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Il 12 agosto 2024 la presidente del Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR), Mirjana Spoljaric Egger, diffuse una dichiarazione per il 75° anniversario delle Convenzioni di Ginevra. «In un mondo diviso», disse, «le Convenzioni di Ginevra e il diritto internazionale umanitario incarnano valori universali che preservano la vita e la dignità». Anche il messaggio di compleanno conteneva un avvertimento. Il CICR affermò che il diritto internazionale umanitario (DIU) era «sotto pressione» e dichiarò che «il mondo deve rinnovare il proprio impegno verso questo quadro solido e protettivo per i conflitti armati».
Sei settimane dopo, il CICR pubblicò il suo rapporto sulle sfide (Challenges Report). Contava più di 120 conflitti armati nel mondo. Descriveva attacchi sistematici contro le strutture sanitarie, detenuti sottoposti a tortura, civili trattati come bersagli militari. Il rapporto ribadiva ciò che il CICR ripete fin dal primo rapporto di questo tipo, nel 2003: «la sfida più importante per il DIU è la mancanza di rispetto nei suoi confronti».
Letti insieme, i due documenti descrivono questa situazione: 196 Stati sono parte delle Convenzioni di Ginevra — una ratifica universale, una portata che solo una manciata di trattati eguaglia. Eppure il mondo conta più di 120 conflitti armati in cui quei trattati vengono violati, e 34 persone colpite da mandati d’arresto della Corte penale internazionale (CPI) restano latitanti, tra cui Vladimir Putin e Benjamin Netanyahu.
Perché gli Stati violino queste regole non è un mistero: per la maggior parte di loro, quando lo fanno, succede poco. La domanda più difficile è come un quadro giuridico ottenga allo stesso tempo una ratifica quasi universale e una violazione quasi sistematica, senza che questo venga inteso come un difetto di progettazione. Risalendo alle origini, l’architettura dell’attuazione passa per un sistema di Potenze protettrici che gli Stati hanno attivato raramente dal 1949, e mai nelle lunghe guerre di Corea, del Vietnam o tra Iran e Iraq; per una Commissione d’accertamento dei fatti che non ha mai reso pubblica un’indagine su infrazioni gravi; e per la mappa giurisdizionale della CPI, con le sue lacune volute. Seguita fino in fondo, descrive un assetto che funziona più o meno come i suoi firmatari l’hanno costruito.
Che cosa dice il testo
Ciascuna delle quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 riguarda un gruppo di persone. La I Convenzione tutela i feriti e i malati nella guerra terrestre. La II tutela i feriti, i malati e i naufraghi in mare. La III tutela i prigionieri di guerra; il suo articolo 17 limita ciò che un prigioniero è tenuto a rivelare (nome, grado, data di nascita, numero di matricola), e l’articolo 130 elenca le infrazioni gravi. La IV tutela i civili che si trovano in mani nemiche, in territorio occupato o sul suolo stesso di un belligerante: vieta le punizioni collettive, le deportazioni dal territorio occupato e la distruzione di beni in quel territorio, salvo che le operazioni militari la rendano assolutamente necessaria.
Seguirono tre Protocolli aggiuntivi, i primi due nel 1977. Il Protocollo I codificò i principi di distinzione e di proporzionalità per i conflitti armati internazionali: l’obbligo di distinguere i combattenti dai civili e di evitare attacchi il cui danno per i civili sia eccessivo rispetto al vantaggio militare. Il Protocollo II estese protezioni minime ai conflitti armati non internazionali. Il Protocollo III, nel 2005, aggiunse il Cristallo rosso come emblema protettivo riconosciuto.
L’articolo 3 comune compare identico in tutte e quattro le Convenzioni. Fissa standard minimi per le guerre civili e i conflitti interni — protezione dei non combattenti, trattamento umano, divieto della tortura e degli «oltraggi alla dignità personale». Nel 1986 la Corte internazionale di giustizia, nella causa Nicaragua contro Stati Uniti, confermò che l’articolo 3 comune riflette il diritto internazionale consuetudinario, vincolante per tutti gli Stati a prescindere dalla ratifica dei trattati.
Il regime delle infrazioni gravi, definito in un articolo corrispondente di ciascuna delle quattro Convenzioni, è preciso, anche se l’elenco cambia da un trattato all’altro. Tutte e quattro comprendono l’omicidio intenzionale, la tortura o i trattamenti inumani e il fatto di cagionare intenzionalmente grandi sofferenze. Le Convenzioni sui prigionieri di guerra e sui civili aggiungono il costringere una persona protetta a prestare servizio nelle forze armate della potenza nemica, e quella sui civili aggiunge la deportazione o il trasferimento illegali e la presa di ostaggi. È un elenco penale. Gli Stati sono tenuti a ricercare le persone sospettate di aver commesso infrazioni gravi e a deferirle ai propri tribunali o a consegnarle perché siano processate altrove.
Gli Stati parte delle Convenzioni sono più numerosi dei membri delle Nazioni Unite. Alcune regole, come la proporzionalità, richiedono valutazioni difficili sul campo, ma i divieti fondamentali di tortura, presa di ostaggi e uccisione dei prigionieri sono inequivocabili, e quindi lo scarto tra il testo e la pratica non si può attribuire alla vaghezza.
Persino l’articolo 3 comune fu difficile da far accettare. Alla conferenza diplomatica del 1949 gli Stati opposero una resistenza strenua. Concedere protezioni giuridiche a gruppi armati non statali, come ribelli, insorti e movimenti anticoloniali, significava riconoscerli implicitamente come parti titolari di diritti. Il testo finale contiene una formula esplicita per rispondere a questo timore: l’applicazione delle disposizioni «non avrà effetto sullo statuto giuridico delle Parti in conflitto». Gli Stati potevano rispettare le regole senza ammettere che le persone contro cui combattevano avessero una qualsiasi legittimità. La stessa logica di tutela della sovranità attraversa l’architettura dell’attuazione descritta più avanti.
Che cosa dovrebbe fare una Potenza protettrice
L'articolo 8 delle prime tre Convenzioni (articolo 9 della quarta) definisce il sistema delle Potenze protettrici: uno Stato neutrale, incaricato di tutelare gli interessi di un belligerante, vigila sull'applicazione delle Convenzioni e trasmette le comunicazioni tra le parti. Articoli successivi danno ai suoi delegati poteri concreti. L'articolo 126 della III Convenzione e l'articolo 143 della IV li autorizzano a recarsi in tutti i luoghi in cui sono detenuti prigionieri di guerra o civili internati e a parlare con i detenuti senza testimoni. Se non c'è una Potenza protettrice, l'articolo 10 (articolo 11 della IV Convenzione) prevede un sostituto, e un'organizzazione umanitaria come il CICR può assumerne le funzioni umanitarie. In oltre sette decenni il ruolo è stato ricoperto solo una manciata di volte, nel modo più netto durante la guerra delle Falkland del 1982, quando la Svizzera agì per la Gran Bretagna e il Brasile per l'Argentina.La macchina che non si mette in moto
Tre controlli esterni avrebbero dovuto sorvegliare gli Stati in guerra: le Potenze protettrici neutrali, una commissione permanente d’accertamento dei fatti e il CICR.
Le Potenze protettrici
Dal 1949 le Potenze protettrici sono state nominate solo in una manciata di conflitti. Non ce ne furono per la Corea, il Vietnam, la guerra Iran-Iraq, le guerre del Golfo, i conflitti balcanici degli anni Novanta, l’Afghanistan, l’Iraq o Gaza. Il sistema appartiene alle guerre tra Stati; nelle guerre puramente interne, come quella in Siria, non si applica affatto. Le quattro Convenzioni stabiliscono che vanno applicate «con il concorso e sotto il controllo delle Potenze protettrici», e il Protocollo aggiuntivo I fa obbligo a ciascuna parte, fin dall’inizio di un conflitto di questo tipo, di designarle o di accettare un sostituto. In pratica, quasi nessuna parte lo ha mai fatto.
Il caso delle Falkland mostra quanto la regola sia diventata facoltativa. Perfino lì, nel primo caso netto di ricorso alle Potenze protettrici dalla Seconda guerra mondiale, i due Stati neutrali non svolsero alcuna funzione di rilievo in ambito militare. Il meccanismo funziona solo quando entrambi i belligeranti scelgono di lasciarsi tenere d’occhio da uno Stato neutrale.
Durante la guerra Iran-Iraq l’accesso del CICR ai prigionieri di guerra fu parziale e più volte interrotto: il suo lavoro per i prigionieri iracheni detenuti in Iran rimase sospeso dall’ottobre 1984 fino al 1986. Il meccanismo delle Potenze protettrici, se avesse funzionato, avrebbe fornito proprio la verifica neutrale che mancava. Invece persino il controllore di riserva fu lasciato fuori dalla porta. Decine di migliaia di soldati passarono anni in prigionia, e i rimpatri si trascinarono a lungo dopo il cessate il fuoco del 1988.
La Commissione internazionale umanitaria per l’accertamento dei fatti
La Commissione fu creata in base all’articolo 90 del Protocollo aggiuntivo I e si costituì formalmente nel 1991. Il suo mandato: indagare sulle presunte infrazioni gravi e sulle gravi violazioni del DIU. La Commissione può agire solo dove gli Stati interessati ne hanno accettato la competenza — in anticipo, con una dichiarazione ai sensi dell’articolo 90, oppure per il singolo caso.
Da allora la Commissione è stata attivata formalmente due volte. Nel 2017 l’OSCE le chiese di guidare un’indagine forense nell’Ucraina orientale su un’esplosione che aveva ucciso un paramedico dell’OSCE e ferito due osservatori. La Commissione concluse che lo scoppio era stato probabilmente causato da una mina anticarro posata di recente: un accertamento di reale valore forense, ma non un’indagine su infrazioni gravi. Nel 2024, dopo che un attacco contro operatori umanitari di World Central Kitchen a Gaza aveva ucciso sette persone, tra cui un cittadino polacco, il governo della Polonia firmò con la Commissione un memorandum d’intesa sull’episodio. La Polonia non era parte del conflitto. La Commissione consegnò al governo polacco un rapporto riservato quell’ottobre; le sue conclusioni non sono state rese pubbliche. Nell’agosto 2026 l’esercito israeliano ha chiuso il proprio procedimento, non ravvisando «alcun ragionevole sospetto di condotta criminale», una decisione che ha lasciato la Polonia, come ha dichiarato, «profondamente delusa». In trentacinque anni la Commissione non ha mai reso pubblica un’indagine su infrazioni gravi.
Il patto del CICR
Tra le molte organizzazioni umanitarie che operano nelle zone di guerra, il CICR è titolare di un diritto sancito dai trattati che nessun’altra possiede: nelle guerre tra Stati, le Convenzioni autorizzano i suoi delegati a visitare i prigionieri di guerra e i civili internati. I delegati visitano i luoghi di detenzione, controllano il trattamento dei combattenti feriti, rintracciano le persone scomparse. Questo accesso produce risultati. Ma il suo metodo di lavoro, che il CICR definisce «bilaterale e confidenziale», fa sì che, quando i delegati osservano violazioni, ne comunichino le constatazioni in privato alle autorità responsabili. Di regola non si pubblica nulla, e le constatazioni restano alle autorità interessate.
Il CICR spiega perché: se le parti credessero che il CICR avrebbe reso pubbliche le sue constatazioni, probabilmente gli negherebbero l’accesso. Un organismo noto per pubblicare ciò che vede difficilmente otterrebbe l’accesso che gli permette di vedere qualcosa.
O il CICR tace e conserva l’accesso ai detenuti, o parla e rischia di perdere le stanze in cui i detenuti sono rinchiusi. La riservatezza è una politica del CICR, non una condizione posta dai trattati, e in molte guerre un diritto di accesso sancito dai trattati non esiste affatto. L’accesso si negozia allora con chi tiene i prigionieri, e quelle autorità aprono le porte più volentieri a un visitatore che riferisce soltanto a loro. Il CICR accetta il patto, perché l’alternativa rischia di lasciare quei detenuti senza nessuno.
Il CICR si riserva il diritto di parlare pubblicamente, ma solo in via eccezionale: quando le violazioni sono rilevanti e ripetute, e solo dopo che «ha esaurito ogni altro mezzo ragionevole» per persuadere la parte responsabile. Lo ha fatto, di tanto in tanto. Ma questa opzione ha un costo diretto, perché mette a rischio proprio l’accesso da cui dipende il suo lavoro.
La giurisdizione universale
Le Convenzioni impongono agli Stati di perseguire o estradare chiunque sia accusato di infrazioni gravi, a prescindere dalla nazionalità dell’imputato o dal luogo del crimine. Il banco di prova più noto della giurisdizione universale nella pratica è passato per il diritto penale tedesco anziché per la clausola delle Convenzioni sulle infrazioni gravi: nel gennaio 2022 il Tribunale regionale superiore di Coblenza condannò per crimini contro l’umanità Anwar Raslan, colonnello dei servizi segreti siriani che dirigeva la sezione investigativa della Divisione 251 della Direzione generale dell’intelligence. La corte accertò che circa 4.000 detenuti erano stati torturati sotto la sua autorità e lo ritenne responsabile, come coautore, di tortura, di 27 omicidi, di stupro e di violenza sessuale. Fu condannato all’ergastolo, e nel 2024 la Corte federale di giustizia tedesca confermò la sentenza.
Raslan occupava un incarico intermedio in una sola divisione di quel sistema. I funzionari che lo progettarono e lo autorizzarono restano fuori dalla portata di un arresto. Nel maggio 2024 una corte di Parigi, giudicando la morte di due cittadini franco-siriani, condannò all’ergastolo in contumacia tre dei più alti in grado, tra cui il capo della sicurezza Ali Mamlouk e Jamil Hassan, a capo dell’intelligence dell’aeronautica; nessuno di loro è in custodia. La giurisdizione universale ha condannato un ex capo di Stato, il ciadiano Hissène Habré, solo perché era fuggito in Senegal, dove una corte speciale lo processò nel 2016. Colpisce gli imputati che lo Stato che procede riesce ad arrestare; quelli ancora protetti da un governo restano fuori dalla sua portata.
La corte che non arriva
In base allo Statuto di Roma, la CPI ha giurisdizione sui crimini commessi sul territorio di uno Stato membro, da un cittadino di uno Stato membro o sul territorio di uno Stato non membro che accetti la giurisdizione della Corte mediante dichiarazione. Anche un deferimento del Consiglio di sicurezza dell’ONU può estendere la giurisdizione, a prescindere dall’adesione.
Stati Uniti, Russia e Cina non sono membri. I crimini commessi da cittadini di questi tre Stati sul territorio di Stati non membri rientrano nella giurisdizione della CPI solo se lo Stato territoriale presenta una dichiarazione ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, con cui accetta la giurisdizione della Corte, oppure se il Consiglio di sicurezza deferisce la situazione. Il diritto di veto nel Consiglio di sicurezza spetta a cinque Stati: Stati Uniti, Russia, Cina, Regno Unito e Francia. Tre di questi cinque titolari del veto stanno fuori dalla CPI — e, in quanto Stati più capaci di produrre o coprire violazioni su vasta scala, hanno il potere di bloccare la via del Consiglio che potrebbe portare i loro cittadini sotto la giurisdizione della Corte.
Alla Conferenza di Roma del 1998 l’ambasciatore David Scheffer, capo negoziatore dell’amministrazione Clinton e capo della delegazione statunitense, insistette per un emendamento che subordinasse l’azione della Corte al consenso dello Stato di cittadinanza dell’indagato. La conferenza rifiutò: quando gli Stati Uniti chiesero un voto, una mozione di non procedere fu «approvata a schiacciante maggioranza». Scheffer mise agli atti quella posizione, e la sua sconfitta, davanti a una sottocommissione della Commissione Esteri del Senato pochi giorni dopo il voto. Era stata la posizione esplicita degli Stati Uniti per tutto il negoziato. Gli Stati Uniti votarono contro lo Statuto di Roma. Clinton firmò il trattato alla fine del 2000, il che permetteva agli Stati Uniti di partecipare allo sviluppo della Corte senza ratificarlo. Nel maggio 2002 l’amministrazione Bush «ritirò la firma», notificando formalmente all’ONU che gli Stati Uniti non intendevano ratificare. Poi negoziò con più di 100 paesi accordi bilaterali di immunità ai sensi dell’articolo 98, in base ai quali quegli Stati non avrebbero consegnato alla Corte cittadini statunitensi. Roma non diede a Washington lo scudo che chiedeva, e così gli Stati Uniti costruirono la propria protezione fuori dal trattato.
I deferimenti del Consiglio di sicurezza hanno prodotto due situazioni davanti alla CPI: il Darfur nel 2005 e la Libia nel 2011. Il deferimento del Darfur fu adottato 11 a 0, con l’astensione di Algeria, Brasile, Cina e Stati Uniti, e conteneva una clausola che riservava agli Stati contributori non membri la giurisdizione esclusiva sul proprio personale per gli atti legati a operazioni in Sudan autorizzate dal Consiglio o dall’Unione Africana. Il deferimento della Libia fu adottato all’unanimità. Un deferimento per la Siria fu bloccato dal veto, e per lo Yemen non fu nemmeno tentato. Tra l’ottobre 2023 e il settembre 2025 gli Stati Uniti posero il veto su sei bozze di risoluzione del Consiglio di sicurezza su Gaza; tutte tranne la prima chiedevano un cessate il fuoco.
La sovrarappresentazione di imputati africani nei procedimenti della CPI è un fenomeno documentato: la maggior parte delle persone incriminate e tutte le condanne finora riguardano situazioni del continente africano. In buona parte dipende dalla portata della Corte: l’adesione e il veto nel Consiglio di sicurezza decidono dove la Corte ha giurisdizione, e gli accordi ex articolo 98 limitano chi le può essere consegnato. Anche le scelte del Procuratore hanno contribuito. Diversi casi africani sono arrivati alla Corte perché a deferirli sono stati i governi interessati, e dove la Corte avrebbe potuto agire contro forze occidentali il Procuratore si è tirato indietro due volte: nel 2020 il suo ufficio chiuse l’esame preliminare sulla condotta britannica in Iraq senza aprire un’indagine, ritenendo che le autorità del Regno Unito fossero già intervenute da sé sui casi, e nel 2021 relegò in secondo piano la condotta del personale statunitense nell’indagine sull’Afghanistan per concentrarsi sui talebani e sullo Stato islamico. L’accusa di selettività, sostenuta tra gli altri dall’Unione Africana, resta oggetto di una disputa aperta. Il risultato è una corte i cui giudici hanno pronunciato 15 condanne, tutte in situazioni africane, in 24 anni di attività. In quegli stessi anni gli Stati Uniti e i loro alleati europei hanno combattuto lunghe guerre di occupazione in Iraq e in Afghanistan, detenuti sono stati torturati sotto custodia statunitense, e nessun procedimento della CPI ha prodotto una sola imputazione contro il loro personale.
I mandati che non si possono eseguire
Nel marzo 2023 la CPI emise un mandato d'arresto contro Vladimir Putin per il crimine di guerra di deportazione illegale di bambini ucraini. Nel novembre 2024 emise mandati contro il primo ministro israeliano Benjamin Netanyahu e l'ex ministro della Difesa Yoav Gallant per crimini di guerra e crimini contro l'umanità a Gaza. Questi mandati ruppero con lo schema storico: la Corte agiva contro il leader in carica di uno dei cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza e contro il leader di uno stretto alleato degli Stati Uniti. Né Israele né la Russia avrebbero consegnato i propri cittadini perché fossero processati. I mandati provocarono un'immediata contropressione politica sulla Corte stessa. Nel febbraio 2025 il presidente Trump firmò un ordine esecutivo che autorizzava sanzioni contro i funzionari della CPI e colpiva con le sanzioni il Procuratore della Corte, citando i mandati contro Netanyahu e Gallant. Nuove tornate, nello stesso anno, aggiunsero giudici ed entrambi i vice procuratori, alcuni per il caso Palestina e altri per l'indagine della Corte sul personale statunitense in Afghanistan. I mandati hanno peso giuridico e producono conseguenze politiche. Ma la Corte non ha una polizia propria. Gli Stati parte sono giuridicamente obbligati ad arrestare e consegnare gli indagati presenti sul loro territorio, eppure l'esecuzione spetta alle autorità nazionali, e Russia e Israele, che non sono Stati parte, non hanno alcuna intenzione di adeguarsi.Gli Stati Uniti come banco di prova
Gli Stati Uniti non hanno ratificato il Protocollo aggiuntivo I. L’amministrazione Reagan lo respinse formalmente nel 1987: trasmettendo al Senato il Protocollo aggiuntivo II, il presidente Reagan definì il Protocollo I «fondamentalmente e irrimediabilmente viziato» e si rifiutò perfino di sottoporlo. Spiccavano due obiezioni specifiche, entrambe rivolte a disposizioni che avrebbero limitato le scelte operative. L’articolo 1, paragrafo 4, avrebbe esteso le tutele dei combattenti a chi combatte nelle guerre di liberazione nazionale contro la dominazione coloniale o l’occupazione straniera, cosa che l’amministrazione interpretava come il riconoscimento di uno status giuridico all’OLP e a organizzazioni simili. L’articolo 44, paragrafo 3, attenua l’obbligo di distinzione e consente ai combattenti, in determinate circostanze, di conservare lo status di combattente portando le armi apertamente solo durante ogni scontro militare e mentre sono visibili all’avversario nello spiegamento che precede un attacco. Fu una delle disposizioni alla base della conclusione dello Stato maggiore congiunto secondo cui «un certo numero di disposizioni» del Protocollo erano «inaccettabili sul piano militare».
Restare fuori dal Protocollo I non ha liberato gli Stati Uniti dalle Convenzioni stesse, ma ha reso controversa la portata del Protocollo. Proporzionalità e distinzione sono oggi riconosciute come diritto internazionale consuetudinario, vincolante anche per chi non è parte: lo studio del CICR sul DIU consuetudinario ricava le sue regole dalla prassi degli Stati parte dei trattati come di quelli che non lo sono. Gli Stati Uniti accettano quei due principi; ciò che contestarono formalmente fu il metodo dello studio e molte delle sue regole specifiche, sostenendo che il CICR aveva scambiato norme proprie del Protocollo I per diritto consuetudinario vincolante per Stati che il Protocollo non lo avevano mai ratificato. Stati Uniti e CICR restano in disaccordo formale su quanta parte del diritto vincoli gli Stati che hanno firmato le Convenzioni fondamentali ma non i Protocolli. Così la via attraverso cui le regole del Protocollo raggiungono chi non ne è parte è contestata, nei dettagli, dallo Stato meglio posizionato per bloccarne l’attuazione formale.
Abu Ghraib ha documentato come funziona, nella pratica, la giustizia affidata ai tribunali nazionali. Nel 2003 e nel 2004 militari statunitensi del complesso carcerario di Abu Ghraib, in Iraq, sottoposero sistematicamente i detenuti a torture, umiliazioni sessuali e trattamenti degradanti. Manadel al-Jamadi morì sotto custodia statunitense nella struttura — picchiato durante un interrogatorio, il suo corpo documentato nelle fotografie ormai note a tutti. Undici soldati statunitensi furono condannati per reati connessi. Lynndie England scontò circa diciotto mesi di una condanna a tre anni prima di ottenere la libertà condizionale. Charles Graner, indicato come uno dei capi, scontò sei anni e mezzo di una condanna a dieci.
Le fotografie rendevano impossibile negare; restava aperta la questione di fin dove, lungo la catena di comando, sarebbe risalita la responsabilità. Le condanne al carcere si fermarono sotto il grado di ufficiale. L’unico ufficiale processato dalla corte marziale, il tenente colonnello Steven Jordan, fu assolto dalle accuse legate agli abusi. Donald Rumsfeld, che autorizzò l’ampliamento delle tecniche di interrogatorio da cui nacquero le condizioni in cui avvenne Abu Ghraib, non fu sottoposto ad alcun procedimento penale. Jay Bybee e John Yoo, i giuristi del Dipartimento di Giustizia autori dei memorandum dell’Office of Legal Counsel che ridefinivano la tortura limitandola al dolore di intensità equivalente a quello che accompagna una grave lesione fisica come l’insufficienza d’organo, la compromissione di una funzione corporea o la morte, non furono mai incriminati, benché lo stesso OLC abbia poi ripudiato quelle argomentazioni giuridiche. Gli appaltatori civili che lavoravano come interrogatori nel carcere non affrontarono mai un processo penale; l’unica resa dei conti giudiziaria per il loro datore di lavoro, CACI, arrivò da una causa civile intentata da sopravvissuti iracheni. A distanza di due decenni, Human Rights Watch non trovò alcuna prova che il governo statunitense avesse pagato un risarcimento o fornito altra riparazione agli iracheni torturati ad Abu Ghraib e in altre prigioni gestite dagli Stati Uniti.
Lo Stato che aveva commesso le violazioni controllava chi veniva incriminato, quali prove venivano raccolte e fin dove risaliva ogni indagine lungo la catena di comando. A tenere le condanne sotto il grado di ufficiale fu la dipendenza del sistema dai tribunali dello stesso violatore. In diritto, qualsiasi Stato parte può giudicare un’infrazione grave; in pratica, nessun altro Stato aveva in custodia i funzionari coinvolti, e nessuna corte internazionale aveva giurisdizione su di loro.
Nello Yemen i ruoli passarono di mano e la struttura resse. Le forze della coalizione saudita colpirono ospedali le cui coordinate GPS erano state comunicate ai comandanti della coalizione. Gli Stati Uniti fornivano alla coalizione sostegno militare, tra cui intelligence e logistica. Né lo Yemen né l’Arabia Saudita sono parte dello Statuto di Roma, e il Consiglio di sicurezza non ha mai deferito la situazione alla CPI. La coalizione indagò su sé stessa attraverso un Joint Incidents Assessment Team, che concluse che il bombardamento dell’ottobre 2015 sull’ospedale di Haydan, sostenuto da Medici Senza Frontiere (MSF), non aveva causato «danni umani»; Human Rights Watch ha rilevato che queste verifiche non hanno chiamato nessuno a rispondere. Lo stesso vuoto si apre ovunque nessuna corte esterna possa arrivare, che le forze statunitensi siano o no gli autori diretti.
Che cosa ottiene il sistema
Dove manca l’azione penale, la documentazione svolge comunque una parte del lavoro: gli Stati modificano il proprio comportamento quando le violazioni vengono documentate, attribuite e rese pubbliche. A muoverli è il costo reputazionale; i potenti hanno poco da temere dai processi. L’approccio bilaterale e confidenziale del CICR produce risultati nei singoli casi: accesso ai prigionieri di guerra negoziato, condizioni di detenzione migliorate, singoli prigionieri rintracciati. La documentazione pubblica di MSF sugli attacchi agli ospedali in Yemen generò una pressione politica che i meccanismi interni di accertamento delle responsabilità non riuscivano a produrre. Il meccanismo fallisce quando gli Stati decidono che il vantaggio della violazione supera il costo reputazionale, e succede regolarmente.
Il diritto sostanziale si è anche diffuso oltre la sua forma pattizia. La sentenza Nicaragua ha confermato l’articolo 3 comune come diritto consuetudinario. I principi cardine di proporzionalità, distinzione e precauzione del Protocollo I sono oggi riconosciuti come consuetudinari, nonostante la mancata ratifica statunitense. Gli Stati che non hanno mai ratificato il Protocollo I restano giuridicamente vincolati ai suoi divieti fondamentali, secondo la maggior parte degli studiosi di diritto internazionale e il CICR. Il diritto si è diffuso anche mentre l’attuazione restava debole, e gli Stati Uniti hanno preso lo studio sul diritto consuetudinario abbastanza sul serio da contestarlo formalmente.
Poi ci sono i tribunali: Norimberga, il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia, il suo omologo per il Ruanda, la Corte speciale per la Sierra Leone e la condanna di Anwar Raslan in Germania. I tribunali successivi attinsero direttamente alle Convenzioni di Ginevra. Lo statuto del Tribunale per l’ex Jugoslavia fece delle infrazioni gravi un crimine a sé stante, e il Tribunale per il Ruanda perseguì le violazioni dell’articolo 3 comune. Norimberga, che precedette le Convenzioni del 1949, contribuì a ispirarle. Nessuno di questi tribunali operò attraverso i meccanismi di attuazione propri delle Convenzioni. Ciascuno ebbe bisogno di qualcosa che le Convenzioni non forniscono: vincitori o un Consiglio di sicurezza disposti a costruire una corte dopo i combattimenti, oppure un procuratore nazionale disposto ad agire. Le Convenzioni tengono pronte le regole per quando la politica consente un processo. Quel momento arriva di solito quando un attore potente ha già perso, o quando una corte di un paese terzo, abbastanza determinata, agisce contro un imputato che si può raggiungere.
Il Tribunale per l’ex Jugoslavia processò funzionari serbo-bosniaci e croati perché la costellazione politica dei primi anni Novanta rendeva possibile creare un tribunale ad hoc; Stati Uniti, Russia e potenze europee avevano tutti motivi per sostenerlo. Il Tribunale per il Ruanda processò gli autori del genocidio ruandese perché il nuovo governo del Ruanda aveva chiesto un tribunale internazionale (anche se finì per votare contro l’assetto definitivo) e perché la comunità internazionale si vergognava visibilmente della propria inerzia. La Germania processò Raslan perché si trovava fisicamente sul territorio tedesco e la magistratura tedesca era disposta a farlo. Questi processi hanno reso giustizia, e mostrano anche che cosa è servito: un preciso allineamento politico che non si ripeterà a comando.
Raslan sta scontando l’ergastolo in Germania per ciò che fece a Damasco. Il Tribunale per l’ex Jugoslavia condannò Radovan Karadžić, e Norimberga mandò a morte i vertici nazisti. Le leggi di guerra hanno reso possibili questi esiti, a Norimberga prima che le Convenzioni esistessero e attraverso le Convenzioni in seguito. L’attuazione, nel senso consueto, significa una conseguenza affidabile e prevedibile della violazione. Questi esiti dipesero da condizioni che, per gli architetti e per i potenti, si allineano molto di rado.
Che cosa hanno comprato le firme
In senso stretto, la celebrazione dell’anniversario era esatta: 196 Stati hanno ratificato gli stessi quattro documenti, una portata che solo una manciata di trattati esistenti eguaglia e un traguardo nella storia del diritto internazionale.
Ma gli Stati hanno potuto ratificare in modo così ampio perché l’architettura dell’attuazione preservava la loro sovranità. Hanno ottenuto il prestigio dell’impegno formale, compreso il diritto di invocare le Convenzioni contro i propri avversari, senza cedere il controllo pratico sulla possibilità che la propria condotta venisse mai giudicata. Ogni meccanismo pensato per creare una responsabilità esterna o non è stato quasi mai usato, o è stato congegnato in modo da richiedere il consenso del violatore: invocare una Potenza protettrice significa accettare un osservatore neutrale con un accesso reale, e attivare la Commissione per l’accertamento dei fatti significa acconsentire a farsi esaminare; il CICR opera per lo più in silenzio perché l’alternativa rischia l’esclusione; la CPI raggiunge di rado gli Stati più potenti perché sono rimasti fuori e detengono un veto sulla via del Consiglio che porta fino a essa. Washington chiese a Roma uno scudo fondato sul consenso dello Stato di cittadinanza, e quando Roma lo respinse, Washington restò fuori.
Ecco come la stessa organizzazione ha potuto, a sei settimane di distanza, celebrare un trattato con 196 parti e constatare, come fa dal 2003, che la mancanza di rispetto nei suoi confronti è la sfida più importante per quel diritto.
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Fonti principali e riferimenti
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