai puncaknya pada akhir 2010-an.
Kesenjangan ini biasanya dibiarkan tanpa penjelasan. Penjelasan yang ditawarkan dalam dokumen kebijakan, tulisan opini, dan pidato para politikus adalah bahwa surga pajak merupakan ulah yurisdiksi nakal yang mengeksploitasi hukum internasional, bahwa reformasi sedang berjalan tetapi rumit secara teknis, dan bahwa dengan koordinasi kelembagaan yang memadai masalah ini pada akhirnya akan teratasi. Penjelasan ini menyanjung lembaga-lembaga yang menawarkannya, dan ia keliru dalam satu hal penting: ia menganggap gagal sebuah sistem yang, menurut bukti yang ada, berfungsi.
Kata yang patut ditelaah di sini adalah “absah”. Inti sistem surga pajak internasional beroperasi di dalam hukum yang ditulis oleh negara-negara yang paling lantang mengecamnya, dan sistem ini melayani kepentingan pembangunan yang koheren dari sejumlah perekonomian yang lebih kecil di dunia. Bagi bisnis internasional, sistem ini adalah infrastruktur biasa, jaringan pipa di balik laporan tahunan setiap perusahaan multinasional besar. Jika lembaganya, pengetahuan teknisnya, dan kemauan yang dinyatakan secara terbuka semuanya ada, dan intinya tidak ilegal, apa yang kurang?
Apa Itu Surga Pajak
Citra populer tentang surga pajak adalah sebuah pulau di Karibia dengan kantor berpapan nama kuningan dan rekening bernomor. Citra ini menggambarkan sebagian dari sistem itu, tetapi ia membelokkan perhatian dari tempat pusat gravitasi sistem tersebut berada.
Jika rantai kepemilikan perusahaan-perusahaan dunia ditelusuri, yurisdiksi terbagi menjadi dua jenis, saluran (conduit) dan penampung (sink). Pusat keuangan lepas pantai penampung, di antaranya Kepulauan Virgin Britania Raya, Luksemburg, Hong Kong, Jersey, Bermuda, dan Kepulauan Cayman, adalah titik akhir: mereka menarik dan menahan bagian nilai kepemilikan korporasi yang tidak proporsional, biasanya melalui struktur perusahaan induk. Pusat keuangan lepas pantai saluran adalah tempat persinggahan: Belanda, Britania Raya, Swiss, Singapura, dan Irlandia. Rantai kepemilikan korporasi melintasi negara-negara ini dalam perjalanan menuju para penampung, dan peran mereka bersumber dari kombinasi pajak pemotongan yang rendah hingga nol, jaringan perjanjian pajak bilateral yang luas, dan struktur hukum yang sengaja dirancang untuk transaksi intragrup.
Temuan yang paling sedikit mendapat perhatian mengalir langsung dari taksonomi ini: negara-negara anggota OECD berada di pusat sistem. Empat dari lima saluran adalah anggota OECD, begitu pula Luksemburg di antara para penampung. Komunitas internasional yang semestinya melawan persaingan pajak yang merugikan memiliki Irlandia, Belanda, Britania Raya, Swiss, dan Luksemburg sebagai anggota dan mitranya, penanda tangan kerangka kerjanya, dan peserta proses reformasinya.
Mekanismenya tidak eksotis. Sebuah korporasi multinasional mendirikan anak perusahaan di Irlandia dan melisensikan kekayaan intelektualnya kepada anak perusahaan itu. Anak perusahaan Irlandia tersebut kemudian menagih royalti kepada anak-anak perusahaan operasional di Jerman, Prancis, dan Amerika Serikat, tempat pelanggan, karyawan, dan pabrik yang sebenarnya berada. Pembayaran royalti memindahkan laba kena pajak dari tempat pajaknya tinggi ke tempat pajaknya rendah. Kekayaan intelektual itu secara nominal tetap berada di Dublin atau dalam struktur yang difasilitasi Dublin, sementara penghasilan yang dihasilkannya menumpuk dengan tarif jauh di bawah tarif yang akan dikenakan oleh negara tempat operasi berlangsung. Tarif pajak korporasi resmi Irlandia sebesar 12,5 persen, dalam banyak struktur, bukanlah tarif efektif yang berlaku. Sejak 2024 Irlandia mempertahankan tarif tersebut sambil menambahkan pajak tambahan yang mengangkat grup multinasional terbesar ke tarif minimum 15 persen.
Perburuan perjanjian pajak (treaty shopping) menambah satu lapisan lagi. Belanda memiliki perjanjian pajak dengan hampir seratus negara, yang membatasi pajak pemotongan atas dividen, bunga, dan royalti yang mengalir di antara mereka. Perusahaan yang menyalurkan pembayaran melalui entitas induk Belanda yang memenuhi syarat residensi dan antipenyalahgunaan dalam perjanjian-perjanjian itu dapat memangkas pajak pemotongan yang dikenakan di sumber dari 30 persen menjadi 5 persen atau nol. Dalam pengertian ini, jaringan perjanjian adalah sebuah produk yang ditawarkan yurisdiksi-yurisdiksi dalam persaingan satu sama lain, dan Belanda telah membangun salah satu jaringan paling komprehensif di dunia. Sejak 2021, di bawah tekanan, Belanda sendiri memungut pajak pemotongan atas bunga dan royalti yang diteruskan ke perusahaan terafiliasi di yurisdiksi berpajak rendah; pada 2026 tarifnya 25,8 persen.
Hasilnya terukur: afiliasi asing yang beroperasi di surga pajak satu orde besaran lebih menguntungkan daripada perusahaan lokal yang beroperasi di yurisdiksi yang sama. Perbedaan intensitas modal paling banyak hanya menjelaskan sepersepuluh dari kesenjangan itu. Pada 2015, perusahaan milik asing di Irlandia membukukan sekitar $8 laba sebelum pajak untuk setiap $1 yang mereka bayarkan sebagai upah di Irlandia, rasio yang tidak dapat dihasilkan oleh model bisnis biasa mana pun. Premi profitabilitas ini adalah artefak pengalihan laba: penghasilan yang dipindahkan, di atas kertas, ke tempat pajaknya paling rendah.
Menurut perkiraan yang sama, Irlandia adalah tujuan terbesar di dunia bagi laba korporasi yang dialihkan, sekitar $184 miliar pada 2023. Irlandia adalah anggota zona euro, anggota UE sejak 1973, dan negara yang para pemimpin politiknya telah menghabiskan seperempat abad menghadiri konferensi tingkat tinggi reformasi dan menandatangani perjanjian kerangka kerja.
Lebih dari dua pertiga perusahaan Fortune 500 berbadan hukum di Delaware, tertarik oleh hukum korporasi yang luwes, keterbukaan pemilik manfaat yang minim (perusahaan yang didirikan di AS dibebaskan dari pelaporan pemilik manfaat federal sejak 2025), dan aturan pajak negara bagian yang membebaskan perusahaan yang kegiatannya di Delaware terbatas pada memegang dan mengelola aset takberwujud. Delaware bukan rahasia; namanya tercantum dalam dokumen pendirian sejumlah perusahaan yang paling ketat diawasi di dunia. Para pengkritik menyebutnya surga pajak domestik yang terpampang di depan mata, di sebuah negara yang pemerintah federalnya duduk di pusat diskusi internasional tentang penghapusan surga pajak.
Transformasi Irlandia dari salah satu perekonomian yang lebih miskin di Eropa Barat pada 1980-an menjadi perekonomian yang makmur, bahkan menurut ukuran yang menyingkirkan efek akuntansi multinasional, tidak terpisahkan dari strategi pajaknya. Strategi itu disengaja, berdaulat, dan sebagian besar sesuai hukum, meskipun, seperti yang kelak ditunjukkan kasus Apple, tidak setiap pengaturan yang dihasilkannya lolos dari hukum bantuan negara UE. Apakah strategi itu bersih secara moral tidak menjadi soal di sini. Yang penting, strategi itu tertanam dalam hukum dan lazim secara kelembagaan, dan ia bekerja dengan baik bagi yurisdiksi yang menerapkannya, dengan biaya yang ditanggung yurisdiksi lain.
Metodologi OFC saluran/penampung
Taksonomi ini berasal dari rekonstruksi jaringan kepemilikan korporasi global dari sebuah basis data yang melacak hubungan kepemilikan di antara jutaan perusahaan di seluruh dunia. Dengan menelusuri rantai kepemilikan korporasi dan membobotnya menurut pendapatan operasional perusahaan di dasar rantai, para peneliti di baliknya membedakan antara yurisdiksi tempat nilai terakumulasi (penampung) dan yurisdiksi yang sebagian besar hanya dilintasinya (saluran). Kepulauan Virgin Britania Raya, Luksemburg, Jersey, Bermuda, dan Kepulauan Cayman termasuk di antara 24 penampung; Belanda, Britania Raya, Swiss, Singapura, dan Irlandia adalah lima saluran utama. Sebuah pembayaran yang mengalir dari anak perusahaan operasional di Jerman ke perusahaan induk di Kepulauan Cayman mungkin melewati entitas perantara di Belanda atau Irlandia, dengan setiap lapisan mengurangi pajak pemotongan pada tahap yang bersangkutan. Temuan bahwa empat dari lima saluran utama adalah anggota OECD, dengan Belanda dan Britania Raya sebagai yang terbesar, membingkai ulang penjelasan standar tentang geografi surga pajak.Siapa yang Menggunakannya
Premi profitabilitas itu sebagian besar dimiliki oleh infrastruktur korporasi biasa dalam bisnis internasional: struktur grup dan kebijakan penetapan harga transfer dari perusahaan-perusahaan multinasional yang muncul di setiap daftar Fortune 500 dan indeks FTSE. Para oligark yang menyalurkan aset negara curian melalui perusahaan cangkang adalah cerita lain yang lebih kecil.
Transaksi intragrup, yakni pengalihan barang, jasa, kekayaan intelektual, dan modal di antara anak-anak perusahaan dari induk yang sama, mencakup porsi besar perdagangan internasional: di Amerika Serikat, perdagangan antara pihak-pihak berelasi mencapai hampir 43 persen dari seluruh perdagangan barang pada 2025. Kerangka penetapan harga transfer OECD ada khusus untuk menanganinya. Aturan yang mengatur bagaimana harga transaksi-transaksi itu ditetapkan, yang dikenal sebagai penetapan harga transfer, menentukan di mana penghasilan kena pajak mendarat. Standar kewajaran dan kelaziman usaha (arm’s length), prinsip sentral penetapan harga transfer internasional, menyatakan bahwa transaksi intragrup harus diberi harga seolah-olah terjadi antara pihak-pihak yang tidak berelasi pada harga pasar. Untuk kekayaan intelektual, yang tidak memiliki pembanding pasar yang sesungguhnya, prinsip ini dalam praktiknya memberikan keleluasaan yang sangat besar bagi penilaian yang kreatif.
Google menata laba non-AS-nya melalui struktur yang kemudian dikenal sebagai Double Irish with Dutch Sandwich: dua entitas berbadan hukum Irlandia, salah satunya dikelola dari Bermuda untuk keperluan pajak (sehingga berstatus Irlandia menurut hukum pajak AS tetapi berstatus Bermuda menurut hukum pajak Irlandia), dan sebuah perusahaan induk Belanda di antara keduanya. Royalti mengalir dari entitas operasional Irlandia melalui entitas Belanda ke entitas Irlandia yang dikelola dari Bermuda dan memegang kekayaan intelektual, sehingga mengurangi penghasilan kena pajak di setiap tahap. Pada 2017 saja, Google mengalihkan sekitar $23 miliar laba ke Bermuda melalui struktur ini. Tarif pajak yang dibayarkan atas penghasilan itu di Bermuda adalah nol, karena Bermuda saat itu tidak memungut pajak penghasilan badan (Bermuda baru memberlakukan pajak 15 persen atas perusahaan multinasional besar pada 2025).
Pencapaian Apple lebih terpusat. Subkomite Tetap Senat AS untuk Investigasi melaporkan pada Mei 2013 bahwa Apple Sales International, anak perusahaan Irlandia yang membukukan sebagian besar penghasilan penjualan Apple di luar benua Amerika, membayar pajak $10 juta atas penghasilan $22 miliar pada 2011, sekitar 0,05 persen, sementara anak perusahaan Irlandia lainnya, Apple Operations International, tidak membayar pajak penghasilan badan di mana pun. Tarif itu lahir dari struktur yang melibatkan anak-anak perusahaan Irlandia yang tidak dianggap residen pajak oleh Irlandia karena dikelola dari tempat lain, dan tidak dianggap residen pajak oleh Amerika Serikat karena didirikan di Irlandia. Secara praktis, mereka tidak menjadi residen pajak di mana pun. Pola ini mendahului struktur Apple selama puluhan tahun: James Hines dan Eric Rice, yang menganalisis data tahun 1982, menemukan bahwa afiliasi perusahaan multinasional AS di surga pajak menyumbang lebih dari 20 persen investasi langsung asing AS dan hampir sepertiga laba luar negeri perusahaan AS, dengan tingkat laba yang dilaporkan luar biasa tinggi.
Double Irish ditutup bagi pengguna baru sejak 2015 dan sepenuhnya dihapus pada 2020. Penutupan itu mudah dibaca sebagai bukti bahwa reformasi berhasil, padahal sebagian besar perannya telah diambil alih oleh pengaturan pengganti, terutama pemindahan kekayaan intelektual ke Irlandia sendiri, yang turut membuat PDB Irlandia yang tercatat naik 26 persen pada 2015.
Dana pensiun, wahana tabungan hari tua para pekerja biasa di Amerika Serikat, Britania Raya, dan Belanda, lazim berinvestasi dalam ekuitas swasta dan infrastruktur melalui dana-dana Kepulauan Cayman; menurut hitungan industri itu sendiri, sekitar 70 persen dana investasi alternatif non-AS yang dikelola penasihat terdaftar di SEC berdomisili di sana. Struktur Cayman bersifat netral pajak: ia tidak menambahkan lapisan ekstra pajak penghasilan di tingkat dana. Dana kekayaan negara melakukan hal yang sama. Ini legal, meluas, dan tidak terlihat dalam perdebatan publik tentang keuangan lepas pantai, yang cenderung berfokus pada korporasi atau miliarder dan mengabaikan penerima manfaat pensiun di ujung lain rantai yang sama.
Skema Double Irish with Dutch Sandwich
Struktur ini beroperasi melalui tiga entitas. Perusahaan A didirikan di Irlandia tetapi dikelola dari Bermuda; menurut hukum Irlandia saat itu, residensi pajak mengikuti tempat manajemen, sehingga Perusahaan A berstatus residen Bermuda untuk keperluan pajak Irlandia. Namun, menurut hukum pajak AS, perusahaan itu berbadan hukum Irlandia dan karena itu berstatus asing. Perusahaan A memegang kekayaan intelektual. Perusahaan B adalah perusahaan induk Belanda. Perusahaan C adalah entitas Irlandia kedua, yang benar-benar residen Irlandia, yang memegang lisensi untuk mengeksploitasi kekayaan intelektual tersebut di pasar di luar Amerika Serikat. Royalti yang dihimpun dari anak-anak perusahaan operasional di seluruh dunia mengalir ke Perusahaan C, yang membayar royalti kepada Perusahaan B (mengurangi penghasilan kena pajak di Irlandia), yang kemudian membayar royalti kepada Perusahaan A (kini di Bermuda, dikenai pajak nol).
Entitas Belanda mengurangi pajak pemotongan yang seharusnya berlaku atas aliran royalti. Ketika penghasilan itu sampai di Bermuda, sifat kena pajaknya telah dilucuti di setiap tahap. Pada 2014, di bawah tekanan Uni Eropa dan Amerika Serikat, Irlandia memutuskan untuk menutup struktur ini bagi pengguna baru mulai 2015 dan bagi pengguna lama pada akhir 2020. Knowledge development box, yang diperkenalkan pada 2016, menawarkan tarif 6,25 persen atas penghasilan dari kekayaan intelektual berbasis litbang yang memenuhi syarat.Teater Reformasi — BEPS, Pilar Dua, dan Apa yang Tidak Mereka Lakukan
Proyek Base Erosion and Profit Shifting (erosi basis pajak dan pengalihan laba), yang diluncurkan OECD dan G20 pada 2013 dengan rencana aksi lima belas butir dan berpuncak pada laporan akhir pada Oktober 2015, merupakan karya kelembagaan internasional yang ambisius. Pada 2024, Inclusive Framework telah berkembang menjadi lebih dari 145 yurisdiksi anggota. Dari lebih dari 300 rezim preferensial yang telah ditinjau OECD sejak proses ini dimulai, OECD mencatat sekitar 40 persen telah dihapuskan atau sedang dihentikan secara bertahap. Kewajiban Laporan per Negara (Country-by-Country Reporting) yang diperkenalkan berdasarkan BEPS Aksi 13 telah menghasilkan lebih banyak data otoritas pajak tentang alokasi laba multinasional daripada kapan pun sebelumnya dalam sejarah.
Semua itu tidak menutup kesenjangan. Butir-butir aksinya adalah rekomendasi, bukan hukum. Bahkan keempat “standar minimum”, yang disanggupi para anggota dan pelaksanaannya tunduk pada penelaahan sejawat, baru berlaku melalui perundang-undangan domestik atau perjanjian pajak, yang diterapkan oleh badan legislatif nasional yang menjadi sasaran lobi perusahaan-perusahaan multinasional yang paling terdampak oleh reformasi. BEPS juga tidak menggarap struktur insentif yang melandasinya. Negara-negara tetap bebas menetapkan tarif pajak korporasi resmi mereka pada tingkat berapa pun yang mereka kehendaki. Kerangka ini menangani penyalahgunaan yang paling mencolok, yakni struktur yang secara nominal patuh tetapi terang-terangan artifisial, tanpa menyentuh mekanisme inti persaingan tarif.
Standar kewajaran dan kelaziman usaha dalam penetapan harga transfer, yang dipertahankan BEPS dan dalam beberapa hal justru diperkuat, bertumpu pada sebuah fiksi hukum: bahwa pembayaran sebuah perusahaan multinasional dari anak perusahaannya di Irlandia kepada induknya di Bermuda atas penggunaan kekayaan intelektual sebanding dengan transaksi pasar antara pihak-pihak yang tidak berelasi. Untuk sebagian besar kekayaan intelektual, transaksi pasar yang sebanding tidak ada. Alternatifnya adalah pembagian berbasis formula (formulary apportionment), yang membagi laba multinasional menurut tempat penjualan, tenaga kerja, dan aset benar-benar berada. Fiksi ini diperlukan karena alternatif itu akan menuntut perombakan mendasar hukum pajak internasional yang tidak pernah bersedia diadopsi oleh perekonomian-perekonomian utama.
Pilar Dua, bagian kedua dari solusi dua pilar yang disepakati pada 2021 dan berlaku sejak 1 Januari 2024 bagi yurisdiksi yang memenuhi syarat, memperkenalkan tarif pajak korporasi minimum global sebesar 15 persen yang berlaku bagi perusahaan multinasional dengan pendapatan di atas €750 juta. Ambisinya adalah menghapus persaingan tarif di dasar pasar — jika setiap yurisdiksi mengenakan pajak tambahan yang mengangkat tarif efektif menjadi 15 persen, tidak ada lagi insentif untuk menyalurkan laba ke yurisdiksi bertarif nol.
Pengecualian penghasilan berbasis substansi membatasi ambisi ini. Perusahaan multinasional dapat mengecualikan dari laba yang dikenai pajak tambahan sejumlah persentase dari nilai tercatat aset berwujud dan biaya penggajian mereka di setiap yurisdiksi: masing-masing 5 persen dalam jangka panjang, tetapi lebih besar selama masa transisi sepuluh tahun (7,4 persen dari aset berwujud dan 9,4 persen dari biaya penggajian untuk periode yang dimulai pada 2026). Bagi produsen padat modal dengan aset fisik dan karyawan nyata di yurisdiksi berpajak rendah, pengecualian ini mengurangi kewajiban pajak tambahan. Bagi perusahaan teknologi atau farmasi yang aset utamanya berupa kekayaan intelektual, yang ditempatkan di yurisdiksi dengan kehadiran fisik minimal, pengecualian ini relatif tidak banyak berpengaruh, dan perusahaan-perusahaan itulah yang paling banyak melakukan pengalihan laba. Karena itu, bagi grup dengan pabrik dan staf yang substansial di yurisdiksi berpajak rendah, batas bawah efektifnya bisa berada jauh di bawah 15 persen.
Amerika Serikat memperparah masalah ini. Undang-undang rekonsiliasi anggaran yang ditandatangani pada Juli 2025, yang dikenal luas sebagai One Big Beautiful Bill Act, mengganti nama rezim Global Intangible Low-Taxed Income menjadi “net CFC tested income” dan menetapkan tarifnya sebesar 12,6 persen sebelum kredit pajak luar negeri, di bawah batas bawah Pilar Dua sebesar 15 persen. Alih-alih Amerika Serikat menyesuaikan diri dengan standar internasional, standar itulah yang bergeser untuk mengakomodasinya: pada Januari 2026, Inclusive Framework OECD/G20 mengadopsi pengaturan “side-by-side” yang memungkinkan grup berinduk di AS memilih, mulai 2026, untuk dibebaskan dari aturan inklusi penghasilan dan aturan laba yang kurang dipajaki milik negara lain, sambil tetap membayar pajak tambahan minimum domestik di tempat mereka beroperasi. Hasilnya adalah kesenjangan yang menetap: perusahaan multinasional AS tidak menghadapi arsitektur pajak minimum yang sama dengan para pesaing Eropa mereka. Kesenjangan ini mencerminkan kepentingan perusahaan-perusahaan multinasional AS yang diuntungkan oleh arsitektur saat ini, kepentingan yang terwakili dengan baik di Kongres AS.
Pengecualian penghasilan berbasis substansi dalam Pilar Dua
Pengecualian ini dihitung per yurisdiksi. Perusahaan multinasional dengan aset berwujud €100 juta dan biaya penggajian €40 juta di yurisdiksi dengan tarif pajak korporasi 9 persen, setelah masa transisi berakhir pada 2033, akan mengecualikan laba sebesar €5 juta (5% × €100 jt) ditambah €2 juta (5% × €40 jt) sebelum persentase pajak tambahan diterapkan pada sisa laba lebih; untuk periode yang dimulai pada 2026, pengecualiannya lebih besar: €7,4 juta (7,4% × €100 jt) ditambah €3,76 juta (9,4% × €40 jt). Pengecualian ini berlaku terlepas dari apakah aset dan tenaga kerja itu ditempatkan di sana karena alasan komersial atau justru untuk memanfaatkannya. Pengecualian ini paling berharga bagi grup dengan pabrik dan staf nyata di tempat-tempat berpajak rendah, dan paling tidak berguna bagi grup padat kekayaan intelektual di bidang teknologi, farmasi, dan merek konsumen, yang aset penghasil laba utamanya takberwujud, yang jejak fisiknya di yurisdiksi berpajak rendah minimal, dan yang melakukan sebagian besar pengalihan laba.Ekonomi Politik Kegagalan Permanen
Perkiraan saat ini menunjukkan bahwa porsi penerimaan pajak korporasi yang hilang akibat pengalihan laba telah meningkat dari sekitar 1 persen pada 1975 menjadi 8 persen pada 2023, setelah mencapai puncaknya pada akhir 2010-an. Rata-rata global tarif pajak korporasi resmi turun dari sekitar 47 persen pada 1980 menjadi 26 persen pada 2025, dengan pembobotan PDB. Penurunan itu didorong oleh persaingan. Setiap negara yang menurunkan tarifnya melakukannya secara rasional, dari sudut pandangnya sendiri, untuk menarik atau mempertahankan investasi, dan tak satu pun punya alasan untuk berhenti sendirian.
Kasus Apple/Irlandia memperlihatkan cara kerja ekonomi politik ini. Pada 2016, Komisi Eropa memutuskan bahwa Irlandia telah memberikan bantuan negara yang ilegal kepada Apple melalui pengaturan pajaknya — secara khusus, bahwa otoritas pajak Irlandia (Revenue Commissioners) telah menerbitkan pendapat atas struktur pajak Apple yang merupakan perlakuan selektif yang tidak tersedia bagi perusahaan lain. Komisi memerintahkan Irlandia untuk menagih kembali sekitar €13 miliar pajak yang belum dibayar.
Irlandia mengajukan banding bersama Apple. Pengadilan Umum Uni Eropa membatalkan putusan Komisi pada 2020. Mahkamah Peradilan Uni Eropa memulihkannya pada 10 September 2024. Dana tersebut, sekitar €14,25 miliar termasuk bunga yang terakumulasi, telah dibayarkan sepenuhnya ke kas negara Irlandia pada Mei 2025.
Pemerintah Irlandia menghabiskan hampir satu dekade berjuang di pengadilan agar tidak menerima €13 miliar yang secara hukum menjadi haknya. Pemerintah itu mengerahkan sumber daya publik dan modal politik yang besar untuk menghindari penagihan uang dari sebuah perusahaan yang nyaris tidak membayar pajak sama sekali atas laba yang diperoleh lewat pengaturan Irlandia. Secara rasional, pemerintah tengah membela model pembangunan berdaulat yang telah membuahkan hasil nyata. Model ekonomi negara itu bergantung pada upaya menarik investasi langsung asing melalui kombinasi akses ke UE, tenaga kerja terdidik yang berbahasa Inggris, dan rezim pajak yang menjadikan Irlandia lokasi kompetitif bagi kantor pusat dan struktur induk perusahaan multinasional. Menagih €13 miliar dari Apple, dan memberi sinyal kepada setiap perusahaan multinasional lain yang memiliki struktur di Irlandia bahwa pengaturan pajaknya dapat dibatalkan bertahun-tahun kemudian, merupakan ancaman langsung terhadap fondasi model tersebut. Kalkulasi pemerintah Irlandia tidaklah sulit: kehilangan €13 miliar dalam satu kali pembayaran, atau mempertaruhkan basis investasi asing yang menghasilkan puluhan miliar setiap tahun.
Amerika Serikat menjadi tuan rumah, di Delaware, bagi domisili korporasi paling terkenal di dunia, dan pada 2018 perusahaan-perusahaan multinasionalnya mengalihkan lebih dari separuh laba luar negeri mereka ke surga pajak, sekitar dua kali lipat tingkat perusahaan multinasional lainnya. Britania Raya mempertahankan hubungan konstitusional dengan Jersey dan Guernsey (Dependensi Mahkota yang berpemerintahan sendiri) serta dengan Kepulauan Cayman (sebuah Wilayah Seberang Laut Britania), dan Britania Raya sendiri merupakan salah satu dari dua saluran terbesar di dunia bagi kepemilikan korporasi lepas pantai. Prancis, Jerman, dan Belanda mengkhotbahkan reformasi dalam kelompok-kelompok kerja OECD sementara perusahaan-perusahaan multinasional mereka sendiri memakai struktur Belanda dan Luksemburg secara ekstensif. Dana investasi Luksemburg saja menguasai sekitar €6,7 triliun aset bersih, menjadikan administrasi dana sebagai salah satu pilar perekonomiannya.
Sikap-sikap ini mengungkapkan kepentingan negara-negara yang menginginkan dua hal sekaligus: tampak mendukung reformasi, dan menghindari terwujudnya reformasi itu dengan kecepatan yang akan merugikan pelaku-pelaku mereka sendiri. Proses OECD melayani kedua kepentingan itu dengan baik. Proses itu menghasilkan laporan, kerangka kerja, rencana aksi, dan daftar keanggotaan Inclusive Framework, serta menciptakan narasi kemajuan. Hasilnya nyata tetapi terbatas, dan proses itu membiarkan insentif-insentif struktural berupa persaingan tarif, penetapan harga berdasarkan prinsip kewajaran dan kelaziman usaha, perburuan perjanjian pajak, dan lisensi kekayaan intelektual tetap utuh.
Kasus bantuan negara UE Apple/Irlandia
Keputusan awal Komisi Eropa tahun 2016 menyimpulkan bahwa Irlandia telah menerbitkan pendapat pajak pada 1991 dan 2007 yang memungkinkan dua anak perusahaan Apple berbadan hukum Irlandia mengatribusikan hampir seluruh laba penjualan mereka ke “kantor pusat” yang hanya ada di atas kertas, tanpa karyawan maupun tempat usaha, alih-alih ke cabang mereka di Irlandia. Akibatnya, laba dari operasi Apple di Eropa, Timur Tengah, Afrika, dan India secara efektif tidak dikenai pajak oleh yurisdiksi mana pun. Komisi menyimpulkan bahwa hal ini merupakan bantuan negara yang selektif. Irlandia mengajukan banding dengan argumen bahwa Komisi telah keliru menerapkan hukum bantuan negara UE dan salah memahami hukum pajak Irlandia. Pengadilan Umum sependapat pada 2020. Mahkamah Peradilan Uni Eropa membatalkan putusan itu pada 10 September 2024 dan memulihkan keputusan awal Komisi. Pembayaran sekitar €14,25 miliar, yang ditahan di rekening escrow selama proses litigasi, telah ditransfer ke kas negara Irlandia pada Mei 2025. Irlandia telah menghabiskan delapan tahun dan sumber daya hukum yang besar untuk berjuang agar tidak menerima jumlah ini.Mengapa Sistem Ini Tak Dapat Berubah
Reformasi sejati atas sistem pajak internasional akan membutuhkan serangkaian kondisi yang spesifik. Perekonomian-perekonomian terbesar dunia (Amerika Serikat, Britania Raya, negara-negara anggota utama UE) harus bertindak serentak melawan kepentingan material korporasi-korporasi mereka yang paling berkuasa dan warga negara mereka yang paling kaya, serta menerima periode kerugian kompetitif selama transisi berlangsung, tanpa jaminan bahwa yurisdiksi lain akan mengikuti. Mereka juga harus mengalahkan kapasitas lobi entitas-entitas yang mampu memindahkan modal, kekayaan intelektual, dan kantor pusat nominal melintasi batas negara dengan cara yang tidak mungkin dilakukan warga biasa dan usaha kecil. Dan tak satu pun dari mereka akan menikmati keuntungan sebagai penggerak pertama, karena negara yang bergerak lebih dulu mengekspor perusahaan-perusahaan multinasionalnya ke negara yang belum bergerak.
Koordinasi yang lebih baik antarlembaga tidak akan membereskan hal ini, karena hambatannya bersifat struktural: dalam sistem ini, pihak-pihak yang mengendalikan aturan adalah pihak-pihak yang diuntungkan olehnya. Sistem lepas pantai dibangun secara sengaja, selama berpuluh-puluh tahun, oleh negara-negara dan lembaga-lembaga keuangan yang sama yang secara nominal menentangnya, sebagai bagian dari pembangunan globalisasi.
Penghindaran pajak (perusahaan induk, perburuan perjanjian pajak, lisensi kekayaan intelektual, penetapan harga transfer) itu legal. Penggelapan pajak (menyembunyikan penghasilan, memalsukan catatan, memiliki rekening yang tidak dilaporkan) tidak. Pembedaan ini nyata dan harus dipertahankan. Panama Papers dan Pandora Papers mendokumentasikan aktivitas kriminal yang sesungguhnya di samping penghindaran yang legal, dan aktivitas kriminal itu layak dituntut secara pidana. Namun, pembedaan ini tidak mampu memikul kerja ideologis yang biasanya dibebankan kepadanya: ia tidak dapat menjelaskan mengapa penghindaran pada skala yang ditunjukkan oleh estimasi pengalihan laba entah bagaimana terpisah dari sistem yang menjadi sandarannya. Struktur-struktur itu legal karena negara-negara yang menulis hukum pajak menulisnya agar legal. Garis antara penghindaran dan penggelapan ditarik oleh ekonomi politik yang sama yang melahirkan sistem itu, dan tidak ada prinsip netral yang menentukan di mana garis itu jatuh.
Korporasi dan individu berkekayaan tinggi yang paling diuntungkan oleh pengaturan lepas pantai memiliki kapasitas terbesar untuk melobi melawan reformasi. Mereka mendanai riset yang mendukung persaingan pajak. Jika aturan berubah, mereka dapat memindahkan kekayaan intelektual, kantor pusat, dan pada akhirnya modal dengan cara yang menimbulkan biaya nyata bagi yurisdiksi yang mencoba melakukan reformasi. Kesenjangan antara mereka yang diuntungkan dan mereka yang menanggung biayanya, serta antara mereka yang punya pilihan untuk pergi dan mereka yang tidak, adalah mekanisme yang mereproduksi sistem ini melintasi siklus politik dan inisiatif reformasi, terlepas dari partai atau ideologi mana yang sedang berkuasa.
Tarif minimum Pilar Dua dimaksudkan agar negara-negara yang bersaing memperebutkan basis pajak yang mudah berpindah tidak mendorong tarif hingga di bawah 15 persen. Dengan pengecualian berbasis substansi yang semakin menurunkan batas bawah efektif, dengan Amerika Serikat yang telah menetapkan 12,6 persen melalui OBBBA, dan dengan grup berinduk di AS yang sejak 2026 dapat memilih keluar dari aturan penegakan utama negara lain, perlombaan ini paling-paling hanya terjeda.
Penutup
Standar kewajaran dan kelaziman usaha dalam penetapan harga transfer harus memberi jalan bagi pembagian berbasis formula, sebuah langkah yang akan mendistribusikan ulang penghasilan kena pajak dalam skala besar dan yang tidak pernah diadopsi oleh perekonomian-perekonomian utama, meskipun berulang kali diusulkan di Eropa. Irlandia harus meninggalkan strategi pembangunan yang mengubahnya dari negara dengan emigrasi neto menjadi negara tujuan neto, dan Britania Raya harus menata ulang hubungan antara City dan Dependensi Mahkota. Di Amerika Serikat, Kongres perlu mengesampingkan preferensi perusahaan-perusahaan multinasional yang gencar melobinya dan yang komite aksi politiknya turut mendanai kampanye para anggotanya.
Dua puluh enam tahun setelah OECD mendaftar 82 sasaran untuk dihapuskan, setelah lima belas butir aksi, sebuah pajak minimum global, dan hampir 150 anggota Inclusive Framework, sekitar sepertiga laba yang diperoleh perusahaan multinasional di luar negeri masih dialihkan ke surga pajak.
Penafian AI Generatif
Sebagian konten halaman ini dihasilkan dan/atau disunting dengan bantuan AI Generatif.
Media
Sumber dan Referensi Utama
An Act to provide for reconciliation pursuant to title II of H. Con. Res. 14 (“One Big Beautiful Bill Act”), Pub. L. No. 119-21, 139 Stat. 72 (2025). Signed July 4, 2025. govinfo.gov https://www.govinfo.gov/app/details/PLAW-119publ21
Baker McKenzie. “Pillar Two Side-by-Side Package Released.” January 2026. bakermckenzie.com https://www.bakermckenzie.com/en/insight/publications/2026/01/pillar-two-side-by-side-package-released
Belastingdienst (Netherlands Tax Administration). “Bronbelasting rente en royalty” (Withholding tax on interest and royalties). belastingdienst.nl https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/winst/bronbelasting-rente-en-royalty/
Cayman Finance. Industry statistics on Cayman Islands investment funds. caymanfinance.ky https://www.caymanfinance.ky/
Central Statistics Office (Ireland). “GNI* and De-Globalised Results.” Annual National Accounts 2025. cso.ie https://www.cso.ie/en/releasesandpublications/ep/p-ana/annualnationalaccounts2025/gniandde-globalisedresults/
Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF). “Main Figures Regarding the Financial Centre.” September 2026. cssf.lu https://www.cssf.lu/wp-content/uploads/Financial_centre_September_2026.pdf
Court of Justice of the European Union. Press Release No 133/24, Judgment in Case C-465/20 P, Commission v Ireland and Others. September 10, 2024. curia.europa.eu https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2024-09/cp240133en.pdf
Delaware Division of Corporations. Annual statistics. corp.delaware.gov; Delaware Code, Title 30, Chapter 19. delcode.delaware.gov https://corp.delaware.gov/stats/ · https://delcode.delaware.gov/title30/c019/index.html
European Commission. Press Release IP/16/2923 on Ireland’s tax rulings for Apple. August 30, 2016. ec.europa.eu https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_16_2923
European Commission. “Business in Europe: Framework for Income Taxation (BEFIT).” taxation-customs.ec.europa.eu https://taxation-customs.ec.europa.eu/taxation/business-taxation/business-europe-framework-income-taxation-befit_en
Federal Election Commission. “Who Can and Can’t Contribute.” fec.gov https://www.fec.gov/help-candidates-and-committees/candidate-taking-receipts/who-can-and-cant-contribute/
FinCEN. “Beneficial Ownership Information.” fincen.gov; “FinCEN Removes Beneficial Ownership Reporting Requirements for U.S. Companies and U.S. Persons.” March 2025. fincen.gov https://www.fincen.gov/boi · https://www.fincen.gov/news/news-releases/fincen-removes-beneficial-ownership-reporting-requirements-us-companies-and-us
Garcia-Bernardo, J., Fichtner, J., Takes, F.W., and Heemskerk, E.M. “Uncovering Offshore Financial Centers: Conduits and Sinks in the Global Corporate Ownership Network.” Scientific Reports 7, no. 1 (2017): 6246. nature.com https://www.nature.com/articles/s41598-017-06322-9
Gidron, Idann, Ludvig Wier, and Gabriel Zucman. “Global Profit Shifting, 1975–2023.” Working paper, 2026. gabriel-zucman.eu https://gabriel-zucman.eu/files/GWZ2026.pdf
GOV.UK. “Crown Dependencies: Jersey, Guernsey and the Isle of Man.” gov.uk https://www.gov.uk/government/publications/crown-dependencies-jersey-guernsey-and-the-isle-of-man
Hines, James R. “Treasure Islands.” Journal of Economic Perspectives 24, no. 4 (2010): 103–126. aeaweb.org https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.24.4.103
Hines, James R., and Eric M. Rice. “Fiscal Paradise: Foreign Tax Havens and American Business.” Quarterly Journal of Economics 109, no. 1 (1994): 149–182. academic.oup.com https://academic.oup.com/qje/article-abstract/109/1/149/1850027
Holland & Knight. “OECD Pillar Two Side-by-Side Safe Harbor Package.” January 2026. hklaw.com https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2026/01/oecd-pillar-two-side-by-side-safe-harbor-package
ICIJ. “Pandora Papers.” 2021. icij.org https://www.icij.org/investigations/pandora-papers/
Irish Times. “Apple’s €14bn Escrow Account Wound Down.” July 15, 2025.
OECD. Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue. Paris: OECD Publishing, 1998.
OECD. Towards Global Tax Co-operation: Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices. Paris: OECD Publishing, 2000. Summarized in “OECD Publishes Blacklist of Tax Havens,” Project Finance Law, July 2000. projectfinance.law https://www.projectfinance.law/publications/2000/july/oecd-publishes-blacklist-of-tax-havens
OECD. Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting. Paris: OECD Publishing, 2013. doi.org/10.1787/9789264202719-en https://doi.org/10.1787/9789264202719-en
OECD. Base Erosion and Profit Shifting: 2015 Final Reports. Paris: OECD Publishing, 2015.
OECD. “OECD Releases Latest Peer Review Results on Preferential Tax Regimes under BEPS Action 5.” February 2025. oecd.org https://www.oecd.org/en/about/news/announcements/2025/02/oecd-releases-latest-peer-review-results-on-preferential-tax-regimes-under-beps-action-5.html
OECD. “Members of the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS.” December 2025. oecd.org https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-issues/beps/inclusive-framework-on-beps-composition.pdf
OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS. Side-by-Side Package. Paris: OECD, January 2026. (See the Baker McKenzie and Holland & Knight summaries above.)
Palan, Ronen, Richard Murphy, and Christian Chavagneux. Tax Havens: How Globalization Really Works. Ithaca: Cornell University Press, 2010. cornellpress.cornell.edu https://www.cornellpress.cornell.edu/book/9780801476129/tax-havens/
Reuters. “Google Shifted $23 Billion to Tax Haven Bermuda in 2017, Filing Shows.” January 3, 2019. Republished by The Guardian. theguardian.com https://www.theguardian.com/technology/2019/jan/03/google-tax-haven-bermuda-netherlands
Revenue (Irish Tax and Customs). “Domestic Top-up Tax.” revenue.ie; “Knowledge Development Box.” revenue.ie https://www.revenue.ie/en/companies-and-charities/pillar-two/what-is/domestic-top-up-tax.aspx · https://www.revenue.ie/en/companies-and-charities/reliefs-and-exemptions/knowledge-development-box-kdb/index.aspx
Rijksoverheid (Government of the Netherlands). “Nederland heeft met bijna 100 landen een belastingverdrag” (The Netherlands has tax treaties with almost 100 countries). February 19, 2025. rijksoverheid.nl https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2025/02/19/nederland-heeft-met-bijna-100-landen-een-belastingverdrag
Tax Foundation. Corporate Tax Rates around the World, 2025. Washington, DC: Tax Foundation, 2025. taxfoundation.org https://taxfoundation.org/data/all/global/corporate-tax-rates-by-country-2025/
Tørsløv, Thomas R., Ludvig S. Wier, and Gabriel Zucman. “The Missing Profits of Nations.” NBER Working Paper No. 24701, National Bureau of Economic Research, 2018. Revised and published in Review of Economic Studies 90, no. 3 (2023): 1499–1534. academic.oup.com; author’s version (PDF) https://academic.oup.com/restud/article/90/3/1499/6640464 · https://gabriel-zucman.eu/files/TWZ2022.pdf
UK Parliament. Finance (No. 2) Act 2023, section 195 and Schedule 16 (substance-based income exclusion). legislation.gov.uk https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2023/30/schedule/16
US Census Bureau. “U.S. Goods Trade: Imports & Exports by Related-Parties, 2025.” 2026. census.gov https://www.census.gov/foreign-trade/Press-Release/related_party/rp25.pdf
US Senate Permanent Subcommittee on Investigations. Offshore Profit Shifting and the U.S. Tax Code — Part 2 (Apple Inc.). Hearing, May 21, 2013 (S. Hrg. 113-90). Washington, DC: US Government Printing Office, 2013. govinfo.gov https://www.govinfo.gov/app/details/CHRG-113shrg81657
