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Il 17 maggio 2026 il direttore generale dell’Organizzazione mondiale della sanità dichiarò l’epidemia di Ebola Bundibugyo nella Repubblica Democratica del Congo e in Uganda un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale, il secondo livello d’allarme più alto del suo regolamento, un gradino sotto l’emergenza pandemica. Poi convocò il Comitato di emergenza — l’organo di esperti il cui parere il Regolamento sanitario internazionale gli impone di valutare quando prende quella decisione, e che fino a quel fine settimana era sempre stato ascoltato per primo.
Lo fece al contrario, per la prima volta nella storia dell’OMS. Due giorni dopo il comitato si riunì, esaminò i dati e convenne che l’epidemia raggiungeva la soglia di un’emergenza globale. Il 22 maggio seguirono le raccomandazioni temporanee.
Vista da fuori, l’intera sequenza sembra una scorciatoia procedurale senza conseguenze, dato che gli esperti erano comunque d’accordo. Eppure proprio quell’accordo suggerisce da dove viene di solito il ritardo. Il collo di bottiglia non erano le competenze o i dati, né un vero disaccordo sul fatto che un virus Ebola raramente osservato, in diffusione internazionale e privo di vaccini o terapie approvati, costituisse un’emergenza globale. Il collo di bottiglia era l’architettura: un processo deliberativo a porte chiuse, che convoca comitati e cerca il consenso e che, per la sua stessa logica procedurale, richiede giorni che un’epidemia non concede.
Tedros Adhanom Ghebreyesus fece bene a scavalcare il proprio comitato. Ciò che va spiegato è un sistema in cui la via più rapida verso il risultato di cui aveva bisogno era una clausola usata di rado, l’articolo 12, paragrafo 2, che consente al direttore generale di dichiarare l’emergenza una volta ottenuto l’assenso degli Stati colpiti e di sentire il parere del comitato in seguito; lo stesso sistema ha poi convalidato quella scorciatoia senza cambiare la sua procedura abituale. Quel sistema poggia sul Regolamento sanitario internazionale, un trattato scritto in un’altra epoca per risolvere un problema diverso da quello che continua a uccidere.
La macchina
A chi sente il termine per la prima volta, una PHEIC suona come l’equivalente internazionale di un allarme antincendio: il segnale sanitario più forte che il mondo possa lanciare, pandemia dichiarata a parte. Viene facile pensare che imponga una risposta, con fondi che arrivano, frontiere coordinate e governi che agiscono.
Il sistema non è mai stato costruito per imporre nulla di tutto questo. Il Regolamento sanitario internazionale, adottato nel 2005, è un trattato vincolante per 196 Stati parte.
Gli obblighi degli Stati vanno in diverse direzioni, ma non in quella che conta quando la gente muore. Gli Stati devono notificare all’OMS entro 24 ore gli eventi che, dopo valutazione, possono costituire una PHEIC. Devono anche sviluppare e mantenere capacità di base di sorveglianza e risposta sanitaria, ma il rispetto di quest’obbligo è stato scarso fin dall’inizio, e le proroghe sono state concesse con tale regolarità che nei fatti il requisito resta un’aspirazione. L’articolo 44 chiede agli Stati di collaborare tra loro nell’individuazione, nella risposta, nella cooperazione tecnica e nella mobilitazione di risorse finanziarie, ma solo «nella misura del possibile», un limite che ciascuno Stato valuta da sé.
Quando il direttore generale dichiara una PHEIC in base all’articolo 12, le raccomandazioni temporanee emanate in base all’articolo 15 sono, secondo la definizione dello stesso trattato, «pareri non vincolanti», ed è questo che un’emergenza sanitaria globale consegna agli Stati sovrani.
Ciò che il Regolamento vincola, e vincola strettamente, è l’errore opposto: fare troppo. L’articolo 43 impone a qualsiasi Stato le cui misure aggiuntive interferiscano in modo significativo con il traffico internazionale, per esempio respingendo o trattenendo viaggiatori o merci per più di 24 ore, di fondarle su prove scientifiche e, a meno che non le abbia raccomandate l’OMS, di notificarle insieme alle loro motivazioni entro 48 ore.
L’intera architettura giuridica fu costruita per prevenire le reazioni eccessive: governi che chiudono le frontiere, tagliano le rotte commerciali, puniscono economicamente i Paesi colpiti per panico o per teatro politico. Il Regolamento limita ciò di cui gli Stati abitualmente fanno troppo, cioè restringere i commerci, e chiede solo in modo vago, senza alcuno strumento per imporlo, ciò di cui fanno sempre troppo poco, cioè finanziare e organizzare una risposta nel Paese colpito.
L’asimmetria era voluta. Il Regolamento fu negoziato nei primi anni Duemila, all’indomani della SARS, quando la paura dominante tra gli Stati membri era il danno economico di quarantene eccessive. L’economia cinese era stata colpita duramente dagli avvisi di viaggio, e il turismo di Toronto era crollato. L’energia politica dietro la revisione del Regolamento andò a prevenire quel tipo di reazione eccessiva, non a obbligare Paesi senza fondi né mezzi ad avviare risposte d’emergenza che non potevano permettersi.
Gli emendamenti adottati nel giugno 2024 non hanno risolto il problema. Hanno introdotto un «meccanismo finanziario di coordinamento» basato interamente su contributi volontari, senza alcun impegno di finanziamento vincolante per gli Stati ricchi. Undici Stati parte hanno respinto perfino queste modeste modifiche prima della loro entrata in vigore: Stati Uniti, Germania, Canada, Brasile, Italia, Argentina, Austria, Repubblica Ceca, Israele, Paesi Bassi e Filippine. Sette di loro hanno invocato procedure interne non ancora concluse più che un’opposizione dichiarata. Per la maggior parte degli altri Stati, gli emendamenti sono entrati in vigore nel settembre 2025. Da allora l’elenco ha continuato a cambiare: la Germania ha ritirato il proprio rifiuto nel febbraio 2026, mentre Iran, Nuova Zelanda e Slovacchia hanno depositato i loro nel marzo 2026. Ma l’architettura di fondo è rimasta intatta: l’OMS può ancora dichiarare emergenze che non ha alcun potere di risolvere.
Lo scollamento tra il piano internazionale e quello nazionale è profondo. Clare Wenham e Liam Stout hanno mappato la legislazione d’emergenza di 48 Stati membri dell’OMS, meno di un quarto del totale e non un campione rappresentativo. Solo il 16 per cento faceva un qualche riferimento alla «PHEIC» nel proprio diritto interno, e meno del 40 per cento usava anche solo il termine «pandemia». Nella maggior parte dei Paesi esaminati, la principale designazione d’allarme dell’OMS non esiste nell’ordinamento.
Se quel campione è indicativo, il sistema può far suonare un allarme che gran parte del suo pubblico non ha alcun obbligo giuridico interno di ascoltare, e non ha alcun mezzo per imporre una risposta a nessuno di loro.
Tutte le PHEIC dal 2005
In base al Regolamento sono state dichiarate nove PHEIC, e il rispetto delle relative raccomandazioni temporanee è stato costantemente scarso. H1N1, 2009: circa un quarto dei governi limitò le importazioni di carne suina, in aperta contraddizione con l'indicazione dell'OMS secondo cui il virus non si trasmetteva attraverso gli alimenti. Poliomielite, 2014 e tuttora in corso: ancora in vigore a più di dodici anni di distanza, con il poliovirus selvaggio radicato in Pakistan e Afghanistan. Ebola in Africa occidentale, 2014: circa un quarto degli Stati impose restrizioni ai viaggi contro il parere dell'OMS. Zika, 2016: l'OMS sconsigliò qualsiasi restrizione ai viaggi o ai commerci, lasciando ai governi poco da disattendere. Ebola nel Kivu, 2019: misure su commerci e viaggi oltre le raccomandazioni. COVID-19, 2020: il 30 gennaio l'OMS raccomandò esplicitamente di non limitare i viaggi; entro la fine di marzo, praticamente tutti i 196 Stati parte avevano imposto controlli alle frontiere, e già il 7 febbraio due terzi dei Paesi che limitavano i viaggi non avevano notificato le proprie misure come richiesto dall'articolo 43. Mpox, 2022: il Comitato di emergenza si divise 9 a 6 contro la dichiarazione; Tedros la dichiarò comunque, definendosi l'«ago della bilancia». Mpox clade I, 2024: la seconda dichiarazione per la stessa malattia in due anni, con l'accesso ai vaccini per i Paesi africani in ritardo di mesi rispetto ai Paesi ricchi. Ebola Bundibugyo, 2026: dichiarata prima ancora che il comitato si riunisse.Bundibugyo
Che cosa significhi in pratica l’architettura del sistema delle PHEIC dipende dalla singola emergenza. L’epidemia di Bundibugyo del 2026 ne mette a nudo tutti i limiti in una volta: nessuna contromisura medica, un conflitto armato in corso, una diffusione internazionale confermata e un vuoto di finanziamenti che nessun meccanismo del Regolamento può colmare.
Il Bundibugyo ebolavirus è una delle sei specie note del genere. I due vaccini contro l’Ebola arrivati sul mercato, Ervebo di Merck e il vaccino in due dosi Zabdeno/Mvabea di Johnson & Johnson, sono stati sviluppati contro la specie Zaire, e nessuno dei due è autorizzato per il Bundibugyo. Nel maggio 2026 Janssen ha rinunciato per ragioni commerciali all’autorizzazione europea di Zabdeno/Mvabea. Gli esperti dell’OMS giudicano limitate e non conclusive le prove di una protezione crociata di Ervebo, e vogliono che lo si usi solo all’interno di studi di ricerca. Le terapie a base di anticorpi approvate dalla FDA, Ebanga e Inmazeb, hanno dato prova di sé contro la specie Zaire nello studio PALM condotto nella RDC nel 2018–2019. Contro il Bundibugyo, l’arsenale dell’ultimo decennio offre piste, non cure: l’OMS ha dato priorità, per la sperimentazione clinica, a un componente di Inmazeb (maftivimab), al cocktail sperimentale di anticorpi MBP134 e all’antivirale remdesivir, e nessuno di questi ha un’efficacia dimostrata.
Il CEPI sta accelerando tre candidati vaccini sperimentali: rVSV-BDBV-GP dell’IAVI, ChAdOx1-BDBV dell’Università di Oxford e del Serum Institute of India, e un candidato a mRNA di Moderna. Il 28 maggio una consultazione di esperti dell’OMS ha giudicato il candidato di Oxford potenzialmente pronto per la valutazione in sperimentazione clinica entro due o tre mesi, a condizione di ulteriori dati sugli animali. Il candidato dell’IAVI richiede, secondo le stime, da sette a nove mesi prima di essere pronto per una sperimentazione clinica. I tempi di Moderna non erano ancora stati indicati. Anche il più rapido di questi percorsi porta a una sperimentazione clinica, non a un vaccino da distribuire. La sperimentazione deve ancora dimostrare la protezione e superare la revisione regolatoria, anche con il CEPI che paga perché le dosi vengano prodotte in parallelo, e poi il vaccino va distribuito in una zona di guerra dove le catene di approvvigionamento vengono regolarmente saccheggiate o distrutte. A fine maggio, la distanza tra il punto in cui si trovava la scienza e un operatore sanitario della provincia dell’Ituri con in mano un vaccino contro il Bundibugyo di efficacia dimostrata si sarebbe misurata con ogni probabilità in anni anziché in mesi.
L’epidemia si sta espandendo in territori dove il contenimento classico della sanità pubblica è di fatto impossibile. Il 3 giugno l’OMS segnalava nella RDC 344 casi confermati, di cui 60 decessi, distribuiti tra le province dell’Ituri, del Nord Kivu e del Sud Kivu, con unità di trattamento già aperte fino a Goma e Bukavu, a sud.
In Uganda erano stati individuati quindici casi confermati, anche a Kampala, una città di diversi milioni di abitanti con collegamenti aerei internazionali diretti verso Nairobi, Dubai, Addis Abeba e oltre. Nella RDC il tracciamento raggiungeva circa il 45 per cento dei contatti individuati; per anticipare un’epidemia di Ebola bisogna superare il 90 per cento.
Gli strumenti disponibili sono l’isolamento precoce, il tracciamento dei contatti, la prevenzione delle infezioni e le sepolture sicure, e per funzionare richiedono tutti la fiducia delle comunità e l’accesso fisico. In gran parte dell’est della RDC la prima scarseggia, e il conflitto armato rende pericoloso il secondo.
La provincia dell’Ituri è contesa dalle ADF, un gruppo armato affiliato all’ISIS responsabile di alcuni degli attacchi più sanguinosi contro i civili nella regione, e da milizie etniche, mentre l’M23, sostenuto dal Ruanda, controlla dall’inizio del 2025 Goma e Bukavu e ampie parti del Nord e del Sud Kivu. Le strutture sanitarie sono distrutte oppure operano sotto minaccia.
Le squadre di coinvolgimento delle comunità, che bussano alle porte, rintracciano i contatti e spiegano perché le sepolture sicure sono importanti, non possono lavorare in sicurezza nelle zone sotto il controllo attivo dei gruppi armati. Quasi dieci milioni di persone tra Ituri, Nord Kivu, Sud Kivu e il vicino Tanganica soffrono la fame acuta, il che significa popolazioni in movimento, malnutrite, più difficili da trovare e in gran parte fuori dalla portata dei sistemi sanitari e della comunicazione.
«Non possiamo costruire la fiducia delle comunità né isolare i malati mentre cadono le bombe», scrisse Tedros il 27 maggio — pochi giorni prima di recarsi nell’Ituri per vedere con i propri occhi l’epicentro.
La PHEIC, intanto, aveva prodotto raccomandazioni temporanee: pareri non vincolanti rivolti a 196 Stati sovrani. Ciò che l’epidemia richiede è un vaccino che non esiste, un cessate il fuoco che nessuna autorità sanitaria può imporre e un piano di risposta finanziato che nessun meccanismo del Regolamento sanitario internazionale può obbligare qualcuno a pagare. Una gestione migliore non colmerebbe la distanza tra ciò che la dichiarazione produce e ciò che l’emergenza esige, perché il limite è insito nello strumento.
Il virus Bundibugyo
Identificato per la prima volta nel 2007 nel distretto di Bundibugyo, in Uganda, il Bundibugyo ebolavirus aveva causato prima del 2026 solo focolai piccoli e geograficamente isolati, ed è per questo che non esisteva un vaccino. I tassi storici di letalità sono più bassi del 50–90 per cento della specie Zaire: nei due focolai precedenti, in Uganda nel 2007 e in Congo nel 2012, morì circa un terzo dei pazienti confermati, anche se l'OMS stima il bilancio del 2012 vicino al 50 per cento se si contano i casi probabili. Ma il virus è stato poco studiato, perché i focolai non sono mai durati abbastanza a lungo né si sono estesi abbastanza da attirare investimenti di ricerca continuativi. Il problema della specificità di specie nello sviluppo dei vaccini contro gli ebolavirus è fondamentale: la protezione contro una delle sei specie note non si può dare per scontata contro un'altra, e le prove che il vaccino contro lo Zaire protegga dal Bundibugyo sono limitate e non conclusive. I tre candidati su cui scommette il CEPI vengono dall'IAVI, da Oxford e dal Serum Institute of India, e da Moderna.L’ultima volta
Nelle emergenze precedenti il ritardo andava nella direzione opposta: era l’organizzazione stessa a trattenere l’allarme, per mesi.
L’epidemia di Ebola del 2014 in Africa occidentale seguì uno schema che dovrebbe ormai essere riconoscibile. I primi casi comparvero in Guinea nel dicembre 2013, e l’OMS ricevette la notifica nel marzo 2014. A giugno Medici Senza Frontiere aveva dichiarato pubblicamente l’epidemia «fuori controllo», un giudizio che l’OMS non condivideva, almeno non in pubblico.
L’OMS dichiarò la PHEIC solo l’8 agosto 2014, 138 giorni dopo la notifica, quando erano già stati segnalati più di 1.700 casi e oltre 960 persone erano morte.
Il ritardo fu un calcolo, e rivela quanto a fondo l’asimmetria di progetto del Regolamento fosse stata interiorizzata dall’istituzione che in teoria operava al di sopra di esso. I vertici dell’OMS temevano che una dichiarazione di PHEIC innescasse proprio la reazione eccessiva che il Regolamento era stato costruito per prevenire: restrizioni ai commerci e ai viaggi che avrebbero devastato tre dei Paesi più poveri del mondo. I funzionari dell’OMS soppesavano una probabile restrizione saudita sui musulmani dell’Africa occidentale diretti all’Hajj, che avrebbe avuto gravi conseguenze economiche e politiche per Guinea, Liberia e Sierra Leone. Le compagnie aeree stavano già riducendo i voli. Gli investitori stranieri se ne andavano. Una PHEIC formale, calcolavano i vertici dell’OMS, avrebbe accelerato il collasso economico che avrebbe dovuto aiutare a prevenire.
La dottoressa Sylvie Briand, allora a capo del Dipartimento malattie pandemiche ed epidemiche dell’OMS, scrisse in un documento interno del giugno 2014 di non ritenere che dichiarare una PHEIC avrebbe «aiutato a combattere l’epidemia in questa fase», perché «bisogna fare raccomandazioni e queste rischiano di danneggiare il Paese senza aiutare la sanità pubblica». Definì il ricorso al Regolamento «un’ultima risorsa».
Le catastrofiche conseguenze economiche arrivarono comunque. La Banca mondiale stimò la produzione persa dai tre Paesi in circa 2,2 miliardi di dollari fino a tutto il 2015. Gran parte la provocò la paura, sotto forma di quel «comportamento di evitamento» che svuotò mercati, miniere e voli; le restrizioni ai viaggi imposte da altri Stati nonostante il parere dell’OMS aggravarono il danno. Circa un quarto dei governi del mondo limitò i viaggi dai Paesi colpiti. Il sistema concepito per prevenire le punizioni economiche non riuscì a prevenirle.
E rinviando la dichiarazione per ridurre quel rischio, l’OMS permise all’epidemia di raggiungere dimensioni che moltiplicarono ogni costo. Si chiuse con circa 28.600 casi e 11.300 morti.
Seguirono le analisi su che cosa fosse andato storto. Il panel indipendente Harvard-LSHTM, nel suo rapporto del novembre 2015, propose dieci riforme strutturali. Tra queste, un Comitato di emergenza permanente, trasparente e protetto dalle pressioni politiche, con il potere di dichiarare emergenze a maggioranza, al posto del sistema ad hoc; una Commissione indipendente per la responsabilità incaricata di valutare l’intero sistema; e un quadro di norme e regole per la condivisione dei dati di ricerca e dei relativi benefici.
Il panel di valutazione intermedia sull’Ebola, nel suo rapporto del luglio 2015, sollecitò quella che divenne una correzione ricorrente nelle revisioni successive al 2014: un livello di allerta intermedio sotto la PHEIC, che consentisse un intervento precoce e graduale prima che una crisi raggiungesse la piena soglia d’emergenza. Il Comitato di revisione del Regolamento sull’Ebola lo raccomandò poi senza mezzi termini: il sistema aveva bisogno di un modo per dare l’allarme prima che suonasse al massimo volume.
Quasi tutte queste proposte morirono tra la raccomandazione e l’attuazione. Non furono dimenticate: l’OMS le cita nei rapporti annuali e nei documenti di riforma come prova di apprendimento istituzionale. Morirono perché attuarle richiedeva il consenso degli stessi Stati membri di cui avrebbero dovuto limitare il comportamento.
Il Programma per le emergenze sanitarie dell’OMS nacque nel luglio 2016, un’aggiunta strutturale reale e la riforma più spesso citata come prova che il sistema aveva risposto al 2014. Ma fu concepito come programma multirischio, per epidemie e crisi umanitarie, e nel 2020 il suo stesso Comitato indipendente di supervisione e consulenza avvertì che gli investimenti nella preparazione erano stati insufficienti e trovò la maggior parte dei Paesi impreparata a una pandemia delle dimensioni del COVID-19. Il Fondo di riserva per le emergenze fu costruito attorno a un obiettivo di 100 milioni di dollari, proposto per la prima volta dal Comitato di revisione del Regolamento che aveva esaminato la risposta all’H1N1. Nel 2025 il fondo ha ricevuto contributi per 10,6 milioni di dollari e ne ha erogati quasi 30 milioni, poco meno del triplo di quanto aveva incassato.
Poi c’era la Pandemic Emergency Financing Facility, il tentativo di punta della Banca mondiale di cartolarizzare il rischio pandemico, le cui obbligazioni pandemiche furono vendute nel 2017 con grande clamore. Lo strumento raccolse 425 milioni di dollari tra obbligazioni pandemiche e swap assicurativi e pagò agli investitori circa 100 milioni di dollari di cedole nel corso della vita dei titoli. I criteri di attivazione erano così restrittivi che, quando il COVID-19 ebbe i requisiti per un pagamento, la pandemia uccideva già migliaia di persone al giorno in più continenti. Il pagamento, di circa 196 milioni di dollari, fu attivato a metà aprile 2020, ripartito fra 64 Paesi dieci giorni dopo e trasferito per intero solo a fine settembre. Arrivò a pandemia inoltrata da mesi, e gli investitori avevano già intascato in interessi circa la metà di quella somma. Lawrence Summers, ex capo economista della Banca mondiale, definì l’intera operazione «un errore imbarazzante» e il sintomo di una «stravaganza finanziaria». La Banca mondiale non rinnovò le obbligazioni alla scadenza, nel luglio 2020.
Il nuovo programma, dunque, era a corto di personale, la cassa per le emergenze cronicamente sottofinanziata, e lo strumento finanziario pagò profumatamente gli investitori ed erogò i fondi troppo tardi perché servissero.
E il livello di allerta intermedio, una riforma che una revisione dopo l’altra aveva proposto per evitare risposte tardive, fu discusso per la maggior parte di un decennio e mai adottato. Gli emendamenti al Regolamento del 2024 hanno introdotto invece un livello di «emergenza pandemica» sopra la PHEIC, aggiungendo un gradino verso l’alto quando il problema diagnosticato era l’incapacità del sistema di dare l’allarme prima.
A giugno 2026 non esiste ancora alcuna allerta formale al di sotto della PHEIC. I livelli interni di emergenza dell’OMS le consentono di inviare personale e fondi prima di qualsiasi dichiarazione, ma il trattato non offre alcun modo di far suonare l’allarme internazionale a un volume inferiore al massimo. Dopo il 2014 il sistema ha tratto le lezioni giuste e individuato le correzioni strutturali corrette, ma non è riuscito ad attuarle.
Lo schema sotto lo schema
Sarebbe rassicurante considerare il 2014 un caso unico: il leader sbagliato nel momento sbagliato, un sistema colto impreparato per la prima volta. Ma le stesse dinamiche si sono riprodotte con variabili diverse e un esito identico, e questo indica una spiegazione strutturale.
L’epidemia di Ebola del 2018–2020 nel Kivu, nella RDC, fu dichiarata nell’agosto 2018 e avrebbe finito per uccidere oltre 2.200 persone, all’epoca la seconda epidemia di Ebola più letale della storia. Il Comitato di emergenza si riunì e rifiutò di raccomandare una PHEIC tre volte di seguito tra l’ottobre 2018 e il giugno 2019. Le motivazioni cambiavano da una riunione all’altra, ma tornavano sempre alla stessa conclusione: una dichiarazione avrebbe aggiunto poco alla risposta e sarebbe potuta costare cara alla RDC. Al terzo rifiuto il virus era già passato in Uganda, uccidendo un bambino di cinque anni e sua nonna nel distretto di Kasese. Il comitato disse comunque di no, con la motivazione dichiarata che il rischio di diffusione oltre la regione restava basso, pur giudicando molto alto il rischio nazionale e regionale, e che una PHEIC avrebbe potuto danneggiare l’economia della RDC. Era la stessa logica, quasi parola per parola, che nel 2014 aveva ritardato la dichiarazione di 138 giorni.
La PHEIC fu dichiarata il 17 luglio 2019, a quasi un anno intero dall’inizio dell’epidemia, e solo dopo la comparsa di un caso a Goma, una città di due milioni di abitanti con un aeroporto internazionale, sul confine con il Ruanda.
Goma innescò ciò che le prove epidemiologiche non erano riuscite a innescare: la rilevanza politica. Con un altro direttore generale e in un’altra area geografica, la stessa architettura aveva prodotto lo stesso ritardo.
Il bilancio del rispetto delle regole non è migliore. Durante il COVID-19, il 30 gennaio 2020 l’OMS raccomandò esplicitamente di non limitare i viaggi, ed entro la fine di marzo praticamente ogni Stato parte aveva imposto restrizioni.
Le dichiarazioni sull’mpox confermarono lo schema in un altro registro ancora. Nel luglio 2022 il Comitato di emergenza votò 9 a 6 contro una PHEIC; Tedros la dichiarò comunque, definendosi l’«ago della bilancia» e forzando le norme procedurali più di quanto fossero mai state forzate. Quanto alla dichiarazione in sé, la raccomandazione dell’OMS sull’accesso equo divenne, come al solito, un parere non vincolante a cui nessuno era tenuto. Nell’agosto 2024 arrivò una seconda PHEIC per l’mpox, per il clade I diffuso in Africa: una variante più pericolosa, concentrata nella RDC e nei Paesi vicini, con l’accesso ai vaccini per i Paesi africani in ritardo di mesi rispetto a quelli ricchi. Lo stesso continente portò di nuovo il peso, mentre il sistema sbrigava le proprie procedure.
Il risultato più tagliente riguarda il meccanismo stesso. Catherine Worsnop e i suoi colleghi hanno analizzato la risposta al COVID-19 e hanno trovato che la dichiarazione d’emergenza dell’OMS e l’annuncio della pandemia, che sconsigliavano entrambi le restrizioni alle frontiere, erano associati a un aumento del numero di Stati che le imponevano. Una spiegazione si adatta allo schema: quando l’OMS dichiara il massimo livello d’allerta possibile e al tempo stesso consiglia ai governi di non chiudere le frontiere, i governi sentono l’allarme e ignorano il consiglio. La dichiarazione funziona come un segnale di gravità, e i governi reagiscono alla gravità più che alla raccomandazione che vi è appuntata.
I governi nazionalisti, ha rilevato Worsnop in uno studio successivo, erano particolarmente inclini a imporre restrizioni e a farlo più in fretta, attratti da politiche che associano la malattia agli stranieri.
Se questa spiegazione regge, il meccanismo della PHEIC amplifica la reazione eccessiva che doveva contenere, e il trattato non ha altro modo di rispondere se non con altri pareri non vincolanti.
Dentro il Comitato di emergenza
I Comitati di emergenza non sono organi permanenti. Ciascuno viene convocato ad hoc dal direttore generale attingendo all'elenco di esperti del Regolamento, delibera a porte chiuse e cerca il consenso. L'OMS descrive il processo come un esercizio tecnocratico e politicamente neutrale. Barbara Frossard Pagotto e Mark Eccleston-Turner, sulla base delle testimonianze di persone coinvolte nelle decisioni sulle PHEIC, ne descrivono uno fortemente politicizzato, in cui le decisioni sono guidate da fattori che vanno oltre i criteri del Regolamento e plasmate dalla composizione di ciascun comitato, dalle pressioni che gravano sui suoi membri e dalle dinamiche negoziali nella stanza.L’architettura dell’impotenza
Nel 2026 Tedros ha scavalcato il comitato e l’epidemia ha continuato a divampare: una dichiarazione più rapida non bastava. Dopo il 2014 il sistema aveva diagnosticato correttamente i propri punti di rottura e progettato le riforme giuste, e quelle riforme erano state quantificate nei costi, discusse e in gran parte accantonate.
Lo schema si è ripetuto con direttori generali, patogeni e decenni diversi, e questo porta lontano da qualsiasi singolo leader e verso la fonte dell’autorità dell’OMS.
Quell’autorità è, come ha sostenuto il politologo Colin McInnes, «in prestito» dagli Stati membri. I soggetti che il Regolamento cerca di governare sono gli stessi che governano il Regolamento. Questa circolarità genera tre disfunzioni intrecciate che nessuna singola riforma può raggiungere, perché sono proprietà della struttura stessa.
La prima è il paradosso tra consenso e autorità. Dopo la SARS, nel 2003, la direttrice generale Gro Harlem Brundtland agì con decisione: criticò pubblicamente la Cina per aver nascosto l’epidemia ed emanò l’avviso di viaggio più severo nei 55 anni di storia dell’OMS, senza attendere il consenso degli Stati membri. Funzionò, e la SARS fu contenuta. Ma la ricompensa per quel successo fu un contraccolpo politico: gli Stati membri accusarono l’OMS di aver oltrepassato il proprio mandato, di aver agito senza autorizzazione. L’istituzione ne trasse la lezione che agire con decisione significava mettere a rischio la cooperazione degli Stati il cui consenso sorregge l’autorità dell’organizzazione. Dopo l’H1N1 del 2009, le proposte di un ruolo più operativo dell’OMS nelle crisi furono respinte dagli stessi governi che cinque anni dopo avrebbero accusato l’organizzazione di passività durante l’Ebola.
Il ciclo è meccanico: gli Stati rifiutano l’autorità che renderebbe possibile una risposta efficace, poi condannano l’istituzione perché ne è priva. E la condanna stessa diventa la giustificazione per negarle altra autorità.
La seconda disfunzione è il vuoto di applicazione. Gli Stati violano gli obblighi del Regolamento senza conseguenze, e lo sanno. Quando, nelle prime settimane del COVID-19, due terzi dei Paesi che limitavano i viaggi non notificarono le proprie misure come richiesto dall’articolo 43, non accadde nulla: nessuna indagine, nessuna sanzione, nessun rendiconto pubblico. Il monitoraggio del rispetto degli obblighi poggia sul rapporto annuale di autovalutazione degli Stati parte, noto come SPAR, un questionario autocompilato in cui i Paesi danno un voto alla propria preparazione, affiancato da valutazioni esterne volontarie che non comportano alcuna sanzione. L’OMS non ha ispettori, né potere sanzionatorio, né un braccio esecutivo di alcun tipo. Gli emendamenti del 2024 hanno affrontato questa lacuna creando un Comitato degli Stati parte il cui mandato è esplicitamente «di natura esclusivamente facilitativa e consultiva» e «non conflittuale, non punitivo», una formula che esclude proprio le funzioni conflittuali e punitive che renderebbero il rispetto degli obblighi esigibile.
La terza disfunzione è la più corrosiva, perché è un incentivo perverso inscritto nella logica stessa del sistema. Gli Stati che segnalano le epidemie in modo onesto e trasparente vengono puniti dagli altri Stati, che impongono proprio le restrizioni ai commerci e ai viaggi che il Regolamento avrebbe dovuto prevenire. Guinea, Liberia e Sierra Leone persero una produzione stimata in 2,2 miliardi di dollari durante l’epidemia del 2014–2015, e i divieti di viaggio e le sospensioni dei voli imposti da altri Paesi aggravarono il danno. Ne nasce un incentivo razionale a ritardare, minimizzare o nascondere, perché la trasparenza attira una punizione economica che il trattato non può fermare.
E nel 2014 l’OMS stessa interiorizzò questo incentivo, quando rinviò la PHEIC per l’Ebola anche per proteggere i Paesi colpiti dalle conseguenze di essere dichiarati un’emergenza globale.
Il Regolamento ha denti procedurali in una sola direzione. Pretende giustificazioni dagli Stati che reagiscono troppo e solo impegni che nessuno fa rispettare da quelli che non agiscono affatto. Nulla al suo interno obbliga un Paese ricco a finanziare una risposta in un Paese povero, penalizza l’inerzia o trasforma una dichiarazione in risorse, personale o contromisure mediche.
Correggere questa asimmetria richiederebbe che gli Stati membri conferissero all’OMS un vero potere di applicazione: il potere di imporre finanziamenti, di disporre l’impiego di risorse e di sanzionare il mancato rispetto degli obblighi di risposta, nello stesso modo in cui l’articolo 43 limita, almeno sulla carta, le restrizioni commerciali. Quel potere dovrebbe venire dagli stessi Stati di cui limiterebbe il comportamento. E un modello di governance fondato sul consenso non può generare il consenso necessario a scavalcare sé stesso. Gli attori che dovrebbero cambiare il sistema sono gli attori che traggono vantaggio, o credono di trarne, dal suo assetto attuale.
Gli Stati ricchi che potrebbero essere obbligati a finanziare le risposte nei Paesi poveri non hanno alcun interesse a creare quell’obbligo. I Paesi poveri che potrebbero trarne vantaggio non hanno il peso politico per pretenderlo.
L’epidemia di Bundibugyo non aspetta che l’architettura risolva le proprie contraddizioni. All’inizio di giugno i casi confermati crescevano in una zona di guerra senza un vaccino approvato, senza una terapia specifica e con un tracciamento che raggiungeva meno della metà dei contatti individuati. Il candidato vaccino sperimentale più rapido era a mesi di distanza da una sperimentazione clinica, figurarsi dalla distribuzione. Le raccomandazioni temporanee della PHEIC scadono dopo tre mesi, salvo rinnovo. E nessun meccanismo del Regolamento sanitario internazionale trasforma quelle raccomandazioni in ciò che la situazione esige: una risposta finanziata, contromisure mediche, accesso operativo in una zona di guerra. La dichiarazione ha prodotto ciò che gli architetti del trattato, vent’anni fa, giudicarono sufficiente, e che resta molto al di sotto di ciò di cui l’epidemia ha bisogno.
Aggiornamento, ottobre 2026: l’emergenza non è decaduta. Il Comitato di emergenza si è riunito di nuovo il 18 agosto e ha mantenuto la PHEIC, e al 27 settembre la RDC aveva segnalato 8.116 casi confermati e 3.924 decessi confermati, il che ne fa la seconda epidemia di Ebola più grande mai registrata. L’epidemia in Uganda, 20 casi confermati e due decessi, è stata dichiarata conclusa il 27 agosto. I vaccini si sono mossi più in fretta di quanto prevedesse la stima di giugno riportata sopra: nell’ambito di un protocollo di ricerca, all’inizio di settembre circa 2.000 operatori sanitari e di prima linea avevano ricevuto Ervebo, anche nell’Ituri, e a ottobre i candidati contro il Bundibugyo di Moderna e di Oxford/Serum Institute erano entrambi in sperimentazione di fase 1, mentre il CEPI preparava Tumaini, uno studio di fase 2/3 per testarli insieme a Ervebo. Non esiste ancora un vaccino approvato contro il Bundibugyo.
Cinque mesi dopo la dichiarazione del direttore generale, l’emergenza era ancora in vigore. Il Comitato di emergenza si era riunito due volte e aveva mantenuto la PHEIC, mentre i casi confermati nella RDC si erano moltiplicati per più di venti e le prime dosi di vaccino raggiungevano gli operatori sanitari solo nell’ambito di un protocollo di ricerca.
Ogni raccomandazione legata all’emergenza ha ancora la forma che il trattato diede a quelle del 22 maggio: pareri non vincolanti, rivolti a Stati sovrani il cui consenso è l’unica fonte dell’autorità che viene esercitata su di loro.
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Media
Sede dell’Organizzazione mondiale della sanità, Ginevra, lati nord e ovest. – Wikipedia
Fonti principali e riferimenti
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